punktiga 3 ja
lõikega 1, kuna see võimaldab Riigikontrollil kontrollida munitsipaalvara valdamist, kasutamist ja käsutamist. Riigikontroll on põhiseadusega loodud ja selles sätestatud spetsiifilist pädevust omav institutsioon.
sätestab üldreeglina, et Riigikontroll on sõltumatu majanduskontrolli teostav riigiorgan. Tema kontrolliobjektid on sätestatud
§-s 133, mille punkti 3 kohaselt võib Riigikontroll kontrollida vaid kohaliku omavalitsuse valdusse antud riigivara kasutamist ja käsutamist. Taotleja leiab, et see säte on kohaliku omavalitsuse üksuses tehtava kontrolli ulatuse teadlik kitsendus, mille eesmärk on tagada, et Riigikontroll ei teeks mingisugust kontrolli munitsipaalvara üle. Seda järeldust kinnitab ka
punkt 2, millest tuleneb, et Riigikontrolli põhiülesanne on kontrollida riigivara kasutamist ja säilimist. Taotleja hinnangul ei näe põhiseaduse Riigikontrolli käsitlev peatükk ette võimalust laiendada selle institutsiooni pädevust.
, mille kohaselt sätestab Riigikontrolli korralduse seadus, ei võimalda reguleerida tema pädevust, kuna pädevus ei ole osa korraldusest. Riigikontrollile ei saa igal juhul omistada seadusega sellist pädevust, mis riivab kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. Seega, kuigi
põhimõtteliselt lubab kohalikku omavalitsust Riigikontrolli järelevalvele allutada, ei ole see siiski võimalik
punkti 3 tõttu, mis kaitseb kohalikku omavalitsust Riigikontrolli sekkumise eest väljaspool riigivara kasutamise ja käsutamise küsimusi. Kui Riigikontroll ületab
punktis 3 antud pädevust, on automaatselt tegu kohaliku omavalitsuse üksuse autonoomia rikkumisega. Riigikontrolli pädevusele kontrollida munitsipaalvara valdamist, kasutamist ja käsutamist räägib vastu ka Riigikontrolli seisund organite süsteemis. Riigikontroll kui keskvõimu tasandi riigiorgan (
Seega peaks tema tegevusvaldkond olema seotud just riigi, mitte kohaliku elu tasandiga. Riigikontrolli pädevuse laiendamist munitsipaalvara üle ei saa õigustada ainuüksi viitega seaduslikkuse põhimõttele. Seaduslikkuse põhimõttest ei tulene, et kohalikke omavalitsusi peaks kontrollima just Riigikontroll. Seda eriti olukorras, kus on palju muid võimalusi, kuidas riigi keskvõim ja teised põhiseaduslikud institutsioonid saavad kohaliku omavalitsuse tegevusse sekkuda. 5. Tallinna Linnavolikogu väitel on RKS § 7 lõige 21 vastuolus
punktiga 3, kuna see võimaldab Riigikontrollil teostada riigivara üle täiemahulist majanduskontrolli, mille osa on ka juhtimise ja tulemuslikkuse kontroll. Kontrolli ulatuse kohta leiab taotluse esitaja, et kui
punktid 1 ja 2 võimaldavad Riigikontrollil teostada täielikku majanduskontrolli, siis kohaliku omavalitsuse puhul on kontroll
punkti 3 järgi piiratud ainult valdusse antud riigivara kasutamise ja käsutamise kontrolliga. Viimane ei ole kuidagi võrdsustatav majanduskontrolliga.
punktis 3 nimetatud kohaliku omavalitsuse valdusse antud riigivara kasutamise ja käsutamise kontroll saab taotleja hinnangul olla õiguspärasuse ehk seaduslikkuse kontroll, mitte aga tulemuslikkuse kontroll. Kui Riigikontroll hakkaks kontrollima muud kui õiguspärasust, ei saaks
Eriti ulatuslikult riivab enesekorraldusõigust juhtimise, organisatsiooni ja tegevuse tulemuslikkuse kontroll. Ka Riigikogus ratifitseeritud Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (RT II 1994, 95) artikli 8 lõike 2 kohaselt on üldjuhul mis tahes kohalike võimuorganite suhtes teostatava administratiivkontrolli eesmärk tagada vaid nende tegevuse vastavus seadustele ja konstitutsioonilistele põhimõtetele. Kontrolli objekti kohta märgib Tallinna Linnavolikogu, et
punkt 3 võimaldab Riigikontrollil kontrollida ainult riigivara kasutamist ja käsutamist. RKS § 7 lõikes 21 on aga kontrolli ese sätestatud tunduvalt laiemalt. Riigivara mõiste defineerib riigivaraseaduse § 2. Riigivara all tuleb selle kohaselt mõista riigile kuuluvat kinnis- ja vallasvara, mis võetakse arvele riiklikus riigivara registris. Riigivara all ei ole mõeldud rahalisi vahendeid. Ka
punktis 3 nimetatud riigivara all ei ole mõeldud rahalisi vahendeid, kuna selle sätte sõnakasutuse kohaselt peab vara olema "valdusse antud" ja "riigivara" (üks sõna). Riigile kuuluvat vara üldisemalt on põhiseaduses tähistatud kui "riigi vara" (
Kuna RKS § 7 lõige 21 sätestab, et lisaks kinnis- ja vallasvarale võib Riigikontroll teostada kontrolli ka riigieelarvest antavate sihtotstarbeliste eraldiste, toetuste ning riiklike ülesannete täitmiseks eraldatud raha üle, siis on nimetatud säte selles osas vastuolus
punktis 3 kasutatud riigivara mõistet tuleks tõlgendada riigivaraseaduse §-st 2 lähtuvalt. Eesmärgipärase tõlgenduse kohaselt peaks riigivara mõiste hõlmama kogu riigi poolt kohaliku omavalitsuse kasutusse antud riigivara. Niisugune tõlgendus arvestab ka põhimõttega, mille kohaselt peab sõltumatu ja kompetentne majanduskontroll toimuma kogu avaliku halduse üle, hõlmates kõiki haldusekandjaid, ja mitte lubama kontrollivaba ruumi. Riigikontrolli eesmärk peaks olema anda Riigikogule ja avalikkusele kindlustunne, et avaliku sektori vahendeid kasutatakse seaduslikult ja tulemuslikult. Komisjon leiab, et kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi ei ole rikutud. Neid oleks rikutud, kui ei oleks järgitud kontrolli korraldusele esitatavaid vorminõudeid (
Riigikontrolli seadus täidab harta miinimumnõuded, sätestades täiskontrolli riiklike vahendite üle ja õiguspärasuse kontrolli munitsipaalvahendite üle. Riigikontrolli pädevuse laiendamine munitsipaalvara üle on vajalik avalikes huvides ja parim lahendus võimalike seast. Riigikontroll on keskvõimust sõltumatu, täidab oma tavapärast funktsiooni (ökonoomsuse aspekt) ja on võimalikest alternatiividest vähem repressiivsem, kuna tal puudub ettekirjutuse tegemise õigus. Komisjon leiab, et riigikontrolli seaduse vaidlustatud sätted ei ole vastuolus õigusselguse põhimõttega. Need ei ole umbmäärased, vastuolulised või puudulikud, kuna seadusandja on kontrolli objektid määratlenud piisava täpsusega. 9. Justiitsministri hinnangul on Tallinna Linnavolikogu taotlus lubatav, kuid ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Riigikontrolli seaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse kontrolli regulatsioon tervikuna ning koostoimes §-ga 6, § 7 lõike 1 punktiga 3, § 7 lõikega 2 ja § 7 lõikega 21 ei ole vastuolus õigusselguse põhimõttega. Majandustegevuse kui majanduskontrolli objekti eristamine omavalitsuse mittemajanduslikust tegevusest on võimalik RKS § 6 alusel. Riigi eraldatud vahendite kasutamise kontrollimist puudutav regulatsioon ei ole samuti õigusselgusetu, kuna selgema eristuse kehtestamine on seaduse abstraktsuse astet arvestades kaheldav. Küsimus ei ole mitte seaduse ebaselguses, vaid probleemides selle kohaldamise praktikas. Ainuüksi asjaolust, et piiri tõmbamine omavalitsuse omavahendite ja riigi eraldatud rahaliste vahendite vahele võib praktikas keeruline olla, ei tulene veel riigikontrolli seaduse vaidlustatud sätete õigusselgusetust. Riigikontrolli pädevuse laiendamise kohta märgib justiitsminister, et kuigi
punkti 3 eesmärk on omavalitsuse autonoomia kaitse, ei tulene sellest Riigikontrolli ammendavat pädevust. Omavalitsus on seotud seaduslikkuse põhimõttega ning seaduslikkuse tagamiseks peavad olema selged ja tõhusad võimalused, millest kaalukaimaks on riigipoolne järelevalve. Riigikontroll on selles järelevalves kõige tulemuslikum. Ka harta ei välista riigiorganite tehtavat õiguspärasuse kontrolli. Välistatud on üksnes kohaliku elu küsimuste lahendamise tulemuslikkuse kontroll. Riigikontrolli järelevalve eesmärk ehk omavalitsusgarantiide piiramise eesmärk on tagada omavalitsuse tegevuse seaduslikkus, avalike vahendite õiguspärane kasutamine ja korruptsiooniohu vältimine. Riigivara puudutavas osas lisandub sellele ka vahendite otstarbeka ja säästliku kasutamise tagamine. Niisugused eesmärgid on kooskõlas ka harta artikliga
tuleb rahandusministri hinnangul mõista selliselt, et selles nimetatud kontrollifunktsioonid ja -objektid ei välista muid ülesandeid, mis on Riigikontrollile pandud seadusega. Kontrollifunktsiooni määratlemisel seaduses tuleb arvestada aga põhiseaduslike põhimõtetega ega tohi muuta põhiseaduses nimetatud ülesandeid täidetamatuteks. Rahandusminister leiab, et vaidlusaluste sätetega põhjustatud riivel on legitiimne eesmärk ning kontrollipädevuse laiendamine on selle eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne abinõu. Riive mõõdukuse hindamisel tuleb arvestada ka seda, et Riigikontrolli majanduskontrolli resultaat ei ole siduv juhis. Kontrolli järelm on kontrollitava ja avalikkuse teavitamine esinenud puudustest olukorras, kus enesekontroll ei ole andnud piisavaid tulemusi. Avalike vahendite õiguspärase ja otstarbeka kasutamise kontroll on terviklikult tagatud vaid juhul, kui kontrolliobjektide valik ei sõltu subjektidest, kes avalikke vahendeid haldavad. Riive intensiivsus on seega väiksem võrreldes taotletava eesmärgi tähtsusega. 11. Õiguskantsler leiab, et riigikontrolli seaduse § 7 lõike 1 punkt 3, § 7 lõige 2 ja § 7 lõige 21 on põhiseadusega kooskõlas. Tallinna Linnavolikogu taotlus on lubatav. Seda hinnates märgib õiguskantsler, et Riigikontrolli tegevus kohalike omavalitsuste kontrollimisel riivab nende põhiseaduslikke tagatisi mitte õiguslikult ebasoodsa mõju tulemusena, vaid faktiliselt ebasoodsa mõju avaldamise tõttu. Riive seisneb selles, et Riigikontrolli audit või selle tegemise võimalus võivad mõjutada näiteks kohaliku omavalitsuse üksuse sisekontrolli tegevust või korraldust. Samuti võib Riigikontrolli tähelepanekul, hinnangul või ettepanekul olla hoolimata siduvuse puudumisest selle kõrge autoriteedi tõttu de facto kohustav mõju. Näiteks võib Riigikontrolli tähelepanek, hinnang või ettepanek olla maavanema jaoks ajendiks, et alustada VVS § 85 alusel järelevalvemenetlust kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuse üle. Vaidlustatud sätted on formaalselt põhiseaduspärased. Riigikogu pädevuses on teha Riigikontrollile ülesandeks kontrollida kohalikke omavalitsusi. Kõnesolevad sätted ei ole õigusselgusetud. Riigikontrolli pädevuse laiendamise kohta täpsustab õiguskantsler, et see on põhiseaduspärane. Riigikogu on pädev otsustama kõiki küsimusi riigis. Küsimused, mille otsustamiseks Riigikogul pädevus puudub, peavad tulenema põhiseadusest enesest. Need tulenevad nn negatiivsetest pädevusklauslitest (nt
punkt 3 ja
), mis välistavad Riigikogu pädevuse asuda ise seaduste täitmist korraldama või õigust mõistma.
punkt 3 ei kujuta endast sellist negatiivset pädevusklauslit nagu
Riigikontrolli kui sõltumatu, "pehmet" järelevalvet tegeva järelevalveorgani põhiseaduslik funktsioonikataloog ei saa süstemaatiliselt olla ammendav. Sõltumatu järelevalveorgani põhiseaduslikku funktsioonikataloogi tuleb käsitleda funktsioonigarantiina. Seadusandja ei tohi sõltumatult järelevalveorganilt võtta ära põhiseadusega ettenähtud funktsiooni, v.a põhiseaduse muutmisega. Põhiseadus ei välista aga samas sõltumatute järelevalveorganite põhiseaduses ettenähtud pädevuste laiendamist uute olemuslikult sobivate pädevuste lisamise teel, kui see ei kahjusta põhiseadusega ette nähtud põhifunktsiooni täitmist. Nii on seadusandja täiendanud õiguskantsleri ülesandeid. Lisaks näeb
lõige 1 ette, et kohalikud omavalitsused tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt, ning § 160 sätestab, et kohaliku omavalitsuse korralduse ja järelevalve nende üle sätestab seadus. Mõlemad sätted kujutavad endast põhiseaduslikke volitusnorme kohaliku omavalitsuse garantii piiramiseks, rõhutades ühtlasi seadusandja pädevust reguleerida kohalikku omavalitsust ja selle korraldust. Ka taotleja viidatud Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 4 lõikest 4, mille teine lause näeb ette seadusreservatsiooni, mis võimaldab kohalikele võimuorganitele omistatud volitusi seadusega ettenähtud korras piirata, ei saa järeldada midagi muud. Õigusselguse kohta märgib õiguskantsler, et kuigi kohalik omavalitsus ei saa tugineda õigusselgust nõudes
lõikest 2 tulenevale põhiõigusele, on tal võimalik tugineda õigusselgusele kui põhiseaduse objektiivsele printsiibile. Seega kehtib riigikorraldusõiguses küll õigusselguse nõue, kuid sellele ei saa esitada samavõrd kõrgeid nõudmisi, kui tuleb esitada põhiõigusi piiravate seaduste puhul. Riigikorraldusõiguse regulatsioone tõlgendavad praktikas esmajoones avalikud teenistujad, kes on saanud sellekohase väljaõppe. Õigusselguse nõudele mittevastavaks võiks pidada üksnes sellist regulatsiooni, milles on tõlgendamise teel mitteületatav vastuolu või mille koosseis või õigusjärelm ei ole kõiki tõlgendamiskriteeriume appi võttes kuidagi mõistetav. Riigikontrolli seadus sellist regulatsiooni ei sisalda. Riive materiaalset põhiseaduspärasust hinnates leiab õiguskantsler kõigepealt, et
punkt 3 ei täpsusta kohaliku omavalitsuse garantiisid ega kehtesta sisulist piiri kohaliku omavalitsuse kontrollimisele.
punktist 3 ei saa järeldada, et seadusandja ei tohi tõhustada kohalike omavalitsuste üle tehtavat järelevalvet.
punkti 3 tõlgendamisel seadusandjale adresseeritud keelunormina puudub ratsionaalne eesmärk. Demokraatlikus põhiseadusriigis on seadusandja otsustada, kuidas korraldada avalikku haldust ja selle raames tehtavat järelevalvet. Lisaks on küsitav, kas Riigikontrolli majanduskontrolli saab tema tulemi tõttu üldse pidada järelevalveks põhiseaduse ja harta mõttes. Edasi hindab õiguskantsler riive proportsionaalsust ja leiab, et see on eesmärgi saavutamiseks nii sobiv, vajalik kui ka mõõdukas. Riive eesmärgina näeb õiguskantsler vaidlusalused sätted kehtestanud seaduse seletuskirjale tuginedes Riigikontrolli pädevuse laiendamist selliselt, et Riigikontroll saaks teha majanduskontrolli ka kohalike omavalitsusüksuste üle, mis aitaks tagada avaliku sektori vahendite õiguspärase ja otstarbeka kasutamise. Riigikontrolli pädevuse laiendamine soodustab eesmärgi saavutamist. See on eesmärgi saavutamiseks ka vajalik, kuna ükski teine Tallinna Linnavolikogu nimetatud meede ei täida ei üksi ega koostoimes eesmärki tagada avaliku sektori vahendite õiguspärane ja otstarbekas kasutamine. Mõõdukuse kohta leiab õiguskantsler, et riive ei ole kuigi intensiivne ega auditi võimalikke tulemeid arvestades ka ulatuslik, eesmärk tagada avaliku sektori vahendite õiguspärane ja otstarbekas kasutamine on samas kaalukas. Tegemist ei ole mitte abstraktse munitsipaalvara kontrolliga, vaid avaliku ehk maksumaksja rahaga. Demokraatlikus põhiseadusriigis ei tohi siinkohal olla kontrollivaba ruumi. Kohaliku omavalitsuse autonoomia ei tähenda kontrollimatust - sellisest arusaamast lähtuvad nii põhiseadus kui ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta. Ka kohaliku omavalitsus on seotud seaduslikkuse põhimõttega (
) ning on kohustatud tagama õigusi ja vabadusi (
). Vaidlusalused sätted ei ole ka seetõttu ebamõõdukad, et Riigikontrolli aruanne ei ole õiguslikult siduv ja suurim sellega kaasnev sanktsioon on avalikustamine. Istungil jäi õiguskantsler kirjalikus arvamuses esitatud seisukohtade juurde. 12. Riigikontroll on arvamusel, et Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole lubatav, kuna on ilmselge, et riigikontrolli seaduse vaidlustatud sätted ei saa olla vastuolus kohalike omavalitsuste põhiseaduslike tagatistega. Riigikontrollil ei ole RKS § 7 lõike 1 punkti 3, § 7 lõike 2 ja § 7 lõike 21 alusel võimalik sekkuda kohaliku elu küsimuste otsustamisse ja korraldamisse ning seeläbi kohalike omavalitsuste enesekorraldusõigust rikkuda. Riigikontrolli auditite tulemusena ei tehta auditeeritud asutusele ega isikule kohustuslikku ettekirjutust, ei rakendata sanktsioone ega määrata sunnimeetmeid. Auditites antakse professionaalne, objektiivne ja sõltumatu ülevaade tegelikust olukorrast ning tehakse auditeeritavale soovitusliku iseloomuga ettepanekuid puuduste kõrvaldamiseks, jättes puuduste kõrvaldamise viisi auditeeritava otsustada. Rahvusvahelise Kõrgeimate Kontrolliasutuste Organisatsiooni (INTOSAI) auditistandardite kohaselt (mida Riigikontroll järgib RKS § 6 lõikest 4 tulenevalt) ei sekku kontrolliasutus auditeeritava üksuse juhtimisse ja töö korraldamisse. Riigikontrolli vahetu mõjutusvahend on üksnes Riigikontrolli seisukohtade ja ettepanekute autoriteetsus ning rikkumiste avalikustamine. Kohaliku omavalitsuse üksuse kui avaliku võimu tegevus aga peab olema avalik ning kritiseeritav. Kohaliku omavalitsuse autonoomiat ettekäändeks tuues ei saa hoiduda avalikule võimule seatud kohustusest tagada oma tegevuse läbipaistvus ja kontrollitavus. Tõlgendus, mille Tallinna Linnavolikogu on andnud
§-le 133, ei ole kooskõlas põhiseaduse eesmärgiga. Sõnasõnaline tõlgendamine viib ummikteele. Riigikontrollile uute kontrollivaldkondade (nt keskkonnaauditite ja infotehnoloogiaauditite tegemine) andmine ei ole vastuolus põhiseaduse mõtte ja eesmärgiga. Põhiseaduslike institutsioonide tegevuse laiendamist ja ajakohastamist on tunnustatud ka teiste põhiseaduslike institutsioonide puhul (näiteks õiguskantslerile ombudsman'i ülesannete ja diskrimineerimisvaidluste lahendamise andmisel).
tuleb tõlgendada laiendavalt, sh sisustades võimalikult avaralt, tänapäeva nõuetele ning põhiseaduse kontekstile vastavalt mõisted "riigi vara", "vara kasutamine ja säilitamine", "kohalike omavalitsuste valdusse antud riigivara" ja "riigivara kasutamine ja käsutamine". Istungil märkis riigikontrolör, et Riigikontrolli peatüki tõlgendamisel tuleb arvestada ka sellega, et Põhiseaduse Assambleel selle peatükiga süvitsi ei tegeletud.
tõlgendamine koostoimes §-ga 135 (riigikontrolör esitab Riigikogule ülevaate riigi vara kasutamise ja säilimise kohta eelmisel eelarveaastal üheaegselt riigieelarve täitmise aruande arutamisega Riigikogus) viib järeldusele, et Riigikontrollil peab olema võimalik korraldada kohalikes omavalitsustes õiguspärasuse auditeid. Kohaliku omavalitsuse üksuste eelarved moodustavad ühe osa üleriigilisest eelarvesüsteemist, olles selle üks tasandeid. Seetõttu on kohalikud omavalitsused haaratud riigi eelarvestamise ühtsesse süsteemi, sh eelarve täitmise järelevalve osas. Rahandusministeerium koostab igal aastal riigi majandusaasta koondaruande Riigikogule esitamiseks. Koondaruandesse on hõlmatud kohalikud omavalitsused kui valitsussektori osa. Riigikontroll koostab koondaruande kohta kontrolliaruande, milles annab hinnangu koondaruande õigsuse ja selle aluseks olevate tehingute seaduslikkuse kohta. Selleks, et anda Riigikogule riigi majandusaasta koondaruande kinnitamiseks usaldusväärset teavet, mis on Riigikontrolli kui kõrgema kontrolliasutuse põhiülesanne, on Riigikontrollil vaja riigi majandusaasta koondaruandes hinnata ka kohalike omavalitsuste kohta käivat finantsteavet. Hinnangu andmiseks peab olema Riigikontrollil pädevus kohalike omavalitsuste ja nende kontrolli all olevate isikute auditeerimiseks. Istungil lisas Riigikontrolli esindaja, et kontroll on vajalik ka tulenevalt Euroopa Ühenduse asutamislepingust, mille kohaselt on liikmesriikidel kohustus piirata valitsussektori eelarve puudujääki ning hoida kontrolli all valitsussektori võlad. Euroopa Liidu reeglite kohaselt kuuluvad kohaliku omavalitsuse üksused ja nende kontrolli all olevad isikud samuti valitsussektorisse. Riigikontroll märgib lõpetuseks, et kui leitakse, et vaidlustatud sätetega antud pädevus riivab kohaliku omavalitsuse autonoomiat, siis on see riive põhiseaduspärane. Kohalike omavalitsuste auditeerimise pädevus tagab seaduslikkuse ja demokraatia põhimõtte realiseerumise. Auditeerimine aitab tagada Euroopa Liidu õiguse järgimist kohalikes omavalitsustes ja ennetada rikkumisi. Riigikontroll ei dubleeri riikliku järelevalve asutusi ega kohaliku omavalitsuse sisekontrolli. Riigikontrolli auditid aitavad tagada kohalike elanike, samuti üldisemalt maksumaksjate võimalust olla teadlik omavalitsuse tegevusest, sh majandustegevusest. Riigikontrolli pädevuse laiendamine on sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu, et saavutada taotletavaid eesmärke - vähendada korruptsiooniohtu, avalikustada võimalikke korruptsioonijuhtumeid ning aidata sellega kaasa üldisele avaliku võimu legitiimsuse suurendamisele. Seda arvestades on ka Eestis kohaliku omavalitsuse üksused ja nende kontrolli all olevad isikud valitsussektori osaks, mille tõttu kajastatakse kohaliku omavalitsuse üksuste kulusid, kulude-tulude suhet ning võlakohustusi nii riigieelarvet ettevalmistavates dokumentides kui ka riigi majandusaasta koondaruandes. Viimase kinnitab Riigikogu ja see sisaldab infot ka kohaliku omavalitsuse üksuste kohta. Koondaruande kohta peab riigieelarve seaduse järgi koostama oma kontrolli aruande Riigikontroll. Et Riigikontroll saaks kontrollida andmete õigsust, siis on paratamatult selline funktsioon Riigikontrollile äärmiselt vajalik. Vaidlustatud sätted ei ole õigusselgusetud. Need annavad igal konkreetsel juhul Riigikontrolli pädevuse üle otsustamiseks piisavalt selged pidepunktid ja tagavad tehtavate toimingute ettenähtavuse. 13. Eesti Linnade Liit on oma arvamusele lisanud Riigikontrolli seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu käsitleva 11. aprilli 2005. aasta kirja Riigikogu põhiseaduskomisjonile ja Riigikogu saadikuile. Kirjas leiti, et eelnõu ei olnud põhiseadusega kooskõlas, kuna sellega riivataks kohaliku omavalitsuse institutsioonigarantiid, mille mõte on tagada kohaliku elu iseseisev, omal vastutusel korraldamine.
§-s 133 kasutatud mõistet "riigi vara" ei ole võimalik tõlgendada munitsipaalvara hõlmavana. Lisaks leiti, et eelnõu ei lahendaks probleemi: Riigikontroll hakkaks selle alusel tegema valikulisi üksikkontrolle, mille alusel ei saa teha üldistusi ega anda Riigikogule kindlustunnet, et avaliku sektori vahendeid kasutatakse seaduspäraselt. Kui Riigikontroll kontrolliks kohalikke omavalitsusi samal tasemel, mis riigiasutusi, siis tuleks tema personali suurendada viis korda. Riigikontroll ei ole täitnud oma kohustust kontrollida kohalikke omavalitsusi nende käsutusse antud riigivara ja sihtotstarbeliste eraldiste osas. Kontrollimehhanismi tuleb täiendada terviklikult, analüüsides kõigi kontrollivate institutsioonide osa selles. 14. Eesti Maaomavalitsuste Liit (EMOL) nõustub Tallinna Linnavolikogu poolt taotluses esitatud seisukohtade ja põhjendustega ning leiab, et nende alusel on põhjendatud asuda seisukohale, et vaidlustatud seadusesätted on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste ja õigusselguse põhimõttega. Arvamusele on lisatud Justiitsministeeriumile saadetud kiri riigikontrolli seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta. Kirja kohaselt ei nõustu EMOL sellega, et
punkti 3 tõlgendus, mille kohaselt on kontrollitavate ring ja kontrolli ulatus ammendavalt piiritletud, ei ole praeguses õiguslikus olustikus enam põhjendatud ning tulenevalt ajaga muutunud nõuetest on otstarbekas see säte sisustada kaasaegse sisuga. Kuna põhiseaduse vastuvõtmisel kinnitati nii Riigikontrolli kui ka kohaliku omavalitsuse sätted ning kohaliku omavalitsuse põhiseaduslik regulatsioon ja tagatised ei ole praeguseks ajaks muutunud, ei ole alust väita, et Riigikontrolli pädevus tuleb sisustada kaasaaegse sisuga ka omavalitsusi puudutava majanduskontrolli osas. Omavalitsused ei ole ju institutsioonid, mis puudusid põhiseaduse vastuvõtmise ajal või mille olemus on muutunud, ning ka põhiseaduse § 133 punktis 3 kasutatud mõisted ei ole sisuliselt muutunud. Samuti ei ole küsimus selles, kas §-s 133 sisalduv loetelu on ammendav või mitte, sest pädevuse laiendamine seaduse kaudu, nähes ette täienduse, mis põhiseaduse enda tekstis on sõnaselgelt välistatud punkti 3 kaudu, on sisuliselt põhiseaduse muutmine. VAIDLUSTATUD SÄTTED 15. RKS § 7 sätestab: "§ 7. Kontrollitavad
Otsuse V osas vaeb kolleegium, kas vaidlustatud sätetega põhjustatud kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseaduslike tagatiste riive on oma eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne. I 17. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (RT I 2002, 29, 174) (
JKS) § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. 18. Lubatav on seega taotlus, mille on esitanud kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu ja milles väidetakse
JKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Lisaks peab kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive olema vaidlustatud õigusakti või sätte puhul võimalik (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
lõikest 1 tulenevat õigust otsustada ja korraldada seaduste alusel iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi (enesekorraldusõigust). Tallinna Linnavolikogu taotlus on seega lubatav ja tuleb sisuliselt läbi vaadata.
Õigusselguse põhimõtte kohaselt peab Riigikontrolli pädevus olema reguleeritud ühemõtteliselt ja selgelt, et oleks välistatud Riigikontrolli omavoli. 25. Kolleegium juhib tähelepanu tõsiasjale, et kohaliku omavalitsuse üksustel ei ole avaliku võimu teostajana võimalik tugineda
See säte, mille kohaselt seadus kaitseb igaühte riigivõimu omavoli eest, paikneb põhiseaduse II peatükis "Põhiõigused, vabadused ja kohustused". Põhiseaduse II peatükk käsitleb eelkõige suhteid isikute ning avaliku võimu teostajate vahel. 26. Seadusandja peab õigusselguse põhimõttega arvestama siiski ka kohaliku omavalitsuse üksuste ja riigi vaheliste suhete reguleerimisel. Õigusselgus ehk kindlus kehtiva õiguse sisus on üks õigusriigi alustalasid. Õigusele rajatud riigi ehk õigusriigi põhimõte on põhiseaduse preambuli kohaselt üks Eesti riigikorralduse aluspõhimõtteid. Kuigi kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole võimalik tugineda
lõikele 2 õigusselguse põhimõtte allikana, saab ta käesolevas punktis märgitut arvestades tugineda õigusselguse põhimõttele kui ühele osale õigusriigi põhimõttest.
punktiga 3 ja
§ga 154. Riigikontrolli seaduse vaidlusalune säte annab Riigikontrollile õiguse teostada majanduskontrolli selle üle, kuidas kohaliku omavalitsuse üksus kasutab tema valdusse antud riigi kinnis- ja vallasvara, riigieelarvest antavaid sihtotstarbelisi eraldisi, toetusi ning riiklike ülesannete täitmiseks eraldatud raha. Majanduskontrolli käigus võib Riigikontroll RKS § 6 lõike 2 kohaselt hinnata kohaliku omavalitsuse üksuse sisekontrolli, finantsjuhtimist, finantsarvestust ja finantsaruandeid; majandustegevuse, sealhulgas majandustehingute õiguspärasust; juhtimise, organisatsiooni ja tegevuse tulemuslikkust (vt selle kohta ka RKS § 6 lõige 3) ning infotehnoloogiasüsteemide usaldatavust. Taotleja arvates ei vasta Riigikontrolli selline pädevus "kohalike omavalitsuste valdusse antud riigivara kasutamise ja käsutamise" kontrollimisele
Põhiseaduse selle sättega on vastuolus tulemuslikkuse kontrolli võimalus, mille annab RKS § 7 lõige 21. 30. Kolleegium peab seega välja selgitama, kuidas tuleb mõista
punktis 3 sätestatut, et "Riigikontroll kontrollib [---] kohalike omavalitsuste valdusse antud riigivara kasutamist ja käsutamist". Esiteks tuleb lahendada küsimus, kas selle sätte tähenduses kohalike omavalitsuste valdusse antud riigivarana saab mõista objekte, mida on loetletud RKS § 7 lõikes 21. Teisena tuleb hinnata, kas kohaliku omavalitsuse üksuste valdusse antud riigivara üle on võimalik teostada täiemahulist majanduskontrolli, mida on kirjeldatud RKS § 6 lõikeis 2 ja 3. 31. Üksnes
Selles punktis ega ka Riigikontrolli peatükis tervikuna ei ole määratletud ei riigivara mõistet ega majanduskontrolli ulatust.
punktis 3 kasutatud mõistet "valdus" ei saa tulenevalt autonoomse tõlgendamise nõudest sisustada asjaõigusseaduse (RT I 1993, 39, 590) kaudu. 33. Põhiseaduse Assamblee stenogrammidest nähtub põhiseaduse eelnõu koostajate püüd sõnastada
viisil, mis võimaldaks kontrolli kogu riigivara üle sõltumata sellest, kes on selle valdaja või milline õiguslik vorm sellele on antud (vt diskussiooni
Tallinn, 1997, lk 558, 765). Niisugune eesmärk on nähtav ka
aastal allutas Riigikontrolli kontrollile kogu riigi vara sõltumata selle valdajast.
). Niisugune regulatsioon tagab paindliku reageerimise riigihalduse muutumisele ja kontrollimeetodite arengule. Seadusandja peab majanduskontrolli ulatust ja korraldust kehtestades silmas pidama, et kontroll oleks igakülgne ja aitaks tagada isikute kaitset riigi omavoli eest. Majanduskontroll peab andma nii avalikkusele kui ka seadusandjale ülevaate riigivara kasutamise kohta, samuti aitama avaliku halduse kandjatel hinnata oma tegevuse kvaliteeti ning avastada ja kõrvaldada puudusi oma tegevuses. Lisaks peab kontroll tagama avaliku võimu kasutamise läbipaistvuse, mis omakorda toetab usaldust avaliku võimu vastu. 37. Kolleegium on eelnevast tulenevalt seisukohal, et põhiseaduse XI peatükk tervikuna, samuti
punkt 3 eraldivõetuna ei piira seadusandja vabadust reguleerida riigivara üle tehtava kontrolli ulatust erinevate subjektide puhul. Riigivara üle võib Riigikontroll teha ka tulemuslikkuse kontrolli nii, nagu seadusandja on selle ette kirjutanud RKS § 6 lõikes
punktis 3 kasutatud mõiste "riigivara" hõlmab riigile kuuluvaid rahaliselt hinnatavaid asju ja õigusi ning riigi rahalisi vahendeid sõltumata nende kasutajast.
punktiga 3 ei ole seega vastuolus majanduskontrolli teostamine kohaliku omavalitsuse üksuse valdusse antud riigi kinnis- ja vallasvara, riigieelarvest antavate sihtotstarbeliste eraldiste, toetuste ja riiklike ülesannete täitmiseks eraldatud raha kasutamise üle. Majanduskontrolli teostamise ulatuse kohta leiab kolleegium, et
punkt 3 ei piira seadusandja vabadust reguleerida
§-s 132 märgitud majanduskontrolli ulatust riigivara üle kontrolli teostamisel. Kohaliku omavalitsuse üksuste valdusse antud riigivara üle võib seega ette näha RKS § 6 lõikeis 2 ja 3 sätestatud kontrolli ehk kontrolli kohaliku omavalitsuse üksuste sisekontrolli, finantsjuhtimise, finantsarvestuse ja finantsaruannete, majandustegevuse, sealhulgas majandustehingute õiguspärasuse ning juhtimise, organisatsiooni ja tegevuse tulemuslikkuse üle, samuti infotehnoloogiasüsteemide usaldatavuse kontrolli. RKS § 7 lõige 21 ei ole seega vastuolus
§-ga
punktiga 3 ja
§ga 154. Riigikontroll võib RKS § 7 lõike 2 alusel teostada RKS § 6 lõike 2 punktides 1, 2 ja 4 sätestatud ulatuses kontrolli kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalvara valdamise, kasutamise ja käsutamise üle; sihtasutuste ja mittetulundusühingute üle, kelle asutajaks või liikmeks on kohaliku omavalitsuse üksus, ning äriühingute üle, kus kohaliku omavalitsuse üksusel on valitsev mõju enamusosaluse kaudu või muul viisil, samuti nende äriühingute tütarettevõtjate üle. Riigikontrollil ei ole selle sätte kohaselt õigust teostada nende isikute üle juhtimise, organisatsiooni ja tegevuse tulemuslikkuse kontrolli. Taotluse esitaja arvates välistab
42.
sõnastuse kohaselt ei ole Riigikontrollil võimalik teostada kontrolli kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalvara üle ega kohaliku omavalitsuse üksuste osalusega muude isikute üle.
Riigivara ja
punktis 2 kasutatud samatähendusliku mõiste "riigi vara" kohta on kolleegium käesoleva kohtuotsuse punktis 39 sedastanud, et selle all tuleb mõista riigile kuuluvaid rahaliselt hinnatavaid asju ja õigusi ning riigi rahalisi vahendeid sõltumata nende kasutajast. Riigivara ei hõlma munitsipaalvara. Seda seisukohta toetab ka
sõnastus, mille kohaselt riigi vara valdamise, kasutamise ja käsutamise korra sätestab seadus. Riigi vara all on
§-s 114 mõeldud riigile kui avalik-õiguslikule juriidilisele isikule kuuluvat vara, mitte aga mõne muu isiku vara. Seega tuleb vastata küsimusele, kas
välistab Riigikontrollile selliste ülesannete andmise, nagu on sätestatud RKS § 7 lõikes 2. 43.
annab ühest küljest Riigikontrollile garantii seadusandja sekkumise vastu Riigikontrolli kui sõltumatu kontrolliorgani pädevusse. Riigikogu ei või Riigikontrollilt
§-s 133 sätestatud pädevust ära võtta, kuna see kahjustaks avalikkuse ja Riigikogu võimalusi saada sõltumatust allikast ülevaadet riigivara kasutamise kohta.
kindlustab muu hulgas ka selle, et seadusandja ei paneks Riigikontrollile ülesandeid, mis ei ole seotud Riigikontrolli põhitegevusega ja mis võivad põhiülesannete täitmist raskendada. 44. Teisalt on
mõte Riigikontrolli kui riigiorgani pädevuse piiritlemine, mis lähtub põhiseaduse eesmärgist piirata avalikku võimu ja kaitsta rahvast avaliku võimu tegevuse eest.
lõike 2 kohaselt riiklikult korralduselt ühtne riik, mille territooriumi haldusjaotuse sätestab seadus. Kohaliku omavalitsuse üksused tegutsevad riigi tasandiga samas ruumis nii faktiliselt kui ka õiguslikult. Nad on osa avalikust sektorist ja avaliku võimu teostamise süsteemist, kelle tegevuse vastu avalike vahendite kasutamisel on rahval nii riigivõimu kandjana kui ka kohaliku kogukonna esindajana põhjendatud huvi. Riigi huvi kohaliku omavalitsuse üksuste õiguspärase tegevuse vastu on seotud ka asjaoluga, et need üksused on osa riigieelarve süsteemist ning mõjutavad oma tegevusega ka riigi majanduslikku seisundit. Ka kohaliku omavalitsuse üksustele laieneb seaduslikkuse põhimõte (
lõige 1), mille kohaselt peavad nad oma võimu teostamisel lähtuma põhiseadusest ja nii riigi kui ka endi kehtestatud õigusaktidest. Riigikontrolli üks ülesandeist on tagada õiguspärasuse kontrolli käigus selle põhimõtte järgimine. 47. Kuna Riigikontrollile pandud lisaülesanded annavad võimaluse sekkuda kohaliku omavalitsuse üksuste autonoomiasse, siis tuleb arvestada ka asjaoluga, et enesekorraldusõiguse kasutamisse on võimalik sekkuda üksnes sõnaselgel põhiseaduses sätestatud alusel. Õigusliku aluse kehtestada RKS § 7 lõikes 2 nimetatud subjektide üle niisuguse ulatusega kontroll, nagu on sätestatud RKS § 6 lõike 2 punktides 1, 2 ja 4, annab Riigikogule
. Selle sätte kohaselt: "Kohalike omavalitsuste korralduse ja järelevalve nende tegevuse üle sätestab seadus." Kohalike omavalitsuste üksuste üle kehtestatava järelevalve ulatuse, viiside ja tegija valikul on seadusandjal tulenevalt üldisest seadusandlikust pädevusest (
Sellises olukorras on raske näha eesmärki, mida teeniks
tõlgendus, mille kohaselt RKS § 7 lõikes 2 sätestatud ülesannete andmine Riigikontrollile on välistatud. Seadusandja peab siiski pidama silmas, et järelevalvega põhjustatud enesekorraldusõiguse riive oleks proportsionaalne. 48. Kolleegium leiab, et Riigikogu ongi vaidlusaluses ulatuses kontrolli kohaliku omavalitsuse üksuste ja nende osalusega muude isikute üle kehtestanud
alusel koosmõjus
Kolleegiumi hinnangul on punktis 46 esitatud kaalukaid põhjuseid arvestades õigustatud ka Riigikogu otsus valida selle kontrolli tegijaks Riigikontroll ja näha selle kontrolli võimalus ette RKS § 7 lõikes
§s 133 antud pädevust, need ülesanded on omased Riigikontrollile kui sõltumatut majanduskontrolli teostavale organile, puuduvad andmed, et lisaülesanded kahjustaks Riigikontrolli põhiülesande täitmist, ja esinevad kaalukad põhjused Riigikontrollile lisaülesannete andmiseks, leiab kolleegium, et RKS § 7 lõige 2 ei ole vastuolus
§-ga
lõike 1 ja
kohaselt on võimalik enesekorraldusõigust piirata ja järelevalvet sätestada seadusega. See tähendab, et seadusandjal on vabadus seada eesmärgid, mille saavutamiseks enesekorraldusõigust võib piirata. Need eesmärgid ei või aga olla põhiseadusega vastuolus. Seadusandja kehtestas vaidlustatud sätted, et tugevdada väliskontrolli avaliku sektori vahendite õiguspärase ja otstarbeka kasutamise üle, vähendada korruptsiooniohtu ja aidata kaasa võimalike korruptsioonijuhtumite avalikustamisele (seletuskirjad Riigikontrolli seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõude 603 SE ja 614 SE juurde, http://web.riigikogu.ee/ems/plsql/motions.show?assembly=10&id=-603). Kolleegium leiab, et riigikontrolli seadusesse tehtud muudatuste eesmärgid ei ole põhiseadusega vastuolus, nende taotlemine on õiguspärane.
JKS § 15 lõike 1 punktist 6 juhindudes jätta rahuldamata. Märt Rask, Henn Jõks, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Harri Salmann
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.