3-4-1-17-08

Kohtunik Indrek Koolmeister`i eriarvamus Ma ei nõustu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

1. märtsi
2. a otsusega kohtuasjas nr 34-1-17-08 alljärgnevatel põhjendustel:
3. Kohtuotsuses ei ole õiguslikult veenev ning põhjendatud käsitlus, mille kohaselt riigi poolt kohalike omavalitsuste üle teostatav riigipoolne järelevalve riivab omavalitsuste enesekorraldusõigust. Leian, et kohalike omavalitsusüksuste põhiseadusliku enesekorraldus-õiguse riive kaasneb eelkõige seadustega kohalike omavalitsuste tegevuse õigusliku reguleerimisega. Enesekorraldusõigust piiravad need seadused, mis sätestavad kohalikele omavalitsustele keelud ja kohustused või muul viisil sätestavad kohalike omavalitsuste tegevust kohaliku elu küsimuste lahendamisel, nende vara kasutamisel. Käesolevas kohtuasjas ei ole tõstatatud küsimust selliste regulatsioonide ülemäärasusest ja põhiseadusevastasusest. Samal ajal on alust põhjendatult eeldada, et riik mitte üksnes võib, vaid on ka kohustatud looma järelevalvemehhanismi, mille ülesandeks on kontrollida seaduste järgimist kõigi vastavate normide adressaatide, ka kohalike omavalitsuste poolt. Eelnevast tuleneb normi adressaatide kohustus alluda sellisele kontrollile, taluda seda. Sellise talumiskohustusega kaasnev enesekorraldusõiguse riive on näiline. Loomulikult tuleb eeldada, et järelevalve teostamisel on järgitud hea halduse põhimõtteid ning põhiseadusest ja seadustest tulenevaid nõudeid. Siiski ei saa välistada, et järelevalve võib riivata ka enesekorraldusõigust näiteks juhul, kui järelevalvet teostatakse seaduse poolt reguleerimata valdkondades ja küsimustes või ebamõistlikult koormavalt, eesmärgipäratult jne. Eelnimetatud aspekte käesolevas kohtuasjas tõstatatud aga pole. Abstraktse normikontrolli käigus tuleb eeltoodut silmas pidades asuda seisukohale, et riigi poolt kohalike omavalitsusüksuste tegevuse üle õiguspärasuse kontrolli teostamine on kooskõlas põhiseadusega ega too kaasa enesekorraldusõiguse riivet.
4. Selles järelevalve asjas on Tallinna Linnavolikogu oma taotluse rajanud kahele aspektile: järelevalve teostamise lubatavus munitsipaalvara kasutamise ja käsutamise üle ning sellise järelevalvepädevuse omistamine Riigikontrollile. Leian, et riigipoolne järelevalve munitsipaalvara kasutamise ja käsutamise üle on kooskõlas põhiseadusega siis, kui kontrollitakse seadusest tulenevate nõuete järgimist munitsipaalvara kasutamisel ja käsutamisel. Nagu eelnevalt rõhutasin, ei ole käesolevas asjas pööratud tähelepanu sellele, kas riik on põhiseaduspäraselt kehtestanud munitsipaalvara kasutamise ja käsutamise reegleid või millised muud õigusaktid sellist tegevust korraldavad. Seetõttu ei ole võimalik teha järeldust ka selle kohta, kas ja millises ulatuses RKS § 7 lg-s 2 nimetatud valdkondade üle riikliku järelevalve teostamine on õiguspärane. Selle kohtuasja üks põhiküsimusi seondub taotleja väitega, et sellise järelevalve pädevuse omistamine Riigikontrollile ei ole kooskõlas põhiseadusega. Nõustun taotlejaga, et Riigikontrolli pädevus on ammendavalt sätestatud PS §-s
5. Käesoleval juhul on Riigikontrolli pädevust seonduvalt kohalike omavalitsuste tegevusega laiendatud Riigikontrolli seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seadusega. Kohtulahendis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 5-liikmelise koosseisu enamus leiab, et Riigikontrollile põhiseaduses sätestatud pädevusega võrreldes täiendavate ülesannete panemine on õigustatud. Peatumata sisuliselt otsuses esitatud põhjendustel (vajadus tagada avaliku võimu kasutamise läbipaistvus ja õiguspärasus, unitaarriigi ja seaduslikkuse põhimõte, avalikkuse huvide teenimine jne) leian, et nendel põhjendustel puudub vähimgi seos Riigikontrolli pädevuse laiendamisega. Riigikohtu praktika ja ka Eesti riigiõiguslik mõte on valdavalt lähtunud põhimõttest, et põhiseaduses riigi korraldust ja sealhulgas riigi põhiseaduslike institutsioonide pädevust sätestavaid norme ei saa (ka põhiseaduslikkuse kohtuasja lahendamisel) tõlgendada laiendavalt. Eelnimetatud normid kujundavad muuhulgas võimude tasakaalu mehhanismi, väldivad ülemäärast volituste kontsentreerumist ühe institutsiooni kätte ja on avaliku võimu teostamise legaalsuse garantiideks. Tuleb rõhutada, et selliste normide täpsel järgimisel põhines ka Riigikohtu üldkogu
6. veebruari
7. a otsus kohtuasjas nr 34-1-18-
8. Eelkõige ajaloolise paralleelina väärib märkimist käesolevas kohtuasjas tõstatatuga sarnase küsimuse arutelu Rahvuskogus
9. a põhiseaduse koostamisel. Nimelt väitis J. Uluots, et kui Riigikontrolli kompetents üldiselt on põhiseaduses paika pandud, siis ei saa hariliku seadusega kompetentsi laiendada (Põhiseadus ja Rahvuskogu, Tallinn 1937, lk 229).
10. Ekslikuks tuleb pidada otsuse seisukohta, et PS § 160 loob piisava õigusliku aluse munitsipaalvara kasutamise ja käsutamise üle riikliku järelevalve seadmiseks ning selles osas järelevalvevolituste andmiseks Riigikontrollile. Nimetatud sätte kohaselt sätestab kohalike omavalitsuste korralduse ja järelevalve nende tegevuse üle seadus. Samas ei piiritle osundatud säte järelevalve objekti, järelevalve teostajat ega ka vastavat menetlust. Leian, et PS § 160 tuleb tõlgendada koos põhiseaduse teiste normidega, sealhulgas XIV peatüki sätetega. Kohalike omavalitsuste üle järelevalvet korraldav seadus peab lähtuma nii nendest põhiseaduse sätetest, mis määravad riigivõimu teostamise korra kui ka sätetest, mis seonduvad kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.
11. Leian, et eeltoodud kaalutlustel kontrolli (järelevalve) teostamine munitsipaalvara kasutamise ja käsutamise õiguspärasuse üle ei riiva iseendast KOV enesekorraldusõigust. Küll on aga põhiseadusevastane sellise järelevalve teostamise pädevuse omistamine seadusega Riigikontrollile. Indrek Koolmeister