Riigikohtunik Jüri Põllu eriarvamus Riigikohtu üldkogu otsusele haldusasjas nr 3-3-1-59-07, millega on ühinenud riigikohtunikud Ott Järvesaar ja Lea Laarmaa Ma ei ole nõus üldkogu enamuse heakskiidu pälvinud otsuse resolutsiooni ega põhjendustega. Ma ei ole nõus halduskohtu ja ringkonnakohtu lõppjärelduses õige otsuse tühistamise, A. Šuvalovi kaebuse rahuldamise ning sellise õigustloova akti, mis võimaldaks maksta palka või muud samaväärset hüvitust kohtunikele, kelle teenistussuhe on kriminaalmenetluse ajaks peatunud, andmata jätmise põhiseadusevastaseks tunnistamisega. Arvan, et käesolevas asjas puudus õiguslik võimalus tunnistada niisuguse õigustloova akti andmata jätmine põhiseadusevastaseks. Samas olen seisukohal, et igaühel, mitte ainult kohtunikul, on õigus saada riigilt elatusvahendeid ajal, mil ta on kriminaalmenetluse tõttu jäänud ilma sissetulekuta. Olen seisukohal, et põhiseadusevastane on sellise õigustloova akti andmata jätmine, mis võimaldaks kriminaalmenetluse ajaks töölt või teenistusest kõrvaldatud isikul nõuda riigilt elatusvahenditega kindlustamist. Neid seisukohti põhjendan alljärgnevalt. I
- Ma ei sea kahtluse alla üldkogu enamuse seisukohta, et palk on kohtuniku sõltumatuse tagatis. Kahtlen aga sügavalt selle mõttekäigu paikapidavuses, mida mööda üldkogu enamus jõudis järeldusele, et kriminaalmenetluse ajaks ametist kõrvaldatud kohtunikul on Eesti põhiseadusest tuletatav subjektiivne õigus nõuda kohtu kaudu palka kui oma sõltumatuse tagatist.
- Üldkogu enamus on otsust tehes lähtunud sellest, et demokraatlikes riikides üldtunnustatud arusaama kohaselt on kohtuniku sõltumatus käsitatav ka iga konkreetse kohtuniku sellise eelisõigusena, ilma milleta poleks tal võimalik täita enda ootuspärast rolli ja toimida sotsiaalsete konfliktide lahendamisel sõltumatu kolmanda isikuna (otsuse punkt 32 esimene lause). Üldkogu enamus viitab otsuses Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi EIÕK) artiklile 6.1, põhiseaduse §-dele 15 ja 146 ning Euroopa hartale kohtuniku seaduse kohta (edaspidi harta). Otsuse punktis 35 leiab üldkogu, et tulenevalt põhiseaduse §-dest 15 ja 146 ning § 147 lg-st 4 on kohtunikul subjektiivne õigus kohtuniku sõltumatuse tagatiste realiseerimiseks nõuda palka või muud hüvitust, et raske on ette kujutada olukorda, et kohtuniku sõltumatuse mis tahes tagatisi saaksid enda subjektiivse õigusena nõuda potentsiaalsed menetlusosalised.
- Leian, et üldkogu ülalnimetatud järeldused ei ole tuletatavad EIÕK artiklist 6.1, põhiseaduse §-st 15, §-st 146 ja § 147 lg-st 4 ning hartast. Arvan, et üldkogu ei ole eristanud enda soovitavat õigust ja kehtivat õigust. EIÕK art 6.1 ning sellega sisu poolest analoogilised põhiseaduse §-d 15 ja 146 sätestavad mitte kohtuniku subjektiivse õiguse, vaid menetlusosalise subjektiivse õiguse enda asja arutamisele sõltumatu kohtu poolt. Ka harta, tehes viite EIÕK artiklile 6, lähtub sellest, et kohtuniku sõltumatus ja selle tagatised on seotud menetlusosaliste õigustega. Harta artiklis 1.1 sõnastatakse siseriiklike kohtunike seaduste eesmärk: "Kohtunike seaduse eesmärgiks on tagada pädevus, sõltumatus ja erapooletus, mida iga üksikisik õigustatult ootab kohtutelt ja igalt kohtunikult, kellele on usaldatud tema õiguste kaitse." Selgitavas memorandumis harta juurde (p 1.1) märgitakse, et harta on vahend tagamaks seda, et üksikisikutel, kelle õigusi kohtud ja kohtunikud peavad kaitsma, oleksid vajalikud tagatised selle kaitse tulemuste kohta. Euroopa kohtunike konsultatiivnõukogu arvamuse nr 1
(2001)punktis 10 on viitega EIÕK artiklile 6 otsesõnu öeldud: "Kohtunike sõltumatus ei ole eelisõigus ega privileeg nende endi huvides, vaid see teenib õigusriigi ning õigusemõistmist taotlevate ja sellele lootvate inimeste huve." Märgin, et ka põhiseaduse nii
- a kui ka
- a kommenteeritud väljaandes ollakse seisukohal, et "tänapäeva demokraatlikes riikides on üldtunnustatud arusaam, et sõltumatus pole kohtunike, vaid kohtusse oma õigusi kaitsma tulevate isikute privileeg. Sõnaselgelt on see idee kirjas EIÕK art-s 6." (Vastavalt § 146 komm. 11
(2)ja § 146 komm. 14
(2).)
- Harta lähtub sellest, et EIÕK artiklist 6.1 ei ole tuletatav kohtuniku kaebeõigus oma sõltumatuse tagatiste rikkumise korral. Samas peab harta vajalikuks, et siseriiklike seadustega kehtestataks menetlusosaliste huvides kohtuniku sõltumatuse tagatised ning antaks kohtunikule kaebeõigus oma sõltumatuse kaitseks. Harta artikkel 1.4 peab vajalikuks järgmist: "Seadus annab igale kohtunikule, kes leiab, et tema selle seaduse järgseid õigusi, või üldisemalt väljendudes, et tema või õigusprotsessi sõltumatust mis tahes moel ohustatakse või eiratakse, võimaluse pöörduda sellise sõltumatu asutuse poole, kelle käsutuses on tõhusad õigusliku kaitse meetmed või kellel on võimalus niisuguseid meetmeid soovitada." Harta kasutab siin kohtuniku sõltumatuse tagatiste tähistamiseks küll sõna "õigus", kuid mitte käesoleval ajal kohtuniku kaebusega kaitstava subjektiivse õiguse tähenduses. Harta peab silmas igas Euroopa riigis tulevikus vastu võetavaid siseriiklikke seadusi, mis peaksid andma kohtunikule vastava õiguse (artikkel 1.2) menetlusosaliste huvides (artikkel 1.1). Harta ei pea artiklis 1.4 nimetatud asutuse all silmas kohut, sest kasutab teistsugust terminoloogiat kui EIÕK artikkel 6.
- Artikkel 6.1 kõneleb seaduse alusel moodustatud õigusemõistmise volitustega institutsioonist. Kui kohtuniku kohtukaebeõigus tema enda subjektiivse õiguse või menetlusosaliste subjektiivsete õiguste kaitseks oleks tulenevalt EIÕK artiklist 6.1 juba praegu olemas, siis ei oleks hartas vajadust soovida seda olemasolevat õigust kitsendada, taotledes kohtutee asemel võimalust pöörduda muu sõltumatu asutuse poole.
- Siit ei tohi teha järeldust, nagu oleksin ma seisukohal, et kohtunikul pole täna subjektiivset õigust palgale ja õigust nõuda kohtu kaudu palka. Arvan, et õiguslike kategooriatena tuleb eristada palka kui teenistussuhte elementi ja palka kui menetlusosaliste huvides kehtestatud kohtuniku sõltumatuse tagatist. Kohtunikul nagu igal teisel ametnikul on subjektiivne õigus palgale kui teenistussuhte elemendile. Kohtunikul on õigus nõuda talle seadusega ette nähtud palka ja selle maksmist seadusega ettenähtud korras.
- Ma ei saa nõustuda ka sellega, et üldkogu enamus tuletas harta artikli 6 abil kohtunikule palga maksmise kohustuse ajaks, mil tema ametikohustuste täitmine on kriminaalmenetluse ajaks peatunud. Harta artikkel 6.1 ei puuduta juhtumit, kui kohtunik on ametist kõrvaldatud kriminaalmenetluse ajaks. See pidi selge olema ka üldkogu enamusele, sest otsuse punkti 33 viimases lauses tsiteeritakse selgitavat memorandumit harta artikli 6.1 juurde. Tsitaadist nähtub, et harta see artikkel kõneleb palga maksmisest üksnes kutsealaste kohustuste täitmise eest. Kohtuniku sotsiaalset kaitset käsitletakse harta artiklis 6.
- Selles artiklis peetakse vajalikuks, et kohtunikud oleksid sotsiaalselt kaitstud ka tavaliste riskide korral ja loetletakse selliste riskidena haigust, emadust, invaliidsust, vanadust ja surma. Ka artikkel 6.3 ei puuduta juhtumit, kui kohtunik on ametist kõrvaldatud kriminaalmenetluse ajaks. Seega pole hartat minu arvates võimalik kasutada selleks, et õigustada palga maksmist kohtunikule, kes on ametist kõrvaldatud kriminaalmenetluse ajaks. II
- Mina oleksin asja lahendamisel lähtunud A. Šuvalovi väitest, et ta on teenistussuhte peatumise tõttu ilma elatusvahenditeta, s.o puuduses, ja soovib elatusvahenditega kindlustamist.
- Olukord, kus töölt või teenistusest kriminaalmenetluse ajaks kõrvaldatud isik on sattunud puudusesse, on minu arvates põhiseaduse § 28 lg 2 kaitsealas. Paragrahv 28 lg 2 sätestab: "Eesti kodanikul on õigus riigi abile vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral. Abi liigid, ulatuse ning saamise tingimused ja korra sätestab seadus. Kui seadus ei sätesta teisiti, siis on see õigus võrdselt Eesti kodanikuga ka Eestis viibival välisriigi kodanikul ja kodakondsuseta isikul."
- Et saavutada sellise õigustloova akti, mis võimaldaks riigilt nõuda äraelamist tagavat hüvitist isikule, kelle töö- või teenistussuhe on kriminaalmenetluse ajaks peatunud, andmata jätmise põhiseadusevastaseks tunnistamine, tuleks tuvastada, et isik on puuduses. Tõendamiskoormis on puudust väitval isikul enesel.
- A. Šuvalov ei ole esitanud kohtule tõendeid, millest saaks järeldada, et ta on puuduses. A. Šuvalov nõudis halduskohtule esitatud kaebuses palka ja esialgse õiguskaitse korras poole palga maksmist, esitamata üldse tõendeid oma majandusliku seisundi kohta. Halduskohus jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Ringkonnakohus nõudis esialgse õiguskaitse taotluse lahendamiseks tõendeid A. Šuvalovi majandusliku olukorra kohta. A. Šuvalovi esitatud tõendite alusel ei pidanud ringkonnakohus A. Šuvalovi majanduslikku seisundit selliseks, mis tingiks esialgse õiguskaitse kohaldamist. Hiljem A. Šuvalov kohtule enda majandusliku seisundi kohta tõendeid ei esitanud. Seepärast oleksin jätnud A. Šuvalovi kassatsioonkaebuse rahuldamata ning muutmata halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused, millega A. Šuvalovile ei mõistetud välja palka.
- Sellises olukorras polnuks konkreetse normikontrolli raames kohtul võimalik võtta seisukohta õigusliku regulatsiooni puudumise põhiseaduspärasuse kohta. Abstraktsel tasandil olen seisukohal, et igal isikul, kelle riik on kriminaalmenetluse ajaks töölt või teenistusest kõrvaldanud ja kes seetõttu on sattunud puudusesse, on õigus põhiseaduse § 28 lg 2 alusel nõuda riigi abi, sõltumata ametipositsioonist ja kodakondsusest, ning põhiseadusevastane on see, et andmata on õigustloov akt, mis näeks ette, et riik tagab selliselt puudust kannatavale isikule elatusvahendid. Arvan, et vähemalt üldjuhul ei tohiks riigi sellise tegevuse tagajärjel puudusesse sattunud isiku majandusliku olukorra hindamisel arvesse võtta põhiseaduse § 27 lg-t 5, mis sätestab: "Perekond on kohustatud hoolitsema oma abivajavate liikmete eest." Ebaproportsionaalne oleks panna perekonnale kohustus ülal pidada isikut, kes on puuduses riigi tegevuse tagajärjel. Abstraktsel tasandil arutledes ei julge ma erandeid siiski välistada. Mõnel juhul võib perekonnaliikme omandiõigusesse sekkumise intensiivsus olla täiesti vähetähtis. Samas ei pruugi inimväärikusega olla kooskõlas perekonnaliikmetelt või perekonnaseaduse järgi ülalpidamiskohustust omavatelt isikutelt elatusvahendite küsimine kriminaalmenetluse ajal. Kohtumenetluse kestuse tõttu võib täiesti ebaefektiivne olla nendelt elatusvahendite kohtu kaudu nõudmine.