RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamise kuupäev Istungil osalenud isikud Eesti Vabariigi

) § 8 lõige 4 (Tallinna valimisringkondade moodustamine linnaosade kaupa) ja § 9 lõige 2 (Tallinna valimisringkondade vahel mandaatide jaotamise erikord) kooskõlla põhiseadusega, kuna ta leidis, et need sätted on vastuolus PS § 156 lõike 1 kolmandast lausest tuleneva valimiste ühetaolisuse põhimõttega ning PS §-st 10 ja § 156 lõike 1 kolmandast lausest tuleneva valimiste proportsionaalsuse põhimõttega. Riigikogu võttis 10. detsembril 2008 õiguskantsleri ettepanekust ajendatuna vastu kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse, mis avaldati Riigi Teatajas 16. detsembril 2008 (RT I 2008, 53, 293;

-i ja KOKS-i muutmise seadus) ja jõustus

1. detsembril
2. Tallinna Linnavolikogu otsustas
3. veebruari 2009 otsusega nr 15 esitada Riigikohtule taotluse tunnistada vastuolu tõttu põhiseadusega kehtetuks

§ 7

lõike 2 punkt 5 ja § 8 lõige 4 või § 7 lõike 2 punkt 5 ja § 9 lõige 2 või § 7 lõike 2 punkt 5, § 8 lõige 4 ja § 9 lõige

1. Taotlus jõudis Riigikohtusse
2. veebruaril
3. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED Taotluse lubatavuse kohta leiab Tallinna Linnavolikogu, et igasugune kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimise korra muutmine riivab kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi. Seetõttu on Tallinna Linnavolikogu taotlus lubatav. Taotleja lisab, et kui sellise käsitlusega ei nõustuta, siis tuleneb taotluse lubatavus igal juhul sellest, et kehtestatud kord ei võimalda korraldada Tallinna linnavolikogu valimisi kooskõlas põhiseadusest tulenevate valimiste ühetaolisuse ja proportsionaalsuse, demokraatia, ning mittediskrimineerimise põhimõtetega. Lisaks eelnevale on taotlejal Riigikohtu praktika (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
4. jaanuari
5. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punktid 19-20) kohaselt igal juhul kaebeõigus küsimustes, mis on sätestatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses (RT I 1993, 37, 558; 2007, 44, 316; KOKS). Istungil rõhutas Tallinna Linnavolikogu esindaja, et kohaliku omavalitsuse valimised ei ole riigielu küsimus. Valimisringkondade arvu, piiride ja ühtse numeratsiooni ning igas valimisringkonnas mandaatide arvu määramine on KOKS § 22 lõike 1 punkti 13 kohaselt kohaliku omavalitsuse volikogu ainupädevuses. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus piirab Tallinna linna puhul seda pädevust. Taotluse lubatavust kinnitab ka Riigikohtu üldkogu
6. aprilli
7. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-11-05, milles Riigikohus on märkinud, et kandideerimispiirangud volikogu valimistel võivad riivata kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtet.

§ 7

lõike 2 punkti 5 kehtetuks tunnistamise taotluse lubatavuse kohta leiab Tallinna Linnavolikogu, et kuna selle kohaldamine toob kaasa lisakulutusi, siis riivab see säte kohaliku omavalitsuse eelarve iseseisvuse põhimõtet. Taotluse sisu kohta märgib Tallinna Linnavolikogu esmalt, et 17. detsembril 2008 jõustunud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seadus ei kõrvaldanud eelkirjeldatud vastuolu põhiseadusega. Tallinna Linnavolikogu hinnangul rikub valimisringkondade moodustamise erikord Tallinnas (

§ 8

lg 4) ja Tallinna kui mitme valimisringkonnaga omavalitsusüksuse kohta kehtiv mandaatide jaotamise erikord (

§ 9

lg 2) vastuolu tõttu valimiste ühetaolisuse põhimõttega aktiivset ja passiivset valimisõigust. Aktiivset valimisõigust rikuvad

§ 8

lõige 4 ja

§ 9

lõige 2 vastuolu tõttu ühetaolisuse põhimõttega esiteks seetõttu, et nende sätete kohaselt moodustatud valimisringkondades on valija häälel erinev kaal (vt allpool punkt 7.1). Teiseks seetõttu, et puuduvad põhiseaduslikud väärtused, mis tingiksid vajaduse moodustada valimisringkonnad ja jaotada mandaate Tallinna linnas erandkorras just linnaosade kaupa (vt allpool punkt 7.2). Kolmandaks ei õigustaks niisuguste põhiseaduslike väärtuste olemasolu valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumist (vt allpool punkt 7.3). Neljandaks esinevad põhiseaduslikud väärtused, mille tagamiseks on tingimata vaja järgida valimiste ühetaolisuse põhimõtet (vt allpool punkt 7.4). 7.1 Häälte erineva kaalu kohta märgib Tallinna Linnavolikogu, et igal valijal peab olema võrdne võimalus mõjutada valimistulemust. Kohaliku omavalitsuse üksuse võrdse mandaatide arvuga valimisringkondades peab olema võimalikult võrdne arv hääleõiguslikke valijaid ja vastupidi. Ühetaolisuse printsiibiga on vastuolus olukord, kus ühe ja sama mandaatide arvuga valimisringkondades valijate arv oluliselt erineb. Sellisel seisukohal on nii põhiseaduse kommentaar, Euroopa Nõukogu, Riigikohus kui ka õiguskantsler. Valimisringkondade moodustamine linnaosade alusel ja

§ 9

lõikes 2 sätestatud mandaatide jaotamise kord loovad Tallinna linnas olukorra, kus valijate arv linnaosades erineb olulisel määral, mida kinnitavad taotlusele lisatud tabelid. 16. detsembril 2008 jõustunud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muudatused seda erinevust ei ole kõrvaldanud. Mandaatide võimalikult proportsionaalseks jaotamiseks valimisringkondade elanike arvu vahel peaks Tallinna linn muutma linnaosade piire. Linnaosade piiride määramisel lähtutakse aga muudest kaalutlustest, mitte ühetaolisuse põhimõtte tagamisest valimistel. Nõuda üksnes valimiste jaoks linnaosade piiride muutmist on ebaproportsionaalne ja rikub kohaliku omavalitsuse autonoomiat. Kuna ühte valimisringkonda ei ole võimalik moodustada mitmest linnaosast ega ole ka võimalik moodustada ühes linnaosas mitut valimisringkonda, siis ei ole Tallinna Linnavolikogul võimalik tagada häälte võrdset kaalu linnaosade piire muutmata. 7.2 Järgmisena leiab Tallinna Linnavolikogu, et puuduvad põhiseaduslikud väärtused, mis tingiksid vajaduse moodustada valimisringkonnad ja jaotada mandaate Tallinna linnas erandkorras just linnaosade kaupa. Valimiste ühetaolisuse põhimõte on sõnastatud seaduse reservatsioonita, mistõttu võib seda piirata, kui piiramisega kaitstakse muud põhiseaduslikku väärtust. Linnaosade identiteedi kaitsmise vajadus ei ole põhiseadusega kaitstud väärtus. Isegi kui see oleks nõnda, ei oleks see põhimõte kohaldatav omavalitsusüksuses, kus linnaosad ei järgi ajalooliste asumite piire (sh ka Tallinnas). 7.3 Kui Riigikohus peaks siiski leidma, et linnaosas kujunenud identiteedi säilitamine on põhiseaduslik väärtus, siis ei ole valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumine selle saavutamiseks siiski proportsionaalne. Linnaosade identiteedi säilitamine ei saa mingil moel olla sama oluline väärtus kui kohaliku omavalitsuse üksuses toimuvate valimiste legitiimsus. 7.4 Valimiste ühetaolisuse põhimõttest kõrvalekaldumist võiks õigustada üksnes hõre asustus või vähemuste kaitse. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse vaidlustatud sätted toovad kaasa aga rahvusvähemuste diskrimineerimise ja on ilmses vastuolus põhiseadusega. Tallinna Linnavolikogu esitatud arvandmetest nähtub, et mitte-eestlaste häälel on Tallinna volikogu valimisel väiksem kaal kui eesti rahvusest valija häälel. Selline olukord kujutab endast PS §-s 12 sätestatud rahvuse alusel diskrimineerimise keelu rikkumist. Diskrimineerimist on võimalik vältida, kui tunnistada kehtetuks

§ 8lõige 4 ja § 9 lõige 2.

Esimese sättega kehtestatud piirangu puudumisel on kohalikul omavalitsusel võimalik hinnata, kas valimisringkondade moodustamine linnaosade alusel tagab valijate võrdse esindatuse.

§ 9

lõike 2 kehtetuks tunnistamine võimaldab mandaatide jaotamisel lähtuda üldkorrast ning tagada sellega valijate häältele võrdne kaal ja volikogu representatiivsus. Passiivset valimisõigust rikuvad

§ 8

lõige 4 ja

§ 9

lõige 2 vastuolu tõttu ühetaolisuse põhimõttega esiteks seetõttu, et nende sätete kohaselt moodustatud valimisringkondades on kandidaatidel erinevad võimalused valituks osutuda (vt allpool punkt 8.1). Teiseks seetõttu, et ei ole põhiseaduslikke väärtusi, mis tingiksid vajaduse moodustada valimisringkonnad Tallinnas just linnaosade kaupa (vt allpool punkt 8.2). Kolmandaks ei õigustaks niisuguste põhiseaduslike väärtuste olemasolu valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumist (vt allpool punkt 8.3). Neljandaks esinevad põhiseaduslikud väärtused, mille tagamiseks on tingimata vaja järgida valimiste ühetaolisuse põhimõtet (vt allpool punkt 8.4) 8.1 Kandidaadi võrdsed võimalused valituks osutuda sõltuvad paratamatult tema poolt antud häälte kaalust ehk iga hääle võrdsest mõjust valimistulemustele. Häälte ebavõrdsest kaalust tulenev ühetaolisuse põhimõtte rikkumine toob kaasa ka passiivse valimisõiguse rikkumise. 8.2 Linnaosade identiteedi kaitse eesmärk ei ole põhiseaduslik väärtus, millega õigustada

§ 8lõikes 4 ja § 9 lõikes 2 toodud korda ja ühetaolisuse põhimõtte rikkumist.

8.3 Isegi kui leida, et linnaosade identiteedi säilitamine on põhiseaduslik väärtus, ei ole see piisavalt kaalukas väärtus, et õigustada passiivse valimisõiguse rikkumist. 8.4 Kuna valijate häälte kaal on väiksem ringkondades, kus vähemusrahvusest valijate osakaal on suurim, on vähemusrahvused volikogus ebaproportsionaalselt vähe esindatud. Kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil elavaid vähemusi ei ole aga võimalik tõhusalt kaitsta, kui vähemus ei saa esinduskogusse saata oma esindajaid. Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise kohta selgitab Tallinna Linnavolikogu, et häälte erineva kaalu tõttu ehk ühetaolisuse põhimõtte rikkumise tõttu ei ole hääletamistulemused proportsionaalsed valimistulemustega. Alternatiivina

§ 8

lõike 4 ja § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamisele taotleb Tallinna Linnavolikogu üksnes

§ 8lõike 4 kehtetuks tunnistamist.

Selle sätte kehtetuse korral ei pea Tallinnas moodustama valimisringkondi põhimõttel, et ühes linnaosas moodustatakse üks valimisringkond. Sellise piirangu puudumisel on võimalik moodustada kas üks või mitu ringkonda (

§ 8lõiked 1 ja 2).

Ühe valimisringkonna puhul on ühetaolisus ja proportsionaalsus tagatud - iga valija häälel on võrdne kaal ning volikogu on moonutusteta representatiivne kogu omavalitsusüksuse suhtes. Teise alternatiivina palub Tallinna Linnavolikogu tunnistada kehtetuks ainult

§ 9lõike 2.

Sel juhul saaks volikogu jaotada mandaadid valimisringkondade vahel

§ 9lõikes 1 sätestatud üldkorras vastavalt valijate arvule.

Tallinna Linnavolikogu peab seda lahendust kõige paremaks, et saavutada valimiste ühetaolisus, ning märgib, et samal seisukohal oli kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muudatust algatades ka Riigikogu põhiseaduskomisjon. Volikogu liikmete arvu suurendamise (

§ 7

lõike 2 punkt 5) kohta leiab Tallinna Linnavolikogu, et selle muudatuse eesmärk ei ole selge (punkt 12.1) ning see ei ole eesmärgi saavutamiseks sobiv (punkt 12.2), vajalik (punkt 12. 3) ega mõõdukas meede (punkt 12.4). 12.1 Taotleja märgib esmalt, et kuna

§ 7

lõike 2 punkti 5 muutmise kohta ei ole kohast analüüsi ega seletuskirja, siis ei ole seadusandja eesmärk selle muudatuse tegemisel ilmne. 12.2 Kui aga pidada volikogu liikmete arvu suurendamise legitiimseks eesmärgiks valija häälele võrdse kaalu andmist, siis eelnenud analüüsist nähtub, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muudatused tervikuna ei too kaasa ühetaolisuse põhimõtte rakendumist. Seega ei ole volikogu liikmete arvu suurendamine selle eesmärgi saavutamiseks sobiv meede. Ka proportsionaalsuse saavutamiseks valijate tahteavalduse ja esinduskogu koosseisu vahel ei ole see sobiv meede. Linnaosade kogukondliku identiteedi kaitse ei ole esiteks eesmärk, mille nimel võiks volikogu liikmete arvu suurendada, ja teiseks ei ole selle meetme mõju linnaosade senisest paremale esindatusele üheselt selge. Meede, mille mõju eesmärgi saavutamisele on ebaselge, ei saa olla eesmärgi saavutamiseks sobiv. 12.3 Igal juhul ei ole tegemist ka vajaliku meetmega, kuna valija häälele võrdset kaalu anda ning valijate tahteavalduse ja esinduskogu koosseisu vahel proportsionaalsust tagada on võimalik teiste, tõhusamate ja kohasemate vahenditega. Näiteks on võimalik tunnistada kehtetuks

§ 8

lõige 4 või muuta mandaatide jaotamise põhimõtteid, mis on sätestatud

§-s

1. 12.4 Volikogu liikmete arvu suurendamine ei ole ka mõõdukas meede. See toob Tallinna linnale majanduskriisi arvestades kaasa põhjendamatult suured kulutused, kuid ei aita saavutada oma eesmärki. Selle sätte kehtetuks tunnistamine tagab olukorra, kus Tallinna linn saab volikogusse valida sama arvu liikmeid kui praegu. Lisaks märgib taotleja, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmisel rikuti kaasamispõhimõtet, mis on sätestatud Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (RT II 1994, 95) (harta) artiklis
2. Lisaks rikuti nende sätete jõustamisega õigusselguse ja õiguskindluse põhimõtteid. Taotleja hinnangul peaksid need muudatused jõustuma vähemalt aasta enne ülejärgmisi valimisi, et kõrvaldada ilmne ja vaieldamatu õigusvastasus. Lubamatu on muuta valimisi käsitlevaid õigusakte nii, et muudatused jõustuvad ajal, kui tehakse valimisi ette valmistavaid toiminguid. Riigikogu nimel on arvamuse esitanud Riigikogu põhiseaduskomisjon, mille enamus leiab, et Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole lubatav. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
3. veebruari
4. aasta otsuse asjas nr 3-4-12-03 kohaselt ei anna põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (RT I 2002, 29, 174) § 7 kohaliku omavalitsuse üksusele õigust esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust isikute subjektiivsete õiguste kaitseks. Praegune taotlus on aga esitatud valijate subjektiivsete valimisõiguste kaitseks ega vasta seetõttu seaduse nõuetele. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimise kord ei ole kohaliku elu küsimus. Põhiseadus eeldab, et kohalike valimiste reeglistik tuleb seadusandjal paika panna seadusega, mis nõuab Riigikogu enamuse heakskiitu (PS § 104 lõige 2 punkt 4). Kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole võimalik lähtuvalt proportsionaalsuse ja otstarbekuse kaalutlustest vaidlustada ka volikogu liikmete arvu suurendamist. Volikogu ülalpidamise kulutused on volikogu enesehaldusküsimus ja seda saab tagada kohaliku omavalitsuse majanduslikke võimalusi arvestades. Ka Tallinna Linnavolikogu täiendavad argumendid (kaasamisõiguse rikkumine, õigusselgus, õiguskindlus) ei viita sellele, et kohaliku omavalitsuse tagatisi oleks riivatud. Asjaolu, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muudatuste jõustumise ja valimiste vahele jäi liiga lühike ajavahemik, ei ole piisavaks argumendiks, mis peaks kinnitama, et õigusakt riivab kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi. Põhiseaduskomisjoni vähemus leidis, et Tallinna Linnavolikogu taotlus on lubatav ning põhjendatud. Õiguskantsleri tõstatatud vastuolu oleks kõrvaldanud põhiseaduskomisjoni
5. novembril 2008 algatatud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmise seaduse eelnõu (392 SE), mis menetluse käigus omandas põhiseaduse vastase kuju ning millest lähtuvad muudatused on nüüd põhjendatult vaidlustanud Tallinna Linnavolikogu. Kohaliku omavalitsuse haldusjaotus ei kuulu seadusandja kompetentsi. Volikogu liikmete arvu põhjendamata suurendamisega on ebaproportsionaalselt sekkutud kohaliku omavalitsuse pädevusse. Justiitsminister leiab, et Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole lubatav. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogul ei ole võimalik algatada õigustloova akti põhiseadusele vastavuse kontrolli valijate subjektiivsete õiguste kaitseks. Valijate hääle võrdse kaalu tagamine volikogu valimistel on PS § 104 lõike 2 punkti 4 kohaselt riigi ülesanne ja seega seadusandja pädevuses. Volikogu liikmete arvu suurendamise kohta märgib justiitsminister, et volikogu mandaatide arvu määramine on seadusandja pädevuses. Kohaliku omavalitsuse üksusele antud volitus moodustada

§ 7

lõikes 2 sätestatust suurem volikogu ei tähenda, et volikogu liikmete arvu määramine oleks volikogu ainupädevuses. Mandaatide arvu määramine ei riiva omavalitsuse autonoomiat. Kohaliku omavalitsuse üksuse kaasamata jätmine ei saa iseenesest olla aluseks sätte põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamisele. See ei riiva kohaliku omavalitsuse garantiid. Õigusselguse ja õiguskindluse põhimõttega vastuolus oleva õigusakti puhul peab volikogu selgitama, kuidas õigusselgusetus kahjustab mõnda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikku tagatist. Õiguskantsler leiab, et

§ 8lõike 4 ja § 9 lõike 2 osas ei ole taotlus lubatav.

16.1 Kandideerimispiirang kohalikel valimistel ei saa riivata kohaliku omavalitsuse üksuste autonoomiat. Valijaskonnal on valimistel põhiõigused, mis on isikute põhiseadusest tulenevad subjektiivsed õigused riigi vastu. Kohaliku omavalitsuse üksusel on aga riigikorraldusõiguse valdkonda kuuluv autonoomia, mille funktsioon ja kaitse-eesmärk on objektiivne ja korralduslik. Autonoomia garantii ei laiene valimiste põhimõtetele ega valimiskorralduse põhimõtetele. Valimiskorralduslike sätete eesmärk on tagada, et kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimisel järgitaks ühtseid põhimõtteid kogu riigis. Kohaliku omavalitsuse üksuste demokraatlik legitimeerimine kogu riigi lõikes on riigielu küsimus. Ka harta kohaselt on valimisõiguse küsimused kohaliku omavalitsuse üksuste välimise korralduse küsimus, mis kuulub riigi pädevusse. Taotleja kaebeõigus ei saa tuleneda ka sellest, et mingi küsimus on sätestatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses. KOKS § 21 lõike 1 kataloogi tuleb mõista selliselt, et kui mingi selles nimetatud valdkond on antud kohaliku omavalitsuse üksuse pädevusse, siis on see volikogu pädevuses.

§ 8

lõige 4 ei välista Tallinnas linnaosade kaotamist ega seniste linnaosade piiride muutmist. Seetõttu ei puuduta see säte kohaliku omavalitsuse üksuse autonoomiat. Tegemist on volikogu valimisteks valimisringkondade moodustamise põhimõtte sätestamisega. Tallinna Linnavolikogu kaebeõigus ei tulene ka sellest, et

§ 8lõige 4 kehtestab selgesõnaliselt korra Tallinna kohta.

Eriliste kohaliku omavalitsuse üksuste puhul peab seadusandjal olema võimalik kehtestada erikord. Ka

§ 9

lõige 2 on valimiskorralduslik säte, mis ei puuduta kohaliku omavalitsuse üksuse autonoomiat. 16.2 Volikogu liikmete arvu suurendamise kohta leiab õiguskantsler, et

§ 7

lõike 2 punkt 5 võib riivata kohaliku omavalitsuse finantsgarantiid (PS § 154 lõige 2). Kohaliku omavalitsuse finantsgarantiid on riivatud vähemalt siis, kui aastaeelarve vastuvõtmise järel kehtestatakse kord, mis suurendab kohaliku omavalitsuse üksuse kulutusi. Finantsgarantiid võib aga riivata ka siis, kui riik suurendab kohaliku omavalitsuse üksuse kulutusi kohustuslike omavalitsuslike ülesannete või riiklike ülesannete mahu suurendamise tõttu.

§ 7lõike 2 punkt 5 on õiguskantsleri arvates formaalselt põhiseaduspärane.

Harta artiklist 5 tulenevat ärakuulamiskohustust tuleb rakendada siis, kui seadusandja menetleb kohaliku omavalitsuse üksuste ja riigi pädevuste piire oluliselt nihutavat seaduseelnõu või eelnõu, mis kehtestab ressursimahukaid kohustuslikke omavalitsusülesandeid. Praegusel juhul on tegemist valimiskorralduse täiendamise faktilise kaasmõjuga. Eelnõu kiire menetlemine ei saa kaasa tuua seaduse vastuolu põhiseadusega. Selle sätte sõnastus ei ole õigusselgusetu. Kuigi kõnesoleva sätte muutmise seletuskirjast selle muudatuse eesmärki ei leia, on õiguskantsler eelnõusse Riigikogus tehtud muudatusettepanekutele tuginedes seisukohal, et

§ 7

lõike 2 punktiga 5 põhjustatud riive eesmärk on ülejäänud Eestit arvestades proportsionaalsema esinduskogu loomine Tallinnale. Volikogu liikmete arvu suurendamine on selle eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas. Finantsgarantii sisustamisel ja volikogu suuruse määramisel on seadusandjal suur otsustusvabadus. 16.3 Õiguskindluse kohta märgib õiguskantsler, et valimiskorralduse muudatused jõustusid

1. detsembril 2008 ehk aegsasti enne valimisi. Samas on oluline silmas pidada, et valimiskorralduse muutmise ajaline piir kaitseb subjektiivseid valimisõigusi, mitte kohaliku omavalitsuse üksuse autonoomiat. 16.4 Istungil jäi õiguskantsler oma kirjalikus arvamuses toodud seisukohtade juurde. Eesti Maaomavalitsuste Liit märgib oma kirjas, et kuna vaidlus puudutab kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimise erikorda Tallinnas, siis jätab ta oma arvamuse kujundamata. Eesti Linnade Liit (ELL) märkis oma esialgses arvamuses, et peab vajalikuks ja võimalikuks asja sisulist lahendamist Riigikohtus. Pärast teiste menetlusosaliste seisukohtadega tutvumist esitas ELL täiendava arvamuse. ELL leiab, et kohaliku omavalitsuse garantii hõlmab ka Riigikogu kehtestatavat valimiskorda. Sama põhimõte kajastub ka hartas. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimisi ei loeta riigivõimu teostamiseks. Varasemat vastuolu põhiseadusega ei ole kõrvaldatud. Õiguskantsleri väide, et uue valimissüsteemi puhul ei ole võimalik ülelinnaliste kompensatsioonimandaatide mõju hinnata, ei ole kindlasti veenev argument, kinnitamaks, et saavutatud on õigusakti kooskõla põhiseadusega. Varem tuvastatud põhiseaduse rikkumise kõrvaldamiseks peavad olema tehtud muudatused, millega on võimalik selgelt näidata rikkumise kõrvaldamist. Tallinna Linnavolikogu esitatud taotlus ja eelkõige selle taotluse lubatavuse argumentatsioon põhineb Riigikohtu senisel praktikal. Seda tunnistab selgesõnaliselt ka õiguskantsler, kui ta väidab, et ei nõustu Riigikohtu seisukohaga, et kandideerimispiirang kohalikel valimistel võib riivata ka kohaliku omavalitsuse autonoomiat. ELL leiab, et Riigikohtu senine praktika on õige ja selle muutmiseks pole mingit vajadust. Põhiseaduse tõlgendamisel on oluline järjepidevus. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste legitiimne korraldamine on kohaliku elu küsimus. Säte, mis seda küsimust mõjutab, on kindlasti kohaliku omavalitsuse garantii toimealas. Vastasel korral ei oleks kohalikul omavalitsusel mingisuguseid garantiisid. VAIDLUSTATUD SÄTTED Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (RT I 2002, 36, 220; RT I 2009, 2, 5) § 7 lõike 2 punkt 5 sätestab: "Volikogus peab olema vähemalt seitse liiget. Liikmete arv määratakse rahvastikuregistri andmete põhjal, lähtudes valla- või linnaelanike arvust valimisaasta
2. juuni seisuga järgmiselt: [---] 5) üle 300 000 elaniku - vähemalt 79-liikmeline volikogu."

§ 8

lõige 4 sätestab: "Tallinnas moodustab volikogu valimisringkonnad linnaosade kaupa, lähtudes põhimõttest, et ühes linnaosas moodustatakse üks valimisringkond."

§ 9

lõige 2 sätestab: "Mitme valimisringkonnaga kohaliku omavalitsuse üksuses jaotatakse pool mandaatidest valimisringkondade vahel võrdselt, arvestades põhimõtet, et ringkonnamandaatide arv on valimisringkondade arvuga jagunev väikseim täisarv, mis on vähemalt pool kõigist mandaatidest. Ülejäänud mandaadid jaotatakse käesoleva paragrahvi lõikes 1 ettenähtut järgides." KOLLEEGIUMI SEISUKOHT Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (RT I 2002, 29, 174) (PSJKS) § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Riigikohus saab seega sisuliselt läbi vaadata üksnes selliseid taotlusi, mille puhul on täidetud kolm nõuet: esiteks peab taotluse olema esitanud kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu, teiseks peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega ja kolmandaks peab kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive olema vaidlustatud õigusakti või sätte puhul võimalik (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punkt 16). Kolleegium hindab kõigepealt, kas Tallinna Linnavolikogu taotlusi tunnistada

§ 8

lõige 4 ja § 9 lõige 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks saab sisuliselt läbi vaadata ehk kas need on lubatavad (I). Seejärel hindab kolleegium taotlust

§ 7lõike 2 punkti 5 osas (II).

I

§ 8

lõike 4 ja § 9 lõike 2 puhul on esimesed kaks punktis 23 viidatud nõudeist täidetud. Riigikohtule on esitanud taotluse Tallinna Linnavolikogu, kes väidab, et need sätted on vastuolus kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseaduslike tagatistega. Kolleegiumi hinnangul ei ole aga täidetud kolmas tingimus. Vaidlustatud sätted ei saa riivata ehk ebasoodsalt mõjutada kohaliku elu küsimuste iseseisvat otsustamist ja korraldamist.

§ 8

lõige 4 sätestab taotluse esitamise ajal kehtinud redaktsioonis, et Tallinnas moodustab volikogu valimisringkonnad linnaosade kaupa, lähtudes põhimõttest, et ühes linnaosas moodustatakse üks valimisringkond. Riigikogu on seda sätet pärast Tallinna Linnavolikogu taotluse esitamist muutnud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmise seadusega (RT I 2009, 23, 144), mis jõustus 1. mail 2009. Muudatusega taaskehtestati

§ 8

lõige 4 enne vaidlustatud redaktsiooni kehtinud sõnastuses ning lisati

§ 8uus lõige 41.

Kuna menetlusosalised ei ole Riigikohtule nende muudatuste kohta taotlusi esitanud, siis lähtub kolleegium vaidlustatud sätte redaktsioonist, mis kehtis taotluse esitamise ajal. Käesolev lahend ei mõjuta seega selle sätte 1. mail 2009 jõustunud redaktsiooni põhiseaduspärasust ega kehtivust.

§ 8

lõige 4 määrab kindlaks valimisringkondade moodustamise Tallinna linnas.

§ 9

lõige 2 sätestab mandaatide jaotamise korra mitme valimisringkonnaga kohaliku omavalitsuse üksuses. Tallinna Linnavolikogu väidab, et kuna kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimised on kohaliku elu küsimus, siis riivab igasugune muudatus nende valimiste korras kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseaduslikke tagatisi. Järelikult riivavad neid tagatisi ka vaidlustatud sätted. Kohaliku omavalitsuse põhitagatis sisaldub PS § 154 lõikes 1, mille kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Sellest sättest tuleneb kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus. Enesekorraldusõiguse põhisisuks on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste lahendamisel (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi (RKPJK)

1. jaanuari
2. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punkt 22). Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi (RKPJK
3. juuni
4. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-4-07, punkt 12). Ainuüksi asjaolust, et mingi küsimus tuleb põhiseaduse kohaselt kindlaks määrata seadusega, ei saa järeldada, kas sisult on tegemist kohaliku elu või riigielu küsimusega. Kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine tähendab, et kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu liikmed saavad otsuseid langetada sõltumatult riigi keskvõimust ning seada esikohale kohalikud huvid. Riigi ja kohaliku huvi konflikti korral peab säilima volikogu liikme võimalus otsustada sõltumatult kohalikke küsimusi oma kogukonna huvides (Riigikohtu üldkogu (RKÜK)
5. aprilli
6. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-1-05, punktid 17 ja 18). Kohaliku elu küsimuste otsustamise üldpädevuse annab PS § 156 lõige 1 volikogule kui demokraatlikult valitud esinduskogule. Seega on eelkõige volikogu see organ, kes peab saama kasutada omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust sõltumatult riigi keskvõimust ja riigipoolse sekkumiseta otsustusprotsessi. Käesolevas kohtuasjas tuleb seetõttu hinnata, kas kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimise korra sätestamine on kohaliku elu küsimus, millele laieneb omavalitsusüksuse enesekorraldusõigus. Enesekorraldusõigusesse võib riigi keskvõim sekkuda üksnes proportsionaalsete meetmetega, mis peavad silmas selgelt määratletud õiguspärast eesmärki. Volikogu valimise kord puudutab esiteks valimisõiguslikke suhteid kohaliku kogukonna liikmete ja omavalitsuse üksuse kui iseseisva õigussubjekti vahel ja teiseks omavalitsusüksuse välist ülesehitust. Need sätted on raamistikuks, mille toel moodustatakse enesekorraldusõigust kasutama hakkav organ ehk volikogu. Kolleegiumi hinnangul ei laiene kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigus volikogu valimist kui omavalitsusüksuse välist ülesehitust kindlaks määravatele sätetele. Volikogu valimise süsteemi alused tulenevad PS §-st
7. Valimissüsteemi alustest lähtuva üksikasjaliku valimiskorra kehtestamine on riigielu küsimus. Riigi kohustus on tagada, et kõigis omavalitsusüksustes toimuksid valimised ühtsetel, PS §-s 156 sätestatud alustel põhinevate võrreldavate reeglite kohaselt. Volikogu valimiseks vajalikke õiguslikke raame ei saa Eestis luua kohaliku omavalitsuse üksus iseseisvalt ja riigist sõltumatult. Kui igal kohaliku omavalitsuse üksusel oleks võimalus ise otsustada, milliste reeglite kohaselt toimub selles üksuses esinduskogu valimine, siis võiks kujuneda olukord, kus erinevates omavalitsusüksustes toimib esindusdemokraatia väga erinevalt. Selline olukord tähendaks sisuliselt riigi kõrvale riigist sõltumatute üksuste moodustumist. Niisugused üksused sarnaneksid pigem föderatsiooni subjektile, mitte riigist alamal seisvale, samas inimestele võimalikult lähedal asetsevale avalikke ülesandeid täitvale kohaliku omavalitsuse üksusele. Selline lahendus ei oleks kooskõlas unitaarriigi põhimõttega, mis tuleneb PS §-st 2 ning mille kohaselt on Eesti riiklikult korralduselt ühtne riik, mille maa-ala, territoriaalveed ja õhuruum on lahutamatu ja jagamatu tervik. Unitaarriigis ei saa olla territoriaalse autonoomia üksusi, kellel on ka seadusandlik üldpädevus. Territoriaalne autonoomia on vastuolus põhiseaduse mõttega (vt selle kohta RKPJK
8. septembri
9. aasta otsus kohtuasjas nr III-4/1-3/93). Unitaarriigis on rahva ja riigi vahel vahetu side. Rahvas valib riigi esinduskogu, mis omakorda kehtestab põhiseaduses sätestatud piiranguid arvestades ka reeglid omavalitsusüksuste toimimisele. Kohaliku omavalitsuse üksused eksisteerivad küll avaliku võimu detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise ja tasakaalustamise huvides (vt RKÜK
10. aprilli
11. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-1-05, punkt 17), kuid nad ei ole põhiseaduse kohaselt mõeldud olema "riigid riigis", kellel on võimalik ise kehtestada oma võimuorganite moodustamise aluseid. Kohaliku omavalitsuse üksuste tegutsemisele riigist alamal seisva tasandina viitab ka nendele PS § 154 kohaselt laienev seaduslikkuse põhimõte. See põhimõte tähendab, et kohaliku omavalitsuse üksus peab oma tegevuses järgima riigivõimu kehtestatud seadusi ega saa neid vastuolu tõttu põhiseadusega ise kohaldamata jätta. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimisteks kogu Eestis ühtsetel alustel põhineva võrreldava reeglistiku kehtestamine on seega riigielu küsimus. Kolleegium nõustub Tallinna Linnavolikoguga, et volikogu valimiste läbiviimine on kohaliku elu küsimus. Riigivõimu ülesanne on aga kehtestada volikogude valimisteks kogu riigi territooriumil ühtne raamistik, millest lähtudes erinevad kohaliku omavalitsuse üksused valimisi korraldavad. Kuni selle raamistiku hulka kuuluvaid sätteid ei ole põhiseadusega vastuolus olevateks ja kehtetuteks tunnistatud, on nende alusel valimiste läbiviimine õiguspärane. Kuna kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimise korra sätestamine ei ole kohaliku elu küsimus, siis ei hõlma kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus vaidlusalustes sätetes otsustatud küsimusi. Nende sätetega ei ole võimalik kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigust vahetult riivata. Seadusandja ei ole

§ 8

lõiget 4 ja § 9 lõiget 2 kehtestades otsustanud ise kohaliku elu küsimust ega sekkunud selle lahendamisse.

§ 8

lõige 4 ja § 9 lõige 2 ei mõjuta iseseisvust kohaliku elu küsimuste otsustamisel ka kaudselt. Need ei saa mingil moel kitsendada volikogu liikmete võimalusi langetada kohaliku elu küsimuste kohta otsuseid sõltumatult riigi keskvõimust ja riigi sekkumiseta otsustusprotsessi. Iseseisva otsustamise õigus on volikogu liikmetel nii ühe valimisringkonnaga kohaliku omavalitsuse üksustes kui ka mitme valimisringkonnaga üksustes. Samuti ei mõjuta sõltumatust otsuste langetamisel

§ 9lõikes 2 mandaatide jaotamiseks ette nähtud kord.

Tallinna Linnavolikogu väidab lisaks, et vaidlustatud sätted riivavad kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi seetõttu, et need sätted rikuvad kohaliku omavalitsuse volikogude valimiste ühetaolisuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid. Kolleegium märgib, et nimetatud põhimõtteist ei tulene aga õigusi mitte kohaliku omavalitsuse üksusele, vaid kohaliku kogukonna liikmetele. Nende põhimõtete eesmärk on kaitsta isikute subjektiivseid valimisõigusi - PS § 156 lõikest 2 tuletatavat aktiivset ja passiivset valimisõigust. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogul ei ole PSJKS § 7 kohaselt õigust esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust isikute subjektiivsete õiguste kaitseks (vt RKPJK

1. veebruari
2. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-03, punkt 13). Sellise õiguse olemasolu kohaliku omavalitsuse üksusele ei saa tuletada ka asjaolust, et isikutel ei pruugi olla muid tõhusaid võimalusi oma õiguste kohtulikuks kaitseks. Kui isik leiab, et tal ei ole muul tõhusal viisil võimalik kasutada talle PS §-ga 15 tagatud õigust kohtulikule kaitsele, siis on tal endal võimalik pöörduda Riigikohtusse (vt RKÜK
3. märtsi
4. aasta otsus kohtuasjas nr 3-1-3-10-02, punkt 17). Kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslike tagatiste riivet ei saa kõnesolevate sätete puhul tuletada ka Riigikohtu
5. aprillil
6. aastal kohtuasjas nr 3-4-1-1-05 tehtud otsuse punktist
7. Selle punkti kohaselt võib "[k]ohalikel valimistel kandideerimispiirangute seadmisega [---] olla riivatud ka kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtet". Käesoleva kohtuasja asjaolud erinevad oluliselt asjaoludest, mis olid aluseks eelmises punktis osundatud kohtuotsusele. Esitatud tsitaat puudutas kandideerimispiiranguid kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude valimistel, mis olid tingitud nõudest, et neil valimistel võivad nimekirju üles seada vaid üleriigilised erakonnad. Kuna selline nõue seadis kogukondlike huvide esindamise võimaluse sõltuvusse üleriigiliselt tegutsevate erakondade otsustest, siis nägi Riigikohus selles ohtu kohalike huvide esindatusele ja seetõttu ka võimalikku vastuolu omavalitsuse autonoomia põhimõttega (eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-1-05, punkt 18). Valimisringkondade moodustamist ja mandaatide jaotamise korda määravate sätete puhul leiab kolleegium, et need ei kahanda kandideerivate või valituks osutuvate isikute sõltumatust kohaliku elu küsimuste otsustamisel ja korraldamisel. Eelnevat arvestades ei ole

§ 8

lõikega 4 ja § 9 lõikega 2 võimalik riivata kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslikke tagatisi. Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole seega nende sätete osas lubatav ning kolleegium jätab selle läbi vaatamata. II

§ 7

lõike 2 punkti 5 kohta märgib kolleegium esmalt, et kuna Tallinna Linnavolikogu taotluse eesmärk on tunnistada kehtetuks linnavolikogu liikmete arvu suurendamine 63 liikmelt 79 liikmeni, siis tuleb lugeda vaidlustatud

-i ja KOKS-i muutmise seaduse § 1 punkt 1 (edaspidi volikogu liikmete arvu suurendav säte). Linnavolikogu liikmete arvu suurendati just selle sättega. Taotluses nimetatud

§ 7

lõike 2 punkti 5 kehtetuks tunnistamise korral hakkaks Tallinna kohta kehtima sama lõike punkt 4, mis võimaldab minimaalselt 31-liikmelist linnavolikogu. Tallinna Linnavolikogu väidab, et volikogu liikmete arvu suurendava sätte osas on taotlus lubatav, kuna see säte riivab PS §-s 154 sätestatud kohaliku omavalitsuse eelarve iseseisvuse põhimõtet. Kolleegium peab enne selle väite analüüsimist vajalikuks selgitada, millistest õigustest moodustub kohaliku omavalitsuse finantsgarantii ehk millised õigused näeb põhiseadus ette selleks, et tagada kohaliku omavalitsuse üksuste majanduslik suutlikkus täita avalikke ülesandeid. Samuti tuleb selgitada, kuidas need õigused on seotud kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega. Majanduslikku suutlikkust tagavate õiguste tõlgendamisel peab lähtuma hartast ja iseäranis selle artiklist 9 pealkirjaga "Kohalike võimuorganite rahalised vahendid". PS § 154 järgi jagunevad kohalike omavalitsuste ülesanded olemuslikult omavalitsuslikeks ülesanneteks (kohaliku elu küsimuste otsustamine ja korraldamine) ja riiklikeks kohustusteks, mida kohalikule omavalitsusele saab panna kas seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Nii omavalitsuslike ülesannete kui ka riiklike kohustuste nõuetekohane täitmine eeldab, et kohalikul omavalitsusel on selleks piisavalt raha (RKÜK

1. aprilli
2. aasta otsus kohtuasjas nr 3-3-1-46-03, punkt 21). Seega tuleneb PS § 154 lõikest 1 õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mis võimaldavad kohaliku omavalitsuse üksusel iseseisvalt otsustada ja korraldada nii kohustuslikke kui ka vabatahtlikke omavalitsuslikke ülesandeid. Niisuguse õiguse näevad ette ka harta artikli 9 lõiked 1 ja
3. Nende lõigete kohaselt on kohalikel võimuorganitel riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada. Rahalised vahendid peavad olema vastavuses kohalikele võimuorganitele põhiseaduse ja seadusandlusega seatud kohustustega. PS § 154 lõikest 2 tuleneb kohaliku omavalitsuse üksuste õigus nõuda neile seadusega pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmist riigieelarvest. Ka selle õiguse sisu kindlaksmääramisel tuleb silmas pidada harta artikli 9 lõiget 2, mis nõuab, et rahalised vahendid peavad olema vastavuses kohalikele võimuorganitele põhiseaduse ja seadusandlusega seatud kohustustega. Kahes eelmises lõigus nimetatud õigustele vastab riigi kohustus tagada kohaliku omavalitsuse üksustele piisavad rahalised vahendid nii riiklike kui ka omavalitsuslike ülesannete täitmiseks (vt selle kohta RKÜK eespool viidatud otsus nr 3-3-1-46-03, punktid 20-24). Riik peab selle kohustuse täitmisel arvestama harta artiklist 9 tulenevate nõuetega. PS § 154 lõikes 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse põhitagatisega ehk õigusega iseseisvalt otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi kaasneb vältimatult vajadus ka iseseisva eelarve järele. Põhiseadus näebki õiguse iseseisvale eelarvele sõnaselgelt ette PS § 157 lõikes 1, mitte aga PS § 154 lõikes 1, millele viitab taotleja. Kohaliku omavalitsuse üksusel on PS § 157 lõike 1 kohaselt õigus iseseisvale eelarvele, mille kujundamise alused ja korra sätestab seadus. Lisaks eespool loetletud õigustele on kohaliku omavalitsuse üksustel PS § 157 lõikest 2 tulenevalt õigus kehtestada ja koguda seaduse alusel makse ning panna peale koormisi. Kohaliku omavalitsuse üksuse olulisim põhiseaduslik tagatis on siiski PS § 154 lõikes 1 sätestatud enesekorraldusõigus. Piisavad rahalised vahendid peavad kohaliku omavalitsuse üksustel olema eelkõige selleks, et neil oleks võimalik kõiki kohaliku elu küsimusi seaduste alusel iseseisvalt otsustada ja korraldada. Finantsgarantiiga seotud õigused on seega teisejärgulised ja suunatud enesekorraldusõiguse kasutamiseks vajalike tingimuste loomisele. Tallinna Linnavolikogu ei ole käesolevas asjas väitnud, et volikogu liikmete arvu minimaalse suuruse kehtestamine riivab enesekorraldusõigust, kuid kolleegium peab enesekorraldusõiguse esmatähtsust arvestades siiski vajalikuks peatuda ka sellel aspektil. Sarnaselt volikogu valimise korda puudutavate sätetega on ka volikogu liikmete arvu minimaalse suuruse kehtestamine osa kohaliku omavalitsuse välisest ülesehitusest. Volikogude minimaalse suuruse kehtestamine kuulub riigielu küsimuste hulka sellepärast, et kogu riigis oleks erinevates omavalitsusüksustes loodud tingimused võrreldava suurusega teovõimeliste volikogude moodustamiseks. Vaidlusalune säte määrab kindlaks volikogu minimaalse suuruse sisuliselt ainult Tallinnas. See on põhjendatud asjaoluga, et Tallinna elanike arv on ülejäänud omavalitsusüksuste elanike arvust oluliselt suurem. Kuna volikogu liikmete minimaalse arvu kehtestamine ei ole kohaliku elu küsimus, siis ei laiene sellele kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus. Järelikult ei riiva volikogu liikmete minimaalse arvu kehtestamine vahetult enesekorraldusõigust. Seadusandja ei ole volikogu liikmete minimaalset arvu kehtestades otsustanud ise kohaliku elu küsimust ega sekkunud selle lahendamisse. Volikogu liikmete minimaalse arvu kehtestamine ei mõjuta enesekorraldusõigust ka kaudselt omavalitsusüksuse volikogul on võimalus iseseisvalt otsuseid langetada nii 63-liikmelises kui ka 79- liikmelises koosseisus. Riigielu küsimuste otsustamine võib siiski mõjutada kohaliku omavalitsuse üksuse majanduslikku olukorda sellisel moel, et riivab mõnda finantstagatiste hulka kuuluvat õigust. Taotluse esitaja leiabki, et kuna volikogu liikmete arvu suurendamine toob kaasa lisakulutusi, siis riivab see kohaliku omavalitsuse üksuse õigust iseseisvale eelarvele. Kolleegiumi hinnangul võib kohustusi suurendava ja lisakulutusi põhjustava sättega pigem riivata õigust omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vajalikele piisavatele rahalistele vahenditele. Igasugune muudatus omavalitsusüksusele eraldatavates vahendites või temale pandavates kohustustes toob paratamatult kaasa vajaduse teha parandusi omavalitsusüksuse eelarves. Kuna õigus iseseisvale eelarvele ja õigus piisavatele rahalistele vahenditele tulenevad põhiseaduse erinevaist sätteist, siis tuleb eristada ka nende õiguste kaitseala. Õigus iseseisvale eelarvele ei hõlma sisulisi kulutuste või kohustustega seotud küsimusi, mis toovad kaudse, kuid vältimatu tagajärjena kaasa vajaduse muuta omavalitsusüksuse eelarvet. Eelarveõigus käsitleb üksnes omavalitsusüksuse eelarve lahutatust riigieelarvest ning eelarve koostamise, vastuvõtmise ja täitmise korda. Õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ei saa aga lugeda riivatuks pelgalt seetõttu, et omavalitsuse majanduslik olukord mingi õigustloova akti tõttu tõenäoliselt muutub. See annaks omavalitsusüksustele väga laia kaebeõiguse ja võimaldaks seetõttu vaidlustada igasuguseid õigusakte, mis mingilgi määral mõjutavad omavalitsusüksuste rahanduslikku seisu, olles samas väga nõrgalt seotud kohaliku elu küsimuste iseseisva otsustamisega. Nagu eelnevalt märgitud, ei ole piisava hulga raha olemasolu iseseisev eesmärk. Õigus piisavatele rahalistele vahenditele on nähtud ette, et tagada piisavate vahendite olemasolu just kohaliku elu küsimuste otsustamiseks. Kõnesolevat õigust on seega riivatud juhul, kui vaidlustatud abinõu vähendab kohaliku omavalitsuse üksuse tulusid või suurendab kohustuslike omavalitsuslike ülesannete mahtu samas rahalisi vahendeid juurde andmata ja raskendab selle tõttu omavalitsuslike ülesannete täitmist. Volikogu tegevuskulude katmine on kaheldamatult kohustuslik omavalitsusülesanne. Omavalitsusüksusel ei ole ühest küljest võimalik hoiduda volikogu kui PS §-s 156 nimetatud organi tegevuskulude katmisest ja teisest küljest ei saa riik volikogu tegevuskulude katmisse ebaproportsionaalselt sekkuda. Volikogu liikmete arvu suurendamine tingib kõnealuse kohustusliku omavalitsusülesande täitmiseks vajalike kulutuste suurenemise ja võib seetõttu raskendada ka omavalitsuslike ülesannete täitmist. Järelikult võib volikogu liikmete arvu suurendav säte ka riivata õigust piisavatele rahalistele vahenditele. Taotlus on selle sätte osas seega lubatav. Riive tuvastamiseks peab kolleegium siiski kindlaks tegema, et vaidlustatud säte mitte üksnes ei või raskendada omavalitsuslike ülesannete täitmist, vaid teeb seda ka tegelikult. Kohaliku omavalitsuse üksus peab seetõttu osutama omavalitsuslikele ülesannetele, mille täitmist lisakohustused või tulude vähendamine raskendab. Riigikohtu üldkogu on ka varem sedastanud, et kui kohaliku omavalitsuse üksus väidab, et on rikutud tema õigust piisavatele rahalistele vahenditele, peab ta ära näitama ülesanded, mis võivad rahapuudusel täitmata jääda (vt selle kohta RKÜK eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-3-1-46-03, punktid 35 ja 36). Kuna käesolevas asjas on Tallinna Linnavolikogu taotlenud ainult Tallinna linna puudutava sätte kehtetuks tunnistamist, siis peab ta seda enam ära näitama, millised omavalitsuslikud ülesanded võivad jääda täitmata Tallinna volikogu liikmete arvu suurendamise tõttu. Tallinna Linnavolikogu väidab, et volikogu istungite pidamiseks suuremate ruumide leidmine, uute infosüsteemide arendus ja personali- ning halduskulude suurenemine toob kaasa vähemalt 6 miljoni krooni suuruse kulutuse. Kolleegiumil ei ole võimalik hinnata selle summa tõepärasust. Tallinna linna taotlusest ei selgu, milliste omavalitsuslike ülesannete täitmist volikogu liikmete arvu suurendamisega kaasnevad kulutused takistavad. Tallinna linna eelarve kogumahtu arvestades ei ole omavalitsuslike ülesannete täitmata jäämine volikogu liikmete arvu suurendamise tõttu ka ilmselge. Eelnevaid kaalutlusi arvestades ei ole kolleegiumil võimalik asuda seisukohale, et volikogu liikmete arvu suurendav säte riivab kohaliku omavalitsuse üksuse õigust omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vajalikele piisavatele rahalistele vahenditele. Tallinna Linnavolikogu taotlus tuleb seega

-i ja KOKS-i muutmise seaduse § 1 punkti 1 osas jätta rahuldamata. Märt Rask, Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Priit Pikamäe, Harri Salmann