RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine 3-4-1-4-09 26. juuni 2009

) § 105, mis reguleerib maksukohustuslasel lasuvate rahaliste kohustuste tasumist ja tasaarvestamist. 2. Rahandusminister kehtestas 19. detsembril 2009

§ 105

lõike 9 ja tolliseaduse § 65 lõike 3 alusel määruse nr 51 "Riiklike maksude maksuhalduri poolt hallatavate nõuete ja kohustuste arvestuse kandmise, tasumise ja tagastamise kord" (määrus nr 51). Määrus avaldati

1. detsembril 2008 ja see jõustus
2. jaanuaril
4. Tallinna Linnavolikogu esitas
5. veebruaril 2009 Riigikohtule taotluse, milles palub tunnistada kehtetuks

§ 105lõige 6 ja rahandusministri 19.

detsembri 2009 määruse nr 51 § 11 lõiked 1 ja 2 vastuolu tõttu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED 4. Tallinna Linnavolikogu leiab, et

§ 105

lõike 6 muudatus ja määruse nr 51 § 11 lõige 1 on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega ja nimelt põhiseaduse (PS) §-dega 154 ja 157, mis on käsitatavad kohaliku omavalitsuse finantstagatisi sätestavate põhiseaduslike normidena. Tallinna Linnavolikogu märgib, et

1. jaanuaril 2009 jõustunud maksukorralduse seaduse muudatustega ja määrusega nr 51 muudeti seni kehtinud rahaliste kohustuste tasumise ja tasaarvestamise korda. Alates
2. aastast kajastuvad kõik maksukohustuslase ning Maksu- ja Tolliameti vahelised nõuded maksuhalduri hallataval ettemaksukontol. Uus rakendatav arvestussüsteem võimaldab maksukohustuslasel tasuda oma maksukohustused ja muud rahalised kohustused, kasutades vaid ühte viitenumbrit. Ettemaksukontole tehtud makse(te)ga loetakse tekkinud rahalised kohustused täidetuks, kui maksukohustuslase tagastusnõue (s.o õigus saada tagasi seaduses ettenähtust rohkem makstud maksusumma või muu enammakse) katab tekkinud rahalised kohustused ning maksukohustuslane on tasumise tähtpäevaks esitanud maksudeklaratsiooni. Kuni eelnimetatud muudatusteni arvati maksukorralduse seaduses nõuete tasumise kohta kehtinud korra kohaselt maksukohustuslase poolt maksuhalduri pangakontole tasutud summad tema poolt tasumisel näidatud rahaliste kohustuste katteks nende tekkimise järjekorras.

§ 105

lõike 6 esimesest lausest tulenevalt on täitmisel esmaseks kriteeriumiks kohustuse tekkimise aeg, s.t varasem nõue täidetakse enne hilisemat ning seda hoolimata nõuete liigist. Määruse nr 51 § 11 lõike 1 järgi täidetakse arvestusse kantud kohustused ettemaksukontolt kohustuse täitmise tähtpäeva lõpu seisuga, arvestades

§ 105lõikes 6 toodud järjekorda.

Sama paragrahvi teisest lõikest tulenevalt alustatakse täitmist varaseima tasumise tähtpäevaga kohustusest. Ülalmärgitust nähtub, et

1. jaanuarist 2009 kehtivad arvestusse kantud rahaliste kohustuste tasumise ja tasaarvestamise sätted ei võimalda silmas pidada maksu kogumise eesmärki ja maksu saajaks oleva kohaliku omavalitsuse huve, kuna omavalitsusüksuse eelarvesse laekuma pidavate riiklike maksude arvel võidakse katta maksukohustuslase varem tekkinud võlgnevusi teiste rahaliste kohustuste eest, mis seadusest tulenevalt laekuvad üksnes riigieelarvesse. Tallinna Linnavolikogu on seisukohal, et eelmärgitud vaidlustatud sätted seavad ohtu kohaliku omavalitsuse finantstagatised ja rikuvad sellega kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke garantiisid. Taotluse esitaja hinnangul ei võimalda vastavalt rahalise kohustuse tekkimise ajale rakendatav nõuete automaatse tasumise süsteem silmas pidada riikliku maksu saajaks oleva kohaliku omavalitsuse kui õigustatud subjekti huve ning maksuseaduses, s.o tulumaksuseaduses (TuMS), maamaksuseaduses ja kohalike maksude seaduses sätestatud maksude jaotamise põhimõtteid. Füüsilise isiku tulumaksu, maamaksu ja kohalike maksude arvel, mis peaksid laekuma kohalikule omavalitsusele, võidakse katta varem tekkinud võlgnevusi teiste nõuete eest, mis on seaduse kohaselt määratud laekuma üksnes riigile. Järelikult on maksude tasumist reguleerivates sätetes tehtud muudatusega loodud olukord, kus seadusega kehtestatud maksud ei pruugi laekuda seaduse järgi maksu saajaks olevale kohalikule omavalitsusele. Samas ei ole muudetud maksuseadustes sisalduvaid maksu laekumist reguleerivaid sätteid, mille kohaselt peavad maksukohustuslase tasutud füüsilise isiku tulumaks (osaliselt), maamaks ja kohalikud maksud laekuma jätkuvalt omavalitsusele. Seega võib tekkida olukord, kus maksukohustuslase varasemal maksustamisperioodil tekkinud võlgnevus riigieelarvesse laekuvate maksukohustuste (nt käibemaksu ja aktsiiside) eest kaetakse Maksu- ja Tolliameti hallatavale ettemaksukontole laekunud summade arvel, mille maksukohustuslane on tasunud kohaliku omavalitsuse eelarvesse laekuma pidavate maksukohustuste (füüsilise isiku tulumaks, maamaks) katteks. Niisiis toob kehtiv kohustuste tasumise ja tasaarvestamise kord kaasa olukorra, kus riik saab riigieelarvesse laekuva maksu eest eksisteeriva võla katta maksutulu arvelt, mis kuulub maksuseaduste kohaselt ülekandmisele kohalikele omavalitsustele. Tallinna Linnavolikogu märgib, et uus rahaliste kohustuste tasumise ja tasaarvestamise kord on juba kaasa toonud linna eelarvesse tulumaksu laekumise vähenemise. Nimelt kandis Maksu- ja Tolliamet
2. aasta jaanuaris Tallinna linnale üle füüsilise isiku tulumaksu 340 223 009 krooni, mis on 28 697 015 krooni ehk 5,6% vähem kui
3. aasta jaanuaris. Linna järelepärimise peale esitatud Maksu- ja Tolliameti vastusest selgub, et Tallinna linnas registreeritud tulu saajate deklareeritud maksustatav tulu oli
4. aasta detsembris kokku 71 208 754 krooni, s.o 2,4% enam kui
5. aasta detsembris. Kohalikule omavalitsusele kantakse üle laekunud tulumaks eelmise kuu deklareeritud maksustatavalt tulult, seega
6. aasta jaanuaris
7. aasta detsembrikuu tulult.
8. aasta detsembrikuu deklareeritud maksustatav tulu Tallinnas oli 2,4% suurem kui
9. aasta detsembris, mistõttu võib eeldada, et Tallinnale
10. aasta jaanuaris ülekantud tulumaksu vähenemine 5,6% võrra
11. aasta jaanuariga võrreldes sai teoks ühelt poolt küll majanduskriisist tuleneva üldise maksukohustuslaste maksuvõla suurenemise tõttu, kuid peamine põhjus peitub suure tõenäosusega siiski alates
12. jaanuarist 2009 jõustunud maksuõigussuhtest tulenevate kohustuste tasumise ja tasaarvestamise põhimõtetes. Seda kinnitavad ka Maksu- ja Tolliametist saadud andmed kohalike omavalitsuste tulude kohta tervikuna, sest nende andmete järgi kandis Maksu- ja Tolliamet kohalikele omavalitsustele võrreldes
13. aasta jaanuariga tulumaksu üle 6,8% vähem. Uute rahaliste kohustuste tasumist ja tasaarvestamist reguleerivad sätted on vastuolus ka proportsionaalsuse põhimõttega. Taotleja möönab, et vaieldamatult on
14. aasta algusest jõustunud maksuõigussuhtest tulenevate rahaliste kohustuste tasumise ja arvestamise põhimõtetel hulk positiivseid külgi, seda eelkõige kohustuste haldamise hõlbustamise aspektist lähtudes. Samas on taotleja seisukohal, et nõuete administreerimisel avalduv kohustuste tasumist ja tasaarvestamist reguleerivate sätete positiivne mõju ei kaalu üles neid negatiivseid tagajärgi, mis kõnesolevate õigusnormide rakendamisel kohaliku omavalitsuse jaoks kaasneda võivad ning eelnimetatud tulumaksu laekumise analüüsile tuginedes juba ongi ilmnenud. Olukorras, kus seadusandliku võimu kehtestatud rahaliste kohustuste tasumist ja tasaarvestamist reguleerivad sätted ei garanteeri riiklikust maksust kohalikku eelarvesse laekuva osa tähtaegset ja ettenähtud ulatuses laekumist, tõstatub lisaks eelkirjeldatud finantstagatiste riive kõrval küsimus kõnesolevate sätete vastavusest PS §-st 11 tulenevale proportsionaalsuse põhimõttele. On oluline, et riigi kehtestatud meetmed rahaliste kohustuste administreerimise hõlbustamiseks ei kujutaks endast ohtu kohaliku omavalitsuse õigusele saada kohaliku võimu ülesannete täitmiseks vajalikke rahalisi vahendeid. Eksisteerib oht, et kohalikule omavalitsusele meetmete kohaldamisega kaasneda võiv kahjulik tagajärg võib üles kaaluda meetmetega saavutatavad maksuõiguslike nõuete administreerimist hõlbustavad positiivsed tulemused. Kokkuvõtteks leiab Tallinna Linnavolikogu, et alates käesoleva aasta algusest kohustuste tasumist ja tasaarvestamist reguleerivate

§ 105

lõike 6 ning määruse nr 51 § 11 lõigete 1 ja 2 puhul esineb kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku tagatise õigusvastane riive, kuna eelnimetatud õigusnormidega sätestatud nõuete tasumise ja tasaarvestamise põhimõtted ei taga riiklikust maksust kohalikku eelarvesse laekuva osa õigeaegset või ettenähtud ulatuses laekumist. 5. Rahandusministeerium on arvamusel, et

§ 105

lõikega 6 ja määruse nr 51 § 11 lõigetega 1 ja 2 ei ole võimalik riivata kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi õiguslikult ega faktiliselt ning abstraktse normikontrolli käigus ei saa ka tuvastada nimetatud riivet. Toodud põhjustel ei vasta taotlus Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (RT I 2002, 29, 174) (PSJKS) §-s 7 esitatud nõuetele ja tuleks seetõttu jätta rahuldamata. Rahandusministeerium leiab, et PS § 154 lõikest 2 ja §-st 157 ning Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (RT II 1994, 95) (harta) artiklist 9 tuleneva riigi kohustuse täitmist - tagada kohalikule omavalitsusele piisavate rahaliste vahendite olemasolu - on võimalik hinnata vaid juhul, kui arvestatakse kohalike omavalitsuste tulusid kogumis.

§ 105lõike 6 ning määruse nr 51 1. jaanuaril 2009 jõustunud redaktsiooniga ei muudetud Tu

MS § 5 lõike 1 punktis 1 nimetatud protsendimäära ega maamaksu laekumise kohustust kohaliku omavalitsuse eelarvesse, seega ei muudetud vaidlustatavate normidega kohaliku omavalitsuse tulubaasi ühtegi osist. Maksude arvestussüsteemi muutmisega ei kaasnenud tagajärgi, mille alusel oleks põhjust arvata, et riik ei täida eeltoodud kohustust. Avaldaja ei väidagi seda, et riik ei taga kohalike omavalitsuste piisava rahastamise kohustust, kuna vastasel juhul oleks avaldaja kohustatud neid argumente tõendama. Vaidlustatud sätete tulemusena kohaliku omavalitsuse piisav tulubaas ei suurenenud ega vähenenud. Rahandusministeeriumi hinnangul ei ole võimalik abstraktselt kontrollida kohalikule omavalitsusele piisava tulubaasi tagamise kohustuse täitmist, kuna piisava tulubaasi tagamise kohustuse kontrollimine eeldab miinimumtasandina analüüsi selle kohta, kas kohalikule omavalitsusele ei ole tagatud piisav tulubaas. Avaldaja ei ole seda märkinud. Kohalikku omavalitsust ei jäta piisava tulubaasita iga kohalikule omavalitsusele rahaliste vahendite eraldamise mõjutus, vaid ainult mõjutus, mis võib kaasa tuua omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse riive. Viimast on võimalik hinnata vaid juhul, kui analüüsida kohaliku omavalitsuse tulubaasi tervikuna. Taotluses ei ole esitatud argumente, mille alusel oleks võimalik järeldada, et kehtiv maksude arvestamise süsteem põhjustaks kohaliku omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse riive. Riiklike maksude arvestamise süsteemi kehtestamine on seadusandja pädevuses. Kehtiv süsteem tagab mitmekülgse ja paindliku maksukohustuse täitmise. 6. Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvamuse kohaselt on Tallinna Linnavolikogu taotlus lubatav, kuna

§-ga 105 sätestatud maksude tasumise ja tasaarvestamise süsteem mõjutab kohaliku omavalitsuse finantsseisundit. Põhiseaduskomisjoni enamus on seisukohal, et vaidlustatud sätted ei ole vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Maksude administreerimise süsteemi sätestamine on seadusandja pädevuses. Seadusandja loodud süsteem, mis lähtub maksuvõlgade arvestamisel nõuete ajalisest tekkimisest, ei saa iseenesest rikkuda kohaliku omavalitsuse finantshuve, sest need sätted on suunatud maksumaksjale, mitte kohalikule omavalitsusele. Maksumaksjal ei ole subjektiivset õigust otsustada, millise kohustuse riigi vastu ta täidab tähtaegselt ja millise täitmisega viivitab. Maksukorralduse seaduse negatiivset mõju kohaliku omavalitsuse finantsolukorrale ei ole võimalik abstraktse normikontrolli käigus tõendada, sest uus maksude tasumise ja tasaarvestamise süsteem, mis võimaldab tasaarvestada erinevates maksuliikides eksisteerivaid võlgasid ja enammakseid, võib jätta põhimõtteliselt kohalikud omavalitsused halvemasse olukorda, aga samas võib mõjuda samadel põhjustel soodsamalt, võimaldades üksnes riigile laekuvate maksude võlgnevuse arvel katta kohalike omavalitsuste eelarvesse laekuvaid makse. Põhiseaduskomisjoni vähemus leidis, et vaidlustatud sätted rikuvad PS §-st 157 tulenevat kohaliku omavalitsuse eelarve iseseisvuse põhimõtet, sest ei ole tagatud kohalikule omavalitsusele maksude ettenähtud ulatuses ja õigeaegne laekumine, mistõttu kohalikul omavalitsusel ei ole võimalik täita talle seadusega pandud ülesandeid. 7. Õiguskantsleri arvamuse kohaselt ei ole Tallinna Linnavolikogu taotlus lubatav, sest selles nimetatud sätted ei vähenda otseselt kohaliku omavalitsuse tulubaasi. Lisaks ei ole Tallinna Linnavolikogu märkinud, milliste linnal lasuvate kohustuste täitmist need sätted negatiivselt mõjutavad. Kohaliku omavalitsuse taotluse lubatavuse eeldusteks on see, et taotluse esitamise menetlus oleks olnud õiguspärane, et vaidlustatud oleks PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakt, samuti et taotlus oleks esitatud kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste kaitseks ning kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive oleks võimalik. PS § 154 järgi on riigi ülesanne tagada kohalike omavalitsuste rahastamise selline mehhanism, mis kindlustaks kohalikele omavalitsustele piisavad rahalised vahendid ülesannete täitmiseks. PS § 154 lõike 2 järgi tuleb kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega seotud kulud katta riigieelarvest. Riiklike ülesannete rahastamine peab seega olema vastavuses ülesannete täitmise maksumusega. Teiseks tuleneb PS § 154 lõikest 1 koostoimes PS §-ga 157 riigi kohustus luua kohalike omavalitsuste finantseerimissüsteem, mis tagaks kohalikele omavalitsustele piisava tulubaasi omavalitsuslike ülesannete rahastamiseks. Seadusandja otsustada on, kas rahaliste vahendite saamine tagatakse muu hulgas kohalike maksude kehtestamise, riiklike maksude otse kohalikku eelarvesse laekumise või riigieelarvest tehtavate eraldiste abil. Kohaliku omavalitsuse finantstagatised on põhitagatise - kohaliku elu küsimuste iseseisva lahendamise õiguse - vältimatu tingimus. Kui leida, et iga abinõu, mis mõjutab kohaliku omavalitsuse avarat finantstagatist mingilgi määral ebasoodsalt, annab kohalikule omavalitsusele õiguse pöörduda PSJKS § 7 alusel kohtusse, muutuks kohaliku omavalitsuse PSJKS § 7 järgne kaebeõigus sisuliselt piiramatuks. Õiguskantsler leiab, et kohaliku omavalitsuse finantsgarantii väidetavat rikkumist tuleb kontrollida üksnes juhtudel, kui vaidlustatud abinõuga vähendatakse otseselt kohaliku omavalitsuse tulubaasi või pannakse peale täiendavaid, kulutusi suurendavaid kohustusi, kuid tulubaasi ei muudeta, mistõttu raskendatakse kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmist. Seega tuleb kohalikul omavalitsusel kaebuses muu hulgas nimetada, milliste kohalike või riiklike ülesannete täitmist kohaliku omavalitsuse vaidlustatud abinõu raskendab. Kui kohaliku omavalitsuse vaidlustatud õigusakti sättega vähendatakse otseselt kohaliku omavalitsuse tulubaasi või abinõuga pannakse peale täiendavaid, kulutusi suurendavaid kohustusi tulubaasi muutmata ja seeläbi muutub kohalikul omavalitsusel lasuvate ülesannete täitmine raskemaks, on kaebus lubatav.

§ 105

lõige 6 ja määruse nr 51 § 11 lõiked 1 ja 2 reguleerivad maksude tasumist ja tasaarvestamist. Vaidlustatud sätted ei reguleeri kohalike omavalitsuste rahastamist, vaid maksude tasumise korda. Sätted reguleerivad maksuhalduri ja maksukohustuslase vahelisi suhteid, mitte kohaliku omavalitsuse tulubaasi finantseerimist.

§ 105

lõige 6 ja määruse nr 51 § 11 lõigete 1 ja 2 puhul ei ole võimalik üheselt kindlaks määrata ebasoodsat mõju kohaliku omavalitsuse maksulaekumistele ega sellest johtuvalt järeldada ka kohaliku omavalitsuse tulubaasi otsest vähenemist. Nagu varem kehtinud maksude tasumise süsteemi puhul, mõjutab ka uue tasumise ja tasaarvestussüsteemi puhul maksude laekumist eelkõige maksukohustuslaste maksukuulekus ja maksevõimelisus. Maksude laekumine sõltub sellest, kas ettemaksukontole kantakse piisavalt raha. Kui maksukohustuslased täidavad oma kohustusi korrektselt, ei vähene Tallinna Linnavolikogu vaidlustatud sätete tõttu linna tulubaas. Õigusriigis tuleb eeldada maksukohustuslase korrektset käitumist. Samas ei ole siis, kui maksukohustuslane ei tasu makse õigel ajal või jätab maksud tasumata tal tekkinud makseraskuste tõttu, kohaliku omavalitsuse tulubaasi vähenemine tingitud mitte vaidlustatud sätetest, vaid mõnest muust asjaolust, näiteks halvenenud majandusolukorrast. Lisaks märgib õiguskantsler, et üldreegel, mille järgi tasutakse makse nende tekkimise järjekorras, on neutraalne ning ei eelista ühtki maksuliiki teisele. Ühe ja sama täitmise tähtpäevaga nõuete rahuldamise järjekorras on kohalikele omavalitsustele laekuvatele maksudele kõrvuti sihtotstarbeliselt laekuvate maksete ja maksudega antud eelistus riigile laekuvate maksude ees. Kui ettemaksukontole laekunud summasid kantakse varem tekkinud maksuvõlgade katteks, on võimalik, et kaetakse kohalikele omavalitsustele laekuvate nõuete eest tekkinud võlgu. Tallinna Linnavolikogu oletab oma taotluses, et maksude laekumine ettenähtust väiksemas ulatuses jaanuaris 2009 võib olla tingitud majanduskriisist, kuid on suure tõenäosusega põhjustatud

1. jaanuaril 2009 jõustunud maksuõigussuhtest tulenevate kohustuste tasumise ja tasaarvestamise põhimõtetest. Samas ei ole see väide tõendatud. Kohalike omavalitsuste finantstagatise riive ei saa seisneda selles, et eelarvetulud kujunevad majanduskriisist tingituna planeeritust tegelikkuses väiksemaks. Kohaliku omavalitsuse tulubaasi vähenemine peab olema tingitud vaidlustatud abinõust selleks, et kohaliku omavalitsuse PSJKS § 7 alusel esitatud taotlus oleks lubatav. Eelneva tõttu leiab õiguskantsler, et Tallinna Linnavolikogu vaidlustatud normid ei vähenda otseselt kohaliku omavalitsuse tulubaasi. Sätete mõju tulubaasile on kaudne ning eeldab, et maksukohustuslane ei täida oma kohustusi või ei tee seda õigel ajal. Lisaks eelnevale ei ole Tallinna linn oma taotluses viidanud, millised Tallinna linnal lasuvad ülesanded jäävad linnal täitmata.
2. Justiitsminister leiab, et Tallinna Linnavolikogu vaidlustatud sätted ei riku kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi ega ole vastuolus põhiseadusega. Maksukorralduse seaduses sätestatud maksude tasumise ja tasaarvestamise süsteem mõjutab kohaliku omavalitsuse finantsseisundit (PS § 154 lõige 1 ja § 157), kuna

§ 105

lõikes 6 sätestatud järjekord ja täitmise alustamine varaseima tasumise tähtpäevaga kohustustest seab kohalikule omavalitsusele piiranguid oma finantsvahendite kasutamise üle otsustamisel. Seetõttu on tegemist kohaliku omavalitsuse garantii riivega ning põhiseaduspärasuse kontroll lubatav. Kuna kohalik omavalitsus ei ole põhiõiguste kandja, ei ole õiguspärase ootuse põhimõtte (PS § 10) rikkumisele viitamine asjakohane. Piirangu kehtestamise legitiimne eesmärk on võlglaste arvu vähendamine, maksumaksja mugavuse suurendamine ning maksuhalduri haldussuutlikkuse tõstmine. Maksude arvestamise süsteemiga on võimalik erinevatest seadustest tulenevaid rahalisi nõudeid ja kohustusi täita ühe maksega. Maksukohustuste tekkimise ajast ja kohustuste liigist tulenevalt toimub tasumine automaatselt ning maksumaksja on vaba kõikidest tasumist puudutavatest kohustustest. Nii kohaliku omavalitsuse kui ka riigi maksude ühtne laekumine ühe viitenumbriga võimaldab maksuhalduril erinevates maksuliikides eksisteerivaid võlgasid ja enammakseid tasaarvestada, olenevalt olukorrast kas omavalitsuse või riigi kasuks. Seega on tegemist sobiva meetmega eesmärgi saavutamiseks. Vajalik saab maksude administreerimise süsteem olla siis, kui kõnealuseid eesmärke ei ole võimalik saavutada mõne teise, kohaliku omavalitsuse üksusi vähem koormava abinõuga. Tallinna Linnavolikogu leiab, et kohaliku omavalitsuse maksud peaksid laekuma omavalitsuse eelarvesse, ilma et riigil oleks võimalik neid riigieelarve kasuks ümber jaotada. Maksude administreerimise eesmärgist tulenevalt on maksude kogumise järjekorra süsteemi kehtestamine vajalik selleks, et riigil oleks võimalik maksude laekumist jälgida, maksumaksjalt maksu koguda ning saada laekuvatest maksetest ülevaadet eelarve koostamiseks. Ühtse ettemaksukonto ning maksude administreerimise süsteemi sisseseadmisega aitab riik kohalikul omavalitsusel hoida kokku süsteemi ülalpidamise kulusid, mis maksude iseseisval haldamisel oleksid omavalitsuse kanda. Omavalitsuse jaoks on oluline saada kätte talle seaduse alusel laekuvad maksed, kuid see ei garanteeri, et maksumaksja eelistaks teistsuguse maksude administreerimise süsteemi olemasolul maksmisel alati omavalitsuse maksu riiklikule maksule. Maksude kogumine Maksu- ja Tolliameti ettemaksukonto kaudu võimaldab maksumaksjal hõlpsamini täita seadusest tulenevaid rahalisi nõudeid ja kohustusi vaid ühe maksega (sellele lisandub maksudeklaratsiooni esitamine). Maksumaksja peab maksma talle seadusega kehtestatud makse ning tal ei ole subjektiivset õigust otsustada ühe või teise maksu tasumise või tasumata jätmise üle. Kohaliku omavalitsuse õigust kasutada oma ülesannete täitmiseks vajalikke vahendeid on rikutud, kui riik ei taga riiklikust maksust kohalikku eelarvesse laekuva osa õigeaegset või ettenähtud ulatuses laekumist. Maksumaksjal on kohustus tasuda kõik riigi ning kohaliku omavalitsuse maksud, mis talle on seadusega ette nähtud. Maksumaksjal ei ole võimalik otsustada ühe või teise maksu tasumise kasuks. Tallinna Linnavolikogu on abstraktse normikontrolli raames vaidlustanud abstraktse olukorra, kus maksude järjestusest tulenevalt ei laeku omavalitsusele summa, millele tal maksuseaduste järgi on õigus. Ekslik oleks järeldada, et maksumaksja tasuks õigel ajal ainult omavalitsuse makseid või et maksumaksja tasub makse vastavalt sellele, kas tegemist on omavalitsuse või riigi maksuga. Kui maksumaksja peaks eelistama omavalitsuslikke makse riiklikele, rikuks ta maksmata maksudega riigi huve või vastupidi. Kuna maksumaksja peab tasuma kõik seadusega kohalduvad maksud, võib seadusandja kehtestada süsteemi, kuidas maksumaksjal oleks seda kõige lihtsam teha. Samuti ei ole võimalik tõendada, et seaduse säte tooks kaasa olukorra, kus omavalitsuse finantshuvid jääksid riigi omadele alla. Riik on maksude järjekorrastamisel lähtunud põhimõttest, kus esmajärjekorras on isikustatud maksud ning maksed, mis on isikutelt kinni peetud ning on otseselt seotud füüsiliste isikute riiklike kindlustustega. Seejärel tulevad muud maksud ja kõrvalkohustused. Kõige viimasena on järjekorras muud riigieelarvesse laekuvad kohustused, nagu trahvid ja sunniraha. See ei riku kohaliku omavalitsuse autonoomiat ega ole vastuolus põhiseadusega. 9. Eesti Linnade Liit toetab ning peab õigustatuks Tallinna Linnavolikogu taotlust tunnistada kehtetuks

§ 105lõige 6 ning määruse nr 51 § 11 lõiked 1 ja 2.

1. Eesti Maaomavalitsuste Liit nõustub Tallinna Linnavolikogu taotluses esitatud seisukohtadega ja toetab neid täielikult. VAIDLUSTATUD SÄTTED
2. Maksukorralduse seaduse (RT I 2002, 26, 150; 2008; 27; 177) § 105 lõige 6 sätestab: "§ 105 Tasumine ja tasaarvestamine [---]

§ 105

lõige 6 ja määruse nr 51 § 11 lõiked 1 ja 2 riivavad kohaliku omavalitsuse üksuste finantstagatisi, mis tulenevad PS §-dest 154 ja

1. Kaks esimest eelmises punktis esitatud nõuet on seega täidetud. Järgmisena analüüsib kolleegium, kas täidetud on ka kolmas tingimus ehk kas vaidlustatud sätetega on võimalik riivata kohaliku omavalitsuse üksuste finantstagatisi.
2. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on finantstagatiste sisu
3. juuni
4. aasta otsuse nr 3-4-1-2-09 punktis 42 selgitanud järgmiselt: "PS § 154 järgi jagunevad kohalike omavalitsuste ülesanded olemuslikult omavalitsuslikeks ülesanneteks (kohaliku elu küsimuste otsustamine ja korraldamine) ja riiklikeks kohustusteks, mida kohalikule omavalitsusele saab panna kas seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Nii omavalitsuslike ülesannete kui ka riiklike kohustuste nõuetekohane täitmine eeldab, et kohalikul omavalitsusel on selleks piisavalt raha (RKÜK
5. aprilli
6. aasta otsus kohtuasjas nr 3-3-1-46-03, punkt 21). Seega tuleneb PS § 154 lõikest 1 õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mis võimaldavad kohaliku omavalitsuse üksusel iseseisvalt otsustada ja korraldada nii kohustuslikke kui ka vabatahtlikke omavalitsuslikke ülesandeid. Niisuguse õiguse näevad ette ka harta artikli 9 lõiked 1 ja
7. Nende lõigete kohaselt on kohalikel võimuorganitel riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada. Rahalised vahendid peavad olema vastavuses kohalikele võimuorganitele põhiseaduse ja seadusandlusega seatud kohustustega. PS § 154 lõikest 2 tuleneb kohaliku omavalitsuse üksuste õigus nõuda neile seadusega pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmist riigieelarvest. Ka selle õiguse sisu kindlaksmääramisel tuleb silmas pidada harta artikli 9 lõiget 2, mis nõuab, et rahalised vahendid peavad olema vastavuses kohalikele võimuorganitele põhiseaduse ja seadusandlusega seatud kohustustega. Kahes eelmises lõigus nimetatud õigustele vastab riigi kohustus tagada kohaliku omavalitsuse üksustele piisavad rahalised vahendid nii riiklike kui ka omavalitsuslike ülesannete täitmiseks (vt selle kohta RKÜK eespool viidatud otsus nr 3-3-1-46-03, punktid 20-24). Riik peab selle kohustuse täitmisel arvestama harta artiklist 9 tulenevate nõuetega. PS § 154 lõikes 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse põhitagatisega ehk õigusega iseseisvalt otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi kaasneb vältimatult vajadus ka iseseisva eelarve järele. Põhiseadus näebki õiguse iseseisvale eelarvele sõnaselgelt ette PS § 157 lõikes 1, mitte aga PS § 154 lõikes 1, millele viitab taotleja. Kohaliku omavalitsuse üksusel on PS § 157 lõike 1 kohaselt õigus iseseisvale eelarvele, mille kujundamise alused ja korra sätestab seadus. Lisaks eespool loetletud õigustele on kohaliku omavalitsuse üksustel PS § 157 lõikest 2 tulenevalt õigus kehtestada ja koguda seaduse alusel makse ning panna peale koormisi."
8. Tallinna Linnavolikogu taotluse lubatavuse hindamiseks tuleb seega vastata küsimusele, millised neist õigustest võivad olla riivatud

§ 105lõikega 6 ja määruse nr 51 § 11 lõigetega 1 ja 2.

18.

§ 105

lõikes 6 loetletud maksudest laekuvad maamaks ja kohalikud maksud täies ulatuses kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse ning tulumaks laekub osaliselt kohaliku omavalitsusüksuse eelarvesse. Nendest maksudest laekuvaid tulusid kasutab kohaliku omavalitsuse üksus nii riiklike ülesannete kui ka omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Maksukohustuslase rahaliste kohustuste tasumise või tasaarvestamise kord võib seetõttu puudutada nii PS § 154 lõikest 1 tulenevat õigust (õigus omavalitsuslike ülesannete täimiseks piisavatele rahalistele vahenditele) kui ka sama paragrahvi lõikest 2 tulenevat õigust (õigus seadusega omavalitsusüksustele pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmisele riigieelarvest).

1. Kohaliku omavalitsuse üksuse olulisim põhiseaduslik tagatis on siiski PS § 154 lõikes 1 sätestatud enesekorraldusõigus. Piisavad rahalised vahendid peavad kohaliku omavalitsuse üksustel olema eelkõige selleks, et neil oleks võimalik kõiki kohaliku elu küsimusi seaduste alusel iseseisvalt otsustada ja korraldada. Finantsgarantiiga seotud õigused on seega suunatud enesekorraldusõiguse kasutamiseks vajalike tingimuste loomisele (RKPSJK
2. juuni
3. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-12-09, punkt 43).
4. Finantstagatiste hulka kuuluvate õiguste ja enesekorraldusõiguse suhtega tuleb arvestada ka siis, kui tuvastatakse, kas võib olla riivatud õigust omavalitsuslike ülesannete täimiseks piisavatele rahalistele vahenditele või õigust seadusega omavalitsusüksustele pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmisele riigieelarvest. Neid õigusi ei saa lugeda riivatuks pelgalt seetõttu, et omavalitsuse majanduslik olukord mingi õigustloova akti vastuvõtmise tõttu tõenäoliselt muutub. See annaks omavalitsusüksustele väga laia kaebeõiguse ja võimaldaks seeläbi vaidlustada igasuguseid õigusakte, mis mingilgi määral mõjutavad omavalitsusüksuste rahanduslikku seisu, kuid mis on samas väga nõrgalt seotud kohaliku elu küsimuste iseseisva otsustamisega. Nagu eespool märgitud, ei ole piisava hulga raha olemasolu iseseisev eesmärk. Kõnesolevaist õigustest esimene on nähtud ette selleks, et tagada piisavate vahendite olemasolu just kohaliku elu küsimuste otsustamiseks, teine aga selleks, et kohaliku omavalitsuse üksus ei peaks talle seadusega pandud riiklike kohustuste täitmiseks kulutama omavalitsuslike ülesannete täitmiseks mõeldud raha. Õigust omavalitsuslike ülesannete täimiseks piisavatele rahalistele vahenditele võib seetõttu olla riivatud juhul, kui vaidlustatud abinõu võib vähendada kohaliku omavalitsuse üksuse tulusid või suurendada kohustuslike omavalitsuslike ülesannete mahtu samas rahalisi vahendeid juurde andmata ja raskendada selle tõttu omavalitsuslike ülesannete täitmist (PSJK
5. juuni
6. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-09, punkt 48). Õigust seadusega omavalitsusüksustele pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmisele riigieelarvest võib olla riivatud, kui vaidlustatud abinõu võib vähendada riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud vahendeid või suurendada riiklike kohustuste mahtu samas rahalisi vahendeid juurde andmata. Neid õigusi võib olla riivatud ka siis, kui vaidlustatud abinõu võib mõjutada rahaliste vahendite kohaliku omavalitsuse üksustele laekumise perioodilisust selliselt, et see ohustab riiklike kohustuste või omavalitsuslike ülesannetega seotud kohustuste (sh rahaliste väljamaksete) nõuetekohast täitmist.
7. Nagu Tallinna Linnavolikogu oma taotluses õigesti märgib, võib maksukohustuste täitmise ja tasaarvestamise korra kehtestamine selliselt, et maksukohustused täidetakse nende tekkimise järjekorras ja samal päeval tekkinud kohustuste puhul lähtutakse seaduses kehtestatud järjekorrast, milles mõned osaliselt või täielikult kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse laekuvad maksud asuvad pärast riigieelarvesse laekuvaid makse, mõjutada rahaliste vahendite kohaliku omavalitsuse üksustele laekumise perioodilisust. Taotlus on seega lubatav.
8. Riive tuvastamiseks peab kolleegium siiski kindlaks tegema, et vaidlustatud sätted mitte üksnes ei või mõjutada rahaliste vahendite kohaliku omavalitsuse üksustele laekumise perioodilisust, vaid ka takistavad riiklike kohustuste või omavalitsuslike ülesannetega seotud kohustuste (sh rahaliste väljamaksete) nõuetekohast täitmist.
9. Kõigepealt tuleb aga analüüsida vaidlustatud sätete mõju omavalitsusüksuste maksulaekumistele. Selleks peatub kolleegium esmalt maksukohustuste tasumise ja tasaarvestamise korral, mis kehtis enne vaidlustatud sätete jõustumist ehk enne
10. jaanuarit 2009, ning seejärel kehtival korral ning nende kahe korra erinevustel.
11. Enne
12. jaanuarit 2009 kehtinud korra kohaselt oli iga maksu-, makse- ja intressikohustuse arvestamise ja täitmise jaoks eraldi viitenumber ja nende arvestust peeti eraldi isikukontodel. Kui maksumaksja oli esitanud deklaratsiooni või talle oli määratud maksukohustus haldusaktiga, siis selle alusel tehti isikukontole kanne. Kui maksukohustuslane ei suutnud kõiki kohustusi õigel ajal täita, võis ta seetõttu ise valida, millise kohustuse ta täidab esimesena. Sundkorras sissenõudmise korral jagati sissenõutud summa maksuliikide vahel võrdeliselt (

§ 128lõige 5).

Enammakse ja võla puhul oli maksukohustuslasel vabadus taotleda enammakse ja võla tasaarveldamist. Seega oli maksukohustuslase enda otsustada, mis järjekorras maksukohustusi täita. Ei ole alust arvata, et maksukohustuslane oleks selle korra kohaselt omal algatusel eelistanud esmalt tasuda neid makse, mis laekuvad osaliselt või täielikult omavalitsusüksuste eelarvesse. Uue,

1. jaanuaril 2009 jõustunud korra kohaselt ei arvestata maksukohustuste täitmist maksuliigiti, vaid ühiselt. Igal maksumaksjal on kõigi maksude jaoks üks arvestuskonto ja üks viitenumber. Maksumaksja ei saa enam ise valida, millisele kontole raha kanda ja mis järjekorras võlgu tasuda. Enammaksete ja võlgade tasaarvestused toimuvad samuti automaatselt ega sõltu enam maksumaksja taotlusest. Uus kord vähendab seega juhuslikkust maksude laekumisel, kuna välistab maksukohustuslase vabaduse otsustada, mis järjekorras erinevaid makse tasuda.
2. Nii uue kui ka vana korra kohaselt jäävad maksud kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse laekumata vaid siis, kui maksukohustuslane ei täida oma maksukohustusi õigel ajal. Selline kord ei muuda aga laekumiste perioodilisust kolleegiumi hinnangul määral, mis takistaks riiklike kohustuste või omavalitsuslike ülesannetega seotud kohustuste nõuetekohast täitmist.
3. Taotluses esitatud seisukohad, et maksukohustuste täitmise järjekorra abil jagab riik enda kasuks ümber omavalitsusüksustele mõeldud tulu, annavad tunnistust Tallinna Linnavolikogu soovist saavutada, et järjekorras oleksid esimesel kohal need maksud, mis laekuvad täielikult või osaliselt kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse. Kolleegiumi hinnangul ei tulene põhiseadusest, et riik peaks täitmata maksukohustuste sissenõudmisel igal juhul eelistama kohaliku omavalitsuse üksustele laekuvaid makse riigile jäävatele maksudele. Riik peab tagama, et omavalitsusüksustel oleks kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks piisavad vahendid ning et omavalitsusüksused ei peaks neid vahendeid kulutama seadusega pandud riiklike kohustuste täitmiseks. Samuti ei ole nimetatud seisukohad põhjendatud ka sisuliselt, sest nii nagu võib uue korra kohaselt kohaliku omavalitsuse eelarvesse laekuma pidavate riiklike maksude summa arvel katta varem tekkinud maksuvõlgnevusi teiste rahaliste kohustuste eest, mis seadusest tulenevalt laekuvad üksnes riigieelarvesse, võib täpselt samamoodi riigieelarvesse laekuma pidavate riiklike maksude arvel katta varem tekkinud maksuvõlgnevusi teiste rahaliste kohustuste eest, mis seadusest tulenevalt laekuvad üksnes kohaliku omavalitsuse eelarvesse. 27.

§ 105

lõikega 6 ja määruse nr 51 § 11 lõigetega 1 ja 2 ei vähendata eelnevat arvestades kohaliku omavalitsuse üksuse tulusid ega raskendata ka omavalitsuslike ülesannete täitmist. Samuti ei vähendata nende sätetega riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud vahendeid ega suurendata riiklike kohustuste mahtu samas rahalisi vahendeid juurde andmata. Need sätted ei mõjuta ka laekumise perioodilisust selliselt, et see takistab riiklike kohustuste või omavalitsuslike ülesannetega seotud kohustuste nõuetekohast täitmist. Seega ei riiva vaidlustatud sätted õigust omavalitsuslike ülesannete täimiseks piisavatele rahalistele vahenditele ega õigust seadusega omavalitsusüksustele pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmisele riigieelarvest. Tallinna Linnavolikogu taotlus tuleb seetõttu jätta PSJKS § 15 lõike 1 punktist 6 juhindudes rahuldamata. Märt Rask, Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Priit Pikamäe