RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine 3-3-1-95-06 14. mai 2007 Eesistuj

§ 82lg-ga 7 täiendamisega alates 1.

maist 2005 rikkunud Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-des 11 ja 12 sätestatud proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise põhimõtteid. Kohaldada tulnuks üksnes põllumajandusministri 2004.

enne

1. maid 2005 kehtinud redaktsiooni, mille alusel PRIA saaks teha kaebaja kohta positiivse otsuse.
2. AS Agrofarm on
3. veebruaril
4. a äriregistrist kustutatud ning ühinemisel JK Otsa Talu OÜ-ga on JK Otsa Talu OÜ-st saanud AS-i Agrofarm õigusjärglane.
5. Tartu Halduskohus jättis
6. aprilli
7. a otsusega haldusasjas nr 3-06-246 kaebuse rahuldamata. Halduskohtu arvates on põllumajandusminister pädev andma määrusi ja neid muutma. Põllumajandusministri 2004.

täiendamist, millega muudeti toetuse maksmise korda, ei saa lugeda kaebaja õigusi kitsendavaks. Vastav määrus ja selle muudatus on kehtestatud ELÜPS § 43 lg 2 ja § 44 lg 2 alusel ning kooskõlas Eesti maaelu arengukavaga 2004-2006 (edaspidi Arengukava). Viimane on heaks kiidetud EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 44 lg 2 alusel. ELÜPS § 42 lg 2 kohaselt otsustab põllumajandusminister, millist liiki maaelu arengu toetust eelarveaastal antakse ja millist liiki tegevusi toetatakse. ELÜPS § 42 lg 3 järgi toetuse saamise õigust ei teki, kui selle tegevuse toetamist pole eelarveaastas ette nähtud. Kaebaja oli pindalatoetuse taotluse esitamise ajal 26. mail 2005. a teadlik põllumajandusministri 2004.

§ 82lg 7 olemasolust (muudatus kehtis alates 1.

maist

1. a), mistõttu ei saa määruse muudatus rikkuda kaebaja õiguspärast ootust saada toetust.
2. aastal ei olnud riigil eelarvest tulenevalt võimalik anda põllumajanduslikku keskkonnatoetust uutele taotlejatele, kellel puudus kehtiv keskkonnasõbraliku tootmise kohustus
3. aastast. Põllumajandusministri 2004.

§ 82

lg 7 kehtestamine ei rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet kaebaja suhtes, kuna teda on koheldud ühetaoliselt kõigi teistega ühtedes ja samades oludes ning samadel eeldustel.

1. JK Otsa Talu OÜ kui AS Agrofarm õigusjärglane esitas Tartu Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles taotles halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse põhjenduste kohaselt on halduskohus valesti tõlgendanud ja kohaldanud ELÜPS § 42 lg-d 2 ja 3, § 43 lg-t 2 ja § 44 lg-t
2. ELÜPS § 42 lg 2 mõtteks on iga toetuse liigi korral anda kõigile, sõltumata nende varasematest toetustaotlusest ja selle rahuldamisest, sama liigi toetuse osas võimalus taotleda igal aastal toetust. Kohus oleks pidanud lähtuvalt uurimispõhimõttest kontrollima ELÜPS vaidlusaluste sätete ning põllumajandusministri 2004.

§ 82

lg 7 vastavust Arengukavale ja Euroopa Ühenduse õigusele ning tuvastama vastuolu. EL Nõukogu määrus nr 1257/1999 ei võimalda kehtestada taotlejate suhtes ebavõrdseid reegleid. Põllumajandusminister oleks saanud vähendada proportsionaalselt kõiki nõuetele vastavaid toetusi. Usalduse kaitse ja õigusriigi põhimõttega ei ole kooskõlas, et põllumajandusminister otsustas alles 1 kuu enne

1. a taotluste esitamise tähtaega muuta senist määrust. Kaebaja oli selleks ajaks teinud juba ümberkorraldused oma põllumajandusliku tootmise üleviimiseks keskkonnasõbralikule tootmisele ja selle tagasipööramine ei olnud
2. a aprilli lõpus enam võimalik.
3. Tartu Ringkonnakohus jättis
4. septembri
5. a otsusega haldusasjas nr 3-06-246 JK Otsa Talu OÜ apellatsioonkaebuse rahuldamata ja Tartu Halduskohtu otsuse muutmata. ELÜPS §-st 42 nähtub, et põllumajandusminister võib kehtestada toetuse liigid eelarveaastaks ja täpsustada toetuse saamiseks esitatud nõudeid taotleja ning kavandatava tegevuse kohta eelarveaasta kaupa, mida praegusel juhul ka tehti. Põllumajandusministri määruse muudatus ei ole vastuolus Euroopa Ühenduse õigusega. Ka muudatuse kohaselt võis toetust saada igal aastal, seda juhul, kui taotlejale oli
6. aastal juba tehtud toetuse määramise otsus, millest tulenevalt tal hakkas kehtima toetuse saamisega seotud kohustus. Kuna apellandil ei olnud õigust saada toetust põllumajandusministri 2004.

§ 82

lg 7 alusel, on viide Eesti maaelu arengukava 2004-2006 p 12.6.2 teisele lõikele, mille kohaselt võib põllumajandusminister kehtestada nõuetele vastavate toetuste proportsionaalse vähendamise, asjassepuutumatu. ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

1. JK Otsa Talu OÜ kassatsioonkaebuses palutakse tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ning teha uus otsus, millega rahuldada AS-i Agrofarm kaebus, tühistada PRIA peadirektori vaidlusaluse käskkirja p 17, teha PRIA-le ettekirjutus, millega kohustada teda ühe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest määrama ja maksma välja AS-i Agrofarm õigusjärglasele JK Otsa Talu OÜle AS-i Agrofarm poolt
2. mail
3. a esitatud taotluse alusel keskkonnasõbraliku tootmise toetus, ning mõista PRIA-lt välja menetluskulud. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised.
4. Pooled ei vaidle selle üle, et taotleja vastas toetuse saamise nõuetele kuni
5. maini 2005, mil hakkas kehtima põllumajandusministri 2004.

uus redaktsioon. Varasemast redaktsioonist ei olnud võimalik järeldada, et põllumajandusministri

1. a määrust nr 51 kohaldatakse üksnes
2. aastal esitatud taotluste osas, ega seda, et
3. aastal toetuse taotlejate ringi kitsendatakse.
4. Kassaator, usaldades põllumajandusministri 2004.

kuni

1. maini 2005 kehtinud redaktsiooni, tegi
2. aastal ümberkorraldusi ja kulutusi oma tootmise keskkonnasõbralikuks muutmiseks. Ka selle üle pooled ei vaidle.
3. Põllumajandusministri 2004.

vaidlusalune muudatus kui Euroopa Ühenduse õigust rakendav siseriiklik õigus on vastuolus ühenduse õigusega. EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 24 lg-st 1 tuleneb, et põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud toetusi antakse igal aastal. EL Nõukogu määrusest nr 1257/1999 ja

1. mai
2. a määrusest (EÜ) nr 1258/1999 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta ei lähtu, et liikmesriigid võiksid reguleerida nimetatud määrusi rakendavate siseriiklike aktidega keskkonnasõbraliku tootmise eest antava toetuse taotlemist ja andmist ebavõrdselt sõltuvalt sellest, kas ja millisel eelarveaastal vastava liigi toetuse saaja on seda liiki toetust taotlenud ja saanud. Põllumajandusministri 2004.

§ 82

lg 7 on vastuolus ka Eesti maaelu arengukava 2004-2006 p-ga 12.6.2, mille kohaselt tulnuks eelarvevahendite puudujäägi korral vähendada proportsionaalselt kõikide nõuetele vastavate taotlejate toetuse summat. 4. Põllumajandusministri 2004.

täiendamine eelarvevahendite puudujäägi tõttu ei olnud põhjendatud, sest samal aastal laiendas põllumajandusminister oma

1. juuni
2. a määrusega nr 76 keskkonnasõbraliku tootmise eest toetuse saajate ringi isikutega, kelle põllumassiivid asuvad NATURA 2000 võrgustiku alal.
3. ELÜPS § 42 lg-d 2 ja 3, § 43 lg 2 ja § 44 lg 2 ei andnud põllumajandusministrile volitusnormi 2004.

§ 82lg 7 kehtestamiseks.

Nimetatud sätted annavad põllumajandusministrile õiguse kehtestada üksnes eelarveaastal antavate toetuste liigi ja selleks liigiks ettenähtud vahendite jaotuse, mitte aga kitsendada taotlejate ringi. ELÜPS § 42 lg-st 3 järeldub et

1. a eelarveaastal ei oleks keskkonnasõbraliku tootmise eest toetuse taotlemise ja saamise õigust tekkinud üksnes siis, kui seda liiki toetuse andmist ei oleks põllumajandusminister
2. aastaks üldse kehtestanud, sh neile, kes olid toetust taotlenud ja saanud
3. aastal.
4. Vastustaja PRIA palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja jätta jõusse halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused. PRIA arvamuse kohaselt on praegusel juhul käitutud kooskõlas EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 24 lg-ga
5. Kõik taotlejad, kes võtsid
6. aastal keskkonnatoetuse taotlemisega vastava kohustuse, saavad seda toetust taotleda ka järgmistel aastatel. Kaebaja tõlgendab sätet laiendavalt kõigi isikute suhtes, kuid kohtud on õigesti tuvastanud, et Põhiseadusest tulenevaid proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise põhimõtteid ei ole rikutud.
7. aastal rakendati põllumajanduslikku keskkonnatoetust kolmele tegevusele kohustusega maksta
8. aastal ja neljal järgneval aastal toetust umbes 310 miljonit krooni aastas. Eesti maaelu arengukavas 2004-2006 leiti, et keskkonnasõbraliku tootmise toetust taotletakse eeldatavasti 30-35% Eesti põllumajandusmaa kohta. Kuna
9. aastal esitati taotlusi aga umbes 2 korda rohkem, kui Arengukavas oli kavandatud, ja sellega võttis riik endale kohustuse nõuetekohased taotlused ka ülejäänud kohustusperioodi jooksul rahuldada, tuli Arengukava eelarve ümber kujundada teiste keskkonnatoetuse tegevuste ja Arengukava meetmete arvel. EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 48 lg 3 kohaselt moodustatakse vajadusel järelevalvekomitee ehk Arengukava seirekomisjon, kes hindab Arengukava rakendamist. Selleks on Maaelu ja põllumajandusturu korraldamise seaduse § 74 lg 1 p 6 järgi Põllumajanduse ja maaelu arengu nõukogu. Viimase ettepanekul tehtigi põllumajandusministri
10. a määrusesse nr 51 vaidlusalune muudatus. Kõiki
11. aastal keskkonnasõbraliku tootmise toetuse taotlejaid ja
12. aastal sama toetuse taotlejaid on sarnases olukorras koheldud ühtemoodi. Kaebaja käsitab põllumajandusmaa arendamiseks ettenähtud toetust kui sotsiaaltoetust, mida tuleb jagada üldistel alustel. Praegusel juhul on aga tegemist toetusega, mille taotlemiseks õigusaktidega kehtestatud nõuded tulenevad riigi põllumajanduspoliitika vajadustest ja prioriteetidest ning riigil on õigus neid nõudeid ka muuta. ASJASSEPUUTUVAD SÄTTED
13. Nõukogu määrus (EÜ) nr 1257/1999,
14. mai 1999, Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks ning teatavate määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta. (EÜT L 160,
15. juuni 1999, lk-d 80-102; eestikeelne eriväljaanne, peatükk 3, köide 25, lk-d 391413.) "Artikkel 22 Keskkonna kaitsmiseks ja paikkonna säilitamiseks kavandatud põllumajanduslike tootmismeetodite (põllumajanduse keskkonnapoliitika) toetus soodustab ühenduse põllumajandus- ja keskkonnapoliitiliste eesmärkide saavutamist. Selline toetus edendab: - põllumajandusmaa kasutamisviise, mis on kooskõlas keskkonna, maastiku ja selle iseloomulike vormide, loodusvarade, pinnase ja geneetilise mitmekesisuse kaitse ning parendamisega, - keskkonnasõbraliku põllumajanduse laiendamist ning ekstensiivset karjamajandust, - põllumajanduses kasutatavate suure loodusliku väärtusega ohustatud kultuurmaastike säilitamist, - põllumajandusmaa maastiku ja ajalooliste iseloomulike vormide säilitamist, - keskkonnaplaneerimise kasutamist põllumajanduses. Artikkel 23
16. Toetust antakse põllumajandustootjatele, kes võtavad põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud kohustusi vähemalt viieks aastaks. Vajaduse korral võib teatavate kohustuste puhul nende keskkonnamõju silmas pidades määrata pikema perioodi.
17. Põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud kohustused on hea põllumajandustava rakendamisest ulatuslikumad. Nendega nähakse ette teenused, mida ei pakuta teiste toetusmeetmete, näiteks turustamistoetuste või hüvitistega. Artikkel 24
18. Põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud kohustustega seotud toetust antakse igal aastal ning see arvutatakse järgmiste näitajate alusel: - saamata jäänud tulu, - kohustusest tulenevad lisakulud, ja - ajendi pakkumise vajadus. Iga-aastase toetuse arvutamisel võib arvesse võtta ka kohustuste täitmiseks vajalikke mittetasuvaid investeeringuid. [...] Artikkel 37 [...]
19. Liikmesriigid võivad sätestada maaelu arenguks ettenähtud ühenduse toetuse saamisele täiendavaid või piiravaid tingimusi, mis peavad olema kooskõlas käesolevas määruses sätestatud eesmärkide ja nõuetega. [...] Artikkel 39
20. Liikmesriigid rakendavad kõiki vajalikke abinõusid, et tagada käesolevas peatükis sätestatud maaelu arengu toetusmeetmete vastavus ja järjepidevus.
21. Liikmesriikide esitatavad maaelu arengukavad peavad sisaldama hinnangut kavandatud toetusmeetmete vastavuse ja järjepidevuse kohta ning vastavuse ja järjepidevuse tagamiseks võetud meetmete kirjeldust.
22. Toetusmeetmete vastavuse ja järjepidevuse tagamiseks tuleb neid edaspidi vajaduse korral muuta."
23. Põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemad nõuded ning toetuse taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsem kord. Vastu võetud põllumajandusministri
24. aprilli
25. a määrusega nr 51 (RTL 2004, 51, 879), jõustunud
26. mail
27. Kuni
28. maini 2005 kehtis asjassepuutuvas osas vaid järgnev: "§
29. Nõuded toetuse saamiseks

§ 82lg 7¹ kohaselt võib 2006.

aastal keskkonnasõbraliku tootmistegevuse eest toetust taotleda juhul, kui taotlejal on kehtiv keskkonnasõbraliku tootmise kohustus ning kui taotlejal on § 3 lg 1 p-s 3 nimetatud kohustus (määruse täiendus põllumajandusministri

1. aprilli
2. a määrusega nr 44, mis jõustus
3. aprillil 2006). Sama määruse § 82 lg 7² järgi võib
4. aastast kuni kohustuse lõppemiseni keskkonnasõbraliku tootmise eest toetust taotleda isik, kellel on kehtiv keskkonnasõbraliku tootmise kohustus ning kellel on § 3 lg 1 p-s 3 nimetatud kohustus. Füüsilisest isikust ettevõtja või juriidiline isik, kellel puudub keskkonnasõbraliku tootmise kohustus, võib taotleda toetust selle põllu kohta, mis asub põllumassiivil, mis tervikuna asub Vabariigi Valitsuse
5. jaanuari
6. a määrusega nr 17 "Pandivere ja Adavere-Põltsamaa nitraaditundliku ala kaitse-eeskiri" kehtestatud nitraaditundlikul alal (määruse täiendus põllumajandusministri
7. aprilli
8. a määrusega nr 58, mis jõustus
9. aprillil 2007). Niisiis on põllumajandusminister nii praeguse kohtuasja asjaolude tekkimise ajal kui ka praeguseni korduvalt täiendanud ja muutnud keskkonnatoetuse taotlejale esitatud nõudeid, taotlejate ringi kord piirates ja kord laiendades.
10. Toetuse taotlejal on õiguspärane ootus, et tema taotlust menetletakse õiguspäraselt. Seejuures peavad toetuse taotlemise tingimused olema võimalikult selged ja arusaadavad (vt ka EL Nõukogu
11. juuni
12. a määrus (EÜ) nr 1260/1999, millega nähakse ette üldsätted struktuurifondide kohta, preambuli p 42, mille kohaselt tuleks kohustuste ja väljamaksete eeskirju lihtsustada).
13. Riigikohtu halduskolleegiumi arvates on JK Otsa Talu OÜ kassatsioonkaebuse lahendamiseks oluline leida vastus küsimusele, kas põllumajandusministri määruse nr 51 § 82 lg 7 on vastavuses kõrgemalseisva Eesti õiguse ja Euroopa Ühenduse õigusega. Kas on õiguspärane toetusperioodi kestel muuta keskkonnasõbraliku tootmise eest makstava põllumajandusliku keskkonnatoetuse taotlusele esitatavaid nõudeid selliselt, et piirata võrreldes varasemaga nõuetele vastavate subjektide ringi, ja kas põllumajandusministril oli selliste muudatuste tegemise pädevus? Juhul, kui kas või ükski vastus eeltoodud küsimustele on eitav, on põllumajandusministri 2004.

§ 82

lg 7 õigusvastane, samuti on sellisel juhul õigusvastane PRIA toetumine õigusvastasele sättele ja AS-il Agrofarm/JK Otsa Talu OÜ-l oleks õigus toetust taotleda ja õigus taotluse menetlemisele.

1. Selleks, et nimetatud küsimustele vastata, tuleb kõigepealt leida, kuidas reguleerib probleemi asjassepuutuv EL Nõukogu määrus nr 1257/1999 ning kui suur on liikmesriikide vabadus nimetatud EL-i määruse rakendamisel.
2. EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 preambulis rõhutatakse põllumajandustootja kui suurima maakasutaja mõju keskkonnale (p 4) ja vajadust omistada olulist tähendust põllumajanduse keskkonnainstrumentidele (p 29). Preambuli p 14 kohaselt tuleks maaelu arendustoetuste suhtes kohaldatavate kõlblikkuskriteeriumide puhul piirduda sellega, mida on vaja maaelu arengu poliitika eesmärkide saavutamiseks. Preambuli p 31 kohaselt peaks põllumajanduse keskkonna toetuskavaga jätkuvalt julgustama põllumajandustootjaid teenima ühiskonda tervikuna, juurutades või kasutades selliseid põllumajanduslikke tootmisviise, mis on kooskõlas kasvava vajadusega kaitsta ja parendada keskkonda, loodusvarasid, pinnast ja geneetilist mitmekesisust ning säilitada maastikku ja paikkonda. Vastavalt EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 artiklile 2 võib maaelu arengu toetus, mis on seotud põllumajanduse ja selle ümberkorraldamisega, hõlmata keskkonnasõbraliku ja säästva põllumajanduse säilitamist ja edendamist, pidades silmas keskkonnanõudeid.
3. Põllumajanduse keskkonnapoliitika toetust reguleerivad EL Nõukogu määruses nr 1257/1999 eelkõige art-d 22-
4. Art 22 kohaselt soodustab toetus ühenduse põllumajandus- ja keskkonnapoliitiliste eesmärkide saavutamist, edendades muu hulgas põllumajandusmaa kasutamisviise, mis on kooskõlas keskkonna kaitse ja parendamisega, ning keskkonnasõbraliku põllumajanduse laiendamist. Artiklis 23 sätestatakse, et toetust antakse põllumajandustootjatele, kes võtavad põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud kohustusi vähemalt viieks aastaks. Vajaduse korral võib teatavate kohustuste puhul nende keskkonnamõju silmas pidades määrata pikema perioodi. EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 24 lg-st 1 tuleneb, et põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud toetusi antakse igal aastal ning need arvutatakse järgmiste näitajate alusel: saamata jäänud tulu, kohustusest tulenevad lisakulud, ajendi pakkumise vajadus. Sama määruse art 34 näeb ette, et määruse rakendamise üksikasjalikud eeskirjad võetakse vastu EL Nõukogu määruse nr 1260/1999 art 50 lg-s 2 sätestatud korras ning et nendes eeskirjades määratletakse põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud kohustusi reguleerivad tingimused. Euroopa Komisjoni
5. aprilli
6. aasta rakendusmääruse (EÜ) nr 817/2004 art 16 kohaselt määratakse EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 23 lg-s 1 osutatud rohkem kui viieks aastaks võetavad põllumajandusliku keskkonna kaitsega seotud kohustused ainult selliseks ajavahemikuks, mida on põhjendatult vaja nende keskkonnamõju avaldumiseks. Riigikohtu halduskolleegium märgib, et Euroopa Ühenduse toetuse suhtes, mis käsitleb alates
7. jaanuarist 2007 algavat programmiperioodi, kohaldatakse Euroopa Liidu Nõukogu
8. septembri
9. a määrust (EÜ) nr 1698/2005 "Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta", mille art 39 lg 4 sätestab sarnaselt EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 24 lg-le 1, et põllumajanduslikku keskkonnatoetust antakse igal aastal ja see hõlmab antud kohustusest tulenevaid lisakulusid ning saamata jäänud tulu. Vajaduse korral võib see hõlmata ka tehingukulusid.
10. Euroopa Ühenduse õigusaktide analüüsist järeldab Riigikohtu halduskolleegium, et Euroopa Ühenduse õigus ei reguleeri igal aastal antavate põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud toetuste eraldamist kuigivõrd üksikasjalikult ega näe vähemasti otsesõnu ette, et järgmisel aastal eraldatakse toetusi vaid neile, kes on juba eelmisel aastal toetust taotlenud ning kelle suhtes on toetuse andmise otsus positiivselt lahendatud ja kes on seetõttu juba võtnud vastava keskkonnapoliitikaga seotud kohustuse vähemalt viieks aastaks.
11. Kuivõrd küsimus jääb Euroopa Ühenduse õiguse alusel ebaselgeks, tuleb edasi analüüsida, kas liikmesriigil on õigus selles küsimuses kehtestada ja kohaldada täpsustavaid tingimusi toetuse andmisel. Kuigi EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 56 kohaselt on nimetatud määrus tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides, annab sama määruse art 37 lg 4 võimaluse, mille järgi võivad liikmesriigid sätestada maaelu arenguks ettenähtud ühenduse toetuse saamisele täiendavaid või piiravaid tingimusi, mis peavad olema kooskõlas samas määruses sätestatud eesmärkide ja nõuetega. Riigikohtu halduskolleegium leiab seetõttu, et kuivõrd EL Nõukogu määrus nr 1257/1999 ei välista täiendavate toetustingimuste kehtestamist, oli Eestil seda võimalik teha, arvestades seejuures EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 eesmärke ja nõudeid. Eesti meetmed peavad aga olema Euroopa Ühenduse õiguse eesmärkidega vastavuses ja tulenema Euroopa Komisjoni poolt heaks kiidetud Arengukavast. Lisaks sellele peavad maaelu arengu toetuse meetmed olema kooskõlas ühenduse muu poliitikaga ja selle kohaselt võetavate meetmetega (EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 37 lg 2). Ühenduse poliitika hulka kuulub võrdse kohtlemise põhimõtte austamine, mis peaks väljenduma ka toetustaotlejate võrdses kohtlemises ning keskkonnakaitses kui ühenduse poliitikaid läbivas eesmärgis. Riigikohtu halduskolleegium on seisukohal, et ühenduse õigust rakendav põllumajandusministri käskkiri ei tohi nende eesmärkidega vastuolus olla.
12. Praegusel juhul on Euroopa Komisjoni poolt EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 44 lg 2 alusel kinnitatud programmdokumendiks Eesti Maaelu arengukava aastateks 2004-2006 (Arengukava). Euroopa Kohus on leidnud, et Euroopa Komisjoni otsus, millega kiidetakse heaks liikmesriigi riiklik arengukava ühenduse toetuste maksmiseks, hõlmab ka selle arengukava sisu, ilma et ta siiski annaks arengukavale Euroopa Ühenduse õigusakti iseloomu (Euroopa Kohtu
13. septembri
14. a otsus kohtuasjas C-336/00: Huber, EKL 2002, lk I-7699, p 41). Kuigi EL-i struktuuritoetustega seotud arengukavade rakendamine on liikmesriikide pädevuses, ei tohi siseriiklikud meetmed kahjustada Euroopa Ühenduse õiguse tõhusat mõju (Euroopa Kohtu
15. septembri
16. a otsus kohtuasjas C-336/00: Huber, p 64).
17. Ühise põllumajanduspoliitikaga kaasnevaid maaelu arengu toetusi antakse Arengukava alusel ja korras (ELÜPS § 42 lg 1). Arengukava käsitleb põllumajanduslikku keskkonnatoetust punktis 12.6.
18. Selle kohaselt on toetuse eesmärk hõlbustada keskkonnasõbralike põllumajandusmeetodite rakendamist ja jätkuvat kasutamist. Meetme rakendamine edendab ja säilitab bioloogilist ja maastikulist mitmekesisust ning suurendab keskkonda säästvalt tegutsevate põllumajandustootjate tulu, samuti põllumajandustootjate keskkonnateadlikkust. Maaelu arengukava ei näe otseselt ette võimalust, et põllumajandusminister saaks toetustele esitatavaid nõudeid muuta taotlejate ringi piirates, kuid sätestab siiski, et esitatud taotlused vaadatakse läbi ja otsus langetatakse vastavalt toetuse saamise kriteeriumidele ja vastaval aastal meetmele eraldatud rahalistele vahenditele. Arengukavas nähakse ette, et vajaduse korral tehakse taotluste paremusjärjestus ning kui nõuetele vastavate taotluste rahuldamiseks ei ole küllaldaselt eelarvevahendeid, võib põllumajandusminister kehtestada põllumajandusliku keskkonnatoetuse vähendamise menetluse, mille kohaselt vähendatakse proportsionaalselt kõikide põllumajandusliku keskkonnatoetuse nõuetele vastavate taotlejate toetust või toetuse summat taotlusega hõlmatud põllumajandusmaa pindala alusel või toetust toetavate tegevuste kaupa või mingil muul alusel. Põllumajandusministri
19. a määrus nr 51 sellist võimalust aga ette ei näe.
20. Ühise põllumajanduspoliitikaga kaasnevate maaelu arengu toetuste andmise korraldamist reguleerib täpsemalt Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus, mille § 42 lg 2 sätestab, et selle, millist liiki maaelu arengu toetust eelarveaastal antakse ja millist liiki tegevusi eelarveaastal toetatakse, ning maaelu arengu toetusteks ettenähtud vahendite jaotuse kehtestab põllumajandusminister. Maaelu arengu toetuse taotlemise ja saamise õigust ei teki, kui selle toetuse andmist või selle tegevuse toetamist ei ole eelarveaastal ette nähtud (ELÜPS § 42 lg 3). Riigikohtu halduskolleegiumi arvates ei saa toetuse liigi üle otsustamine hõlmata toetuse saajate ringi vähendamist. Seega ei saa praegusel juhul pidada ELÜPS § 42 piisavaks õiguslikuks aluseks ja volitusnormiks põllumajandusministri 2004.

täiendamiseks § 82 lg-ga

1. Samuti ei võinud põllumajandusminister otsustada, et põllumajanduslikku keskkonnatoetust
2. aastal üldse ette nähtud ei ole, sest see läheks vastuollu EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 24 lg-ga 1, mille kohaselt antakse toetusi igal aastal. Samas näeb ELÜPS § 43 lg 2 ette, et põllumajandusminister võib kehtestada maaelu arengu toetuse saamiseks täpsemad nõuded taotleja ja kavandatava tegevuse kohta ning nende piirkondade loetelu, kus maaelu arengu toetust antakse. Nimetatud nõuded võib kehtestada eraldi iga toetuse liigi kohta. Samuti kinnitab ELÜPS § 44 lg 2, et maaelu arengu toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsema korra, taotluse vormi, toetuse vähendamise alused ja eraldi määrad iga toetusliigi kohta ning taotluse rahuldamata jätmise alused kehtestab põllumajandusminister. Seega kujutavad ELÜPS § 43 lg 2 koos § 44 lg-ga 2 endast siiski volitusnorme põllumajandusministri 2004.

vaidlusaluse täienduse tegemiseks. 26. Ometi ei saa neist volitusnormidest järeldada, et volitusnormi alusel antud põllumajandusministri 2004.

paragrahvi 82 täiendamine lõikega 7 oleks sisuliselt vastavuses volituse ulatusega: Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse, Arengukava ja EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 eesmärkidega ning Euroopa Ühenduse õiguse üldpõhimõtetega. Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadust ja Arengukava tuleb tõlgendada, lähtudes ühenduse õigusest ja EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 eesmärkidest. Vastustaja PRIA on põhjendanud põllumajandusministri 2004.

vaidlusalust täiendust sellega, et see toetub EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 48 lg 3 kohaselt moodustatud järelevalvekomitee ehk Arengukava seirekomisjoni ettepanekule, kes hindab Arengukava rakendamist. Selleks seirekomisjoniks on Maaelu ja põllumajandusturu korraldamise seaduse § 74 lg 1 p 6 järgi Põllumajanduse ja maaelu arengu nõukogu, kes leidis, et kuna

1. aastal esitati taotlusi umbes 2 korda rohkem, kui Arengukavas oli kavandatud, ja sellega võttis riik endale kohustuse nõuetekohased taotlused ka ülejäänud kohustusperioodi jooksul rahuldada, tuli Arengukava eelarve juba niigi ümber kujundada teiste keskkonnatoetuse tegevuste ja Arengukava meetmete arvel, mistõttu tuli taotlejate ringi edaspidi piirata.
2. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et Arengukava seirekomisjoni eelkäsitletud ettepanekut ei saa lugeda ammendavaks põhjenduseks, miks põllumajandusministri
3. a määrust nr 51 täiendati § 82 lg-ga 7 selliselt, et
4. aastal keskkonnasõbraliku tootmise tegevuse eest toetuse taotlejate ringi piirati, sest põllumajandusministri
5. a määrust nr 51 täiendati samal aastal veidi hiljem, lisades toetuse taotlejate ringi taotlejad, kellel asub vähemalt üks põld põllumassiivil, mis tervikuna kuulub NATURA 2000 alla.
6. Tulenevalt eelnevast on Riigikohtu halduskolleegiumil tekkinud tõsised kahtlused, kas hoolimata sellest, et liikmesriigil on teatud pädevused toetustaotlustele esitatavate nõuete sätestamise osas, on põllumajandusministri 2004.

§ 82

lg-ga 7 taotlejatele täiendavalt esitatud nõuded oma sisult vastavuses Euroopa Ühenduse õiguse eesmärkidega, sh EL Nõukogu määruses nr 1257/1999 sätestatud põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse mõttega. Kuivõrd ühenduse õigus pole aga, nagu eeltoodust lähtub, selles küsimuses samuti üheselt mõistetav ning selles küsimuses puudub ka vastavasisuline Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika, tuleb Riigikohtu halduskolleegiumil vaidluse lahendamiseks saada esmalt asjassepuutuva ühenduse õiguse osas selgust Euroopa Kohtult eelotsuse küsimise kaudu. Seetõttu taotleb Riigikohtu halduskolleegium Euroopa Kohtult eelotsust, et saada vastused järgmistele küsimustele. 1. Kas Euroopa Liidu Nõukogu 17. mai 1999. aasta määruse (EÜ) nr 1257/1999 "Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks ning teatavate määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta" artiklites 22 kuni 24 sätestatud põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse eesmärgiga on kooskõlas:

1. a)üksnes nende taotlejate jätkuv toetamine, kellele on selle programmi raames juba eelmisel eelarveaastal tehtud põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse määramise otsus ja kellel on keskkonnapoliitikaga seotud kohustus, või
2. b)toetada igal eelarveaastal ka uusi taotlejaid, kes on valmis võtma keskkonnasõbraliku tootmise kohustust ja korraldavad sellest tulenevalt oma tootmise nõuetele vastavaks? 2. Kui vastus esimesele küsimusele on variant b, kas siis EL Nõukogu määruse (EÜ) nr 1257/1999 art 24 lg 1 koosmõjus art 37 lg-ga 4 ja art-ga 39 võimaldab liikmesriigil, kui programmi raames selgub, et esmakordse toetuse eraldamiseks ei ole enam piisavalt eelarvevahendeid:
3. a)muuta põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse taotlemise ja andmise esialgset regulatsiooni ning nõudeid ja sätestada, et toetust võib taotleda üksnes siis, kui taotlejale on eelmisel eelarveaastal tehtud toetuse määramise otsus ja tal on seetõttu kehtiv keskkonnasõbraliku tootmise kohustus, või
4. b)vähendada proportsionaalselt kõikide põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse nõuetele vastavate taotlejate toetust? 29. Täiendavalt peab Riigikohtu halduskolleegium vajalikuks märkida oma seisukoha tõstatatud küsimustes. Kolleegiumi arvates on EL Nõukogu määruses nr 1257/1999 sätestatud keskkonnasõbraliku tootmise eest antava põllumajandusliku keskkonnatoetuse eesmärgiga kooskõlas vastava programmi raames igal eelarveaastal toetada ka uusi taotlejaid, kes on valmis võtma keskkonnasõbraliku tootmise kohustust ja korraldavad sellest tulenevalt tootmise nõuetele vastavaks. See tuleneb nii EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 preambulist, eriti punktidest 29 ja 31, kui ka määruse artiklitest 2 ja 22-24 (samuti EL Nõukogu määrust nr 1257/1999 asendava määruse nr 1698/2005/EÜ mõttest). Eeltoodud lähenemine oleks kooskõlas ka ühenduse õiguse üldpõhimõttega võrdse kohtlemise tagamisest, mis väljenduks selles, et programmeerimisperioodi keskel taotluse esitanuid koheldaks võrdselt programmeerimisperioodi alguses taotluse esitanutega, ning ühenduse eesmärgiga tagada parem keskkonnakaitse, sest nõuetele vastavatel põllumajandusettevõtjatel võimaldataks igal aastal toetusprogrammiga liituda ja keskkonnasõbraliku tootmise kohustust võtta, tagades seeläbi keskkonnasõbralikuma tootmise. 30. Riigikohtu halduskolleegiumi arvates tuleb EL Nõukogu määruse nr 1257/1999 art 24 lg-s 1 sätestatud "igal aastal" mõista selliselt, et sama liigi toetuse osas on võimalik taotleda igal aastal sama liiki toetust, sõltumata sellest, kas isikule oli seda liiki toetust juba varem määratud. EL Nõukogu määrus nr 1257/1999 ei võimalda liikmesriikidel reguleerida nimetatud määrust rakendavate siseriiklike aktidega keskkonnasõbraliku tootmise eest antava toetuse taotlemist ja andmist ebavõrdselt, näiteks sõltuvalt sellest, kas ja millisel eelarveaastal vastava liigi toetuse saaja on seda liiki toetust taotlenud ja saanud. Sellist kitsendavat regulatsiooni ei ole võimalik kehtestada ka esialgse regulatsiooni muudatusena, isegi kui selgub, et toetuse eraldamiseks ei ole piisavalt eelarvevahendeid. Euroopa Ühenduse struktuuritoetuste andmist iseloomustab kontsentreeritus, liikmesriigi ja Euroopa Ühenduse vaheline täiendavus ja partnerlus ning programmeerimine. Liikmesriik peab olema suuteline prognoosima võimalikke eraldatavaid toetusi, kooskõlastama seda Euroopa Komisjoniga (vt ka EL Nõukogu määruse nr 1258/1999 art 6 lg 1, mille kohaselt liikmesriigid edastavad korrapäraste ajavahemike tagant Komisjonile teabe ja aruanded kulutuste ja rahaliste vahendite prognooside kohta) ja vajadusel planeerima täiendavat ressurssi, sh ka oma riigi eelarvest. Kui see ei oleks praegusel juhul ikkagi olnud võimalik, siis leiab Riigikohtu halduskolleegium, et põllumajandusministri määrusega toetustele esitatavate nõuete karmistamine/toetuse saajate ringi kitsendamine ei olnud proportsionaalne abinõu olukorra lahendamiseks. Selle asemel tulnuks vähendada proportsionaalselt kõikide algselt põllumajandusliku keskkonnatoetuse nõuetele vastavate taotlejate toetust, nii nagu näeb seda ette ka Eesti maaelu arengukava 2004-2006, mille on kinnitanud Euroopa Komisjon ja mis on kooskõlas ühenduse õigusega. Euroopa Kohtu 12. juuli 2001. a otsuses kohtuasjas C-189/01: Jippes (EKL 2001, lk I-5689, p 81) on leitud, et ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluv proportsionaalsuse põhimõte nõuab, et tegevus ei läheks kaugemale sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega seatud legitiimsete eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, ning juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet, samuti peavad tekitatud piirangud olema vastavuses seatud eesmärkidega (vt ka Euroopa Kohtu 7. septembri 2006. a otsus kohtuasjas C310/04: Hispaania Kuningriik vs. EL Nõukogu, EKL 2006, lk I-7285, p 96 jj). Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque