Obsah (4)

§ 7§ 8§ 58§ 9

RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON 3-4-1-16-09 22. detsember 2009 Ee

) § 8 lõige 4 (Tallinna valimisringkondade moodustamine linnaosade kaupa) ja § 9 lõige 2 (Tallinna valimisringkondade vahel mandaatide jaotamise erikord) kooskõlla põhiseadusega, kuna ta leidis, et need sätted on vastuolus PS § 156 lõike 1 kolmandast lausest tuleneva valimiste ühetaolisuse põhimõttega ning PS §-st 10 ja § 156 lõike 1 kolmandast lausest tuleneva valimiste proportsionaalsuse põhimõttega. Riigikogu võttis

1. detsembril 2008 õiguskantsleri ettepanekust ajendatuna vastu kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse, mis avaldati Riigi Teatajas
2. detsembril 2008 (RT I 2008, 53, 293) ja jõustus
3. detsembril
4. Tallinna Linnavolikogu otsustas
5. veebruari 2009 otsusega nr 15 esitada Riigikohtule taotluse tunnistada vastuolu tõttu põhiseadusega kehtetuks

§ 7

lõike 2 punkt 5 ja § 8 lõige 4 või § 7 lõike 2 punkt 5 ja § 9 lõige 2 või § 7 lõike 2 punkt 5, § 8 lõige 4 ja § 9 lõige

1. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium (PSJK) jättis taotluse
2. juuni
3. aasta otsusega kohtuasjas nr 3-4-1-2-09

§ 8

lõike 4 ja § 9 lõike 2 osas läbi vaatamata ja

§ 7lõike 2 punkti 5 osas rahuldamata.

Riigikogu võttis

1. aprillil 2009 vastu kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmise seaduse (RT I 2009, 23, 144), mis jõustus
2. mail
3. Tallinna Linnavolikogu otsustas
4. juuni
5. aasta otsusega nr 141 esitada Riigikohtule taotluse tunnistada vastuolu tõttu põhiseadusega kehtetuks kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse
6. mail 2009 jõustunud redaktsiooni § 8 lõike 1 teine lause, § 8 lõige 4 ja § 8 lõike 41 esimene lause. Taotlus jõudis Riigikohtusse
7. juunil
8. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED Taotluse lubatavuse kohta leiab Tallinna Linnavolikogu, et Riigikohtu
9. juuni
10. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-09 ei takista esitatud taotluste lubatavaks tunnistamist ja asja sisulist läbivaatamist järgmistel põhjustel. Taotlus on lubatav lähtuvalt Riigikohtu üldkogu
11. aprilli
12. aasta otsusest kohtuasjas nr 3-4-1-105, mille punkti 17 kohaselt võib "[k]ohalikel valimistel kandideerimispiirangute seadmisega [---] olla riivatud ka kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtet". Sellise praktika muutmiseks ei ole vajadust. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium asus
13. juuni
14. aasta otsuses Riigikohtu üldkogu otsusest erinevale seisukohale ilma asja üldkogule üle andmata. Selline samm on vastuolus üldise menetlusõigusliku põhimõttega, mille kohaselt saab üldkogu seisukohta muuta vaid üldkogu otsusega. Seda, et kolleegium asus üldkogu seisukohast erinevale seisukohale, kinnitab asjaolu, et nii taotleja kui ka õiguskantsler said viidatud otsuse punktist 17 aru ühtmoodi ja ühtlasi teisiti kui põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium. Kui menetlusosalised saavad üldkogu varasemast praktikast ühtemoodi aru, siis on selle ümberlükkamiseks vaja üldkogu uut seisukohta. Kolleegiumi antud tõlgendus üldkogu varasemale seisukohale ei ole veenev. Esiteks sisaldab see üldkogu otsuse kahte erinevat tõlgendust - ühelt poolt märgitakse, et kandideerimispiirangud võivad riivata enesekorraldusõigust seetõttu, et need ohustavad kohalike huvide esindatust kui kollektiivset hüve, ja teisalt, et riive võib esineda ka seetõttu, et kandideerimispiirangud ohustavad kandideerivate või valituks osutuvate isikute sõltumatust kohaliku elu küsimuste otsustamisel, mis on kandidaadi isiklik tagatis. Teiseks on taotleja näidanud, kuidas ohustavad vaidlustatud sätted kohalike huvide esindatust. Kui valimised viivad tulemuseni, kus erinevates linnaosades on valija hääle kaal kordades erinev, siis tekib olukord, kus omavalitsusüksuses ei ole esindatud kohalikud huvid tervikuna, vaid mõne linnaosa huvid domineerivad ebaproportsionaalselt. Kolmandaks leiab taotleja, et valimisringkondade moodustamist ja mandaatide jaotamise korda määravad sätted võivad siiski riivata enesekorraldusõigust, seda näiteks juhul, kui Riigikogu kehtestab regulatsiooni, mille puhul kõik volikogu liikmed peale ühe valitakse ühe linnaosaga valimisringkonnast ja üks liige ülejäänud linnaosadest, mis moodustavad ühe valimisringkonna. Neljandaks oli üldkogu otsus kantud murest, et Riigikogus valitsevad erakonnad suruvad läbi otsused, mis muudavad omavalitsusüksused riigivõimu käepikendusteks. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadust on muudetud just selle eesmärgiga, mitte aga eesmärgiga kõrvaldada põhiseadusega vastuolus olev häälte ebavõrdne kaal valimistel. Edasi viitab Tallinna Linnavolikogu kohtuasjas nr 3-4-1-2-09 korraldatud kohtuistungi teesides taotluse lubatavuse kohta toodud seisukohtadele, mida kolleegium ei ole oma otsuses käsitlenud. Nende kohaselt on kaebus lubatav esiteks tulenevalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (RT I 2002, 29, 174) § 7 allikast Saksa Liitvabariigi põhiseaduses ja selle alusel kujundatud Saksa Liidu Konstitutsioonikohtu praktikast. Teiseks on taotlus lubatav, kuna omavalitsusüksuse volikogu valimised on kohaliku elu küsimus. Kui pidada volikogu valimisi riigielu küsimuseks, siis see tähendab, et riik peab eraldama selle ülesande täitmiseks raha. Riik ei ole raha eraldanud ja

§ 58

lõike 1 kohaselt kaetakse valimiste korraldamise kulud valla või linna eelarvest. Kui tegemist ei oleks kohaliku elu küsimusega, siis võiks kujuneda olukord, kus Riigikogu reguleerib volikogu moodustamise selliselt, kus kohaliku elu küsimusi hakkavad otsustama Riigikogu määratud või Riigikogust otseselt või kaudselt mõjutatud inimesed. Volikogu ei esinda sellisel juhul kohalikke elanikke ehk ei ole representatiivne, ent omavalitsusüksusel ei oleks võimalik end tõhusalt selle olukorra vastu kaitsta. Kolmandaks tuleb lubatavuse arvestamisel pidada silmas ka Euroopa kohaliku omavalitsuse hartat (RT II 1994, 95) (harta). Harta artikli 3 lõike 1 kohaselt tähendab kohalik omavalitsus kohalike võimuorganite õigust ja võimet seaduse piires ja kohalike elanike huvides korraldada ja juhtida valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust. Seda õigust kasutavad otsestel, ühetaolistel ja üldistel valimistel salajase hääletuse teel vabalt valitud nõukogu või esinduskogu liikmed. Seega, kui ei ole ühetaolistel valimistel valitud esinduskogu, ei ole olemas ka kohalikku omavalitsust, sest puudub organ, kes omavalitsusõigust teostab. Neljandaks ei välista inimeste valimisõiguste rikkumine omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse riivet. Viiendaks puuduks valijate õiguste efektiivne õiguskaitse, kui omavalitsusüksustel ei oleks võimalik vaidlustada ühetaolisuse põhimõtet rikkuvaid valimiskorralduslikke regulatsioone. Lisaks leiab Tallinna Linnavolikogu, et kui tema taotlust lubatavaks ei tunnistata, siis ei ole ühtegi institutsiooni, kes saaks algatada vaidlustatud sätete põhiseadusele vastavuse kontrolli. Selline olukord oleks aga vastuolus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse eesmärgiga. Kolleegiumi varasema seisukoha kohta, et unitaarriigi põhimõttega läheks vastuollu olukord, kus omavalitsusüksused saaksid õiguse endale ise kehtestada oma võimuorganite moodustamise alused, märgib taotluse esitaja, et see seisukoht on asjassepuutumatu, kuna Tallinna linn ei soovi endale pädevust ise reguleerida volikogu valimisi. Taotluse sisu kohta märgib Tallinna Linnavolikogu esmalt, et 17. detsembril 2008 jõustunud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seadusega ei kõrvaldatud eelkirjeldatud vastuolu põhiseadusega. Tallinna Linnavolikogu hinnangul rikub valimisringkondade moodustamise erikord Tallinnas (

§ 8

lõike 1 teine lause, lõiked 4 ja 41) koostoimes Tallinna kui mitme valimisringkonnaga omavalitsusüksuse kohta kehtiva mandaatide jaotamise erikorraga (

§ 9

lõige 2) kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust, demokraatia põhimõtet ning vastuolu tõttu valimiste ühetaolisuse põhimõttega aktiivset ja passiivset valimisõigust. Enesekorraldusõiguse rikkumine seisneb taotleja hinnangul selles, et kuigi valimisringkondade moodustamine on kohaliku elu küsimus, ei ole Tallinna linnal võimalik moodustada valimisringkondi vastavuses kohalike oludega ega muuta olude (valimisõiguslike isikute arvu) muutumisel valimisringkondade piire. Enesekorraldusõiguse piiramiseks ei ole legitiimset alust. Vaidlustatud sätted toovad kaasa ka omavalitsusüksuste ebavõrdse kohtlemise ja ebavõrdsed eeldused enesekorraldusõiguse rakendamiseks. Vaidlustatud sätted puudutavad üksnes Tallinna linna, kuid Tallinna suurusele või erilisusele tuginevalt ei saa kehtestada põhiseadusvastaseid piiranguid. Tallinna suhtes kehtestatud regulatsiooni detailsus viitab soovile kujundada Tallinna esinduskogu kooskõlas riigi keskvõimu tahtega. Demokraatia põhimõtte rikkumise kohta leiab Tallinna Linnavolikogu, et vaidlusalused sätted on kantud eesmärgist mõjutada valimistulemusi poliitilise jõu kasuks, et Riigikogu on lubamatult võtnud endale põhiseaduslikkuse järelevalve funktsiooni ja takistab õigusemõistmist. Lisaks moonutab sekkumine volikogude valimise alustesse ja omavalitsusüksuse pädevuse redutseerimine nullini omavalitsusüksuse esinduskogu koosseisu ja kaotab omavalitsusüksuse olemusliku rolli riigivõimu tasakaalustajana. Aktiivset valimisõigust rikuvad

§ 8

lõige 4 ja

§ 9

lõige 2 vastuolu tõttu ühetaolisuse põhimõttega esiteks seetõttu, et nende sätete kohaselt moodustatud valimisringkondades on valija häälel erinev kaal. Teiseks seetõttu, et puuduvad põhiseaduslikud väärtused, mis tingiksid vajaduse moodustada valimisringkonnad ja jaotada mandaate Tallinna linnas erandkorras just linnaosade kaupa. Kolmandaks ei õigustaks niisuguste põhiseaduslike väärtuste olemasolu valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumist. Neljandaks esinevad põhiseaduslikud väärtused, mille tagamiseks on tingimata vaja järgida valimiste ühetaolisuse põhimõtet. Häälte erineva kaalu kohta märgib Tallinna Linnavolikogu, et igal valijal peab olema võrdne võimalus mõjutada valimistulemust. Kohaliku omavalitsuse üksuse võrdse mandaatide arvuga valimisringkondades peab olema võimalikult võrdne arv hääleõiguslikke valijaid ja vastupidi. Ühetaolisuse printsiibiga on vastuolus olukord, kus ühe ja sama mandaatide arvuga valimisringkondades valijate arv oluliselt erineb. Sellisel seisukohal on nii põhiseaduse kommentaar, Euroopa Nõukogu, Riigikohus kui ka õiguskantsler. Valimisringkondade moodustamine linnaosade alusel ja

§ 9

lõikes 2 sätestatud mandaatide jaotamise kord loovad Tallinna linnas olukorra, kus valijate arv linnaosades erineb olulisel määral, mida kinnitavad taotlusele lisatud tabelid. 16. detsembril 2008 jõustunud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muudatused seda erinevust ei ole kõrvaldanud. Mandaatide võimalikult proportsionaalseks jaotamiseks valimisringkondade elanike arvu vahel peaks Tallinna linn muutma linnaosade piire. Linnaosade piiride määramisel lähtutakse aga muudest kaalutlustest, mitte ühetaolisuse põhimõtte tagamisest valimistel. Nõuda üksnes valimiste jaoks linnaosade piiride muutmist on ebaproportsionaalne ja rikub kohaliku omavalitsuse garantiisid. Kuna

§ 8

lõige 1 koostoimes lõikega 4 ei võimalda moodustada ühte valimisringkonda mitmest linnaosast ega ühes linnaosas mitut valimisringkonda, siis ei ole Tallinna Linnavolikogul võimalik tagada häälte võrdset kaalu linnaosade piire muutmata.

§ 8

lõige 41 ei võimalda ka tulevikus arvestada linna geograafilisest või demograafilisest arengust tulenevate muutustega. Järgmisena leiab Tallinna Linnavolikogu, et puuduvad põhiseaduslikud väärtused, mis tingiksid vajaduse moodustada valimisringkonnad Tallinna linnas just linnaosade kaupa. Valimiste ühetaolisuse põhimõte on sõnastatud seaduse reservatsioonita, mistõttu võib seda piirata, kui piiramisega kaitstakse muud põhiseaduslikku väärtust. Linnaosade identiteedi kaitsmise vajadus ei ole põhiseadusega kaitstud väärtus. Isegi kui see oleks nõnda, ei oleks see põhimõte kohaldatav omavalitsusüksuses, kus linnaosad ei järgi ajalooliste asumite piire (sh ka Tallinnas). Kui Riigikohus peaks siiski leidma, et linnaosas kujunenud identiteedi säilitamine on põhiseaduslik väärtus, siis ei ole valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumine selle saavutamiseks siiski proportsionaalne. Linnaosade identiteedi säilitamine ei saa mingil moel olla sama oluline väärtus kui kohaliku omavalitsuse üksuses toimuvate valimiste legitiimsus. Valimiste ühetaolisuse põhimõttest kõrvalekaldumist võiks õigustada üksnes hõre asustus või vähemuste kaitse. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse vaidlustatud sätted toovad kaasa aga rahvusvähemuste diskrimineerimise ja on ilmses vastuolus põhiseadusega. Tallinna Linnavolikogu esitatud arvandmetest nähtub, et mitte-eestlaste häälel on Tallinna volikogu valimisel väiksem kaal kui eesti rahvusest valija häälel. Selline olukord kujutab endast PS §-s 12 sätestatud rahvuse alusel diskrimineerimise keelu rikkumist. Diskrimineerimist on võimalik vältida, kui tunnistada kehtetuks

§ 8lõige 4 ja § 9 lõige 2.

Esimese sättega kehtestatud piirangu puudumisel on kohalikul omavalitsusel võimalik hinnata, kas valimisringkondade moodustamine linnaosade alusel tagab valijate võrdse esindatuse.

§ 9

lõike 2 kehtetuks tunnistamine võimaldab mandaatide jaotamisel lähtuda üldkorrast ning tagada sellega valijate häältele võrdne kaal ja volikogu representatiivsus. Passiivset valimisõigust rikuvad

§ 8

lõige 4 ja

§ 9

lõige 2 vastuolu tõttu ühetaolisuse põhimõttega esiteks seetõttu, et nende sätete kohaselt moodustatud valimisringkondades on kandidaatidel erinevad võimalused valituks osutuda. Teiseks seetõttu, et ei ole põhiseaduslikke väärtusi, mis tingiksid vajaduse moodustada valimisringkonnad Tallinnas just linnaosade kaupa. Kolmandaks ei õigustaks niisuguste põhiseaduslike väärtuste olemasolu valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumist. Neljandaks esinevad põhiseaduslikud väärtused, mille tagamiseks on vaja järgida valimiste ühetaolisuse põhimõtet. Kandidaadi võrdsed võimalused valituks osutuda sõltuvad paratamatult tema poolt antud häälte kaalust ehk iga hääle võrdsest mõjust valimistulemustele. Häälte ebavõrdsest kaalust tulenev ühetaolisuse põhimõtte rikkumine toob kaasa ka passiivse valimisõiguse rikkumise. Linnaosade identiteedi kaitse eesmärk ei ole põhiseaduslik väärtus, millega õigustada

§ 8

lõigetes 1, 4 ja 41 ning § 9 lõikes 2 toodud korda ja ühetaolisuse põhimõtte rikkumist. Isegi kui leida, et linnaosade identiteedi säilitamine on põhiseaduslik väärtus, ei ole see piisavalt kaalukas väärtus, et õigustada passiivse valimisõiguse rikkumist. Kuna valijate häälte kaal on väiksem ringkondades, kus vähemusrahvusest valijate osakaal on suurim, on vähemusrahvused volikogus ebaproportsionaalselt vähe esindatud. Kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil elavaid vähemusi ei ole aga võimalik tõhusalt kaitsta, kui vähemus ei saa esinduskogusse saata oma esindajaid. Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise kohta selgitab Tallinna Linnavolikogu, et häälte erineva kaalu tõttu ehk ühetaolisuse põhimõtte rikkumise tõttu ei ole hääletamistulemused proportsionaalsed valimistulemustega. Kohustus korraldada kohalikud valimised lähtuvalt proportsionaalsuse põhimõttest tuleneb PS §-st 10 (demokraatia põhimõte, vähemuste kaitse, esinduskogu representatiivsus) koostoimes PS § 156 lõike 1 kolmanda lausega. Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist ei kõrvalda ka

§-s 561 sätestatud kompensatsioonimandaatide rakendamine, kuna isikumandaatide ja ringkonnamandaatide jaotamisel säilib vastuolu põhiseadusega ning ülelinnaliste kompensatsioonimandaatide jaotamine ei anna kindlust, et mandaadid jagunevad põhiseaduslikult. Taotleja märgib täiendavalt, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmisel rikuti kaasamispõhimõtet, mis on sätestatud harta artiklis

1. Lisaks rikuti nende sätete jõustamisega õigusselguse ja õiguskindluse põhimõtteid. Taotleja hinnangul peaksid need muudatused jõustuma vähemalt aasta enne ülejärgmisi valimisi, et kõrvaldada ilmne ja vaieldamatu õigusvastasus. Lubamatu on muuta valimisi käsitlevaid õigusakte nii, et muudatused jõustuvad ajal, kui tehakse valimisi ette valmistavaid toiminguid. Riigikogu nimel on arvamuse esitanud Riigikogu põhiseaduskomisjon, mille enamus leiab, et Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole lubatav ja tuleb jätta läbi vaatamata. Põhiseaduskomisjoni enamuse hinnangul on tegemist jätkuvaidlusega taotlusele, mille kohta Riigikohus tegi otsuse
2. juunil 2009 (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-09). Kuna käesolevas asjas on vaidlus põhimõtteliselt samade küsimuste üle, siis on selles otsuses väljaöeldu ülekantav ka praegusele juhtumile. Justiitsminister leiab, et Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole lubatav. Kohaliku omavalitsusüksuse volikogu valimise korra sätestamine ei ole kohaliku elu küsimus, mistõttu ei riiva vaidlustatud sätted kohaliku omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogul ei ole võimalik algatada õigustloova akti põhiseadusele vastavuse kontrolli valijate subjektiivsete õiguste kaitseks. Kohaliku omavalitsuse üksuse kaasamata jätmine ei saa iseenesest olla aluseks sätte põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamisele. See ei riiva kohaliku omavalitsuse garantiid. Õigusselguse ja õiguskindluse põhimõttega vastuolus oleva õigusakti puhul peab volikogu selgitama, kuidas õigusselgusetus kahjustab mõnda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikku tagatist. Õiguskantsler leiab, et esitatud taotlus on vaidlustatud sätete iseloomu arvestades analoogiline Tallinna Linnavolikogu
3. veebruari 2009 otsusega nr 15 Riigikohtule esitatud taotlusega

§ 8lõike 4 kehtetuks tunnistamiseks.

Riigikohus leidis varasema taotluse kohta, et see ei ole

§ 8

lõike 4 osas lubatav, ning jättis selle läbi vaatamata (eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-09). Õiguskantsler on seisukohal, et ka praeguses taotluses vaidlustatud sätted ei riiva enesekorraldusõigust, ja annab oma arvamuse vaid nende lubatavust puudutavate argumentide kohta, mida taotleja ei ole varem esitanud. Taotleja ei ole selgitanud, milles ta näeb vaidlustatud sätete vastuolu omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatistega. Olenemata sellest, kui suures ulatuses on mingi seadusesättega piiratud omavalitsusüksuse volikogu otsustusvabadust, peab taotluse lubatavuseks esmalt olema täidetud tingimus, et vaidlustatud sättega on võimalik riivata omavalitsusüksuse tagatisi. Norm, millega seadusandja reguleerib omavalitsusüksuse volikogu poolt valimisringkondade moodustamist (sõltumata sellest, kas sellega antakse kohalikule omavalitsusele üldse kaalutlusõigus või kui suur on antava kaalutlusõiguse ulatus), ei saa riivata omavalitsusüksuse garantiid. Mis puudutab taotleja väiteid, et kohalik omavalitsus tagab valimisringkondade moodustamise kaudu valijatele võrdsed eeldused (sisuliselt isikute subjektiivsed valimisõigused - PS § 156 lõikest 2 tuleneva aktiivse ja passiivse valimisõiguse), siis selle kohta on Riigikohus juba märkinud järgmist: "Volikogu valimise süsteemi alused tulenevad PS §-st

1. Valimissüsteemi alustest lähtuva üksikasjaliku valimiskorra kehtestamine on riigielu küsimus. Riigi kohustus on tagada, et kõigis omavalitsusüksustes toimuksid valimised ühtsetel, PS §-s 156 sätestatud alustel põhinevate võrreldavate reeglite kohaselt." Tsiteeritud käsitlus on kooskõlas ka PS § 3 lõike 1 esimesest lausest ja § 13 lõikest 2 tuleneva parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõttega, mille kohaselt peab kõik põhiõiguste ja riigikorralduse seisukohalt olulised otsused langetama seadusandja. Ka valimispõhiõiguste realiseerimise seisukohalt olulised otsused peaks kahtlemata (arvestades valimispõhiõiguste olulisust demokraatlikus õigusriigis) langetama just seadusandja. Volikogu kaebeõigus ei saa tuleneda vaid sellest, et seadusandja kehtestab regulatsiooni ainult konkreetse kohaliku omavalitsuse üksuse kohta (ükskõik, kas nimetades seda kohaliku omavalitsuse üksust otsesõnu või mingit kriteeriumit, mis esineb vaid selle kohaliku omavalitsuse üksuse puhul). Eriliste omavalitsusüksuste puhul peab seadusandjal olema võimalik kehtestada eriregulatsioon (Tallinn on aga märkimisväärselt suurem kui suuruselt järgmine ja kõik ülejäänud Eesti omavalitsusüksused). Konkreetse kohaliku omavalitsuse üksuse mainimine seaduse tekstis ei riiva garantiid iseseisvalt, st juhul, kui reguleerimisese ei ole selle garantiiga hõlmatud. Riigikohtu üldkogu
2. aprilli
3. aasta otsuse kohta kohtuasjas nr 3-4-1-1-05 leiab õiguskantsler, et Riigikohtu üldkogu seisukohast lähtuvalt tuleb taotluse lubatavuse üle otsustamisel iga konkreetse kandideerimispiirangu puhul kontrollida, kas võib esineda omavalitsusüksuse garantii riive või mitte. Täpselt sellest on lähtunud ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, kontrollides Tallinna Linnavolikogu varasema taotluse alusel, kas vaidlustatud normid said riivata omavalitsusüksuste garantiid või mitte (jõudes just viimase järelduseni). Isegi juhul, kui nõustuda Riigikohtu üldkogu käsitlusega, mille kohaselt võib kandideerimispiirangu puhul mingil juhul olla võimalik, et sellega riivatakse ka omavalitsusüksuste garantiid, on olukord, kus küsimuse all on erinevate kohalike huvide esindatus (nagu taotleja väites), täiesti erinev olukorrast, kus vastanduvad riigi ja kohalike huvide esindatus (nagu Riigikohtu üldkogu lahendis käsitletud juhul). Saksamaa omavalitsusüksuste kaebeõigust puudutavate taotleja väidete kohta märgib õiguskantsler, et ka taotleja nenditud asjakohase kohtupraktika puudumine ei võimalda teha kindlaid järeldusi nende väidete paikapidavuse kohta. Lisaks sellele sisalduvad kaebeõiguse aluseks olevad normid Saksamaal ning Eestis erineva tasandi õigusaktides (vastavalt põhiseaduses ja konstitutsionaalses seaduses) ning on sõnastatud oluliselt erinevalt, mis ei võimalda neid Eesti õigusele vabalt üle kanda. Taotleja arvamuse kohta, et kui ei ole olemas ühetaolistel valimistel valitud esinduskogu, siis ei olegi olemas kohalikku omavalitsust, sest puudub organ, kes teostaks kohaliku omavalitsuse õigust, leiab õiguskantsler, et selle õigsuse korral kaoks kohalik omavalitsus ka näiteks juhul, kui volikogu osutub KOKS § 52 lõike 1 kohaselt tegutsemisvõimetuks ning seetõttu loetakse KOKS § 52 lõike 2 alusel ennetähtaegselt lõppenuks kõigi tema liikmete volitused. Eesti Maaomavalitsuste Liit märgib oma kirjas, et kuna vaidlus puudutab kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimise erikorda Tallinnas, siis jätab ta oma arvamuse kujundamata. Eesti Linnade Liit (ELL) toetab Tallinna Linnavolikogu esitatud taotlust. ELL leiab, et kohaliku omavalitsuse garantii hõlmab ka Riigikogu kehtestatavat valimiskorda. Sama põhimõte kajastub ka hartas. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimisi ei loeta riigivõimu teostamiseks. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste legitiimne korraldamine on kohaliku elu küsimus. Säte, mis seda küsimust mõjutab, peab olema kohaliku omavalitsuse garantii toimealas. Vastasel korral võiksid kohaliku elu küsimusi hakata otsustama Riigikogu määratud või Riigikogust otseselt või kaudselt mõjutatud isikud. VAIDLUSTATUD SÄTTED Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (RT I 2002, 36, 220; viimane muudatus RT I 2009, 23, 144) § 8 pealkirjaga "Valimisringkondade moodustamine" lõike 1 teine lause sätestab: "Üle 300 000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuses moodustab volikogu kaheksa valimisringkonda, välja arvatud käesoleva paragrahvi lõike 41 teises lauses nimetatud juhul."

§ 8

lõige 4 sätestab: "Tallinnas moodustab volikogu valimisringkonnad linnaosade kaupa."

§ 8

lõike 41 esimene lause sätestab: "Kui Tallinnas ei ole linnaosasid moodustatud, moodustatakse valimisringkonnad viimaste kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste valimisringkondade jaotuse ja piiride järgi, kui Tallinnas olid valimisringkonnad moodustatud linnaosade kaupa." KOLLEEGIUMI SEISUKOHT Tallinna Linnavolikogu taotluses vaidlustatud

§ 8

pealkirjaga "Valimisringkondade moodustamine" lõike 1 teine lause, lõige 4 ja lõike 41 esimene lause sätestavad valimisringkondade moodustamise alused Tallinna linnas. Laiemalt puudutab taotlus omavalitsusüksuse volikogu valimise korda reguleerivaid sätteid. Sama reguleerimisesemega sätet puudutava taotluse on Tallinna Linnavolikogu Riigikohtule esitanud ka 5. veebruaril 2009. Ka selles taotluses vaidlustatud

§ 8lõige 4 (17.

detsembrist 2008 kuni

1. maini 2009 kehtinud redaktsioonis) sätestas valimisringkondade moodustamise Tallinnas. See lõige erineb kehtivast redaktsioonist vaid selle poolest, et valimisringkondade linnaosade kaupa moodustamisel ei pea kehtiva seaduse kohaselt lähtuma põhimõttest, et ühes linnaosas moodustatakse üks valimisringkond. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis eelmises punktis viidatud taotluse kohta
2. juuni
3. aasta otsuses kohtuasjas nr 3-4-1-2-09 (punktid 25-38), et valimisringkondade moodustamise aluste sätestamine ei ole kohaliku elu küsimus, mistõttu ei ole see hõlmatud ka enesekorraldusõiguse kaitsealasse. Seetõttu ei ole selle sättega võimalik kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigust vahetult riivata. Kolleegium leidis lisaks, et

§ 8

lõike 4 eelmine redaktsioon ei mõjutanud iseseisvust kohaliku elu küsimuste otsustamisel ka kaudselt. See säte ei saanud mingil moel kitsendada volikogu liikmete võimalusi langetada kohaliku elu küsimuste kohta otsuseid sõltumatult riigi keskvõimust ja riigi sekkumiseta otsustusprotsessi. Iseseisva otsustamise õigus on volikogu liikmetel nii ühe valimisringkonnaga kohaliku omavalitsuse üksustes kui ka mitme valimisringkonnaga üksustes. Neil kaalutlustel sedastas kolleegium, et Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole valimisringkondade moodustamise sätte osas lubatav ning jättis taotluse selles osas läbi vaatamata (eespool viidatud otsuse nr 3-4-1-2-09 punkt 38). Praeguses asjas on Tallinna Linnavolikogu taas vaidlustanud sätteid, mis puudutavad valimisringkondade moodustamise aluseid. Kolleegium jääb nende sätete puhul eelmises punktis viidatud otsuse juurde ja leiab, et taotlus ei ole nende sätete osas lubatav. Kolleegium ei pea vajalikuks kõiki eespool viidatud otsuses nr 3-4-1-2-09 esitatud põhjendusi korrata. Taotluses esitatud argumentide kohta, mis puudutavad üldkogu otsusest kõrvalekaldumist, valimisringkonna moodustamise kuulumist kohaliku elu küsimuste hulka, enesekorraldusõiguse kaudset riivet ja valijate valimisõiguste kaitset, märgib kolleegium järgmist. Kolleegium ei nõustu Tallinna Linnavolikogu arvamusega, et eespool viidatud otsuse nr 3-4-1-2-09 punktis 37 väljendatud seisukoht erineb seisukohast, millele üldkogu on asunud otsuse nr 3-4-1-1-05 punktis

1. Üldkogu leidis selles punktis, et "[k]ohalikel valimistel kandideerimispiirangute seadmisega võib olla riivatud ka kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtet". Seejärel selgitas üldkogu, et autonoomia põhimõte on leidnud väljenduse PS §-s 154, mis sätestab, et kohalikud omavalitsused otsustavad ja korraldavad kohaliku elu küsimusi seaduste alusel iseseisvalt. Iseseisva otsustamise põhimõte tähendab aga seda, et kohaliku omavalitsuse volikogu liikmed saavad otsuseid langetada sõltumatult riigi keskvõimust ning seada esikohale kohalikud huvid. Edasi hindas üldkogu, kas selles konkreetses asjas vaidlustatud sätted (mis sätestasid erakonna mõiste, liikmelisuse ja asutamise ning ei võimaldanud valimisliitudel kandideerida kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel) mõjutasid ebasoodsalt kohaliku elu küsimuste iseseisvat otsustamist ja ühetaolist kandideerimisõigust. Üldkogu sedastas eespool viidatud otsuse nr 3-4-1-1-05 punktis 22, et need sätted, mis koostoimes välistavad nimekirja ülesseadmise valla või linna elanikel, kes soovivad kohalikel valimistel esindada kogukonna autonoomseid huve, piiravad (ehk riivavad) ühetaolist kandideerimisõigust, samuti omavalitsuse autonoomia põhimõtet. Üldkogu märkis seega kõigepealt, et kandideerimispiirangud võivad mõjutada omavalitsusüksuste autonoomiat ehk PS §-st 154 tulenevat enesekorraldusõigust, hindas seejärel konkreetseist sätteist tuleneva kandideerimispiirangu mõju esiteks ühetaolisele kandideerimisõigusele ja teiseks enesekorraldusõigusele ning leidis viimaks, et need konkreetsed sätted tõepoolest riivavad mainitud õigusi. Üldkogu ei otsustanud selles kohtuasjas, et kõikvõimalikud sätted, mis puudutavad kohaliku omavalitsuse volikogu valimise korraldust või valimisõigusi riivavad igal juhul ka omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust. Üldkogu otsusest saab järeldada vaid seda, et kohus peab iga kord hindama, kas kandideerimispiiranguid sisaldavad sätted võivad riivata ka omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust. Kolleegium hindaski kohtuasjas nr 3-4-1-2-09 valimisringkondade moodustamist määrava sättega põhjustatavat võimalikku riivet enesekorraldusõigusele ja leidis, et see säte ei kahanda kandideerivate või valituks osutuvate isikute sõltumatust kohaliku elu küsimuste otsustamisel ja korraldamisel (eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-09, punkt 37). Sõltumatus kohaliku elu küsimuste otsustamisel ja korraldamisel tähendabki kohaliku elu küsimuste iseseisvat, riigi keskvõimust sõltumatut otsustamist omavalitsusüksuse volikogus, mida on silmas peetud üldkogu otsuse punktis
2. Iseseisva otsustamise õigus on volikogu liikmetel nii ühe valimisringkonnaga kohaliku omavalitsuse üksustes kui ka mitme valimisringkonnaga üksustes (eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-09, punkt 35). Mis puudutab taotluse esitaja argumente selle kohta, et valimisringkondade moodustamine on kohaliku elu küsimus (vt käesoleva otsuse punkti 11 teine lõik), siis kolleegium nõustub Tallinna Linnavolikoguga selles, et kohaliku elu küsimuseks on volikogu valimiste korraldamine. Riigivõimu ülesanne on aga kehtestada volikogude valimiste korraldamiseks kogu riigi territooriumil ühtne raamistik, millest lähtudes erinevad kohaliku omavalitsuse üksused valimisi korraldavad (vt eespool viidatud otsuse nr 3-4-1-2-09, punkt 33). Selline raamistik puudutab vahetult isikute valimisõiguste kasutamist ja arvestades nende õiguste olulisust demokraatlikus ühiskonnas peab nende kasutamise seisukohast olulised küsimused reguleerima seadusandja. Niisugune käsitlus lähtub PS § 3 lõike 1 esimesest lausest ja PS § 13 lõikest 2 tulenevast põhimõttest, et kõik põhiõiguste ja riigikorralduse seisukohalt olulised otsused peab langetama seadusandja. Valimisringkondade moodustamise regulatsiooni kehtestamine (mida ongi tehtud

§ 8

lõike 1 teises lauses, § 8 lõikes 4 ja § 8 lõike 41 esimeses lauses) on seega riigielu küsimus. Eespool punkti 11 kolmandas lõigus esitatud näitel ei ole seost küsimusega, kas volikogu valimise korda (täpsemalt valimisringkondade moodustamist) reguleerivad sätted puudutavad kohaliku elu või riigielu küsimust. Kolleegium möönab siiski, et kui Riigikogu otsustab reguleerida volikogu moodustumist taotleja kirjeldatud viisil, siis võib olla tegemist kohaliku elu küsimuste iseseisvasse otsustamisse sekkumisega. Praeguses asjas vaidlustatud sätetega ei ole Riigikogu aga seda teinud need sätted ei loo taotleja kirjeldatud olukorda. Kolleegium kordab ka oma varasemat seisukohta, et unitaarriigi põhimõttega läheks vastuollu olukord, kus omavalitsusüksused saaksid õiguse endale ise kehtestada oma võimuorganite moodustamise alused. Ka see seisukoht puudutab tõsiasja, et vaidlusalused sätted reguleerivad kohaliku elu küsimust (vt eespool punkt 12). Kõnesolev seisukoht tähendab sisuliselt seda, et unitaarriigi põhimõttega oleks vastuolus, kui vaidlustatud sätteis reguleeritavaid küsimusi pidada kohaliku elu küsimusteks. Kui omavalitsusüksus väidab, et tal on õigus nõuda mõne õigusakti põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist, siis saab ta seda teha põhjendusega, et see riivab tema põhiseaduslikke tagatisi ehk peamiselt tema õigust iseseisvalt otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi (enesekorraldusõigust). See tähendab, et vaidlustatav õigusakt peab reguleerima kohaliku elu küsimust. Kohaliku elu küsimuste reguleerimine kuulub aga algselt omavalitsusüksuse pädevusse. Riik võib neid küsimusi reguleerida vaid seadusega, mis on kehtestatud õiguspärase eesmärgi saavutamiseks ja on selleks proportsionaalne. See tähendab, et väites, et taotlus on lubatav, väidab omavalitsusüksus ühtlasi ka seda, et vaidlustatud sätteis reguleeritud valdkonna reguleerimine oli algselt tema õigus ja ülesanne. Tallinna Linnavolikogu võib küll nõustuda sellega, et Riigikogu reguleerib valimisringkondade moodustamist, ega taotle endale õigust seda teha, kuid sellesse regulatsiooni sekkumine selle põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamise taotlusega ei saa olla võimalik, kui see regulatsioon ei reguleeri tema enesekorraldusõiguse esemeks olevat valdkonda. Õigusakti kehtetuks tunnistamist vastuolu tõttu enesekorraldusõigusega saab omavalitsusüksus nõuda niisiis vaid juhul, kui tal on PS § 154 lõikest 1 tulenevalt põhimõtteliselt õigus sellist regulatsiooni kehtestada. Kolleegium möönab, et teoreetiliselt on võimalik ette kujutada taotluse esitaja poolt eespool punkti 10 kolmandas lõigus kirjeldatud olukordi, kus volikogu valimiseks on seadusega moodustatud valimisringkonnad selliselt, et valituks osutuvad isikud, kes peavad kohaliku elu küsimusi otsustama lähtuvalt riigi keskvõimult saadavaist kohustuslikest juhistest. Praeguses asjas vaidlustatud sätete puhul aga ei ole tegemist niisuguse juhtumiga ja kaudset ohtu enesekorraldusõigusele ei esine. Tallinna Linnavolikogu on esitanud ka mitmeid argumente, mis puudutavad valimiste ühetaolisuse põhimõtte ja valijate õiguste rikkumist ja selle seost enesekorraldusõigusega. Kolleegium märgib, et eespool punkti 10 teises lõigus toodud selgitustest ei järeldu, et valimisringkondade moodustamist reguleerivad sätted võiksid riivata omavalitsusüksuse õigust iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi. Ühe linnaosa huvide võimalik üleesindatus võrreldes mõne teise linnaosa huvide alaesindatusega volikogus ei sea neid huve esindada võivaid volikogu liikmeid oma otsuste tegemisel sõltuvusse riigivõimust. Valimisringkondade moodustamist reguleerides ei sekkuta omavalitsusüksuse volikogu iseseisvusesse kohaliku elu küsimuste lahendamisel. Enesekorraldusõigus kaitseb omavalitsusüksust aga selle eest, et riik ei sekkuks ebaproportsionaalsel viisil tema tegevusse kohaliku elu küsimuste otsustamisel. Kolleegium lisab, et volikogu esinduslikkust mõjutavad sätted võivad riivata omavalitsusüksuse hääletamis- ja kandideerimisõiguslike isikute õigusi. Kolleegium nõustub seisukohaga, et isikute ühetaolise valimisõiguse rikkumine ei välista omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse riivet. Enesekorraldusõiguse riive võimalikkuse välistab käesolevas asjas see, et vaidlustatud sätted, millega väidetavalt rikutakse ühetaolisuse põhimõtet, ei puuduta ühtki kohaliku elu küsimust ega volikogu iseseisvust nende otsustamisel. Mis puudutab valijate õiguste tõhusat kaitset juhul, kui omavalitsusüksustel ei ole võimalik vaidlustada ühetaolisuse põhimõtet rikkuvaid valimiskorralduslikke regulatsioone, siis seda väidet on kolleegium juba käsitlenud eespool viidatud otsuse nr 3-4-1-2-09 punkti 36 teises lõigus. Kui valija peaks leidma, et tal ei ole valimisõiguste rikkumise korral muul tõhusal viisil võimalik kasutada talle PS §-ga 15 tagatud õigust kohtulikule kaitsele, siis on tal endal võimalik pöörduda Riigikohtusse (vt Riigikohtu üldkogu 17. märtsi 2003. aasta otsus kohtuasjas nr 3-1-3-10-02, punkt 17). Kolleegium märgib, et ühetaolisuse põhimõtet väidetavalt rikkuvat regulatsiooni puudutava taotluse saab põhimõtteliselt esitada õiguskantsler ja sama sisuga taotluse võib isik esitada ka halduskohtumenetluses või valimiskaebemenetluses. Omavalitsusüksuse esitatud taotlust saab Riigikohus menetleda vaid siis, kui see vastab PSJKS §-s 7 esitatud tingimustele. Riigikohtul ei ole võimalik võtta omavalitsusüksuse kaebust menetlusse pelgalt seetõttu, et õiguskantsler või üksikisik ei ole soovinud mingil põhjusel vaidlustatud sätete põhiseadusele vastavust oma pädevust kasutades või oma subjektiivsete õiguste rikkumist väites kahtluse alla seada. Riigikohus saab menetleda üksnes neid taotlusi, mille on esitanud selleks õigustatud subjektid. Tallinna Linnavolikogu väite kohta, et taotlus peaks olema lubatav ka tulenevalt PSJKS § 7 allikast Saksamaa Liitvabariigi põhiseaduses ja selle alusel kujundatud Saksa Liidu Konstitutsioonikohtu praktikast, märgib kolleegium, et Eesti Vabariigi Riigikohus saab juhinduda otsuste tegemisel Eesti Vabariigi põhiseadusest. Võrdleva õiguse argumendid võivad küll omada kaalu ka Eesti põhiseaduse sätete sisustamisel, kuid neist ei saa Eesti kohtute jaoks tuletada siduvaid käitumisjuhiseid. Eelnevat arvestades ei ole

§ 8

lõike 1 teise lausega, § 8 lõikega 4 ja § 8 lõike 41 esimese lausega võimalik riivata kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslikke tagatisi. Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole seega lubatav ning kolleegium jätab selle läbi vaatamata. Märt Rask, Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Priit Pikamäe, Harri Salmann