RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM OTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Asja läbivaatamine 3-4-1-13-09 19. jaanuar 2010 Eesistuja Märt Ra

) § 18 lõike 7 ja Vabariigi Valitsuse

1. oktoobri
2. aasta määruse nr 155 "Katastriüksuse sihtotstarvete liigid ja nende määramise kord" (kord) §de 4 ja 6-8 kohaldamisel, võttis Harku Vallavolikogu
3. aprillil 2009 vastu otsuse nr 35 esitada Riigikohtule taotlus tunnistada loetletud sätted kehtetuks vastuolu tõttu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Taotlus saabus Riigikohtusse
4. mail
6. Harku Vallavolikogu esitas
7. juunil 2009 ja
8. septembril 2009 põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 50 alusel taotlused täiendavate tõendite asja materjalide juurde võtmiseks. Kolleegium rahuldas
9. oktoobri
10. aasta määrusega praeguses kohtuasjas
11. juuni
12. aasta taotluse ja jättis
13. septembri
14. aasta taotluse rahuldamata. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
15. Taotluse esitaja leiab, et MaaRS § 25 lõige 3 piirab omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust katastriüksuste sihtotstarbe määramisel ja planeerimismenetluses. Territoriaalplaneerimine on kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lõike 1 ja planeerimisseaduse (PlanS) § 4 lõike 2 kohaselt kohaliku elu küsimus. Territoriaalplaneerimine hõlmab ka katastriüksuste sihtotstarbe määramist, mis on samuti omavalitsusüksuste pädevuses ja seetõttu kohaliku elu küsimus (vt PlanS § 9 lõike 2 punktid 1 ja 2, PlanS § 9 lõike 4 punkt 1 ning

§ 18lõiked 2 ja 6). Kuigi katastriüksuste sihtotstarbe määramine on kohaliku elu küsimus, on Maa

RS § 25 lõige 3 seda pädevust kitsendanud ning näinud ette, et munitsipaalomandisse antud sotsiaalmaa sihtotstarbega maa sihtotstarvet saab omavalitsusüksus muuta, nimetatud maad võõrandada, kasutusvalduse või hoonestusõigusega koormata kas keskkonnaministri või Vabariigi Valitsuse loal. Selline regulatsioon on vastuolus PlanS § 9 lõike 2 punktidega 1 ja 2, PlanS § 9 lõike 4 punktiga 1 ning

§ 18

lõigetega 2 ja 6, mis annavad katastriüksuste sihtotstarbe määramise omavalitsusüksuste pädevusse. Sellest tulenevalt on MaaRS § 25 lõige 3 vastuolus ka PS §-st 3 tuleneva nõudega, et põhiseadusest madalamal seisvad õigusaktid ei tohi olla omavahel vastuolus. Lisaks rikub MaaRS § 25 lõige 3 omavalitsusüksuste omandipõhiõigust (PS § 32). KOKS § 34 lõike 1 kohaselt on munitsipaalomand vallale või linnale kuuluv vara, mille valitsemise korra kehtestab sama paragrahvi lõike 2 kohaselt volikogu. KOKS § 34 lõige 3 sätestab eriregulatsiooni, mille kohaselt võib riigilt tasuta saadud kinnisasja võõrandada siis, kui see kinnisasi ei ole enam vajalik või ei kõlba omavalitsusülesannete täitmiseks. Munitsipaalomandisse saadud vara käsutamise lisapiirangud, mis on sätestatud MaaRS § 25 lõikes 3, ei ole ei eesmärgipärased, sobivad ega vajalikud ning on seetõttu vastuolus PS §-ga

1. PSJKS § 10 lõike 2 kohaselt esitatud täiendavas arvamuses märgib taotleja, et avalikes huvides ei ole maa kasutamise algse sihtotstarbe jäik säilitamine ega ka maa jätkuv omavalitsusüksusele kuulumine, kui maad tegelikult avalikes huvides ei kasutata. Vastupidi, avalikes huvides on see, et maad kasutataks. Vaidlustatud sättes ei ole ka viidet sellele, millest lähtudes keskkonnaminister või valitsus oma loa andmise otsuse peaksid tegema või loast keelduma. Seetõttu ei ole ka võimalik kontrollida loa andmise otsusest keeldumist. Täiendava arvamuse kohaselt on asjakohatu väide, et omavalitsusüksus võib riigilt saadud maid kergekäeliselt võõrandades põhjendamatult rikastuda. MaaRS § 25 lõike 4 kohaselt tuleb 65% selle maa käsutamisest saadavast rahast, millest on omavalitsusüksuse teatud kulud maha arvutatud, üle kanda riigile. MaaRS § 25 lõige 3 on PS §-ga 32 vastuolus ka seetõttu, et seda sätet kohaldatakse munitsipaalomandisse antud maa suhtes sõltumata sellest, milline oli maa munitsipaalomandisse andmise alus (vt selle kohta MaaRS § 28, iseäranis § 28 lõike 1 punkt 1). MaaRS § 25 lõige 3 on vastuolus ka õigusselguse põhimõttega. See säte reguleerib teiste seaduste reguleerimisesemesse kuuluvat valdkonda, kuna maareformi seaduse eesmärk ei ole § 1 kohaselt reguleerida munitsipaalomandis oleva maa käsutamist ja sihtotstarbe määramist. Lisaks on MaaRS § 25 lõige 3 vastuolus õiguskindluse põhimõttega. Selle kohaldamisele ei nähtud ette rakendussätteid juhtudeks, kus maa jäeti munitsipaalomandisse enne selle sätte kehtiva redaktsiooni jõustumist. PSJKS § 10 lõike 2 kohaselt esitatud täiendavas arvamuses märgib taotleja MaaRS § 25 lõike 3 kohta ka seda, et Keskkonnaministeerium on ebaõigesti tuginenud selle sätte legitiimset eesmärki sisustades Riigikontrolli
2. augusti
3. aasta kontrolliaruandele "Riigimaa munitsipaliseerimine". Kuna see aruanne on koostatud väga väikese arvu omavalitsusüksuste põhjal, siis ei saa selle järeldusi laiendada kõigile linnadele ja valdadele. 4.

§ 18

lõige 7 on vastuolus enesekorraldusõigusega ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (RT II 1994, 26, 95; harta) artikli 4 lõikega 2 ega arvesta ka harta artikli 4 lõikest 6 tuleneva kohustusega võtta arvesse kohalike võimuorganite seisukohti.

§ 18

lõige 7 kohustab omavalitsusüksust korraldama maatulundusmaa sihtotstarbega maaüksusele ehitise rajamisel ehitise aluse ja selle teenindamiseks vajaliku katastriüksuse moodustamise. Planeerimistegevus on PlanS § 4 lõike 2 kohaselt valla või linna haldusterritooriumil kohaliku omavalitsuse pädevuses. Ka kinnisasja jagamine on lihtsa maakorraldustoiminguna maakorraldusseaduse (MKoS) § 3 lõike 1 kohaselt omavalitsusüksuse pädevuses. Tegemist on seega kohaliku elu küsimustega, millele laieneb enesekorraldusõigus. Kuna

§ 18

lõige 7 kehtestab absoluutse nõude iseseisva katastriüksuse moodustamiseks ja olemasoleva katastriüksuse jagamiseks, siis kohustab ta omavalitsusüksust korraldama kinnisasja jagamiseks kas planeerimismenetluse (detailplaneeringu kohustusega alal) või maakorraldusmenetluse (detailplaneeringu koostamise kohustuseta alal). Harku Vallavolikogu on seisukohal, et omavalitsusüksust ei saa kaalutlusõiguse teostamise võimaluseta kohustada ei planeerimismenetlust ega maakorraldusmenetlust algatama, kuna see on sekkumine kohaliku omavalitsusüksuse pädevuses oleva küsimuse lahendamisse.

§ 18

lõige 7 on vastuolus ka õigusselguse põhimõttega, kuna see reguleerib küsimust, mis ei kuulu

§ 1kohaselt selle seaduse reguleerimisesemesse. See säte on õigusselgusetu ka vastuolu tõttu MKo

S § 10 lõikega 1 ja asjaõigusseaduse § 54 lõikega 1, mille kohaselt toimub kinnisasja jagamine kinnisasja omaniku taotlusel.

§ 18

lõige 7 kohustab kinnisasja jagama sõltumata selle omaniku taotlusest.

§ 18

lõike 7 vastuvõtmise menetlusest ei nähtu, mis võiks olla kinnisasja kohustusliku jagamise eesmärk ja miks tuleks jagamist lugeda selle saavutamiseks proportsionaalseks lahenduseks. Kinnisasja jagamise kohustus kujutab endast ka kinnisasja omaniku omandipõhiõiguse (PS § 32) piirangut, mille sobivus, vajalikkus ja kohasus ei ole samuti selge.

1. Vabariigi Valitsuse määruse kohta leiab taotluse esitaja, et selle § 4, mis sätestab omavalitsusüksuse kohustused katastriüksuse sihtotstarbe määramisel, ning § 8 lõige 2, mis sätestab omavalitsusüksuse kohustuse muuta katastriüksuse sihtotstarvet, ei ole kooskõlas PS § 154 lõikega 2, mille kohaselt saab omavalitsusüksustele kohustusi panna üksnes seaduse alusel või kokkuleppel. Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 2 on vastuolus ka enesekorraldusõigusega, kuna see sekkub katastriüksuse sihtotstarbe määramisse, mis on nii maakatastriseaduse kohaselt kui ka olemuselt kohaliku elu küsimus. Kuna Vabariigi Valitsuse määruse §-s 7 sätestatud sihtotstarbe määramise piirangud võivad tulenevalt selle määruse § 8 lõikest 2 tuua kaasa vajaduse muuta katastriüksuste piire ja sihtotstarvet, siis sekkub ka § 7 omavalitsusüksuste pädevuses olevate planeerimisküsimuste lahendamisse ja on seetõttu vastuolus enesekorraldusõigusega. Ka Vabariigi Valitsuse määruse § 6 punkt 10 ja § 6 punkti 13 alapunkt 2 on vastuolus enesekorraldusõigusega. Samuti on Vabariigi Valitsuse määruse § 6 ja § 7 vastuolus PS §-ga 32, kuna nendega on määruses sätestatud omandiõiguse piirangud, mis peavad põhiseaduse kohaselt olema kehtestatud seadusega. Vabariigi Valitsuse määruse § 6 punkt 10 ja § 6 punkti 13 alapunkt 2 ning § 7 on ka sisulistel põhjustel vastuolus PS §-ga
2. Niisuguste piirangute kehtestamiseks ei ole vajadust.
3. Riigikogu nimel on arvamuse esitanud Riigikogu põhiseaduskomisjon, kes leiab, et taotlus on lubatav, kuid vaidlustatud sätted on põhiseadusega kooskõlas. Neis sätteis kehtestatud kitsendused on tehtud avalikes huvides ja järgides proportsionaalsuse põhimõtet.
4. Keskkonnaminister märgib, et maa munitsipaalomandisse andmise (mida reguleerivad MaaRS §d 25 ja 28) eesmärk on tagada omavalitsusüksustele nende KOKS §-s 6 sätestatud ülesannete täitmiseks ja pädevuse kasutamiseks vajaliku maa olemasolu. Kuivõrd maa antakse MaaRS § 25 lõike 1 kohaselt munitsipaalomandisse tasuta, on avalikkusel huvi selle vastu, et maad kasutataks taotletud sihtotstarbe kohaselt ning et seeläbi saaks kohalik omavalitsusüksus edukalt täita temale seadusega pandud ülesandeid. MaaRS § 25 lõike 3 eesmärk ongi ühest küljest tagada sotsiaalmaana munitsipaliseeritud maa sihtotstarbeline kasutamine ja teisalt võimaldada omavalitsusüksuste vajaduste muutumisel selle maa sihtotstarvet muuta, seda maad võõrandada, koormata kasutusvalduse või hoonestusõigusega. Niisuguste tegevuste jaoks on aga vaja keskkonnaministri või Vabariigi Valitsuse luba, mis võimaldab maa munitsipaalomandisse andjal kontrollida maa eelnevast erineva kasutuse põhjendatust. Loa nõue on MaaRS § 25 lõike 3 eesmärki silmas pidades nii sobiv kui ka vajalik. Enne selle sätte jõustumist puudus tõhus süsteem sotsiaalmaa sihtotstarbega maade edasise kasutamise kontrollimiseks, mida kinnitab ka Riigikontrolli
5. augusti
6. aasta kontrolliaruanne "Riigimaa munitsipaliseerimine". Preventiivne kontroll loa nõude näol võimaldab vältida maa sotsiaalmaana munitsipaalomandisse taotlemist eesmärgiga kasutada seda edaspidi mingil muul otstarbel, mis ei tulene avalikust huvist. Riigil ei ole ka muid tõhusaid abinõusid, mis võimaldaks seda kontrollida. MaaRS § 25 lõige 3 on eesmärgi saavutamiseks ka mõõdukas. Sotsiaalmaana munitsipaalomandisse antud maa sihtotstarbe muutmise või võõrandamise vajadus ei saa olla kuigi sage, kuna võib eeldada, et omavalitsusüksused on selle maa munitsipaalomandisse taotlemisel põhjalikult kaalunud selle kasutamise eesmärke. Omavalitsusüksuste jaoks ei saa olla liialt koormav taotleda üksikute põhjendatud juhtude puhul luba ja taotlust loa andjale põhjendada. Lisaks tuleb märkida, et MaaRS § 25 lõike 3 piirang puudutab vaid sotsiaalmaana munitsipaalomandisse antud maad. Muu sihtotstarbega maa sihtotstarbe muutmise ja maa võõrandamise üle otsustamisel ei ole omavalitsusüksusele seatud riigipoolseid piiranguid. Pealegi ei takistata selle sättega loetletud toimingute tegemist, kui need on põhjendatud ja vastavad avalikele huvidele. Mis puudutab MaaRS § 25 lõike 3 vastuolu planeerimisseaduse ja maakatastriseaduse sätetega, mis reguleerivad katastriüksuse sihtotstarbe määramist, siis see säte on kehtestatud kooskõlas maa munitsipaalomandisse andmist reguleerivate sätetega. See säte ei anna kohaliku omavalitsuse pädevuses oleva küsimuse otsustamist kellelegi teisele, vaid seab loetletud, omavalitsusüksuse pädevusse kuuluvate toimingute tegemisele lihtsalt ühe lisatingimuse. Munitsipaalomandi kasutamise ja käsutamise väidetavalt PS §-ga 32 vastuolus oleva piiramise kohta leiab keskkonnaminister, et omandiõigus ei ole piiramatu. Kui riigil on õigus otsustada vara munitsipaalomandisse andmise üle, siis on proportsionaalne ka õigus kontrollida selle vara sihipärast kasutamist. Lisaks rõhutab keskkonnaminister, et loa nõue kehtib vaid sotsiaalküsimuste lahendamiseks vajaliku maa puhul. MaaRS § 25 lõige 3 ei ole ka vastuolus õigusselguse põhimõttega. See säte kehtestab sisuliselt piirangu KOKS § 34 lõike 3 suhtes, mis võimaldab omavalitsusüksuse volikogu kehtestatud korras võõrandada riigi poolt tasuta munitsipaalomandisse antud kinnisasja, kui see ei ole enam vajalik või ei kõlba omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Kuigi selline piirang võiks olla sätestatud hoopis KOKS §-s 34, ei ole kehtiv regulatsioon selline, mis ei võimaldaks selle adressaatidel mõista oma õigusi ja kohustusi. Õigusselguse põhimõttega ei ole vastuolus ka see, et riigile on antud suur otsustuspädevus omavalitsusüksuste õiguste piiramisel, kuid ei ole sätestatud, mida selle pädevuse kasutamisel hinnatakse. Loa küsimisel peab loa taotleja haldusmenetluse seadusest lähtuvalt selgitama kõiki menetluses olulisi asjaolusid ja taotlust põhjendama. Loa andja peab samuti lähtuma haldusmenetluse seadusest ja tegema kindlaks kõik olulised asjaolud ja lähtuma otsuse tegemisel eelkõige sotsiaalmaa munitsipaalomandisse andmise eesmärgist. MaaRS § 25 lõike 3 tagasiulatuva jõu kohta leiab keskkonnaminister, et see ei ole vastuolus õiguskindluse põhimõttega. Sotsiaalmaa kasutamise ja kohaliku omavalitsuse üksuse poolt võõrandamise seisukohast ei ole tähtis, millal omavalitsusüksus otsustas seda maad taotleda või millal menetlus lõpetati. Ka enne kõnesoleva redaktsiooni jõustumist ei olnud omavalitsusüksustel tulenevalt maa munitsipaalomandisse andmise korraldustest alust eeldada, et riigilt tasuta saadud maad võib asuda kasutama erinevalt maa munitsipaalomandisse andmise taotluses näidatud eesmärgist.

§ 18

lõike 7 kohta märgib keskkonnaminister, et see säte ei kohusta omavalitsusüksust kinnisasja jagamiseks korraldama planeerimismenetlust ega tegema maakorraldustoiminguid. Maatulundusmaa sihtotstarbega kinnisasjad, mille puhul tuleb kõne alla

§ 18

lõike 7 rakendamine, asuvad valdavalt hajaasustusalal, millele kohaldub maakorraldusseadus. Maakorraldusseaduse kohaselt on lihtsate maakorraldustoimingute puhul initsiatiiv peamiselt kinnisasja omaniku käes (vt MKoS § 10 lõige 1, § 6 lõige 1).

§ 18

lõikest 7 ei tulene, et maa tuleb jagada omavalitsusüksuse initsiatiivil ja omaniku tahtest sõltumata. Sätte mõte on selles, et kui omanik soovib maale ehitada, siis osal juhtudel eeldab see maa jagamist, mis tehakse kinnisasja omaniku soovil. Omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatistega ei ole keskkonnaministri hinnangul vastuolus ka Vabariigi Valitsuse määruse vaidlustatud sätted. 8. Justiitsminister leiab, et Harku Vallavolikogu taotlus on lubatav MaaRS § 25 lõike 3,

§ 18lõike 7 ning Vabariigi Valitsuse määruse §-de 4 ja 8 osas.

Vabariigi Valitsuse määruse § 6 ja § 7 osas ei ole taotlus lubatav, kuna neid sätteid on vaidlustatud vastuolu tõttu isikute omandipõhiõigusega. Need ei puuduta otseselt omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi. Vabariigi Valitsuse määruse § 4, mis sätestab omavalitsuse toimingud katastriüksuse sihtotstarbe määramisel, on justiitsministri hinnangul vastuolus selle määruse aluseks oleva volitusnormiga (

§ 18

lõige 3) ja PS § 154 lõikega 2, mis võimaldab omavalitsusüksustele kohustusi panna seaduse alusel. Ka Vabariigi Valitsuse määruse § 8 (mis reguleerib määruse rakendusperioodi) on vastuolus volitusnormi ja PS § 154 lõikega 2. Ka selles sättes on omavalitsusüksustele pandud kohustused, mille kehtestamiseks

§ 18lõige 3 ei ole volitust andnud. Maa

RS § 25 lõike 3 kohta leiab justiitsminister järgmist. Selles sättes sisalduva riigi nõusoleku küsimisega piiratakse omavalitsusüksuse otsustuspädevust. Piirangu legitiimne eesmärk on vältida seda, et omavalitsusüksus ei kalduks kõrvale eesmärgist, mida silmas pidades andis riik maa tasuta tema omandisse. Omavalitsusüksus ei pea saama riigilt temale antud maa sihtotstarvet iseseisvalt muuta. Nõusoleku küsimise nõue on sobiv ja vajalik vahend selle eesmärgi saavutamiseks. Seadusandja on küll piiranud omavalitsusüksuse vabadust sihtotstarbe muutmisel, kuid ei ole seadnud sellele absoluutset keeldu. Piisavate põhjenduste esitamisel on tasuta munitsipaalomandisse antud sotsiaalmaa sihtotstarbe muutmiseks võiamlik saada ka vajalik nõusolek. Kui sellist mehhanismi ei oleks, siis ei annaks riik omavalitsusüksuste omandisse maad, kuna omavalitsusüksus võiks seda takistuseta kasumi teenimise eesmärgil kasutada. Seetõttu on nõusoleku nõue ka mõõdukas abinõu.

§ 18

lõike 7 kohta leiab justiitsminister, et selles sätestatud kohustus moodustada iseseisev katastriüksus on sobiv ja mõõdukas, kuna omavalitsusüksusel säilib sisuline otsustuspädevus. Säte on pigem maaomanikule adresseeritud kohustus kajastada tegelikule olukorrale vastavat teavet. Omavalitsusüksus on vaba otsustama katastriüksuse suuruse ja muude sisuliste asjaolude üle. 9. Õiguskantsler leiab, et Harku Vallavolikogu taotlus ei ole

§ 18

lõike 7 ning Vabariigi Valitsuse määruse §-de 4, 6, 7 ja 8 osas lubatav.

§ 18

lõige 7 on kohaldatav edasiulatuvalt ega pane iseseisvat detailplaneeringu koostamise kohustust. See kohustus tuleneb PlanS § 3 lõikest 2.

§ 18

lõige 7 ei kohusta seega taotlejat oma tööd ümber korraldama ega põhjusta talle lisakulutusi. Taotlejal ei lasu kohustust moodustada uus katastriüksus ega kanda selle eest kulusid.

§ 16

lõike 1 järgi toimub katastriüksuse moodustamine selliselt, et katastrimõõdistamised katastriüksuse moodustamiseks teeb maaomaniku avalduse alusel vannutatud maamõõtja või vastavat litsentsi omav isik, kes koostab ka katastriüksuse moodustamise toimiku, mille ta edastab katastripidajale katastriüksuse registreerimiseks. Taotlejal ei lasu seega kohustust moodustada uut katastriüksust ega kanda sellega kaasnevaid kulusid. Kui taotleja kannab katastriüksuse moodustamise kulusid maaomanikuna, siis ei ole tegemist omavalitsusüksust spetsiifiliselt puudutava riivega. Kuna omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatiste eesmärk on tagada omavalitsusüksuste positsioon riigi haldusorganisatsioonis ja omavalitsusüksuste olemuslik pädevus, saab enesekorraldusõigust riivata vaid siis, kui vaidlustatud meede riivab spetsiifiliselt omavalitsusüksusi, mitte kõiki õiguskäibes osalejaid ühtviisi.

§ 18

lõike 7 rakendamine ei too üldjuhul kaasa kinnisasja jagamist, nagu väidab taotleja. Kehtiva õiguse kohaselt saab ühe kinnisasja piires registreerida mitu katastriüksust. Seetõttu ei pea taotleja

§ 18

lõike 7 rakendamiseks vältimatult sooritama

§ 2lõikes 2 nimetatud maakorraldustoiminguid.

Kuna kehtiv õigus ei toeta taotluse esitaja tõlgendust, ei ole taotluse esitaja väidetud riive võimalik. Taotluse esitaja ei ole ka näidanud, miks nende sätete võimalik õigusselgusetus kahjustab mõnda omavalitsusüksuste põhiseaduslikku tagatist. Vabariigi Valitsuse määruse § 4 osas ei ole taotlus lubatav, kuna taotleja ei ole spetsiifiliselt väitnud, et see säte oleks vastuolus omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatistega. Lisaks on sellist vastuolu raske tuvastada, kuna see säte ei ole iseseisva regulatiivse toimega, vaid kordab üle teistes seadustes sisalduvat. Vabariigi Valitsuse määruse § 6 kohta märgib õiguskantsler, et see ei riiva enesekorraldusõigust. Kohustus määrata katastriüksustele sihtotstarbed tuleneb

§-st 18. Kui asuda seisukohale, et Vabariigi Valitsus ei tohi sihtotstarvete kataloogi kehtestada, tuleks vaidlustada

§ 18lõige 3.

Seda põhjusel, et korra § 6 kehtetuks tunnistamisel tuleks Vabariigi Valitsusel vastu võtta uus määrus, mis kehtestaks sihtotstarvete liigid. Lisaks ei piira sihtotstarvete kataloog omavalitsusüksuste vabadust otsustada maakasutuse üle. Sellel kataloogil on maakasutuse nimetusi ühtlustav toime, et igaühel oleks Eesti piires võimalik aru saada, kuidas kindlat maatükki võib kasutada. Ka Vabariigi Valitsuse määruse § 7 kohta käib eelmises lõigus märgitu, et see ei riiva enesekorraldusõigust. Selle sätte eseme vaidlustamiseks tuleks samuti vaidlustada

§ 18lõiget 3.

Vabariigi Valitsuse määruse § 7 on mõeldud omavalitsusüksuse määratud maakasutusele konkreetse nimetuse andmiseks, et maakasutust saaks maakatastris kirjendada. Teisisõnu on kataloogil maakasutuse nimetusi ühtlustav toime, et maakatastrist oleks igaühel võimalik aru saada, kuidas kindlat maatükki kasutada võib. Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõike 1 osas ei ole taotlus lubatav seetõttu, et sellest ei tulene lisakohustusi. Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 2 riivab enesekorraldusõigust, kuna näeb omavalitsusüksustele ette lisakohustusi. Omavalitsusüksus peab selle lõike kohaselt esitama ühe kuu jooksul määruse jõustumisest nimekirja katastriüksustest, mille sihtotstarbed ei vasta kõnealusele määrusele, ja määrama nelja kuu jooksul arvates katastripidajalt vastava nimekirja saamisest uued määrusest tulenevad sihtotstarbed. Oma sisult vastab määruse § 8 lõige 2

§ 5lõikele 2 ehk reguleerib andmevahetust riigi ja omavalitsusüksuste vahel.

Sellest johtuvalt tuleb kulude kandmisele kohaldada

§ 5lõiget 3, mille kohaselt tuleb andmed riigile esitada tasuta.

Kui Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 2 kehtetuks tunnistada, siis ei aitaks see saavutada taotleja eesmärki, sest katastripidajale andmete esitamine toimuks endiselt

§ 5lõigete 2 ja 3 järgi tasuta.

Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõike 3 osas pole taotlus lubatav, sest see sätestab üksnes, et kuni järgmise maa korralise hindamise tulemuste kinnitamiseni kohaldatakse

1. aasta korralise hindamise tulemusena määratud mäetööstusmaa väärtusi selle määruse § 6 punktis 11 sätestatud mäetööstusmaa ja § 6 punktis 12 sätestatud turbatööstusmaa sihtotstarvetele. Tegemist on korraldusliku sättega, mis ei riiva enesekorraldusõigust. Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 4 reguleerib menetlust ja tegemist on tagava iseloomuga sättega, mis ei riiva iseseisvalt enesekorraldusõigust. MaaRS § 25 lõike 3 kohta esitatud taotlus tuleb õiguskantsleri hinnangul jätta rahuldamata. Maakasutuse otstarbe määramine on õigusaktidest tulenevalt kohaliku elu küsimus. Kohaliku elu küsimus on ka munitsipaalomandis oleva maa võõrandamine ja kasutusvalduse või hoonestusõigusega koormamine. MaaRS § 25 lõige 3 riivab enesekorraldusõigust, kuna seab osa kohaliku elu küsimuste otsustamise eeltingimuseks ministri või valitsuse loa. Õiguskantsler märgib, et kuna Harku vallal oli võimalik tõstatada küsimus MaaRS § 25 lõike 3 vastavusest põhiseadusele ka halduskohtus maakatastri keeldumist vaidlustades, siis ei peaks tal olema õigust algatada sama sätte kohta põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust Riigikohtus. MaaRS § 25 lõike 3 eesmärk on õiguskantsleri hinnangul tagada, et omavalitsusüksus ei muudaks tema omandisse avaliku kasutuse eesmärgil antud sotsiaalmaad kergekäeliselt avalikult mittekasutatavaks ega taotleks maad selleks, et seda rahateenimise eesmärgil edasi võõrandada. Kuna omavalitsusüksus ei saa munitsipaalomandisse antud sotsiaalmaa sihtotstarbega maa sihtotstarvet muuta, nimetatud maad võõrandada, koormata kasutusvalduse või hoonestusõigusega riigi loata, on see talle piisavaks takistuseks, et saavutada MaaRS § 25 lõike 3 eesmärki. Seega saab MaaRS § 25 lõiget 3 pidada selle legitiimse eesmärgi saavutamiseks sobivaks abinõuks. MaaRS § 25 lõige 3 kannab endas mõtet, et riigi nõusolekuta (loata) ei saa sotsiaalmaana omavalitsusüksusele antud maa sihtotstarvet muuta, seda maad võõrandada ning kasutusvalduse või hoonestusõigusega koormata. Seejuures tuleb rõhutada, et seadus ei näe ette n-ö totaalkeeldu eeltoodud toiminguid teha (mis oleks veel koormavam meede), vaid leebema meetmena loa saamise. MaaRS § 25 lõige 3 on mõõdukas. Ühtlasi on õiguskantsler seisukohal, et nii MaaRS § 25 lõikele 3 antud ebaehtne tagasiulatuv jõud kui ka MaaRS § 25 lõige 3 on põhiseaduspärased.
2. Eesti Maaomavalitsuste Liit nõustub Harku Vallavolikogu taotluses esitatud seisukohtade ja põhjendustega ja leiab, et vaidlustatud sätted on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.
3. Eesti Linnade Liit nõustub samuti taotleja seisukohtadega ja leiab, et vaidlustatud sätted on vastuolus omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatistega. VAIDLUSTATUD SÄTTED
4. Maareformi seaduse § 25 pealkirjaga "Maa munitsipaalomandisse andmine" lõige 3 sätestab: "

§ 18

lõige 7 ning Vabariigi Valitsuse määruse §-d 4, 6, 7 ja 8 on vastuolus kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusega, mis tuleneb PS § 154 lõikest 1. Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõiget 2 on taotleja vaidlustanud ka vastuolu tõttu PS § 154 lõikega 2, mille kohaselt võib kohalikule omavalitsusele kohustusi panna ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Vaidlustatud sätete puhul on seega kaks esimest tingimust täidetud. Taotleja väidab ka seda, et MaaRS § 25 lõige 3 rikub omavalitsusüksuste PS §-st 32 tulenevat omandipõhiõigust. Selles osas ei ole taotlus kolleegiumi hinnangul lubatav. Omavalitsusüksus ei saa põhiõiguste adressaadina (vt PS § 14) olla põhiõiguste kandja ega toetuda seetõttu PS §-st 32 tulenevale omandipõhiõigusele. Õigus omavalitsusüksusele kuuluvat vara vabalt kasutada ja käsutada ning saada riigi eest kaitset sellesse sekkumise vastu on hõlmatud enesekorraldusõigusega.

§ 18

lõike 7 ja Vabariigi Valitsuse määruse §-de 6 ja 7 puhul väidab taotleja samuti vastuolu PS §-ga 32, kuid sedapuhku leiab ta vaidlustatud sätte olevat vastuolus kinnisasja omanike omandipõhiõigusega. Ka selles osas ei ole taotlus lubatav. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogul ei ole PSJKS § 7 kohaselt õigust esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust isikute subjektiivsete õiguste kaitseks. Isiku põhiseadusega tagatud õigusi saavad põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses kaitsta PS § 107 järgi Vabariigi President ja § 142 järgi õiguskantsler. Ka kohus võib PS § 15 järgi algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse oma initsiatiivil või kohtumenetluses osaleja taotlusel (vt RKPJK

1. veebruari
2. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-03, punkt 13).
3. Järgmisena analüüsib kolleegium, kas täidetud on ka kolmas tingimus ehk kas vaidlustatud sätetega on võimalik riivata kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõigust.
4. Kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõigus tähendab PS § 154 lõike 1 kohaselt õigust seaduste alusel iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi. Selle õiguse põhisisuks on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste lahendamisel (RKPJK
5. jaanuari
6. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punkt 22) ehk õigus otsustada, kas, millal ja kuidas kohaliku elu küsimusi lahendada. Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi (RKPJK
7. juuni
8. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-4-07, punkt 12).
9. Hindamaks, kas Harku Vallavolikogu taotlus on riive aspektist lubatav, tuleb esmalt välja selgitada, mis on vaidlustatud sätete reguleerimisese. Seejärel tuleb aga analüüsida, kas see reguleerimisese on kohaliku elu küsimus, millele laieneb enesekorraldusõiguse kaitseala, ja kas vaidlustatud sätted võivad riivata enesekorraldusõiguse kaitseala.
10. MaaRS § 25 lõige 3 reguleerib sotsiaalmaa sihtotstarbega munitsipaalomandisse antud maa sihtotstarbe muutmist, selle maa võõrandamist ja hoonestusõiguse või kasutusvaldusega koormamist. Seega puudutab see säte esiteks maakasutuse otstarbe määramist ja teiseks munitsipaalomandi valdamist, kasutamist ja käsutamist. Maakasutuse otstarbe määramine on kohaliku elu küsimus. Omavalitsusüksuse ülesanne on KOKS § 6 lõike 1 järgi korraldada vallas või linnas muu hulgas territoriaalplaneerimist. Ka PlanS § 4 lõike 2 esimese lause kohaselt on planeerimistegevuse korraldamine valla või linna haldusterritooriumil omavalitsusüksuse pädevuses. Katastriüksuste sihtotstarbe määramist reguleeriva

§ 18

lõike 2 järgi määrab omavalitsusüksus planeerimisseaduses sätestatud detailplaneeringu koostamise kohustuse korral katastriüksuse sihtotstarbe kehtestatud detailplaneeringu alusel.

§ 18

lõike 6 järgi määrab omavalitsusüksus planeerimisseaduse kohase detailplaneeringu koostamise kohustuse puudumise korral katastriüksuse sihtotstarbe planeerimisseaduse kohase üldplaneeringu alusel. Üldplaneeringu puudumise korral määrab katastriüksuse sihtotstarbe omavalitsusüksuse volikogu. Kohaliku elu küsimus on ka munitsipaalomandi valdamine, kasutamine ja käsutamine. KOKS § 34 lõike 1 järgi on munitsipaalomand vallale või linnale kuuluv vara. KOKS § 34 lõike 2 järgi kehtestab valla või linna vara valitsemise korra volikogu. KOKS § 34 lõike 3 esimene lause sätestab, et omavalitsusüksus võib talle riigi poolt tasuta omandisse antud kinnisasja võõrandada juhul, kui kinnisasi pole enam vajalik või on muutunud kõlbmatuks kohaliku omavalitsusüksuse ülesannete täitmiseks. KOKS § 34 lõike 3 teise lause järgi võib riigi poolt tasuta antud kinnisasja võõrandada ainult omavalitsusüksuse volikogu kehtestatud korras. Munitsipaalomandis oleva maa, ka sellise, mille riik on sotsiaalmaa sihtotstarbega tasuta munitsipaalomandisse andnud, võõrandamine, kasutusvalduse või hoonestusõigusega koormamine on seega samuti kohaliku elu küsimus. MaaRS § 25 lõige 3 riivab enesekorraldusõigust, kuna seab eelmises lõigus nimetatud kohaliku elu küsimuste otsustamise eeltingimuseks ministri või valitsuse loa. Niisuguse loa nõude kehtestamine mõjutab ebasoodsalt nimetatud kohaliku elu küsimuste iseseisva otsustamise ja korraldamise õigust. Taotlus on seega lubatav osas, milles Harku Vallavolikogu väidab MaaRS § 25 lõike 3 vastuolu kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõigusega. 23.

§ 18

lõige 7 kohustab ehitise, välja arvatud teede ning tehnovõrgu ja -rajatise püstitamiseks maatulundusmaa sihtotstarbega katastriüksusele, millel ei asu ehitisi, moodustama iseseisva, ehitise alust ning selle teenindamiseks vajalikku maad hõlmava katastriüksuse. Selle katastriüksuse sihtotstarbe määrab detailplaneeringu koostamise kohustuse puudumise korral kohaliku omavalitsuse volikogu ehitise kasutamise otstarbe alusel. Detailplaneeringu koostamise kohustuse korral määratakse moodustatava katastriüksuse sihtotstarve detailplaneeringu alusel. Nagu kolleegium eelmises punktis märkis, on ruumiline planeerimine üldplaneeringute ja detailplaneeringute kaudu KOKS § 6 lõike 1 ja PlanS § 4 lõike 2 järgi kohaliku elu küsimus ja hõlmatud enesekorraldusõiguse kaitsealasse. Planeerimistegevusega seostub tihedalt ka katastriüksuse sihtotstarbe määramine, mis on

§ 18lõigete 2 ja 6 alusel samuti kohaliku omavalitsusüksuse pädevuses.

Enesekorraldusõigus laieneb seega ka katastriüksuse sihtotstarbe määramisele. 24. Kolleegium on aga seisukohal, et

§ 18lõige 7 ei saa enesekorraldusõigust riivata.

Kõnesolev säte kohustab ühest katastriüksusest eraldama uue katastriüksuse vaid siis, kui maaomanik soovib maatulundusmaale püstitada ehitist, mis ei ole tee, tehnovõrk või -rajatis ega ole ka hõlmatud

§ 18lõikes 8 nimetatud erandiga.

See säte ei pane omavalitsusüksusele kohustust koostada detailplaneering, kui soovitakse püstitada ehitist detailplaneeringu kohustusega alal. Detailplaneeringu koostamise kohustus tuleneb PlanS § 3 lõikest 2.

§ 18

lõikest 7 ei tulene taotleja jaoks ka uue katastriüksuse omal initsiatiivil moodustamise kohustust ega kohustust kanda sellega seotud kulud.

§ 16

lõike 1 järgi moodustatakse katastriüksus maaomaniku lihtkirjaliku avalduse alusel ja katastrimõõdistamised teeb ning katastriüksuse moodustamise toimiku koostab vannutatud maamõõtja või vastavat litsentsi omav isik. Katastriüksuse moodustamise toimik esitatakse katastripidajale ehk Maa-ametile. Omavalitsusüksusel on üksnes moodustatava katastriüksuse sihtotstarbe määramise kohustus, mis aga lasub tal igal juhul tulenevalt

§ 18

lõikeist 2 ja 6.

§ 18

lõikest 7 ei tulene kohustust omavalitsusüksuse initsiatiivil katastriüksust jagada ka siis, kui maatulundusmaa sihtotstarbega kinnisasi asub hajaasustusalal, millele kohaldub maakorraldusseadus. MKoS § 10 lõike 1 ja § 6 lõike 1 kohaselt on ka maakorraldustoimingute puhul initsiatiiv maaomanikul. Maa jagamise vajadus tuleneb

§ 18

lõikes 7 sätestatud juhul isiku soovist püstitada maatulundusmaale tulevikus ehitis, mille kasutusotstarbe tõttu tuleb muuta ka katastriüksuse sihtotstarvet. Kuivõrd katastriüksuse otstarvet tuleb muuta üksnes ehitise kasutamiseks vajaliku maa ulatuses, siis on seadusandja leidnud, et tegelikule maakasutusele vastava sihtotstarbe määramiseks on otstarbekas see maa jagada.

§ 18

lõige 7 ei piira seega kolleegiumi hinnangul kohaliku omavalitsuse üksuse iseseisvust planeerimisvaldkonnas või katastriüksuse sihtotstarbe määramisel ja taotlus ei ole selle sätte osas lubatav.

1. Vabariigi Valitsuse määruse §-de 4, 6, 7 ja 8 kohta leiab kolleegium samuti, et kuigi need puudutavad kohaliku elu küsimusi, ei saa need sätted riivata enesekorraldusõigust.
2. Vabariigi Valitsuse määruse § 4 ei sea omavalitsusüksustele ühtegi uut kohustust. Selle sätte lõige 1 kordab haldusmenetluse seaduse üldpõhimõtet selgitada välja kõik asjas olulise tähtsusega asjaolud (HMS § 6). Lõige 2 juhib tähelepanu vajadusele järgida planeerimisseadust ja kordab

§ 18lõiget 2.

Vabariigi Valitsuse määruse § 4 lõige 3 ei sisalda samuti uusi kohustusi, vaid nendib, et omavalitsusüksus peab vastu võtma katastriüksuse sihtotstarbe määramise otsuse. Selline nõue on tuletatav ka

§-st 18, mis paneb sihtotstarbe määramise kohustuse omavalitsusüksusele. Vabariigi Valitsuse määruse § 4 ei saa seega riivata omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust ja taotlus ei ole selle sätte osas lubatav. 27. Ka Vabariigi Valitsuse määruse § 6 osas ei ole taotlus kolleegiumi hinnangul lubatav. See säte loetleb katastriüksuse sihtotstarvete liigid koos numberkoodi, tähistuse ja selgitusega. Niisuguse loetelu kehtestamine on kolleegiumi hinnangul riigi ülesanne, millele omavalitsusüksuste enesekorraldusõigus ei laiene.

§ 11

kohaselt on maakatastri pidamise eesmärk muu hulgas maa kasutamist kajastava informatsiooni registreerimine katastris ning informatsiooni kvaliteedi, säilimise ja avalikkusele kättesaadavuse tagamine. Selle eesmärgi saavutamiseks on vajalik kehtestada kogu riiki hõlmavad ühetaolised katastriüksuste sihtotstarvete nimetused, mis võimaldaks erinevaid katastriüksusi riigi piires võrrelda. Sellise korra kehtestamine ei saa olla kohaliku elu küsimus, vaid üksnes riigielu küsimus. Omavalitsustel ei ole põhiseadusest tulenevat õigust iseseisvalt otsustada, millised võiksid nende piirides olla katastriüksuste sihtotstarvete liigid. See ei võimaldaks pidada üleriigiliselt võrreldava andmestikuga maakatastrit. Üleriigiliselt võrreldavate sihtotstarvete määramine on vajalik ka maa maksustamise seisukohast, kuna katastriüksuse sihtotstarbed on aluseks maa maksustamishinna määramisele.

1. Taotlus ei ole kolleegiumi hinnangul lubatav ka Vabariigi Valitsuse määruse § 7 osas. Ka see säte sisaldab sihtotstarvete kirjendamise reegleid ja sarnaneb olemuselt §-le
2. Selle sättega ei ole Vabariigi Valitsus otsustanud kohaliku elu küsimust, vaid riigielu küsimust. Niisuguse riigielu küsimuse otsustamine ei saa riivata omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi.
3. Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõike 1 osas ei ole taotlus kolleegiumi hinnangul samuti lubatav. See säte ei puuduta omavalitsusüksuste õigusi ega kohustusi, vaid seab kohustuse katastripidajale. Määruse seletuskirja kohaselt võib katastripidaja iseseisvalt muuta vaid nende katastriüksuste sihtotstarbeid, mille puhul ei ole vajalik uue sihtotstarbe määramine. Järelikult ei puuduta see säte ka omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust. Taotlus ei ole seetõttu Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõike 1 osas lubatav.
4. Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõike 2 eesmärk on reguleerida, kuidas viiakse enne selle määruse jõustumist maakatastris registreeritud katastriüksuste sihtotstarbe liigid ja alaliigid kooskõlla määrusega kehtestatud sihtotstarvetega. Selles lõikes on omavalitsusüksustele pandud kohustus määrata määrusekohased sihtotstarbed nelja kuu jooksul alates katastripidajalt nimekirja saamisest selle kohta, milliste katastriüksuste sihtotstarbed ei vasta uuele määrusele. Selle sättega sekkub Vabariigi Valitsus sihtotstarvete määramisse, kuna see kohustab omavalitsusüksusi muutma osa katastriüksuste varem määratud sihtotstarvet. Kohaliku omavalitsuse üksustel on aga õigus iseseisvalt õigusaktidega kehtestatud raamides otsustada, milline sihtotstarve katastriüksusele määrata (vt eespool punkt 22). Järelikult riivab Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 2 omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust ja taotlus on selle sätte osas lubatav.
5. Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 3 sätestab, et
6. aasta korralise hindamise tulemusena määratud mäetööstusmaa väärtusi kohaldatakse ka uue määruse kohastele mäetööstusmaa ja turbatööstusmaa sihtotstarvetele. See säte ei puuduta omavalitsusüksuste õigust kohaliku elu küsimuste otsustamisel ega saa seda riivata. Taotlus ei ole selle sätte osas lubatav.
7. Ka Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 4 ei saa kolleegiumi hinnangul riivata omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust. See säte reguleerib sihtotstarbe kohta katastrikande tegemise menetlust, sätestades, et kui katastripidajale esitatakse katastriüksuse registreerimiseks või katastriandmete muutmiseks dokumendid, milles katastriüksusele enne selle määruse jõustumist määratud sihtotstarve ei vasta selle määruse §-s 6 nimetatud sihtotstarbele, on katastripidajal õigus registreerida katastriüksus selle määruse §-s 6 nimetatud sihtotstarbega või keelduda katastrikande tegemisest ning nõuda sihtotstarbe määramist vastavalt sellele määrusele. Määruse seletuskirja kohaselt reguleerib see säte olukorda, kus otsus sihtotstarbe määramiseks on vastu võetud enne määruse jõustumist, kuid katastrikannet pole veel tehtud. Katastripidaja keeldub kandest vaid juhul, kui on vajadus teha sisuline otsus, milline sihtotstarve on õige. Juhul kui sihtotstarve on üheselt arusaadav, siis ei ole põhjust kandest keelduda. Vaatlusalune säte kehtestab menetluse, mis peab tagama ülemineku määruse uuest redaktsioonist tuleneva regulatsiooni kasutusele võtmisele. See säte ei saa riivata omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust, mistõttu ei ole taotlus selle osas lubatav.
8. Harku Vallavolikogu taotlus on seega lubatav MaaRS § 25 lõike 3 ja Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõike 2 osas.

§ 18

lõike 7 ning Vabariigi Valitsuse määruse §-de 4, 6, 7 ja § 8 lõigete 1, 3 ja 4 osas ei ole taotlus lubatav ning tuleb jätta läbi vaatamata. II

1. Kuigi MaaRS § 25 lõige 3 ja Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 2 riivavad enesekorraldusõigust, ei tähenda see veel, et need sätted seda õigust rikuksid ja oleksid seetõttu põhiseadusega vastuolus. Kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõigus ei ole absoluutne õigus, kuid sekkuda võib riigivõim sellesse üksnes proportsionaalsete meetmetega, mis peavad silmas selgelt määratletud õiguspärast eesmärki (vt RKPJK
2. juuni
3. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-209, punkt 32).
4. Kolleegium nõustub menetlusosaliste arvamuses väljendatud seisukohaga, et MaaRS § 25 lõike 3 eesmärk on tagada, et omavalitsusüksus ei muudaks sotsiaalmaa sihtotstarbega munitsipaalomandisse antud maad avalikult mittekasutatavaks maaks ega taotleks maad munitsipaalomandisse selleks, et seda kasu teenimise eesmärgil võõrandada. Ka maareformi seaduse muutmise seaduse seletuskirjas (vt Riigikogu X koosseisu eelnõu 681 SE) on selle sätte eesmärgina väljendatud sarnast soovi tagada piirangu kaudu, et maad kasutataks sotsiaalmaana.
5. MaaRS § 25 lõikes 3 kehtestatud nõue taotleda keskkonnaministrilt või Vabariigi Valitsuselt luba selles sättes loetletud toiminguiks sobib eelmises lõigus esitatud eesmärgi saavutamiseks. Loa nõue on piisav takistus, et omavalitsusüksus ei saaks munitsipaalomandisse antud sotsiaalmaa sihtotstarbega maa sihtotstarvet muuta, nimetatud maad võõrandada ega koormata kasutusvalduse või hoonestusõigusega.
6. MaaRS § 25 lõige 3 ei võimalda omavalitsusüksusel sotsiaalmaana omavalitsusüksusele antud maa sihtotstarvet muuta, seda maad võõrandada ning kasutusvalduse või hoonestusõigusega koormata, kui selleks ei ole riigi luba. Seadus on seega näinud ette põhimõttelise võimaluse neid toiminguid teha. See säte ei välista täielikult loetletud toimingute tegemist. Seaduses sätestatud loa küsimise nõue on omavalitsusüksusele vähem koormav kui tingimusteta keeld sihtotstarvet muuta. MaaRS § 25 lõike 3 puhul on seda arvestades tegemist ka vajaliku abinõuga.
7. MaaRS § 25 lõikes 3 sätestatud piirang on eesmärgi saavutamiseks ka mõõdukas. Sellega põhjustatud enesekorraldusõiguse riive ei ole intensiivne, kuna esiteks ei välista see sättes loetletud toimingute tegemist, kui need on vajalikud ja omavalitsusüksus on seda vajadust põhjendanud. MaaRS § 25 lõike 3 teine lause sätestab sõnaselgelt, et luba antakse kohaliku omavalitsuse motiveeritud taotluse alusel. Sellise taotluse esitamine ei ole omavalitsusüksuse jaoks liialt koormav. Teiseks, loa andmisest keeldumist peab keskkonnaminister või Vabariigi Valitsus samuti põhjendama ja see keeldumine on vaidlustatav halduskohtus. Tõsiasi, et MaaRS § 25 lõige 3 ei täpsusta, millistel alustel võib loa andmisest keelduda, ei tähenda, et keskkonnaminister või Vabariigi Valitsus võiks seda teha meelevaldselt. Piirangu eesmärk on samas olulisem - hoida ära tasuta munitsipaalomandisse antud maa võimalik väärkasutus. Sellisele vajadusele on kaudselt tähelepanu juhtinud ka Riigikontroll oma
8. augusti
9. aasta kontrolliaruandes "Riigimaa munitsipaliseerimine" (vt aruande lk 25, 27 ja 28).
10. Harku Vallavolikogu on MaaRS § 25 lõike 3 vaidlustanud ka vastuolu tõttu õiguskindluse põhimõttega, kuna seda sätet kohaldatakse ka enne selle jõustumist sotsiaalmaa sihtotstarbega tasuta munitsipaalomandisse antud maa suhtes. Omavalitsusüksusel on kolleegiumi hinnangul võimalik tugineda riigi vastu ka õiguskindluse põhimõttele kui õiguse üldisele põhimõttele. Kolleegium märgib, et enne MaaRS § 25 lõike 3 jõustumist
11. novembril 2005 ei kehtinud omavalitsusüksuste suhtes sarnaseid piiranguid maareformi käigus tema omandisse antud sotsiaalmaa sihtotstarbe muutmisele, selle maa võõrandamisele ja kasutusvalduse või hoonestusõigusega koormamisele. Enne MaaRS § 25 lõike 3 jõustumist kehtinud olukord oli kohaliku omavalitsuse jaoks soodsam, sest ta sai maareformi käigus omandatud sotsiaalmaa sihtotstarvet vabalt muuta, seda maad võõrandada ning kasutusvalduse või hoonestusõigusega koormata. Ta ei pidanud saama nendeks tegevusteks riigilt luba. Järelikult on MaaRS § 25 lõike 3 tagasiulatuv mõju kohaliku omavalitsuse jaoks ebasoodus. MaaRS § 25 lõike 3 kohaldamisega tagasiulatuvalt ka sotsiaalmaa sihtotstarbega maa suhtes, mis anti munitsipaalomandisse enne selle sätte jõustumist, riivatakse usalduskaitse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid. Riigikohus on aga korduvalt sedastanud, et mõnele seadusesättele tagasiulatuva jõu andmine ei ole iseenesest põhiseadusega vastuolus (vt RKPJK
12. detsembri
13. aasta otsus kohtuasjas nr III-4/A-10/94; RKPJK
14. oktoobri
15. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-14-09, punkt 50 ja Riigikohtu halduskolleegiumi
16. märtsi
17. aasta otsus kohtuasjas nr 3-3-1-11-03, punktid 33 ja 34). Ka praeguses asjas leiab kolleegium, et kuigi usalduskaitse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid on riivatud, ei ole selline riive ebaproportsionaalne, arvestades vaidlustatud sätte eesmärki (vt eespool punkt 35) ja sättega põhjustatud riive mõõdukust.
18. Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõike 2 kohta leiab kolleegium erinevalt taotleja ja justiitsministri arvamusest, et see säte on põhiseadusega formaalselt kooskõlas. Volituse selle määruse kehtestamiseks annab

§ 18

lõige 3, mille kohaselt sihtotstarvete liigid ja määramise korra kehtestab Vabariigi Valitsus.

§ 18

lõike 3 alusel kehtestatud määruse § 8 lõige 2 on selle määruse uue redaktsiooni rakendussäte, mille eesmärk on tagada üleminek määruse eelmise redaktsiooni alusel maakatastris registreeritud katastriüksuste sihtotstarvete kasutamiselt uues redaktsioonis kehtestatud sihtotstarvete nimetuste, liikide ja alaliikide kasutamisele. PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja PS § 87 punktiga 6 ei ole vastuolus, kui Vabariigi Valitsuse määruses sätestatakse ka kohustused, mis on vajalikud selle määruse rakendamiseks. Määruse § 8 lõikes 2 sätestatud kohustus on ka proportsionaalne meede sihtotstarvete uute nimetuste, liikide ja alaliikide kasutamisele üleminekuks. Ilma sellise kohustuseta ei oleks määruse uut redaktsiooni rakendada võimalik. Sellega põhjustatud riive ei ole eriti intensiivne, kuna sihtotstarbe määramise kohta sisulise otsuse tegemise õigus on endiselt omavalitsusüksusel, mitte aga katastripidajal. Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 2 on seega põhiseadusega kooskõlas. 41. Eelnevat arvestades tuleb Harku Vallavolikogu taotlus MaaRS § 25 lõike 3 ja Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõike 2 osas jätta rahuldamata. Märt Rask, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Indrek Koolmeister, Harri Salmann