RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON KOHTUMÄÄRUS 3-3-1-97-09 3. märts

) § 7 lg 4 alusel Otepää Vallavolikogule ettepaneku viia detailplaneering looduskaitseseadusega (LKS) kooskõlla. Otepää Vallavolikogu vastas ettepanekule

1. jaanuaril 2009 kirjaga, milles leidis, et detailplaneering on seaduslik ning kaitseala valitseja ei ole kooskõlastuse andmata jätmisel lähtunud diskretsiooniõiguse teostamisel seaduslikkuse, proportsionaalsuse ja uurimispõhimõttest.
2. Keskkonnainspektsioon esitas
3. aprillil 2009 Tartu Halduskohtule protesti, milles palus tühistada Otepää Vallavolikogu
4. oktoobri
5. a otsus nr 1-4-
6. Protesti kohaselt ületas Otepää Vallavolikogu detailplaneeringu kehtestamisega oma volituse piire, sest ei võinud LKS § 14 lg 1 p 5 kohaselt ilma Valgamaa Keskkonnateenistuse nõusolekuta detailplaneeringut kehtestada.
7. Otepää Vallavolikogu vaidles protestile vastu, leides, et Keskkonnainspektsioonil puudub detailplaneeringu kehtestamise otsuse vaidlustamiseks protesti esitamise õigus. Detailplaneeringu kehtestamise otsus ei ole keskkonnakaitse- ja -kasutusalane üksikakt. Samuti on rikutud protesti esitamise tähtaega. Kuna tühistamiskaebusega peavad isikud halduskohtusse pöörduma 30 päeva jooksul arvates haldusaktist teadasaamisest, siis ei ole protesti esitamiseks põhjendatud oluliselt pikema tähtaja andmine. Mõistlikuks ei saa pidada olukorda, kus protesti esitaja mõjuva põhjuseta viivitab halduskohtusse pöördumisega ning esitab halduskohtule protesti haldusaktist teada saamisest arvates enam kui viis kuud hiljem.
8. Tartu Halduskohus jättis
9. mai
10. a määrusega protesti halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 23 lg 3 p 1 alusel läbi vaatamata. Määruse põhjenduste kohaselt annab keskkonnajärelevalve seadus Keskkonnainspektsioonile küll pädevuse kontrollida keskkonnakaitseja -kasutusalaste üksikaktide seaduslikkust, kuid vallavolikogu otsus, millega kehtestatakse üld- või detailplaneering, ei ole käsitatav keskkonnakaitse- ja -kasutusalase halduse üksikaktina. Järelevalve planeeringute koostamise üle sätestab planeerimisseaduse (PlanS) § 23, mille esimese lõike kohaselt teostatakse järelevalvet maakonnaplaneeringu, üldplaneeringu ja detailplaneeringu koostamise üle enne planeeringu kehtestamist. Järelevalvet üldplaneeringute ja detailplaneeringute üle teostab maavanem. Keskkonnainspektsioonile planeeringute kehtestamise üle täiendava riikliku järelevalve teostamise pädevuse andmine tähendaks sisuliselt seda, et üks riiklikku järelevalvet teostav institutsioon (Keskkonnainspektsioon) teostaks järelevalvet teise riiklikku järelevalvet teostava institutsiooni (maavanema) tegevuse üle. Seadusandja tahe Keskkonnainspektsioonile keskkonnajärelevalve seadusega protesti esitamise õiguse andmisel ei olnud suunatud dubleeriva järelevalve süsteemi loomisele. Seetõttu ei saa Keskkonnainspektsioonil ilmselgelt olla halduskohtusse protestiga pöördumise õigust.
11. Keskkonnainspektsioon esitas Tartu Ringkonnakohtule määruskaebuse, milles palus tühistada Tartu Halduskohtu
12. mai
13. a määruse. Määruskaebuse põhjenduste kohaselt tuleb planeerimisseaduse kohaselt planeeringute koostamisel arvestada keskkonnanõuetega. Kõik tegevused Otepää looduspargi piiranguvööndis peavad lisaks üldiselt kehtivatele õigusaktidele olema kooskõlas ka looduskaitseseaduse ja Otepää looduspargi kaitse-eeskirjaga.

§ 4

lg 1 kohaselt tegutseb Keskkonnainspektsioon kõigis keskkonnakaitse valdkondades. Kohalik omavalitsus peab teostama detailplaneeringu kehtestamisel diskretsiooniõigust kooskõlas ka keskkonnakaitset reguleerivate õigusaktidega, s.o konkreetsel juhul looduskaitseseadusega, kuna detailplaneering kehtestati kaitsealal. Kohaliku omavalitsuse kehtestatud detailplaneering peab arvestama looduskaitselisi nõudeid ja neid arvestades on ta sisuliselt ka keskkonnakaitse- ja -kasutusalane üksikakt, mille üle saab Keskkonnainspektsioon keskkonnajärelevalve aspektist kontrolli teostada ning protestiga halduskohtusse pöörduda.

1. Tartu Ringkonnakohtu
2. septembri
3. a määrusega haldusasjas nr 3-09-833 jäeti Keskkonnainspektsiooni määruskaebus rahuldamata. Ringkonnakohus muutis Tartu Halduskohtu
4. mai
5. a määrust osaliselt, lõpetades asja menetluse HKMS § 24 lg 1 p 1 alusel halduskohtu pädevuse puudumise tõttu. Ringkonnakohus asus seisukohale, et detailplaneering võib iseenesest omada ka keskkonnaalast mõju. Seda kinnitab PlanS § 9 lg 2 p-des 8-10 sätestatud detailplaneeringu ülesannete nimistu, muu hulgas keskkonnatingimuste seadmine planeeringuga kavandatu elluviimiseks. Iseäranis tõenäoliselt võib keskkonnaalane mõju olemas olla juhul, kui planeering kehtestatakse looduspargi piiranguvööndisse. Ringkonnakohtu hinnangul ei tule detailplaneeringut siiski käsitada niisuguse keskkonnakaitse- ja -kasutusalase üksikaktina, mis on Keskkonnainspektsiooni poolt protestiga vaidlustatav. Oluline on asjaolu, et detailplaneeringute osas on riigipoolne järelevalve juba ette nähtud - PlanS § 23 lg 1 p 2 järgi on selleks maavanema järelevalve. Järelevalve võib jätta teostamata vaid üksikutel juhtudel (PlanS § 23 lg 2) ning nende erandjuhtumite puhul on vähetõenäoline ka oht, et tekiks vastuolu keskkonnaalaste õigusaktidega. Kui võimaldada Keskkonnainspektsioonile kehtestatud detailplaneeringu suhtes protesti esitamise õigus, siis tekiks olukord, kus üks järelevalveorgan vaidlustaks teise järelevalveorgani poolt juba kontrollitud ja heakskiidetud haldusakti. Ebatõenäoline on, et seadusandja sooviski Keskkonnainspektsioonile keskkonnajärelevalve seadusega protesti esitamise õiguse andmisega luua dubleerivat riikliku järelevalve süsteemi. Selline konstruktsioon oleks ebamõistlikult keerukas, ressurssi raiskav ning läheks vastuollu põhimõttega, et riigiasutuste omavahelisi vaidlusi reeglina kohtus ei lahendata. Erinevate riigiorganite erimeelsusi keskkonnaküsimustes saab lahendada Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 101 lg 3 järgi. Maavanema keeldumine aktsepteerimast Valgamaa Keskkonnateenistuse kooskõlastamata jätmist tekitas sisuliselt vaidluse erinevate riigiorganite vahel. Keskkonnainspektsioon ja Keskkonnaamet (enne
6. veebruari 2009 tegutsenud keskkonnateenistused kuulusid Keskkonnaministeeriumi struktuuri) on Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas, maavalitsused aga Siseministeeriumi valitsemisalas. Kahe riigiasutuse vahelisest erimeelsusest tuleneva vaidluse lahendamiseks ei ole õige pöörduda halduskohtusse. Sellele on viidanud ka Riigikohus
7. oktoobri
8. a määruses haldusasjas nr 3-3-1-38-
9. Maavanema ja Keskkonnainspektsiooni vahel on vaieldamatult õiguslik vaidlus detailplaneeringu õiguspärasuse üle. Ringkonnakohus ei näe takistusi lahendada sellist vaidlust VVS § 101 lg 3 järgi. Seega on tegemist on avalik-õigusliku vaidlusega, mille lahendamiseks näeb seadus ette teistsuguse menetluskorra, mistõttu ei kuulu selliste vaidluste lahendamine HKMS § 3 lg 2 järgi halduskohtu pädevusse. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
10. Keskkonnainspektsioon taotleb määruskaebuses, et Riigikohus tühistaks Tartu Ringkonnakohtu
11. septembri
12. a määruse täies ulatuses. Ringkonnakohus on ekslikult leidnud, et vaidlus käib sisuliselt Keskkonnainspektsiooni ja Valga maavanema vahel, kes kooskõlastuse puudumisest hoolimata kiitis planeeringu heaks. Keskkonnainspektsioon esitas protesti Otepää Vallavolikogu üksikakti, mitte maavanema otsuse peale.

§ 2

lg 1 p 5, § 7 lg 1 ja 4 ning HKMS § 7 lg 2 alusel on Keskkonnainspektsioonil õigus pöörduda protestiga halduskohtusse. Otepää Vallavolikogu

1. oktoobri
2. a korraldus nr 1-4-69 on vastuolus looduskaitseseaduse nõuetega, mille kohaselt ei tohi kaitseala valitseja nõusolekuta detailplaneeringut kehtestada.
3. Otepää Vallavolikogu vaidleb kirjalikus vastuses määruskaebusele vastu ja palub jätta selle rahuldamata. Ringkonnakohtu määrus on seaduslik ja põhjendatud. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
4. Riigikohtus seisneb vaidlus selles, kas Keskkonnainspektsioonil on

§ 7

lg-te 1 ja 4 alusel protesti esitamise õigus vaidlustamaks detailplaneeringu kehtestamise otsust. 11. Keskkonnajärelevalve seaduse § 7 lg 1 kohaselt on Keskkonnainspektsioonil õigus kontrollida kohalikule omavalitsusüksusele seadusega pandud või kohaliku omavalitsusüksuse poolt halduslepinguga võetud keskkonnakaitse- ja -kasutusalaste ülesannete täitmist ning kohaliku omavalitsusüksuse volikogu ja valitsuse keskkonnakaitse- ja -kasutusalaste üksikaktide seaduslikkust. Eelnimetatud riikliku järelevalve korraldamiseks on seadusandja andnud Keskkonnainspektsioonile õiguse pöörduda protestiga halduskohtusse, kui ta leiab, et kohaliku omavalitsusüksuse volikogu või valitsuse üksikakt või antud keskkonnaluba ei vasta kas täielikult või osaliselt seadusele või seaduse alusel antud muule õigusaktile ning omavalitsusüksuse volikogu või valitsus ei ole 15 päeva jooksul kirjaliku ettepaneku saamisest arvates akti või selle sätet õigusaktidega kooskõlla viinud või keeldunud seda tegemast (

§ 7lg 4).

12. Nii halduskohus kui ka ringkonnakohus on asunud seisukohale, et Keskkonnainspektsioonil ei ole protestiga halduskohtusse pöördumise õigust. Ringkonnakohus on asunud seisukohale, et detailplaneeringut ei tule käsitada

§ 7

lg 1 mõttes niisuguse keskkonnakaitse- ja -kasutusalase üksikaktina, mis on Keskkonnainspektsiooni poolt protestiga vaidlustatav. Samuti on kohtute hinnangul ebatõenäoline, et seadusandja on tahtnud Keskkonnainspektsioonile protesti esitamise õiguse andmisega luua dubleerivat riikliku järelevalve süsteemi. Kolleegium ei nõustu kohtute seisukohaga, et Keskkonnainspektsioonil puudub käesolevas asjas protesti esitamise õigus.

1. Vaidlust ei ole selles, et planeeringud võivad omada keskkonnaalast mõju. PlanS § 9 lg 2 pdest 8-10 nähtub, et detailplaneeringu ülesanneteks on ka keskkonnatingimuste seadmine planeeringuga kavandatu elluviimiseks ja vajaduse korral ehitiste määramine, mille ehitusprojekti koostamisel on vaja läbi viia keskkonnamõju hindamine, samuti vajaduse korral ettepanekute tegemine maa-alade või üksikobjektide kaitse alla võtmiseks või kaitse alla võetud maa-alade ja üksikobjektide kaitserežiimi täpsustamiseks, muutmiseks või lõpetamiseks.
2. Keskkonnaalasele mõjule viitab protestiga vaidlustatud detailplaneeringu puhul eelkõige fakt, et detailplaneeringuga hõlmatav ala jääb Otepää looduspargi piiranguvööndisse ja LKS § 14 lg 5 ning samuti Otepää looduspargi kaitse-eeskirja punkti 11 alapunkti 4 kohaselt on looduspargi valitseja nõusolekuta keelatud looduspargis detail- või üldplaneeringu kehtestamine. Samuti nähtub kaitseeeskirja p-st 21, et kehtestatud piiranguvöönd on looduspargi majanduslikult kasutatav ning pärandkultuurmaastikuna säilitatav osa, kus majandustegevuses tuleb arvestada kaitstavate loodusobjektide seaduses ning selle alusel kaitse-eeskirjas kehtestatud tingimustega. Lisaks on kaitsealade planeerimisel menetluses osalevate keskkonnaorganite (kaitseala valitseja) nõusolek siduva tähendusega (vt Riigikohtu halduskolleegiumi
3. septembri
4. a otsus haldusasjas nr 3-3- 1-15-08, p 18, alapunkt 4).
5. Eeltoodust tulenevalt on kolleegium seisukohal, et kehtestatud detailplaneering, millega hõlmatav ala jääb kaitseala looduspargi piiranguvööndisse ning mille kehtestamiseks oli vajalik kaitseala valitseja nõusolek, on selline keskkonnakaitse- ja -kasutusalane üksikakt, mille seaduslikkust on Keskkonnainspektsioon pädev riikliku järelevalve korras kontrollima ning vajadusel pöörduma protestiga halduskohtusse.
6. Erinevalt ringkonnakohtust leiab kolleegium, et vaidlustatud detailplaneeringu kehtestamise otsus on käsitatav

§ 7

lg 1 mõttes sellise keskkonnakaitse- ja -kasutusalase üksikaktina, mida on Keskkonnainspektsioonil õigus protesti korras

§ 7

lg 4 alusel halduskohtus vaidlustada, sõltumata maavanema eelnevalt teostatud riiklikust järelevalvest. Õige on ringkonnakohtu tähelepanek, et detailplaneeringute koostamise üle teostab riiklikku järelevalvet PlanS § 23 kohaselt ka maavanem, kuid see ei tähenda, et seadusandja ei võiks keskkonna efektiivsema kaitsmise eesmärgil kehtestada keskkonnakaitse- ja -kasutusalaste üksikaktide seaduslikkuse tagamiseks rangemaid meetmeid, andes valitsusasutusele (Keskkonnainspektsioon) pädevuse teostada selliste haldusaktide üle kontrolli. Kolleegium on seisukohal, et riigil on riikliku järelevalve süsteemi kehtestamisel lai otsustusvabadus, mis võimaldab vajadusel luua detailplaneeringute seaduslikkuse kontrollimiseks ka osaliselt dubleeriva riikliku järelevalve süsteemi. Samuti tuleb arvestada, et maavanema ning Keskkonnainspektsiooni teostatava järelevalve ulatus on erinev. PlanS § 23 lg 1 kohaselt teostatakse järelevalvet planeeringute koostamise üle enne planeeringu kehtestamist ning PlanS § 23 lg-st 3 nähtuvalt kontrollib maavanem planeeringu õigusaktidele vastavust ehk seaduslikkust (p 1), samuti on tema pädevuses ka planeerimismenetluse läbiviimise õiguspärasuse kontrolli teostamine (p 5).

§ 7

lg 1 kohaselt saab Keskkonnainspektsioon kontrollida aga üksnes keskkonnakaitse- ja -kasutusalaste üksikaktide seaduslikkust ning sedagi üksnes keskkonnajärelevalve aspektist lähtuvalt, mis omakorda eeldab, et järelevalve objektiks olev haldusakt on jõustunud. Samuti nähtub õigusaktidest, et planeerimismenetluses teostab maavanem üldjuhul detailplaneeringu üle eelkontrolli (detailplaneering pole kehtestatud), kuid Keskkonnainspektsiooni pädevuses on üksnes järelkontrolli teostamine.

1. Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu järeldusega, et sisuliselt tekkis maavanema heakskiidu tulemusena õiguslik vaidlus detailplaneeringu õiguspärasuse üle erinevate riigiorganite vahel, mille lahendamine peaks toimuma VVS § 101 lg 3 järgi. Keskkonnainspektsioon ei ole vaidlustanud maavanema heakskiitu, mida kolleegium on eelneva praktika kohaselt käsitanud planeerimismenetluses haldusesisese menetlustoiminguna, mis pole üldjuhul eraldiseisvalt vaidlustatav (Riigikohtu halduskolleegiumi
2. mai
3. a otsus asjas nr 3-3-1-61-07, p 24). Protestiga on vaidlustatud detailplaneeringu kehtestamise otsust ehk lõplikku haldusakti. Seega on õiguslik vaidlus tekkinud kohaliku omavalitsusüksuse volikogu ja Keskkonnainspektsiooni vahel. Maavanema seisukoht planeerimismenetluses ei muuda seda vaidlust riigiorganite vaheliseks. Samuti tuleb tähelepanu juhtida asjaolule, et planeerimismenetluses osales üksnes Valgamaa Keskkonnateenistus, kes ka planeeringu kehtestamise ajal kuulus Keskkonnaministeeriumi struktuuri (VVS § 46 lg 4²), samas kui protestiga pöördus halduskohtusse Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas tegutsev valitsusasutus Keskkonnainspektsioon. Tegemist on kahe eraldiseisva haldusorganiga, kelle pädevus erines märgatavalt. Just Keskkonnainspektsiooni põhiülesandeks oli ja on ka käesoleval ajal keskkonnaministri
4. märtsi
5. a määrusega nr 12 kinnitatud Keskkonnainspektsiooni põhimääruse § 1 kohaselt teostada riiklikku järelevalvet ning kohaldada riiklikku sundi seaduses ettenähtud alustel ja ulatuses. Seega ei saanud Valgamaa Keskkonnateenistuse ja Valga maavanema seisukohtade erinevusest automaatselt tekkida õiguslikku vaidlust maavanema ja Keskkonnainspektsiooni vahel, mis lahendataks VVS § 101 lg 3 järgi.
6. Eeltoodud põhjendustel leiab kolleegium, et

§ 7lg 4 alusel on Keskkonnainspektsioonil halduskohtusse protesti esitamise õigus.

Keskkonnainspektsiooni määruskaebus kuulub rahuldamisele. Kolleegium tühistab Tartu Halduskohtu

1. mai
2. a määruse ja Tartu Ringkonnakohtu
3. septembri
4. a määruse haldusasjas nr 3-09-833 ja saadab asja HKMS § 72 lg 1 p 5 alusel Tartu Halduskohtule eelmenetluse jätkamiseks. Kautsjon tuleb HKMS § 90 lg 2 alusel tagastada. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld