RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON Eesti Vabariigi nimel

§ 129

lg 2 kohaselt võib vaidlustuskomisjoni otsuse peale pärast vaidlustusmenetluse lõppemist esitada kaebuse, siis tuleb vaidlustuskomisjon tunnistada HKMS § 14 lg 2 p 2 järgi kohtumenetluses vastustajaks. Halduskohus vaidlustuskomisjoni menetlusse ei kaasanud, mistõttu tuleb halduskohtu otsus menetlusnormi rikkumise tõttu tühistada (HKMS § 45 lg 1 p 2).

1. Facio Ehituse AS esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja teha uue otsuse, millega jätta vaidlustuskomisjoni
2. aprilli
3. a otsus kehtima.
4. Tallinna Ringkonnakohtu
5. novembri
6. a otsusega haldusasjas nr 3-09-1430 rahuldati vaidlustuskomisjoni ja Facio Ehituse AS apellatsioonkaebused, tühistati halduskohtu otsus ning saadeti asi uueks läbivaatamiseks samale halduskohtule. Ringkonnakohtu põhjendused olid järgmised: 1) Riigikohtu üldkogu
7. juuni
8. a otsusega nr 3-4-1-7-08 tunnistati

§ 129lg 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.

Riigikohus pidas riigihankevaidlustes halduskohtu kui esimese kohtuastme vahelejätmist põhiseaduse vastaseks. Põhiseaduse vastaseks loeti ka olukord, kus riigihankevaidlustes tegutses esimese kohtuastmena vaidlustuskomisjon. Pärast seda otsust tuleb käsitada vaidlustuskomisjoni riigihankevaidlustes tavapärase kohtuväliselt vaidlusi lahendava haldusorganina; 2) käesolevas asjas seisneb vaidlus menetlusosaliste ringi (eelkõige poolte) määratlemise üle. Tallinna Halduskohus luges Rakvere Linnavalitsuse kaebajaks, kuid vastustajaks ei lugenud mitte vaidlustuskomisjoni, vaid isiku, kelle vaidlustus rahuldati - Facio Ehituse AS. Tallinna Halduskohtu praktika selles küsimuses on erinev. Näiteks

1. augusti
2. a määruses haldusasjas nr 3-09-1325 (endine nr 3-08-730) tunnistati vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebuse läbivaatamisel vastustajaks vaidlustuskomisjon ja vastustaja, kelle vaidlustus rahuldati, kaasati kolmanda isikuna vastustaja poolel. Samal seisukohal oldi ka
3. juuli
4. a määruses haldusasjas nr 3-09-1343 (endine nr 3-08-983); 3) riigihangete seaduses puudub regulatsioon, mis määratleks, millistes positsioonides peaksid vaidlustusmenetluse osalised olema sama asja läbivaatamisel halduskohtus. Asja lahendamise üheks võimaluseks on kohaldada analoogiat vaidemenetlusega. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 2 lg 2 sätestab, et riigihangete teostamine ja vaidlustuse lahendamine riigihangete seaduse tähenduses ei ole haldusmenetlus haldusmenetluse seaduse tähenduses. Seega ei ole haldusmenetluse seadus riigihankevaidlustes kohaldatav, kuid see ei piira siiski võimalust kasutada antud lünklikus olukorras analoogiat haldusmenetlusega. Vaidemenetlust reguleerivad HMS §-d 71-
5. HMS § 87 lg 1 ja lg 2 alusel on isikul, kelle vaie jääb vaidemenetluses rahuldamata või kelle õigusi on vaidemenetluses rikutud, õigus pöörduda kaebusega halduskohtusse nii sama nõudega, mis on esitatud vaidemenetluses, kui ka eraldi vaideotsuse peale, kui sellega on rikutud isiku õigusi vaidemenetluse esemest sõltumatult. Vaidemenetlus erineb vaidlustuskomisjonis toimuvast menetlusest esmalt selle poolest, et HMS § 87 lg 1 ei anna võimalust pöörduda halduskohtusse haldusorganil, kelle akti või toimingu õiguspärasust või otstarbekust vaidemenetluses kontrolliti.

§ 129

lg 2 p 3 kohaselt aga võib vaidlustuskomisjoni otsuse peale kaebuse esitada ka hankija. Kuna vaidlustuskomisjoni otsuse peale saab paljudel juhtudel kaevata ka vaidlustatud haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgan (hankija) ise, siis ei ole HMS § 87 lg 2 vaidlustuskomisjoni suhtes kohaldatav, sest haldusorgan ei saa taotleda halduskohtult iseenda antud akti või sooritatud toimingu õiguspärasuse kontrollimist, kuna sellist võimalust ei ole ette nähtud halduskohtumenetlusõiguses (vt HKMS § 7). Kuigi seadusega oleks võimalik allutada sellised asjad halduskohtule, sest halduskohtu pädevus on HKMS §-s 3 sätestatud universaalselt, peab vastav regulatsioon olema seaduses otse ja selgelt.

§ 129

taolisi erisusi ette ei näe, seal on sätestatud üksnes see, kes on pädev esitama halduskohtumenetluse seadustikus ette nähtud üldises korras kaebuse halduskohtule vaidlustuskomisjoni otsuse peale. Teine erinevus vaidemenetluse ja vaidlustuskomisjonis toimuva menetluse vahel seisneb seega selles, et kui pärast vaidemenetlust halduskohtusse pöördumisel on kohtumenetluse ese identne vaidemenetluse esemega (või kui vaie osaliselt rahuldati, siis rahuldamata jäetud osa ulatuses) ning vaideotsus saab kaebuse esemeks olla vaid erandjuhul, kui sellega on rikutud isiku õigusi vaidemenetluse esemest sõltumatult, siis vaidlustusmenetluse järel kohtusse pöördumisel on kaebuse esemeks vaidlustuskomisjoni otsus. Kuna puudub igasugune täiendav regulatsioon menetlusosaliste ringi ja kaebuse eseme määratlemise erisuste kohta, siis tuleb lähtuda HKMS § 14 lg 2 p-st 2 ja lugeda halduskohtumenetluses vastustajaks haldusorgan, kelle tegevuse peale on kaebus esitatud ehk vaidlustuskomisjon. (Kaebuse esemeks on vaidlustuskomisjoni otsus.); 4) kuigi töövaidluskomisjoni roll on sarnane vaidlustuskomisjoniga, sest mõlemad on sõltumatud kohtuväliselt vaidlusi lahendavad organid (

§ 117

lg 4, individuaalse töövaidluse lahendamise seaduse (ITLS) § 10 lg 1), ei ole asjakohast menetluskorda täpsustava regulatsiooni puudumise tõttu siiski analoogia rakendamine võimalik. ITLS § 24 lg 2 alusel võib töövaidluskomisjoni otsusega mittenõustumise korral sama eseme üle toimuvas vaidluses pöörduda kohtusse hagiavaldusega, mitte kaebusega töövaidluskomisjoni otsuse peale. ITLS § 24 lg-test 3-5 tuleneb, et hagis võib esitada üksnes samad nõuded, mis esitati töövaidluskomisjonile, ning kui töövaidluskomisjon avalduse rahuldas, saab teine pool nõuda avalduse läbivaatamist kohtus hagimenetluse korras hagiga. Hagejaks on sel juhul töövaidluskomisjoni poole pöördunud isik ja kostjaks asja hagimenetluses läbivaatamist taotlenud pool. Töövaidluskomisjonile esitatud avaldus loetakse hagiavalduseks ning pool, kes nõuab asja läbivaatamist kohtus, peab tasuma riigilõivu hagiavalduse esitamisel tasumisele kuuluvas suuruses. Sarnane edasikaebamise kord on ette nähtud ka üürivaidluste lahendamise seaduse §-s 21 üürikomisjoni otsusega mittenõustumise korral samas üürivaidluses kohtusse pöördumiseks ning tööstusomandi õiguskorralduse aluste seaduse §-s 64 tööstusomandi apellatsioonikomisjoni poolt läbivaadatud asjas hagiavaldusega kohtusse pöördumiseks. Selleks, et riigihankevaidlustes oleks kohaldatav töö- või üürivaidluste lahendamiseks ette nähtud regulatsioon, tuleks riigihangete seaduses sätestada vastav erikord, mis aga puudub. Seetõttu tuleb lähtuda halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud üldisest korrast; 5) käesolevas asjas tuleb lugeda kaebajaks Rakvere Linnavalitsus ja vastustajaks vaidlustuskomisjon. Isik, kelle vaidlustus rahuldati, ehk Facio Ehituse AS tuleb menetlusse kaasata kolmanda isikuna vastustaja poolel ja edukaks tunnistatud pakkumuse esitanud Ferdmaster OÜ on kolmandaks isikuks kaebaja poolel. Kuna vaidlustuskomisjon oleks tulnud kaasata halduskohtumenetlusse vastustajana, ei saa nõustuda Rakvere Linnavalitsuse seisukohaga, et vaidlustuskomisjonil puudub apellatsioonkaebuse esitamise õigus. HKMS § 31 lg 2 kohaselt võib apellatsioonkaebuse esitada ka protsessi kaasamata jäänud kolmas isik, kui halduskohus otsustas tema seadusega kaitstud õiguste ja vabaduste üle. Kuigi see säte käsitleb üksnes kaasamata jäetud kolmanda isiku õigust esitada apellatsioonkaebus, tuleb olukorras, kus halduskohus tühistas vaidlustuskomisjoni otsuse komisjoni ennast menetlusse kaasamata, seda sätet laiendada ka vastustaja kaasamata jätmisele ning vaidlustuskomisjonil on apellatsiooniõigus HKMS § 31 lg 2 alusel; 6) Rahandusministeerium on saatnud 16. novembril 2009 kooskõlastamisele "Riigihangete seaduse muutmise seaduse eelnõu", mille § 1 p-ga 34 on kavas muuta

§ 129

lg 2 selliselt, et määratletakse, kes on riigihankevaidluste läbivaatamisel halduskohtumenetluses vastustajaks. Kavandatav regulatsioon on lünklik ja ebakonkreetne, sest vaidlustuse osalise rahuldamise korral võiksid samad isikud olla samas asjas üheaegselt nii kaebajad kui ka vastustajad; 7) kuna halduskohus jättis kaasamata vastustaja, mitte kolmanda isiku, siis ei saa kohaldada HKMS § 45 lg 2 p-s 1 sätestatud võimalust kaasata isik apellatsiooniastmes, kui see võimaldaks asja kiiremini ja õigemini lahendada - seda vaatamata asjaolule, et riigihankevaidlused on kiireloomulised. Tegemist ei ole ka Riigikohtu halduskolleegiumi

1. aprilli
2. a määruses nr 3-31-13-04 kajastatud olukorraga, mis võiks õigustada otsuse tühistamata jätmist. Juhinduda tuleb Riigikohtu halduskolleegiumi
3. jaanuari
4. a otsusest nr 3-3-1-81-03 (p 12) ja
5. mai
6. a määrusest nr 3-3-1-15-04 (p 18), kus tühistati kohtulahend, sest menetlusse oli kaasatud ebaõige vastustaja. Välistada ei saa võimalust, et õige vastustaja kaasamise korral oleks halduskohtu otsuse resolutsioon võinud olla teistsugune ehk vale vastustaja määramine võis mõjutada asja otsustamist; 8) kuna halduskohtu otsus tühistatakse ja asi saadetakse halduskohtule uueks arutamiseks, siis ringkonnakohus apellatsioonkaebuse sisulisi väiteid ei käsitle; 9) isegi kui Facio Ehituse AS oleks olnud õige vastustaja, ei oleks halduskohus saanud temalt kaebaja kasuks välja mõista riigilõivu rohkem kui 250 krooni (halduskohtule kaebuse esitamisel). Rakvere Linnavalitsus tasus vaidlustuskomisjoni otsuse peale kaebuse esitamisel ringkonnakohtule riigilõivu 10 000 krooni. Riigikohtu üldkogu otsusest asjas nr 3-4-1-7-08 tulenevalt puudus aga ringkonnakohtul pädevus teha toimingut, mille eest oli riigilõiv ette nähtud. Riigilõivuseaduse (RLS) § 56 lg 16 ei saa tõlgendada laiendavalt selliselt, et vaidlustuskomisjoni otsuse peale halduskohtule kaebuse esitamisel tuleb samuti tasuda riigilõivu RLS §-s 222 sätestatud määras (10 000 krooni). Rakvere Linnavalitsus oleks pidanud tasuma kaebuse esitamisel halduskohtule riigilõivu 250 krooni, seega on ta tasunud riigilõivu 9750 krooni enam. Linnavalitsus saab nimetatud riigilõivu tagasi nõuda Tartu Ringkonnakohtult. Riigihankevaidlustes halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse esitamisel tuleb RLS § 56 lgte 10 ja 18 kohaselt tasuda riigilõivu 250 krooni. Pärast Riigikohtu üldkogu otsust asjas nr 3-4-1-7-08 on muutunud RLS § 56 lg 16 sisutuks, sest regulatsioon, mis nägi ette vaidlustuskomisjoni otsuse peale ringkonnakohtule kaebuse esitamise, on tunnistatud põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks. Seetõttu ei saa RLS § 56 lg 16 toimet laiendada riigihankevaidlustes tehtud halduskohtu otsuse peale ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse esitamise suhtes. Kui soovitakse riigihankevaidlustes ette näha tavapärasest suurem riigilõivu määr, siis peab seadusandja selle sõnaselgelt sätestama. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
7. Rakvere Linnavalitsuse kassatsioonkaebuses leitakse, et ringkonnakohtu otsus tuleb tühistada ning saata asi tagasi ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks. Väited on järgmised: 1) vaidlustuskomisjon ei saa olla menetlusosaline, tal puudub halduskohtumenetlusõigusvõime ning hanke- ja kohtumenetluses tehtud otsused ei mõju vaidlustuskomisjoni subjektiivsetele õigustele. Tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 201 lg 1 kohaselt on tsiviilkohtumenetlusõigusvõime igal isikul, kellel on õigusvõime tsiviilõiguse kohaselt. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS)
8. peatüki kohaselt vaidlustuskomisjonil halduskohtumenetluse õigusvõime puudub. Vaidlustuskomisjoni pädevus on riigihangete seaduses määratletud üksnes vaidlustuste läbivaatajana, konkreetsed ülesanded on sätestatud rahandusministri kinnitatud Riigihangete Ameti põhimääruses. Rahandusministri
9. aprilli
10. a määrusega nr 28 kinnitatud riigihangete vaidlustuskomisjoni põhimääruse ükski säte ei anna vaidlustuskomisjonile võimalust esitada oma otsuste kaitsmiseks kohtule kaebust ja apellatsioonkaebust. Isikud, kelle õiguste üle riigihankemenetluses otsustatakse, on hankija, pakkuja ja kolmas isik. Kui need isikud ei nõustu vaidlustuskomisjoni otsusega, on neil

§ 129lg-te 2-4 kohaselt õigus esitada kaebus halduskohtule.

Halduskohus kontrollib vaidlustuskomisjoni otsuse seaduslikkust, kuid isikute ring, kes menetluses osaleb, jääb samaks. Vaidlustuskomisjoni õiguste ja kohustuste üle kohtumenetluses otsust ei langetata. Mõistlik on tuua paralleel Tööinspektsiooni juures asuva töövaidluskomisjoniga; 2) ringkonnakohtu seisukoha järgi tekiks olukord, kus kohtumenetluses saab menetlusosalise õigused isik, kes ei ole seotud eelneva riigihankemenetlusega menetlusosalisena. Selline olukord ei ole kooskõlas riigihangete seadusega, kus menetlusosaliste ring on kindlaks määratud §-des 10 ja

1. Hankija ja pakkuja õigusi saab rikkuda nende suhtes tehtud vaidlustuskomisjoni otsus. Vaidlustuskomisjoni otsuse tühistamine kohtumenetluses ei too kaasa vaidlustuskomisjoni õiguste rikkumist, sest tühistatud otsuse tagajärg mõjub kas hankijale, pakkujale või mõlemale, kuid mitte vaidlustuskomisjonile. Kuna vaidlustuskomisjon ei ole menetlusosaline riigihankemenetluses, siis puudub tal võimalus (analoogia alusel) saada menetlusosaliseks kohtus, s.o astuda ühe menetlusosalise asemele. On mõeldamatu, et õigusemõistmisega tegelev organ sekkub kohtumenetluses tema poolt langetatud otsuse õiguspärasuse kontrollimisse ning talle antakse õigus ja võimalus oma otsust täiendavalt erinevates kohtuastmetes põhistada ning tema otsuse tühistanud kohtulahendit vaidlustada; 3) ringkonnakohus jättis tähelepanuta, et apellatsioonkaebusele alla kirjutanud isikul ei ole õigust esindada vaidlustuskomisjoni vastavalt vaidlustuskomisjoni põhimääruse §-le
2. Ringkonnakohus vaatas läbi esindusõiguseta isiku poolt esitatud apellatsioonkaebuse.
3. Vaidlustuskomisjoni kirjalikus vastuses vaieldakse kassatsioonkaebusele vastu ja leitakse, et vaidlustuskomisjon tuleb lugeda halduskohtumenetluses pooleks.
4. Facio Ehituse AS kirjalikus vastuses leitakse, et ringkonnakohus ei ole kohaldanud materiaalõigust vääralt ega rikkunud menetlusnormi. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
5. Kassatsiooniastmes toimub vaidlus menetlusosaliste ringi (eelkõige poolte) määratlemise üle riigihankealastes vaidlustes halduskohtumenetluses. Vaieldakse selle üle, kas vaidlustuskomisjon on halduskohtumenetluses vastustaja (pool). Halduskohtu ja ringkonnakohtu seisukohad selles küsimuses lahknevad: halduskohus leidis, et vaidlustuskomisjon ei saa olla halduskohtumenetluses vastustaja, ringkonnakohus on aga seisukohal, et vaidlustuskomisjon on vastustaja. Kassaator leiab, et vaidlustuskomisjon ei saa olla vastustaja.
6. Kolleegiumi arvates on vaidlusalune probleem tekkinud seetõttu, et riigihangete seaduses kasutatakse hankemenetluses tehtud otsustuse vaidlustamisega seoses halduskohtumenetluse seadustikust erinevat sõnastust, samuti seetõttu, et Riigikogu ei ole riigihangete seadust muutnud pärast Riigikohtu üldkogu
7. juuni
8. a otsust asjas nr 3-4-1-7-
10. Riigihangete seaduse § 117 lg 4 sätestab, et vaidlustuskomisjon on kohtuväline vaidluste lahendamise organ riigivastutuse seaduse § 15 lõike 2 punkti 1 tähenduses. Riigihangete seaduse § 129 lg 1 sätestas, et kaebus vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatakse hankija asukoha järgsele ringkonnakohtule ning selle menetlemisele kohaldatakse halduskohtumenetluse seadustikus apellatsioonkaebuse kohta sätestatut käesolevas peatükis sätestatud erisustega. Halduskohus ei ole esimeses astmes pädev läbi vaatama kaebusi sama seaduse § 117 lõigetes 2 ja 3 nimetatud asjades. Riigikohtu üldkogu
11. juuni
12. a otsusega asjas nr 3-4-1-708 tunnistati

§ 129lg 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.

Riigihangete seaduse § 129 lg 2 sätestab, et vaidlustuskomisjoni otsuse peale võib pärast vaidlustusmenetluse lõppemist esitada kaebuse vaidlustaja, kui vaidlustuskomisjon on teinud § 126 lg 1 p-s 4 nimetatud otsuse või § 126 lg 1 p-s 5 nimetatud otsuse vaidlustuse osalise rahuldamise kohta või § 126 lg 1 p-s 6 nimetatud taotluse osalise rahuldamise kohta (p 1); kolmas isik, kui vaidlustuskomisjon on teinud § 126 lg 1 p-s 5 nimetatud otsuse (p 2); hankija, kui vaidlustuskomisjon on teinud § 126 lg 1 p-s 5 või 6 nimetatud otsuse (p 3). Riigikohtu üldkogu, tunnistades

§ 129

lõike 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks, leidis, et selline otsus ei mõjuta hankija tegevuse vaidlustamist kohustuslikus kohtueelses menetluses vaidlustuskomisjonis ega vaidlustuskomisjoni otsuse peale kohtusse pöördumise regulatsiooni, mis on sätestatud

§ 129lõigetes 2, 3 ja 4.

1. Halduskolleegium leiab, et pärast Riigikohtu üldkogu
2. juuni
3. a otsust tuleb

§ 129

lgt 2 tõlgendada selliselt, et vaidlustuskomisjoni otsuse peale toimub edasikaebamine halduskohtule. Eeltoodust tulenevalt on halduskohtumenetluses nagu ka vaidlustuskomisjonis vastustajaks riigihanke läbiviimise otsustanud Rakvere Linnavalitsus. Vaidlustuskomisjon ei ole halduskohtumenetluses menetlusosaline ja tal puudub seega ka apellatsioonkaebuse esitamise õigus.

1. Kuna Tallinna Ringkonnakohus määratles menetlusosaliste ringi ebaõigesti, mis on selles asjas oluline menetlusnormi rikkumine, siis tuleb ringkonnakohtu otsus tühistada ja saata asi lahendamiseks samale ringkonnakohtule. Kassatsioonkaebus kuulub rahuldamisele. Kautsjon tuleb tagastada.
2. Riigilõivu suuruse kohta selles riigihanke asjas peab halduskolleegium vajalikuks märkida järgmist. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et ringkonnakohtu otsuse tegemise ajal tuli riigihankevaidlustes halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse esitamisel tasuda RLS § 56 lgte 10 ja 18 kohaselt riigilõivu 250 krooni. Pärast Riigikohtu üldkogu
3. juuni
4. a otsust asjas nr 34-1-7-08 muutus RLS § 56 lg 16 sisutuks, sest regulatsioon, mis nägi ette vaidlustuskomisjoni otsuse peale kaebuse esitamise ringkonnakohtule, tunnistati põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks. Nimetatud sätet ei saanud tõlgendada laiendavalt selliselt, et vaidlustuskomisjoni otsuse peale halduskohtule kaebuse esitamisel tuli tasuda riigilõivu RLS §-s 222 sätestatud määras - 10 000 või 20 000 krooni, sõltuvalt riigihanke eeldatavast maksumusest ja rahvusvahelisest piirmäärast. Riigilõivuseaduse § 56 lõike 16 uus redaktsioon, mis jõustus
5. detsembril 2009, sätestab, et halduskohtule kaebuse esitamisel tasutakse riigilõivu sama seaduse §-s 222 sätestatud määras.
6. Rakvere Linnavalitsus on esitanud halduskolleegiumile taotluse tema poolt kantud menetluskulude 12 000 krooni väljamõistmiseks. Facio Ehituse AS on esitanud taotluse menetluskulude kandmist ja tasumist tõendavate dokumentide esitamiseks ajapikenduse saamiseks kuni
7. märtsini
8. Halduskolleegium märgib, et kuna kolleegium tühistab Tallinna Ringkonnakohtu otsuse ja saadab asja lahendamiseks samale ringkonnakohtule, siis ei võta kolleegium seisukohta menetluskulude jaotuse ja väljamõistmise suhtes. Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann