RIIGIKOHUS ÜLDKOGU KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamise kuupäev Istungil osalenud isikud Eesti Vabariigi nimel 3-4-1-8-09 16. märts 2010

) §-dest 154, 157 ja 160 tulenevate omavalitsusüksuste tagatiste riive. Kohtuistungil märkis Tallinna Linnavolikogu taotluse lubatavuse kohta töötervishoiu ja tööohutuse seaduse osas, et kuigi selle seaduse vaidlustatud sätted on suunatud ühtviisi kõigile isikutele, panevad need lisakoormuse ka omavalitsusüksuste eelarvele, mistõttu on omavalitsusüksustel õigus seda sätet vaidlustada. Tallinna Linnavolikogu väitel on lisaeelarve seadus tervikuna vastuolus

§ 3

lg-ga 1,

§-ga 10,

§ 115

lg-ga 1,

§ 116

lg-ga 2 ning

§-ga 154. Lisaeelarve seadus on vastuolus

§ 115

lg-ga 1 ja

§ 116

lg-ga 2.

§ 115

lg 1 kohaselt võib riigieelarve seadus sisaldada vaid riigi kõigi kulude ja tulude kirjeid, mistõttu selles ei ole lubatud reguleerida tulude teket ja kulude kandmist. Riigikogu aga võttis lisaeelarve seaduse vastu koos "sellega seonduvate seaduste muutmise seadusega", millega muudeti kokku 20 seadust. Taotluse esitaja möönab võimalust muuta lisaeelarvega seonduvalt ka muid õigusakte, kuid need muudatused tuleb seadustesse teha enne lisaeelarve vastuvõtmist ning alles seejärel hakata muudetud seaduste alusel riigieelarvesse prognoositud tulusid ja kulusid kandma.

§ 116

lg-s 2 on sätestatud, et Riigikogu ei tohi kustutada ega vähendada riigieelarvesse või selle eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega. Riigieelarve seadusega saab tulusid ja kulusid kindlaks määrata vaid selle vastuvõtmise ajal kehtivate seaduste piires. Eelnevast tulenevalt on viidatud seadus vastuolus ka

§ 3

lg-ga 1, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Tallinna Linnavolikogu hinnangul ei ole lisaeelarve vastuvõtmise ja sellega seotud seaduste muudatuste jõustumise vahele jäetud üks kuu mõistlik aeg, et taotluse esitaja jõuaks teha vajalikke ümberkorraldusi.

§ 154

kohaselt peab aga omavalitsusüksuste ülesannete rahastamise reeglistik olema sedavõrd stabiilne, et see vastaks õiguskindluse põhimõttele. Ebaproportsionaalselt lühike aeg uue regulatsiooniga kohanemiseks rikub õiguskindluse põhimõtet. TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte on Tallinna Linnavolikogu hinnangul vastuolus

§ 3lg-ga 1, §ga 10, §-ga 12, §-ga 14, § 116 lg-ga 2, §-ga 154 ja §-ga 157.

Tulumaksuseaduse

1. aprillil 2009 jõustunud muudatustega vähendati füüsilise isiku tulumaksust omavalitsusüksustele laekuvat osa 11,93%-lt 11,4%-le. Seega vähendati
2. aasta eelarveaasta keskel omavalitsusüksuste olulisimat ja suurimat tuluallikat 0,53 protsendipunkti võrra ehk seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt 300 000 000 krooni. Taotleja hinnangul on omavalitsusüksustele eraldatava tulumaksuosa vähendamine vastuolus

§-des 10, 154 ja 157 sätestatud õiguskindluse, finantseerimissüsteemi stabiilsuse ja piisavate rahaliste vahendite tagamise põhimõttega nende koostoimes. Riik on suurendanud enda tulusid sõnamurdlikult omavalitsusüksuste arvel, rikkudes

1. aasta lõpus omavalitsusüksuste ja riigi vahel sõlmitud kokkulepet omavalitsusüksustele laekuva tulumaksuosa suurendamise kohta. Kokkuleppe kohaselt suurendati tulumaksuosa selleks, et kompenseerida tulumaksu ja maamaksu viivitusintresside suunamist riigieelarvesse alates
2. jaanuarist
3. Kompenseerimaks omavalitsusüksuste tulude kahanemist, vähendati omavalitsusüksustele koolieelse lasteasutuse seaduses (KELS), noorsootöö seaduses (NTS) ja spordiseaduses (SpS) pandud kohustusi (vt lisaeelarve seaduse §-d 8, 9 ja 15). Tallinna Linnavolikogu on seisukohal, et need muudatused lähevad vastuollu põhiseadusest tulenevate kohustustega eesti rahvuse ja kultuuri säilimise ning isikute põhi- ja sotsiaalsete õiguste tagamisel. Need muudatused on vastuolus ka

§-ga 154, § 3 lg 1 esimese lausega ja

§ 116lg-ga 2.

Samuti on need muudatused vastuolus VLES §-ga 7, kuna nendega ei saavutata omavalitsusüksustele eraldatud rahaliste vahendite ja neile pandud kohustuste tasakaalu. Seega ei järgita põhimõtet, et kui pärast eelarve vastuvõtmist kehtestatakse õigusakte, mille alusel eelarve tulud vähenevad, siis vähendatakse omavalitsusele pandud kohustusi või kui kohustusi ei vähendata, siis tuleb jätkuvalt tagada kohustuste täielik rahastamine. Koolieelse lasteasutuse seaduse muutmise tagajärjel on kohalikul omavalitsusel alates 1. aprillist 2009 kohustus tagada lasteaiakoht kõigile pooleteise- kuni seitsmeaastastele lastele varasema ühe- kuni seitsmeaastase vanusevahemiku asemel. Taotleja hinnangul võib muutus avaldada mõju üksnes lasteaiajärjekordade pikkusele, ent see ei aita vähendada lasteaedade ülalpidamiskulusid. Samuti ei ole võimalik lõpetada alushariduse andmist lastele, kes seadusemuudatuse jõustumise hetkel seda juba saavad, kuid jäid alla uut vanusepiiri. Noorsootöö seaduse ja spordiseaduse muutmisega antakse kohalikule omavalitsusele õigus toetada neid valdkondi lähtuvalt eelarve võimalustest. Sisuliselt toetati neid valdkondi vastavalt eelarve võimalustele ka enne seaduse muutumist, sest seni kehtinud õigus ei seadnud nende valdkondade toetamise maksimum- ega miinimummäärasid. Spordiseaduse ja noorsootöö seaduse muutmisega ei kaasne seega tagajärgi, mis muudaksid senist olukorda. Lisaks leiab taotleja, et kohalike omavalitsuste tulubaasi vähendamisel ei ole riik omavalitsustega solidaarne. Esiteks tuleb arvestada, et majanduslanguse ja seadusemuudatuste koosmõju toob kohalike omavalitsuste tulubaasi vähenemisele topeltkoormuse. Samuti tuleb arvestada, et tulude üldise vähenemise taustal kahjustab omavalitsuste arvel riigi tulude suurendamine otseselt omavalitsuste elanike huve, kuna väheneb maksutulu kaudu osutatavate avalike teenuste kättesaadavus ja langeb nende kvaliteet. Seetõttu on füüsilise isiku tulumaksu osa langetamine koostoimes

§-dega 12 ja 154 vastuolus põhiseaduse preambulis ja §-s 10 sätestatud sotsiaalriigi põhimõttega. TeeS § 16 lg 3 muutmise säte on Tallinna Linnavolikogu arvates vastuolus

§-ga 154, Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (RT II 1994, 26, 95; harta) artikli 9 lg-tega 1 ja 2 ning VLES §-ga

1. TeeS § 16 lg 3 muutmise sätte kohaselt määratakse raha jaotus riigimaanteede ja kohalike teede hoiuks igaks eelarveaastaks riigieelarves. Enne
2. märtsi 2009 kehtinud TeeS § 16 lg 3 teises lauses sätestati, et kohalike teede hoiuks nähakse riigieelarves ette kulud üldsummas, mille suurus vastab vähemalt 10%-le TeeS § 16 lg-s 2 nimetatud määras kütuse aktsiisi kavandatavast laekumisest. TeeS § 25 lg 3 kohaselt korraldab valla- või linnavalitsus teehoidu kohalikel teedel ja on kohustatud nendel looma tingimused ohutuks liiklemiseks. Lisaeelarvega vähendati kohalike teede hoiuks eraldatavate vahendite mahtu alla 10% teehoiuvahenditest põhjendusega, et riigieelarve tuludest ei piisa nimetatud mahus kohalikele teedele toetuste maksmiseks. Samas ei muudetud aga kohalike omavalitsuste kohustuste mahtu, nagu VLES § 7, harta artikli 9 lg-d 1 ja 2 ning

§ 154lg 2 koostoimes nõuavad.

Tallinna Linnavolikogu hinnangul on TTOS §-d 122 ja 313 vastuolus

§-ga 10, § 116 lg-ga 2 ja §ga

1. TTOS § 122 kohaselt tuleb tööandjal maksta töötajale hüvitist haigestumise või vigastuse neljanda kuni kaheksanda päeva eest 80% töötaja keskmisest töötasust. TTOS § 313 kohaselt rakendub see kohustus haiguslehtedele, millele märgitud töö- või teenistuskohustuste täitmisest vabastus algab
2. aasta
3. juulil või hiljem. Muudatusega kaasneb taotluse esitajale kui tööandjale oluline kulu. Töötervishoiu ja tööohutuse seadust muudeti pärast omavalitsusüksuste eelarvete vastuvõtmist ning selle tõttu suurenevad Tallinna linna kohustused
4. aastal töötajatele makstavate haigushüvitiste summa võrra. Rahalisi vahendeid kaasnevate kulude katmiseks ei ole aga riik omavalitsustele seadusemuudatusega ette näinud, mis on vastuolus

§ 154, harta artikli 9 lg-tega 1 ja 2 ning VLES § 7 lg-ga 1.

Kuna haigushüvitiste maksmise kohustus on seadusest tulenev uus kulu, mille peab katma tööandja, s.o Tallinna linn, rikub riik

§ 116lg-t 2.

Lisaeelarvele ei ole kulude katteks vajalikke tuluallikaid ega nende arvestusi lisatud, millega ei ole järgitud ka

§ 116lg-t 1.

Tallinna Linnavolikogu on seisukohal, et VLES §-d 81 ja 281 on vastuolus

§-dega 10, 11, 13, 154 ja

1. VLES §-ga 81, mis jõustus
2. märtsil, seati omavalitsusüksustele piirangud võlakohustuste võtmisel, kui sisemajanduse koguprodukt (SKP) on langenud kaks kvartalit järjest. Samuti kohustati neid kooskõlastama võlakohustuste võtmine rahandusministeeriumiga. VLES § 281 kohaselt kehtivad piirangud
3. aasta lõpuni. Taotluse esitaja leiab, et omavalitsusüksuste kohustuste võtmise õiguse sidumine SKP-ga ei ole piisavalt õigusselge, tagamaks omavalitsustele ühese arusaadavuse, kas neil on õigus riigi pandud kohustuste täitmiseks ja kohaliku elu korraldamiseks teisi finantseerimisallikaid kaasata. Kuna SKP on seotud riigi üldise majandusarenguga, võib see iga kvartal muutuda. Piirangud ei ole makromajandusliku stabiilsuse tagamiseks ja valitsussektori eelarvepositsiooni kontrollimiseks sobivad, vajalikud ega mõõdukad. Kõigile omavalitsusüksustele ühetaolise piirangu seadmine ei ole proportsionaalne ka seetõttu, et ei arvesta omavalitsusüksuste tegeliku majandusliku seisundi, tulubaasi suuruse, olemasolevate kohustuste ja võimega neid täita. Vastupidiselt lisaeelarve seaduse seletuskirjas märgitule ei aita piirangud ära hoida omavalitsusüksuste finantsraskusi, vaid, vastupidi, võivad neid hoopis põhjustada. Nimelt ei ole omavalitsusüksustel nende piirangute tõttu võimalik võtta tulude ja kulude ebaühtlase jaotuse kompenseerimiseks kassalaenu. Lisaeelarve seletuskirjas on piirangute ühe eesmärgina mainitud Euroopa Liidu nn Maastrichti kriteeriumide täitmist, et võtta esimesel võimalusel kasutusele ühisraha euro. Taotluse esitaja on seisukohal, et riigi huvi võtta kasutusele euro ei ole põhiseaduslik väärtus ega saa iseenesest kaaluda üles põhiseaduses sätestatud omavalitsuste autonoomia põhimõtte ning institutsioonigarantii olulist rikkumist. Taotleja leiab, et lähtudes

§ 154

lg-st 1 ja hartast tulenevaist detsentraliseerimise põhimõtteist, ei või seadusandja kohalikku demokraatiat ignoreerida ning õigusregulatsiooni kaudu allutada omavalitsusüksuste tegevust nende pädevusse kuuluvates küsimustes sisuliselt riigi keskvõimu kontrollile. Kohustus kooskõlastada võlakohustuste võtmine rahandusministeeriumiga kujutab endast seega kohaliku elu küsimuste iseseisva otsustamise riivet, mis samuti ei ole proportsionaalne. Tallinna Linnavolikogu hinnangul on

§-dega 10 ja 154 vastuolus ka VLES § 81 lg-te 2 ja 7 alusel antud kohustuste võtmise määrus. Kohustuste võtmise määrus on põhiseadusega vastuolus eelkõige seetõttu, et see on antud volitusnormi alusel, mis on eelmises punktis kirjeldatud põhjustel põhiseadusvastane. Siiski on see määrus vastuolus omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatistega ka sõltumata VLES § 81 põhiseaduspärasusest. Määruse § 2, mis täpsustab VLES § 81 lg-s 1 nimetatud kohustuste sisu, näeb ette, et kohalikul omavalitsusel tuleb rahandusministeeriumiga enne kooskõlastada sisuliselt iga pikemaajalise iseloomuga kohustuse võtmine, mis eeldab tulevikus kohustuse täitmiseks rahalise väljamakse tegemist. Tallinna Linnavolikogu hinnangul on selline omavalitsusüksuste otsustusõiguse piiramine VLES §-ga 81 võrreldes ulatuslikum piirang ja on sellisena ka ebaproportsionaalne ning rikub

§-st 154 tulenevat omavalitsuse autonoomia põhimõtet. Tallinna Linnavolikogu leiab, et tasandusfondi määruse § 16 lg 4 on osaliselt vastuolus

§ 3

lgga 1,

§ 87

p-ga 6 ja

§ 154lg-ga 2.

Taotluse esitaja on vaidlustanud tasandusfondi määruse § 16 lg 4 osas, mis seab toimetulekutoetusteks täiendavate vahendite eraldamisel tingimuseks, et toimetulekutoetuste maksmiseks on ära kasutatud ka eelmiste aastate toimetulekutoetuste vahendite jäägid. Samal ajal lubab SHS § 42 lg 4 kohalikul omavalitsusel kasutada toimetulekutoetuste vahendite jääke enda määratud tingimustel ja korras. Tasandusfondi määruses lisatingimuse sätestamine toimetulekutoetuse maksmiseks täiendavate vahendite eraldamisele ilma volitusnormita on vastuolus

§ 87

p-ga 6 ja

§ 3lg-ga 1.

Kuna tasandusfondi määrust tuleb rakendada tagasiulatuvalt alates 1. jaanuarist 2009 (määruse § 21), rikub määruse § 16 lg 4 linna eelarve stabiilsuse nõuet. Taotluse esitaja on arvestanud, et ta saab kasutada eelmiste aastate toimetulekutoetuste jääki teiste sotsiaaltoetuste maksmiseks. Uue määrusega on aga sisuliselt pandud kohustus maksta riiklikke sotsiaaltoetusi oma vahenditest, mis on vastuolus

§ 154lg-s 2 sätestatuga. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole lubatav Tee

S § 16 lg 3 muutmise sätte ja TTOS §-de 122 ja 313 kehtetuks tunnistamise osas, sest viidatud sätted ei riiva omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi. TeeS § 16 lg 3 muutmise säte on neutraalne ega too kaasa kohalike omavalitsuste eelarveeraldiste automaatset vähenemist. Lisaks ei tulene omavalitsuste põhiseaduslikest tagatistest subjektiivset õigust kindlaksmääratud osale riikliku maksu laekumisest. TTOS §-d 122 ja 313 puudutavad ka teisi tööandjaid peale kohaliku omavalitsuse üksuste. Põhiseaduskomisjoni hinnangul on oluline, kas rahastamissüsteem tervikuna tagab kohaliku omavalitsuse üksustele piisavad rahalised vahendid. TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte ning VLES §-de 81 ja 281, samuti kohustuste võtmise määruse ja tasandusfondi määruse § 16 lg 4 kehtetuks tunnistamise osas on taotlus lubatav. Põhiseaduskomisjoni hinnangul ei ole tulumaksueraldiste vähendamine vastuolus õiguskindluse ja omavalitsusüksuste finantseerimissüsteemi stabiilsuse põhimõttega, sest need ei garanteeri omavalitsustele põhiseaduslikku immuunsust tulubaasi vähendamise vastu mis tahes olukordades. Finantskriis ja sellest johtuv eelarvevahendite vähenemine on piisavalt mõjuv põhjus finantseerimissüsteemi stabiilsuse riiveks. Põhiseaduse aspektist ei saa vastandada riigi ja omavalitsusüksuste elanikke, väites, et riik täidab "oma" ülesandeid omavalitsusüksuste arvel. Samuti ei tulene põhiseadusest kindlat tulude jaotuse proportsiooni riigi ja kohalike omavalitsuste vahel, seadusandja pädevuses on neid proportsioone vajadusel muuta. Valla- ja linnaeelarve seaduse muudatuste põhiseaduspärasuse hindamisel viitab põhiseaduskomisjon oma arvamusele, mille ta on esitanud Riigikohtus arutusel olevas põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-7-09 (Narva Linnavolikogu taotlus tunnistada kehtetuks VLES § 81). Selle arvamuse kohaselt on kohustuste võtmise piirangud intensiivsed, kuid neid õigustab kaalukas majanduspoliitiline eesmärk täita euroalaga liitumiseks vajalikud kriteeriumid. VLES § 81 lg-tes 2-5 sätestatud otstarbekuse kontroll võib olla vastuolus hartas ja põhiseaduses järelevalvele esitatavate nõuetega, kuid selle hindamisel tuleb arvestada, et omavalitsusüksuste autonoomia ei ole absoluutne. Tasandusfondi määruse andmisel ei ole Vabariigi Valitsus ületanud SHS § 42 lg-st 6 tulenevat volitusnormi, sest määrus reguleerib olukorda, kus omavalitsus taotleb täiendavaid vahendeid toimetulekutoetuste maksmiseks. SHS § 42 lg 4 ei anna omavalitsusele subjektiivset õigust igal juhul normis sätestatud toetusi ette näha, vaid üksnes siis, kui selleks on olemas eelarvevahendid. Lisaeelarve seadus tervikuna ei ole põhiseadusega vastuolus. Põhiseadus küll eristab lisaeelarve seadust eraldi seadusena, kuid

§ 115

lg 1 ei välista põhimõtteliselt sama seadusega ka teiste õigustloovate aktide muutmist.

§ 116

lg 2 eesmärk ei ole välistada kehtivate seaduste, mis on vajalikud riigieelarve seaduse rakendamiseks, muutmise seaduseelnõude lülitamist riigieelarve eelnõusse. Selles sisaldub põhimõte, et eelarveseadus ega selle eelnõu ei tohi ignoreerida kulutusi, mis on teiste seadustega ette nähtud. Riigikogu põhiseaduskomisjoni seisukohale lisatud kirjas leiab Riigikogu rahanduskomisjon, et Tallinna Linnavolikogu taotlus tuleb jätta rahuldamata. Lisaeelarve menetlemise erisus ja jõustumise aeg tulenesid riigi majandusliku olukorra olulisest halvenemisest ülemaailmse finantskriisi tagajärjel. Riik on varasematel aastatel olnud kohalike omavalitsuste eelarvedefitsiidi tasakaalustaja. Majanduslanguse ajal on riigieelarve tulude laekumine vähenenud ennaktempos ja rohkem kui kohalike omavalitsuste tulud. Lisaeelarvega seonduvaid seadusemuudatusi tehes on lähtutud riigi kui terviku ülesannete täitmise vajadusest. Kuigi kohalike omavalitsuste finantseerimise stabiilsus on oluline väärtus, ei saa see olla eesmärk omaette. Vajadus vältida olukorda, kus riik ei suuda täita endale võetud rahalisi kohustusi, kaalub üles kohalike omavalitsuste eelarveregulatsiooni stabiilsuse tagamise vajaduse. Teeseaduse ja töötervishoiu ja tööohutuse seaduse muudatused rikuvad omavalitsusüksuste autonoomiat. Kohalikele omavalitsustele laekuva tulumaksuosa vähendamise juures tuleb arvesse võtta, et vähendati ka omavalitsustele pandud ülesandeid, kusjuures varasematel perioodidel on riik suurendanud kohalikele omavalitsustele laekuvat tulumaksuosa uusi kohustusi lisamata. Valla- ja linnaeelarve seaduses sätestatud piirang omavalitsuste laenuvõtmisele on proportsionaalne, sest tuleneb ebasoodsast majanduskonjunktuurist ning riigil puudusid alternatiivsed võimalused piirata valitsussektori võlakoormuse suurenemist kohalike omavalitsuste konsolideeritud puudujäägi kaudu. Justiitsminister leiab, et TeeS § 16 lg 3 muutmise sätte osas ei ole Tallinna Linnavolikogu taotlus lubatav. Selle sättega ei muudetud omavalitsusüksuste ülesannete mahtu. Lisaks ei tulene omavalitsusüksuste garantiidest subjektiivset õigust kindlaksmääratud osale riikliku maksu laekumisest, mida oleks võimalik kasutada kohalike teede korrashoiuks. Seetõttu ei riiva see säte

§ 154lg-t 1.

Kuna kohalike teede korrashoid on olemuselt kohalik ülesanne, siis ei pea selle rahastamine olema tagatud

§ 154lg-s 2 sätestatud korras, mistõttu ei riiva Tee

S § 16 lg 3 muutmise säte ka

§ 154lg-st 2 tulenevat garantiid. Tu

MS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte riivab justiitsministri hinnangul kohalikku finantsautonoomiat, kuid ei riku omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi ega ole põhiseadusega vastuolus. Lisaeelarve seadus tervikuna ja seega ka TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte ei ole vastuolus

§ 116lg-ga 2, mille mõte on välistada eelarve ja kehtivate seaduste vastuolu.

Kui üldiselt kehtib põhimõte, et hilisem norm asendab varasema, siis

§ 116lg 2 tähendab, et iga-aastasel riigieelarve seadusel ei ole sellist toimet.

Kui ilmneb riigieelarve ja kehtivate seaduste vastuolu, tuleb algatada eelarve muutmine. Kui valitsuse esitatav riigieelarve eelnõu kulude ja tulude osa sisaldab teiste seaduste muutmist, on need põhiseadusvastased osas, milles eelarve ja kehtivad seadused on vastuolus. Vastupidine on olukord, kui Vabariigi Valitsus esitab riigieelarve eelnõu, mis eeldab küll teiste seaduste muutmist, kuid millega koos esitatakse ka kõik vajalikud seaduste muutmise eelnõud ning sellekohased selgitused riigieelarve seletuskirjas. Kui Riigikogu võtab ühel ajal vastu nii riigieelarve seaduse kui ka kehtivate seaduste muudatused, on täidetud

§ 116lg 2 tingimused.

Seejuures ei ole tähtis, kas teisi seadusi menetletakse Riigikogus eraldi seadustena või Vabariigi Valitsus esitab need ühe koondeelnõuna, mille rakendussätetega tehakse kehtivates seadustes vajalikud muudatused. TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätet ei kehtestatud õiguspärase ootuse põhimõtet rikkudes. Põhiseadusest ei tulene konkreetset finantseerimissüsteemi mudelit ning seadusandja võib finantseerimise süsteemi muuta. Finantsautonoomia ei saa olla absoluutne. Kohaliku omavalitsuse eelarveregulatsiooni stabiilsuse tagamise vajadus ei kaalu üles riigi huvi vältida olukorda, kus on oht, et riik ei suuda iseseisvalt täita endale võetud rahalisi kohustusi. Kui muudatused tulude laekumises selguvad suhteliselt ootamatult, on paratamatu, et eelarve tasakaalu säilitamiseks tuleb muudatused vastu võtta ja jõustada kiiresti. Majanduslanguse olukorras ei ole ettenägematu, et riigi baasfunktsioonide tagamiseks on võimalik ümberstruktureerida ka eelarvevahendeid, mis on suunatud omavalitsustele. Riigieelarve vahendite ümbersuunamisest teavitati kohalikke omavalitsusi enne seaduse vastuvõtmist Omavalitsuste Koostöökogu vahendusel. TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte on ka materiaalselt põhiseaduspärane. Selle sätte eesmärk on stabiliseerida riigieelarve, lähtudes eelarvelistest vahenditest, ennetada olukorda, kus riik ei suuda iseseisvalt täita endale võetud rahalisi kohustusi ebastabiilses majanduslikus olukorras ning kontrollida kogu valitsussektori eelarvepositsiooni. Omavalitsusüksusi käsitletakse justiitsministri hinnangul eelarve mõistes solidaarse riigisektori osana. Riigieelarve stabiliseerimiseks on vaja jaotada tegevuskulud solidaarselt avaliku sektori osade vahel. Omavalitsuste Koostöökogu märkis, et kui kavandatakse tulumaksuosa ja tasandusfondi kogusummat vähendada, tuleb vähendada ka omavalitsusele pandud ülesandeid. Seda seadusandja ka tegi. Kohalike omavalitsuste tulumaksu osa vähendamine on vajalik, et vähendada avaliku sektori tegevuskulusid. Sellega järgitakse solidaarsuspõhimõtet ning lähtutakse kõigi riigisektoris tegutsevate isikute võrdsest kohtlemisest riigi majanduse stabiliseerimise huvidest. Majandusraskustest sõltuva tulupuudujäägi jätmine ainult keskvõimu kanda oleks ebaproportsionaalselt koormav. TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte on ka mõõdukas. Seadusandja vähendas vastavalt omavalitsusüksuste ülesandeid. Pealegi moodustab tulumaksuosa vähenemine väikese osa Tallinna linna eelarvest ega ohusta ka omavalitsusüksuste kui terviku majandussuutlikkust. Samas on parlamentaarses riigis valitsus ja seadusandlik kogu pandud vastutama ühiskonna piiratud ressursside kasutamise eest ning seetõttu peab neil säilima võimalus kujundada finantspoliitikat. Omavalitsusüksusel on võimalik hankida puuduolevad vahendid kohalikest maksudest. Lisaks võib omavalitsusüksus kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 36 lg 3 alusel kehtestada koormise füüsilistele ja juriidilistele isikutele nende omandis või valduses oleva kinnistu või muu nende kasutuses oleva territooriumi ning sellega vahetult piirneva üldkasutatava territooriumi heakorra tagamiseks. TTOS §-d 122 ja 313 reguleerivad justiitsministri arvamuse kohaselt isikute subjektiivseid õigusi, mille kaitseks ei saa omavalitsusüksuse volikogu põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust esitada. Kui see säte kehtetuks tunnistataks, siis ei peaks vastavat kohustust täitma ükski tööandja. Taotlus ei ole nende sätete osas lubatav. VLES §-de 81 ja 281 põhiseaduspärasust analüüsides viitab justiitsminister oma arvamusele, mille ta on esitanud Riigikohtus arutusel olevas põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-7-

1. Tema hinnangul mõjutavad need sätted omavalitsusüksuse finantsseisundit ja riivavad seetõttu omavalitsuse garantiid. Piirangu kehtestamise legitiimne eesmärk on avalikes huvides ohu ennetamine olukorras, kus riik ei suuda iseseisvalt täita endale võetud rahalisi kohustusi ebastabiilses majanduslikus olukorras, samuti kontrollida valitsussektori eelarvepositsiooni ja tagada avalike teenuste kättesaadavus. Omavalitsusüksusi käsitletakse valla- ja linnaeelarve seaduse kohaselt riigisektori osana. Enne vaidlustatud sätte kehtestamist puudus regulatsioon, mille kohaselt omavalitsusüksuse laenukoormust oleks saanud reguleerida avalikest huvidest lähtuvalt ning piirata omavalitsuse eelarve koondpuudujääki. VLES § 81 regulatsiooniga ennetatakse üleriigilise majandusliku madalseisu ajal omavalitsuste maksejõuetuks muutumist. Omavalitsuse jaoks on oluline täita neid kohustusi, mida seadusandja on seadusega talle andnud või mis on olemuslikult omavalitsuse funktsioonid. Selleks saab ta raha riigilt ja muudest seadustes sätestatud allikatest. Selleks, et riik saaks toimida ka sellises majanduslikus olukorras, mis mõjutab kõiki juriidilisi ja füüsilisi isikuid, on õigustatud seada piiranguid, mis tagaksid riigi toimimise. Üheks selliseks vahendiks võib olla laenuvõtmise piiramine riiklikus sektoris. Abinõu on vajalik, sest sellega järgitakse solidaarsuspõhimõtet ning lähtutakse kõigi riigisektoris tegutsevate isikute võrdsest kohtlemisest ja riigi majanduse stabiliseerimise huvidest. Võlakohustuste võtmise piiramise nõudmine kohustuse panemine ainult keskvõimule ning oleks ebaproportsionaalselt koormav. Kohaliku omavalitsuse õigust kasutada oma ülesannete täitmiseks vajalikke vahendeid oleks rikutud, kui seadusega oleks välistatud igasuguste rahaliste vahendite juurde hankimine. Praegusel juhul on omavalitsustel endiselt õigus kehtestada kohalikke makse ja KOKS § 36 lg-s 3 sätestatud koormist. Laenu ja muude pikaajaliste kohustuste võtmine ei ole omavalitsustele kohustuslik ning tegemist ei ole ainukese võimalusega, millega saaks suurendada oma eelarvetulusid või vähendada eelarvelisi kulutusi. VLES § 81 ei ole omavalitsuse autonoomiat ebaproportsionaalselt piirav abinõu ning seadus ei too kaasa põhiseadusvastast olukorda. Ka kohustuste võtmise määrus on põhiseadusega kooskõlas samadel põhjustel mis VLES §
2. Tasandusfondi määruse § 16 lg 4 riivab justiitsministri arvates omavalitsusüksuste otsustusõigust ja taotlus on selle sätte osas lubatav. Selle sätte põhiseadusvastaseks tunnistamiseks ei ole aga alust. Määruse säte ei ole vastuolus SHS § 42 lg-ga
3. Tasandusfondi määrus sätestab, et kui omavalitsus on saanud riigieelarvest toimetulekutoetuste maksmiseks raha vastavalt varasematele prognoosidele, siis tuleb raha kasutada eesmärgipäraselt toimetulekutoetusteks. Kui sellest rahast ei piisa, siis saab taotleda täiendavat toetust. Omavalitsusüksus ei saa küsida riigilt raha selleks, et maksta sotsiaaltoetusi, mis ta on ise ette näinud. See tähendaks olemuselt omavalitsuslike ülesannete täitmist riigi raha eest. Rahandusminister leiab, et Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole TeeS § 16 lg 3 kehtetuks tunnistamise osas lubatav, sest viidatud sättega ei ole võimalik riivata omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi. Kohalike teede korrashoidmine on omavalitsusüksuste ülesanne. Olemuslikult omavalitsusüksuste ülesannete täitmiseks riigilt sihtotstarbeliste eraldiste saamine ei ole hõlmatud omavalitsuste subjektiivse õigusliku seisundi garantiiga. Riigi kohustus tagada piisav tulubaas ei hõlma kõikvõimalike olemuslikult omavalitsuslike kohustuste rahastamist ka juhul, kui riik on varasematel aastatel leidnud võimaluse toetada nende kohustuste kandmist. Ka TTOS §-de 122 ja 313 osas ei ole taotlus lubatav. Neis toodud regulatsiooni kehtestamine ei kuulu olemuslikult omavalitsusüksuste funktsioonide hulka. Enesekorraldusõiguse osaks olev õigus tulubaasile ei ole seotud kõikvõimalike õiguskorras rakendatavate muudatustega. Samuti oleks taotlusest lähtuvalt põhjendamatu eeldada, et vaidlustatud sätete rakendamisel ei ole tagatud kohalike omavalitsuste õigus piisavale tulubaasile. TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte kohta leiab rahandusminister, et kohalikele omavalitsustele eraldatava tulumaksuosa vähendamine võib kaasa tuua omavalitsuse enesekorraldusõiguse riive, kuid abstraktse normikontrolli raames ei ole võimalik objektiivselt hinnata, kas vaidlustatud sättega kaasneb piisava rahastamise nõude rikkumine või mitte. Rahandusminister on seisukohal, et TuMS § 5 lg 1 p-ga 1 koostoimes muude eraldistega tagatakse kohalikele omavalitsustele piisav tulubaas omavalitsuslike ja riiklike ülesannete täitmiseks. Praegusel juhul tehti eelarvelisi muudatusi üldises majanduskeskkonnas toimunud muudatuste tõttu, et tagada valitsussektori stabiilne eelarvepositsioon. Rahandusminister leiab, et taotlus ei ole lubatav ka tasandusfondi määruse § 16 lg 4 osas, sest see ei saa riivata omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust. SHS § 42 lg 2 reguleerib olukorda, kus kohalikul omavalitsusel on jooksvaks aastaks toimetulekutoetuse väljamaksmiseks vahendeid üle ning ta otsustab ülejäägi arvel maksta abivajavatele isikutele toimetuleku soodustamiseks sotsiaaltoetusi või osutada sotsiaalteenuseid. SHS § 42 lg 4 ei pea silmas eelmiste aastate toimetulekutoetuse vahendite jääke, vaid konkreetsel eelarveaastal omavalitsuse koostatud eelarves märgitud jääke.
4. aasta riigieelarve seaduse § 4 lg 6 kohaselt pidi omavalitsusüksus eelarveaasta lõpuks kasutamata jäänud toimetulekutoetuse jäägi kandma järgmisesse eelarveaastasse samaks otstarbeks. Ülekantud vahendid saavad järgmise aasta eelarve osaks ning hindamaks, kas tegu on SHS § 42 lg-s 4 nimetatud ülejäägiga, tuleb arvestada selle aasta toimetulekuvahendeid kogumis. Seega juhul, kui eelarve kehtimise aastasse ülekantud vahenditest ja eelarve kehtimise aastal omavalitsusüksusele toimetulekuvahenditest eraldatud summa on suurem tegelikust vajadusest sellel aastal, võib omavalitsusüksus rakendada SHS § 42 lg-s 4 nimetatud võimalust. Kui omavalitsusüksus aga toimetuleku väljamaksmise vahendite ülejääki ei planeeri, siis ei ole alust ka SHS § 42 lg 4 rakendamiseks. SHS § 42 lg-te 3 ja 4 koostoimes saab riigieelarvest toimetulekutoetuseks eraldatud vahendite ülejääk tekkida ühel eelarveaastal. Omavalitsusüksus peab SHS § 42 lg-s 4 antud õiguse realiseerimisel pidevalt jälgima, et ei tekiks olukorda, kus vahendid on kulutatud muudeks sotsiaaltoetusteks ja -teenusteks ning toimetulekutoetuse väljamaksmisel tekib puudujääk. Tasandusfondi määruse § 16 lg 4 ei ole seega seotud SHS § 42 lg 4 regulatsiooniga, ei täpsusta seda ega sea muid iseseisvaid tingimusi omavalitsusüksuste enesekorraldusõiguse piiramiseks. Selle sätte puhul ei ole enesekorraldusõiguse riive võimalik. VLES § 81 lg 1 riivab rahandusministri hinnangul omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust ning lõiked 2-7 võimaldavad ebasoodsalt mõjutada

§ 154lg-s 1 nimetatud õigust iseseisvalt korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi.

Samas ei riiva VLES § 81 omavalitsusüksuste õigust piisavale tulubaasile. Abstraktse normikontrolli menetluses ei ole võimalik hinnata, kas kohustust tagada kohalikele omavalitsustele piisav tulubaasi on täidetud.

§-st 160 tulenevat nõuet tagada omavalitsusüksuste organisatsiooniline iseseisvus riigi suhtes võib samuti olla riivatud.

§ 154kohta esitatud argumendid käivad ka selle õiguse riive kohta.

Piirangu eesmärk on parandada valitsussektori eelarvepositsiooni, milleta tekiks oht, et kavandatud kulutuste finantseerimiseks ei piisaks riigil likviidseid finantsvahendeid ning ei oleks võimalik täita eurole üleminekuks vajalikke nn Maastrichti eelarvekriteeriume. Euro kasutuselevõtmiseks on käesolevas majanduslikus kriisisituatsioonis tekkinud ülekaalukas avalik huvi ning seetõttu on riik seadnud selle saavutamise prioriteediks. Kohustuste võtmise piiramine on valitsussektori eelarvetasakaalu meetmena sobiv, kuna aitab kaasa stabiilse majanduskeskkonna loomisele. Abinõu on vajalik, kuna puuduvad alternatiivselt tõhusad meetmed valitsussektori kulutuste vähendamiseks või tulude suurendamiseks selliselt, et valitsussektori võlakoormus ei suureneks kohalike omavalitsuste konsolideeritud puudujäägi tõttu. Samuti on sellel positiivne mõju omavalitsuste finantsraskuste ennetamisel. Valitud meede on mõõdukas, sest regulatsioon ei näe ette absoluutset kohustuste võtmise keeldu ning regulatsiooni intensiivsuse vähendamiseks on piirang kehtestatud kindlaks ajaks. VLES §-s 81 sätestatud piirang ei anna Vabariigi Valitsusele õigust sekkuda omavalitsusüksuste otsustuspädevusse, sest rahandusministril pole õigust piirata kulusid või investeeringuid. Ta saab piirata üksnes võlakohustuste võtmist nende investeeringute jaoks. Riigi ja kohalike omavalitsuste kulutuste piiramine lähtub solidaarsuse põhimõttest. Kui kohalike omavalitsuste tulud vähenevad tulumaksu osa vähendamise tõttu 1,5%, siis

1. aasta lisaeelarvega vähendati riigieelarve kulusid 6,7%. Kohalike omavalitsuste ja riigi eelarveliste võimaluste võrdlemine näitab, et omavalitsuste eelarvete olukord võrreldes varasemate aastatega on parem kui riigil. Tallinna Linnavolikogu taotluses ei ole nimetatud ühtegi ülesannet, mille täitmine on muutunud vaidlustatud normide alusel tekkinud rahaliste vahendite puudumise tõttu võimatuks. VLES § 81 rakendamisel ei ole rikutud vacatio legis'e põhimõtet. Omavalitsuste Koostöökogu informeeriti kavandatavatest piirangutest. Seaduse avaldamise ja jõustumise tähtaeg valiti põhjendatult lühike, et
2. aasta osas oleks riigil võimalik operatiivselt asuda valitsussektori eelarvepositsiooni kontrollima ning minimeerida võimalust, et kohalikud omavalitsused oleksid jõudnud laenukohustusi võtta seaduse avaldamise ja jõustumise vahelisel ajal. Kohustuste võtmise määruse kohta leiab rahandusminister, et kuna sellega ei seata kohalikele omavalitsustele VLES §-s 81 nimetamata kohustusi, vaid täpsustatakse selles paragrahvis esitatut, ei ole Vabariigi Valitsus määrusega kasutanud diskretsiooniõigust volitusnormidest ulatuslikumalt. Õiguskantsler selgitab esmalt, et

§ 157

lg-st 1 koostoimes

§ 154lg-ga 1 tuleneb omavalitsusüksuste finantsautonoomia.

See tähendab, et omavalitsusüksuste eelarve ei ole osa riigieelarvest. Finantsautonoomia kaitseala hõlmab esiteks õiguse otsustada sõltumata riigieelarvest, kuidas kasutada omavalitsuslike ülesannete täitmiseks rahalisi vahendeid ehk määrata selles osas kindlaks eelarve kulude pool. Samas ei laiene see õigus neile rahalistele vahenditele, mis on

§ 154lg 2 kohaselt eraldatud riiklike kohustuste täitmiseks.

Finantsautonoomia hõlmab ka tegevusvabadust küsimuses, kuidas finantseerida kohalike ülesannete täitmist. Riik ei tohi omavalitsusüksuste tulude suurust täielikult kindlaks määrata, vaid seadusandja peab neile looma

§ 157lg-t 2 arvestades võimaluse ka ise oma tulubaasi kujundada.

Omavalitsusüksustel peab olema võimalik teha finantseerimistehinguid, mille eesmärk on kulude finantseerimine tulevaste eelarveperioodide tulude arvel (vt harta artikli 9 lg 8).

§ 154

lg-te 1 ja 2 koosmõjust tuleneb omavalitsusüksuste finantsgarantii, mis on kohaliku omavalitsuse põhitagatise vältimatu tingimus. Kui finantsautonoomia puudutab eelkõige küsimust, kuidas võib rahalisi vahendeid kasutada, siis finantsgarantii kaitseb seda, et omavalitsusüksusel oleks ülesannetele vastavad rahalised vahendid. Kohalike omavalitsuste rahastamissüsteemi loomine, mis tagaks kohalikele omavalitsustele rahalised vahendid kohalike ja riiklike ülesannete täitmiseks, on riigi

§-st 154 tulenev ülesanne. Omavalitsustel on õigus pöörduda finantsgarantii kaitseks kohtu poole. Samas peab arvestama, et kohalikud omavalitsused osalevad tsiviilkäibes avalik-õiguslike juriidiliste isikutena ning nende tegevuskulusid mõjutavad ka kõik abinõud, mis kehtestatakse kõigi isikute suhtes (nt muutused eraõiguses). Kuna omavalitsuste põhiseaduslike tagatiste eesmärk on tagada nende positsioon riigi haldusorganisatsioonis ja nende olemuslik pädevus, siis saab ka finantsgarantii olla riivatud ainult siis, kui seadusandlik meede riivab spetsiifiliselt omavalitsusi ning mitte kõiki tsiviilkäibes osalejaid ühtviisi. Vastasel korral muutuks kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus (

JKS) § 7 järgne kaebeõigus sisuliselt piiramatuks. Seetõttu ei saa omavalitsus taotleda kaitset kõikide abinõude vastu, mis mingilgi määral mõjutavad tema tulude ja kulude suhet ebasoodsalt. Seega on

JKS § 7 alusel omavalitsuste finantsgarantii kaitseks esitatud taotluse lubatavuse üheks eelduseks see, et vaidlustatud õigusakt reguleerib spetsiifilisi kohaliku omavalitsuse ja riigi vahelisi suhteid. Siiski on mõeldavad olukorrad, kus riik suurendab mõne kõiki isikuid puudutava meetmega omavalitsuste tegevuskulusid määral, mis raskendab ülesannete täitmist. Sellisel juhul saab aga omavalitsusüksus vaidlustada vaid rahastamissüsteemi reguleerivaid õigusakte, mis tingivad rahastamise ebapiisavuse, ja mitte kõigile isikutele suunatud meetmeid. Teiseks peab vaidlustatud õigusakt vähendama otseselt kohaliku omavalitsuse tulubaasi või panema peale kulutusi suurendava lisakohustuse tulubaasi muutmata. Kolmandaks peab tulubaasi vähendamine või lisakohustus olema tegelikkuses tajutava mõjuga omavalitsuste ülesannete täitmisele. Seega tuleb kohalikul omavalitsusel taotluses muu hulgas näidata, milliste kohalike või riiklike ülesannete täitmist kohaliku omavalitsuse vaidlustatud õigusakt takistab. TTOS §-de 122 ja 313 osas ei ole taotlus õiguskantsleri arvamuse kohaselt lubatav, kuna need sätted ei reguleeri spetsiifilisi omavalitsusüksuste ja riigi vahelisi suhteid. TTOS §-d 122 ja 313 puudutavad kõigi Eestis tegutsevate tööandjate kohustusi, mitte ainult omavalitsusüksuste kohustusi. TTOS §-de 122 ja 313 kehtetuks tunnistamisel väheneksid kõigi tööandjate personalikulud, s.t väheneksid nii erasektori kui ka avaliku sektori personalikulud. Seega ei ole Tallinna Linnavolikogu vaidlustatud töötervishoiu ja tööohutuse seaduse normid suunatud spetsiifiliselt kohalikele omavalitsustele, vaid Eestis tegutsevatele tööandjatele laiemalt. Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole õiguskantsleri arvates lubatav ka TeeS § 16 lg 3 muutmise sätte osas. Kuna selle sätte alusel ei saa olla kindel, millises ulatuses Riigikogu riigieelarves kohalike teede hoiuks vahendeid eraldab, ei mõjuta TeeS § 16 lg 3 muutmise säte otseselt omavalitsusüksuste tulubaasi. Seetõttu ei riiva TeeS § 16 lg 3 muutmise säte finantsgarantiid. Teede korrashoiuks vajaliku raha hulka vähendavad riigieelarve seadus ja Vabariigi Valitsuse korraldus, mis kehtestab kohalike teede hoiuks eraldatud raha jaotuse omavalitsusüksuste kaupa. Seda korraldust saab vaidlustada halduskohtus. TeeS § 16 lg 3 muutmise säte ei avalda seega vahetult ebasoodsat mõju enesekorraldusõigusele. TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte osas on Tallinna Linnavolikogu taotlus õiguskantsleri hinnangul lubatav.

§-st 154 tulenevat finantsgarantiid koostoimes õiguskindluse põhimõttega riivatakse siis, kui aastaeelarve vastuvõtmise järel kehtestatakse regulatsioon, mis suurendab omavalitsusüksuste kulutusi tulubaasi suurendamata või vähendab omavalitsusüksuste tulubaasi neile pandud kohustusi vähendamata või hüvitamata ja see mõjutab tajutavalt omavalitsusüksuste võimalust oma ülesandeid täita. Arvestades seda, et Tallinna Linnavolikogu ei ole esitanud täpseid andmeid ja tõendeid, millised ülesanded ning kui suures osas jäävad tal TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte tõttu täitmata, on võimatu hinnata, kas Tallinna linna põhiseaduslikke tagatisi riivatakse. Selle eelduseks on tõendite põhjal asjaolude tuvastamine. Kui Riigikohus tuvastab, et Tallinna linn on vaidlustatud sätte mõjul sattunud olukorda, kus tal ei ole piisavalt raha 2009. aasta eelarves planeeritud kulude katteks ja neid ei ole võimalik tegemata jätta, siis tuleb tähele panna järgmist. Üldjuhul tuleks omavalitsusüksuste rahastamissüsteemis muudatuste tegemisel arvestada sellega, et muudatused jõustuksid eelarveaasta algusest. Seejuures tuleks näha ette mõistlik aeg, et omavalitsusüksused saaks oma eelarvete koostamisel muudatusi arvesse võtta. Tulubaasi vähendavaid muudatusi võib eelarveaasta keskel teha ja kiiresti jõustada juhul, kui selleks on kaalukas põhjus. TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte vastuvõtmiseks oli olemas kaalukas põhjus vajadus reageerida majanduskeskkonna järsule halvenemisele. Samas näeb VLES § 7 ette võimaluse riive heastamiseks kas vähenenud tulude hüvitamise või kohustuste vähendamise teel. Kaaludes riivet ja muudatuste eesmärki ning võttes arvesse riive heastamise võimalust, on õiguskantsleri hinnangul võimalik, et seadusandja eesmärk vähendada järsu majanduslanguse tõttu avaliku sektori täidetavate ülesannete mahtu ja sellega seotud kulusid osutub kaalukamaks omavalitsuste põhiseaduslike tagatiste riivest. VLES §-de 81 ja 281 kohta leiab õiguskantsler, et taotlus on lubatav VLES § 81 lg 1, lg 2 esimese lause ja lg 3 osas. Vaid neis sätteis on sätestatud Tallinna Linnavolikogu taotluses vaidlustatud küsimusi ehk võlakohustuste võtmise piiranguid, kooskõlastamise kohustust ja kooskõlastamise aluseid. Tallinna Linnavolikogu ei ole aga selgitanud, mis põhjusel ning millistele põhiseaduse sätetele või põhimõtetele ei vasta omavalitsusüksusele VLES § 81 lg-te 1 ja 2 eiramise eest VLES § 81 lg-tes 4-7 ettenähtud sanktsioonid, nende määramise menetlus või Vabariigi Valitsusele antud volitus. Samuti ei ole taotluses selgitusi, mis põhjustel ei ole VLES §-s 281 sätestatud VLES § 81 kehtivuse ajaline piirang põhiseadusega kooskõlas. Seega ei ole Tallinna Linnavolikogu näidanud, kuidas nimetatud sätted eraldiseisvalt riivavad omavalitsuste tagatisi. Põhistuse puudumise tõttu ei ole Tallinna Linnavolikogu taotlus VLES § 81 lg 2 teise lause ja lõigete 4-7 ning § 281 osas eraldiseisvana lubatav. VLES § 81 lg 1, lg 2 esimene lause ja lg 3 ei ole vastuolus õigusselguse põhimõttega ja on ka muus osas formaalselt põhiseaduspärased. Neis sätteis sisalduvate piirangute eesmärgid, mis on väljendatud VLES § 81 lg-s 1 ja lisaeelarve seaduse seletuskirjas (Euroopa Liidu Maastrichti kriteeriumide täitmine valitsussektori eelarve puudujäägi osas ja omavalitsusüksuste järsu võlakoormuse suurenemise vältimine majanduslanguse tingimustes), ei ole põhiseaduse kohaselt välistatud ja sobivad õigustama kõnesolevaid piiranguid. Piirangud, mis piiravad valitsussektori puudujääki, on ka sobivad ja vajalikud. Samuti on piirangute eesmärk kaalukam kui nendega kaasnev finantsautonoomia riive, mistõttu on VLES § 81 lg 1, lg 2 esimene lause ja lg 3 põhiseadusega kooskõlas. Kohustuste võtmise määrus on kooskõlas asjassepuutuva volitusnormiga ega sätesta seadusega võrreldes finantsautonoomiale lisapiiranguid. Tasandusfondi määruse § 16 lg 4 osas on taotlus õiguskantsleri hinnangul lubatav. See säte on vastuolus

§ 154

lg-ga 2,

§ 3

lg 1 esimese lausega ja

§ 87p-ga 6.

Tasandusfondi määruse aluseks oleva volitusnormi tõlgendamisel koostoimes SHS § 42 lg-ga 4 järeldub, et tasandusfondi määruse § 16 lg-s 4 toodud regulatsiooni kehtestamiseks ei olnud alust. Nimelt, kui seaduses on öeldud, et kohalik omavalitsus võib toimetulekutoetuse vahendite ülejääke kasutada enda määratud tingimustel kohalike sotsiaaltoetuste maksmiseks ja sotsiaalteenuste osutamiseks, ilma et ta seetõttu kaotaks õiguse saada järgmisel eelarveaastal riigieelarvest täiendavaid toimetulekutoetuse vahendeid, ei saa Vabariigi Valitsus määruses ka sellist tingimust täiendavate toimetulekutoetuse vahendite saamise eeldusena kehtestada. Regionaalministri arvates ei ole Tallinna Linnavolikogu taotlus lubatav osas, millega taotletakse TeeS § 16 lg 3 muutmise sätte kehtetuks tunnistamist. Samuti ei ole taotlus lubatav osas, millega taotletakse TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist, sest Tallinna Linnakantselei edastas taotluse Riigikohtule pärast nimetatud muudatuse jõustumist ega saanud enam nõuda selle sätte põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist, vaid pidi nõudma selle kehtetuks tunnistamist. Taotlus ei ole lubatav ka osas, millega taotletakse TTOS §-de 122 ja 313 põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist, sest omavalitsusüksuste kulutused ei suurene riiklike ülesannete täitmise tõttu ning tegemist ei ole seega omavalitsuste autonoomia riivega. Ülejäänud osas, milles taotlus on lubatav, pole Tallinna Linnavolikogu taotlus põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata. Eesti Linnade Liit toetab Tallinna Linnavolikogu taotlust ja peab seda õigustatuks. Eesti Maaomavalitsuste Liit toetab Tallinna Linnavolikogu taotlust ning on seisukohal, et vaidlustatud sätted on vastuolus omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatistega ning õiguskindluse ja proportsionaalsuse põhimõttega. VAIDLUSTATUD SÄTTED Lisaeelarve seaduse § 16, mille kohaselt kehtib 1. märtsist 2009 teeseaduse § 16 lg 3 järgmises redaktsioonis: "§ 16. Teehoiu rahastamine

JKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Üldkogu hinnangul on Riigikohus osutatud sätte alusel pädev sisuliselt läbi vaatama selliseid taotlusi, mille puhul on täidetud kaks tingimust: esiteks peab taotluse olema esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja teiseks peab taotluses olema väidetud

JKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

JKS § 7 kohaselt on omavalitsusüksuse volikogu võimalus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks piiratud. Nimelt ei saa omavalitsusüksuse volikogu taotleda õigusakti või selle sätte tunnistamist vastuolus olevaks põhiseaduse mis tahes normiga, vaid üksnes põhiseaduse mõne sellise normiga, mis kuulub kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste hulka. Omavalitsusüksuse volikogu esitatud taotluse lubatavus sõltub seega sellest, kas põhiseaduse norm, mille rikkumist taotluses väidetakse või mille rikkumise kahtlus taotluses märgitud asjaolude tõttu tekib, on käsitatav kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku tagatisena või mitte. Kui põhiseaduse norm, millele taotluses tuginetakse, ei ole kohaliku omavalitsuse põhiseaduslik tagatis, on taotlus

JKS § 7 kohaselt lubamatu ja tuleb jätta

JKS § 11 lg 2 alusel läbi vaatamata. See tähendab, et Riigikohus ei saa hinnata, kas vaidlustatud õigusakt või selle säte võib olla taotluses osutatud põhiseaduse sättega vastuolus või mitte. Kui aga põhiseaduse norm, mille rikkumist omavalitsusüksuse volikogu väidab, kuulub kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste hulka, on taotlus lubatav ja tuleb sisuliselt läbi vaadata. See tähendab hinnangu andmist sellele, kas vaidlustatud õigusakt või selle säte riivab taotluses osutatud kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi, ja riive tuvastamise korral ka selle põhiseaduspärasuse kontrollimist. Kui omavalitsusüksuse volikogu vaidlustab õigusakti või sätte põhiseaduse mitme normi alusel, millest mõni on käsitatav kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku tagatisena, mõni aga mitte, on taotlus lubatav. Sellisel juhul saab Riigikohus anda sisulise hinnangu sellele, kas vaidlustatud õigusakt või säte on kooskõlas nende taotluses märgitud või taotluses märgitud asjaoludest tulenevate põhiseaduse normidega, mille sisuks on kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikud tagatised. Samas ei ole Riigikohus pädev andma hinnangut sellele, kas vaidlustatud õigusakt või säte riivab neid taotluses osutatud põhiseaduse norme, mis kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste hulka ei kuulu. Erandina tuleb siiski silmas pidada, et juhul kui vaidlustatud õigusakt või säte riivab mõnd kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikku tagatist, on selle riive formaalse põhiseaduspärasuse hindamisel vajalik kontrollida õigusakti või sätte vastavust ka sellistele põhiseaduse normidele, mis ise kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste hulka ei kuulu, kuid millest lähtudes tuleb otsustada tuvastatud riive formaalse õiguspärasuse üle. Näiteks kui ilmneb, et Vabariigi Valitsuse määrus riivab mõnd kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikku tagatist, tuleb selle riive põhiseaduspärasuse hindamisel muu hulgas selgitada, kas valitsuse määrus on antud kooskõlas delegatsiooninormiga ja seega vastavuses

§ 87p-ga 6 ning § 3 lg-ga 1.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis varasemas praktikas, et omavalitsusüksuse volikogu taotluse lubatavuse hindamiseks tuleb lisaks punktis 1 nimetatule täiendavalt kontrollida, kas vaidlustatud õigusakti või sätte puhul on kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive võimalik (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. jaanuari 2007. aasta otsus asjas nr 3-4-1-9-06, p 16 ja 19. jaanuari 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-13-09, p 17). Üldkogu on seisukohal, et

JKS § 7 kohaselt ei ole kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive võimalikkus taotluse lubatavuse eeldus. Järeldus, et mingi õigusakti või sätte puhul ei ole kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive võimalik, tähendab sisuliselt seda, et riive puudumine on ilmselge. Riive võimatuse ehk selle ilmselge puudumise kindlakstegemine eeldab asjakohase põhiseadusliku tagatise kaitseala avamist ja selle selgitamist, kas vaidlustatud õigusakt või säte võib seda kaitseala negatiivselt mõjutada. See on aga juba sisuline hinnang vaidlustatud õigusakti või sätte põhiseaduspärasuse kohta. Kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku tagatise riive (ilmselge) puudumine tähendab, et õigusakt või selle säte ning kohaliku omavalitsuse põhiseaduslik tagatis ei ole vastuolus. Seega eitades vaidlustatud õigusakti või sätte puhul kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive võimalikkust, ei jäta Riigikohus taotluses väidetud põhiseadusvastasuse kohta seisukohta võtmata, vaid loeb taotluse põhjendamatuks.

JKS § 7 ega ükski teine norm ei anna alust järelduseks, et sellised omavalitsusüksuse volikogu taotlused, milles väidetakse vaidlustatud õigusakti või sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega, kuid mis on ilmselgelt põhjendamatud, tuleks jätta läbi vaatamata. Seetõttu leiab üldkogu, et juhul, kui omavalitsusüksuse volikogu taotluses väidetakse, et vaidlustatud õigusakt või säte riivab mõnd kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikku tagatist, kuid tegelikult ei ole selle õigusakti või sätte puhul osutatud tagatise riive võimalik, tuleb taotlus jätta rahuldamata, mitte

JKS § 11 lg 2 alusel läbi vaatamata. Üldkogu leiab, et nendest sätetest, mille rikkumist väites taotleb Tallinna Linnavolikogu vaidlustatud õigusaktide põhiseadusvastaseks tunnistamist, on kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikud tagatised

JKS § 7 mõttes ette nähtud üksnes

§-des 154, 157 ja 160. Seetõttu on üldkogu praeguses asjas

JKS §-st 7 tulenevalt pädev kontrollima üksnes seda, kas taotluses vaidlustatud õigusaktid riivavad - ja riive olemasolu korral rikuvad -

§-des 154, 157 ja 160 sätestatud nõudeid. Põhiseaduse ja teiste õigusaktide ülejäänud normid, mida vaidlustatud õigusaktid Tallinna Linnavolikogu taotluse kohaselt rikuvad, ei ole käsitatavad kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistena

JKS § 7 mõttes. Seetõttu ei saa üldkogu praeguses menetluses hinnata, kas vaidlustatud õigusaktid on nende normidega vastuolus või mitte. Erandiks on vaid sätted, millest sõltub omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatiste riivete formaalne põhiseaduspärasus (vt eespool p 46). (II) Omavalitsusüksuste finantstagatised Enne Tallinna Linnavolikogu taotluse põhjendatuse hindamist selgitab üldkogu, mida tuleb mõista omavalitsusüksuste finantstagatiste all ehk millised on omavalitsusüksustele põhiseadusest tulenevad õigused, mis seonduvad nende majandusliku suutlikkusega täita avalikke ülesandeid, ning millised on nendele õigustele vastavad riigi kohustused. Üldkogu selgitab ka seda, kuidas need õigused on seotud omavalitsusüksuste enesekorraldusõigusega. Põhiseadusest tulenevate finantstagatiste sisu ja ulatuse avamisel on oluline arvestada Riigikogu ratifitseeritud Euroopa kohalike omavalitsuste harta ja iseäranis selle artikliga 9 "Kohalike võimuorganite rahalised vahendid". Harta väljendab sellega liitunud Euroopa Nõukogu liikmesriikides omaks võetud kohaliku omavalitsuse korralduse üldiseid põhimõtteid. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ratifitseerimise seaduse § 2 kohaselt kohustub Eesti Vabariik järgima oma jurisdiktsioonile alluval territooriumil harta kõiki artikleid. Hartast tulenevad need minimaalsed nõuded, mida riik peab silmas pidama kohaliku omavalitsuse korraldamisel, sh omavalitsusüksuste rahastamisel. Seetõttu leiab üldkogu, et hartal on tähtis roll kohaliku omavalitsuse korraldust puudutavate põhiseaduse sätete tõlgendamisel. Kohalikule omavalitsusele annab õigusliku aluse põhiseaduse XIV peatükk. See peatükk kehtestab omavalitsusüksuste esindusdemokraatia põhimõtted (

§ 156

), riigi ja omavalitsusüksuste vaheliste suhete alused (

§-d 154, 157, 158 ja 160) ning omavalitsusüksuste omavaheliste suhete alused (

§ 159

).

§ 154

ja §-d 157-160 tõlgendatuna koos hartaga annavad omavalitsusüksustele mitmed õigused (ehk põhiseaduslikud tagatised). Nende õiguste kohustatud subjekt on riik, mille all tuleb selles kontekstis mõista eeskätt seadusandlikku ja täidesaatvat võimu. Harta artiklit 11 arvestades on tegemist kohtulikult kaitstavate õigustega, mille maksmapanekuks võib omavalitsusüksus sõltuvalt vaidluse olemusest pöörduda riigi vastu halduskohtusse või

JKS § 7 alusel vahetult Riigikohtusse. Avalikud ülesanded, mida omavalitsusüksused on seatud oma elanike huvides täitma, jagunevad

§ 154

kohaselt olemuslikult omavalitsuslikeks ülesanneteks (

§ 154

lg-s 1 nimetatud "kohaliku elu küsimused") ja riiklikeks kohustusteks, mida on nimetatud

§ 154lg 2 teises lauses.

Omavalitsusüksuste olulisim põhiseaduslik tagatis on

§ 154

lg-s 1 sätestatud õigus iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi (omavalitsusüksuste enesekorraldusõigus). Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi. Seadusandjal on õigus muuta mõne kohaliku elu ülesande täitmine omavalitsusüksusele kohustuslikuks (seadusest tulenev omavalitsusülesanne), kui see on enesekorraldusõigust arvestades proportsionaalne abinõu põhiseadusega lubatud eesmärgi saavutamiseks. Omavalitsuslikud ülesanded jagunevad niisiis seadusest tulenevaiks omavalitsusülesandeiks (ka "kohustuslikud omavalitsuslikud ülesanded") ja muudeks ülesanneteks (ka "vabatahtlikud omavalitsuslikud ülesanded"), mille täitmine ei ole seadusega ette kirjutatud.

§ 154

lg-st 1 tulenev õigus ja kohustus otsustada ning korraldada seaduse alusel iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi eeldab ka otsuste tegemist selle kohta, kuidas kasutada kohaliku elu küsimuste lahendamiseks ette nähtud raha.

§ 157

lg 1 täpsustabki enesekorraldusõigust ja sätestab, et kohalikul omavalitsusel on iseseisev eelarve, mille kujundamise alused sätestab seadus. Omavalitsusüksuse eelarve on küll osa avaliku sektori eelarvest, kuid see ei ole osa riigieelarvest. Enesekorraldusõigus laieneb eelarve koostamisele ja vastuvõtmisele osas, milles see puudutab omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vajalike kulutuste tegemist. Nende rahaliste vahendite kasutamise otsustamisele, mis on omavalitsusüksusele antud

§ 154

lg 2 teise lause kohaselt riiklike ülesannete täitmiseks, enesekorraldusõigus ei laiene.

§ 154

lg-st 1 tulenevat õigust ja kohustust otsustada ning korraldada seaduse alusel iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi, sealhulgas otsustada, kuidas kulutada kohaliku elu küsimuste lahendamiseks eraldatud raha, on omavalitsusüksusel võimalik järgida üksnes juhul, kui tal on selleks piisavalt raha. Seetõttu eeldab

§ 154

lg-s 1 sätestatud enesekorraldusõigus juba olemuslikult, et omavalitsusüksustele oleks tagatud õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Seejuures peab kõnealuse õiguse kohaselt olema tagatud nii seadusest tulenevate kui ka muude, seadusega sätestamata omavalitsuslike ülesannete piisav rahastatus.

§ 154

lg 1 sellist tõlgendust toetab harta artikkel 9, mis nõuab, et kohalikel võimuorganitel oleks riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada, (lg 1) ning et kohalike võimuorganite rahalised vahendid oleksid vastavuses neile põhiseaduse ja seadusandlusega seatud kohustustega (lg 2). Samasugusele seisukohale on

§ 154

lg 1 mõtte avamisel varem asunud ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

1. juuni
2. a otsus asjas nr 3-4-1-2-09, p 42). Omavalitsusüksuste õigusele piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vastab riigi kohustus luua selline rahastamissüsteem, mis kindlustab omavalitsusüksustele piisavad rahalised vahendid omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Seadusandja otsustada on, millistest allikatest (nt riiklike maksude otse kohalikku eelarvesse laekumisest, riigieelarvest tehtavatest eraldistest, kohalikest maksudest vm) piisavad rahalised vahendid peavad laekuma. Seadusandja peab omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi kujundamisel tagama ka selle, et omavalitsusülesannete täitmiseks eraldatav raha oleks eristatav riiklike kohustuste täitmiseks eraldatavatest vahenditest. See võimaldab omavalitsusüksustel aru saada, millised vahendid on mõeldud kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks. See omakorda võimaldab otsustada, kuidas kasutada raha, mis on eraldatud kohaliku elu küsimuste lahendamiseks. Lisaks tagab omavalitsuslike ülesannete ja riiklike kohustuste jaoks mõeldud vahendite lahutatus võimaluse hinnata omavalitsuslike ülesannete jaoks eraldatud vahendite piisavust. Samuti peab omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, arvestamaks nende ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegelikku muutumist. Väiksemate rahaliste vahenditega omavalitsusüksuste kaitseks tuleb rakendada rahalise ühtlustamise mehhanisme või analoogilisi meetmeid, et tasandada potentsiaalsete tuluallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist omavalitsusüksuste vahel. Omavalitsusüksused tuleb kaasata rahastamissüsteemi puudutavate otsuste tegemisse. Kui võimalik, ei peaks omavalitsusüksustele eraldatavaid vahendeid siduma konkreetsete projektide finantseerimisega, et säilitada nende võimalikult suur iseseisvus ülesannete täitmisel. Toetuste saamine ei tohi võtta omavalitsusüksuselt vabadust tegutseda oma pädevuse piires omal äranägemisel. Enesekorraldusõigus hõlmab ka õiguse otsustada eelarveaasta kulude finantseerimine tulevaste perioodide tulu arvel (õigus võtta võlakohustusi). Sellise õiguse olemasolu toetab harta artikli 9 lg 8, mille kohaselt peab kohalikel võimuorganitel laenu võtmiseks kapitali investeerimise otstarbel olema juurdepääs riiklikule kapitaliturule seadusega lubatud piires.

§ 157

lg 2 kohaselt on kohalikul omavalitsusel seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi. Omavalitsusüksuste õigust ise makse kehtestada tunnustab harta artikli 9 lg 3, mille kohaselt peab vähemalt osa omavalitsusüksuste rahalistest vahenditest tulema kohalikest maksudest ja koormistest, mille suuruse nad võivad seadusega lubatud piires ise määrata. Enesekorraldusõiguse kasutamist võimaldava finantstagatisena tuleb üldkogu hinnangul käsitada ka õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele (vt Riigikohtu üldkogu 19. aprilli 2004. a otsus asjas nr 3-3-1-46-03, p 25). See õigus, mille allikaks on ühelt poolt õigusriigi põhimõte ja teiselt poolt

§ 154

lg 1, täpsustab õiguspärase ootuse põhimõtet omavalitsusüksuste ja riigi vahelistes rahastamist puudutavates suhetes. Omavalitsusüksused täidavad aga lisaks omavalitsuslikele ülesannetele ka riiklikke kohustusi (vt eespool p 52). Riiklikke kohustusi võib omavalitsusüksustele

§ 154

lg 2 esimese lause kohaselt panna kas seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega.

§ 154

lg 2 teise lause kohaselt kaetakse seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest.

§ 154

lg 2 teisest lausest tuleneb omavalitsusüksustele õigus seadusega pandud riiklike kohustuste täielikule finantseerimisele riigieelarvest. Riigi kohustus on rahastada omavalitsusüksustele pandud riiklikke kohustusi. Seega on finantstagatised aluseks omavalitsusüksuste rahastamise korraldusele, mis moodustub ühelt poolt omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemist ja teiselt poolt omavalitsusüksustele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamist reguleerivatest sätetest. Omavalitsusüksuste finantstagatiste hulka kuuluvad õigus võtta võlakohustusi, õigus kehtestada makse ja panna peale koormisi, õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ja õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele ning õigus seadusega pandud riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest. (III) Finantstagatiste kaitseala Järgmisena tuleb täpsustada praeguse kohtuasja lahendamisel kohaldatavate finantstagatiste kaitseala. (A) Õigus võtta võlakohustusi Enesekorraldusõigus, nagu eespool märgitud, sisaldab ka õigust iseseisvalt otsustada võlakohustuste võtmise üle. Võlakohustuste (nt laen, kapitalirent, võlakirjade emiteerimine, muud pikaajalised kohustused, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist) võtmine võimaldab omavalitsusüksustel teha oma ülesannete täitmiseks vajalikke investeeringuid tulevaste perioodide tulu arvel. Võlakohustuste võtmiseta võib mõne omavalitsusliku ülesande täitmine (nt infrastruktuurirajatiste ehitamine) olla oluliselt raskem. Õigus niisuguseid kohustusi võtta kaitseb omavalitsusüksusi riigi sekkumise eest nende otsuste tegemisse. Riigi kohustus on hoiduda sellise regulatsiooni kehtestamisest, mis takistab omavalitsusüksustel kapitaliturult vahendite saamist. See tähendab, et riik ei pea ise omavalitsusüksustele võlausaldajaks hakkama ega ka omavalitsusüksuste kohustusi garanteerima. Õigus võtta võlakohustusi ei ole piiramatu õigus. Seda õigust võib piirata samadel tingimustel kui

§ 154lg-st 1 tulenevat enesekorraldusõigust.

Võlakohustuste võtmise õigust riivates peab olema järgitud põhiseadusest tulenevaid pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid ning õigusselguse põhimõtet ja

§ 3lg 1 esimest lauset ehk riive formaalse põhiseaduspärasuse eeldusi.

Riivel peab olema põhiseadusega lubatud eesmärk.

§ 154

lg 1 sätestab, et "kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt". Väljendit "seaduste alusel iseseisvalt" tuleb üldkogu hinnangul mõista kui seadusandjale antud volitust piirata omavalitsusüksuste iseseisvust iga vabalt seatud eesmärgi saavutamiseks, mis ei ole põhiseadusega vastuolus. Võlakohustuste võtmise õiguse riive peab olema oma eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas ehk proportsionaalne. Riive ei tohi moonutada selle õiguse põhiolemust. (B) Õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks

§ 154

lg-st 1 tulenev õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks nõuab, et riik looks regulatsiooni, mis kindlustaks omavalitsusüksusele raha kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus, s.t võimaldaks täita minimaalselt vajalikke kohalikke ülesandeid minimaalselt vajalikus ulatuses. Seega peab omavalitsuslike ülesannete rahastamise tase olema vastavuses omavalitsusüksusele pandud ülesannete mahuga (vt ka harta artikli 9 lg 2). Lisaks seaduses sätestatud kohalike ülesannete täitmisele peab omavalitsusüksusel enesekorraldusõiguse teostamiseks olema raha ka selleks, et otsustada ja korraldada seaduses sätestamata olulisi kohaliku elu küsimusi. Tähtis on, nagu õiguskantsler põhjendatult märgib, et omavalitsusüksustele oleks tagatud mitte ainult õiguslik, vaid ka tegelik võimalus otsustada, kas ja kuidas kohaliku elu küsimusi lahendada. Eelmises punktis osutatud regulatsiooni loomisel on seadusandjal riigi majandus- ja maksupoliitika kujundajana suur otsustamisvabadus. See ei tähenda siiski seda, et seadusandja oleks mingitele majandus- või maksupoliitilistele argumentidele viidates täiesti vaba otsustama, millises ulatuses kohalike ülesannete rahastamist võimaldada. Vastasel korral võiks seadusandja muuta kohaliku omavalitsuse kui põhiseadusliku institutsiooni sisutühjaks. Nagu märgitud, peab omavalitsusüksustele olema tagatud raha kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Muidu on

§ 154lg-t 1 rikutud.

Samuti tulenevad

§ 154

lg-st 1 põhimõtted, millele omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem peab vastama. Omavalitsusüksuse iseseisvus kohaliku elu küsimuste otsustamisel ja korraldamisel eeldab seda, et omavalitsuslike ülesannete rahastatus ei satuks tervikuna ebaproportsionaalselt suurde sõltuvusse riigi ühekordsetest rahaeraldistest, vaid peegeldaks adekvaatselt üldist majanduslikku olukorda. Samuti peab omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem arvestama erinevustega omavalitsusüksuste sotsiaalses, demograafilises, geograafilises ja majanduslikus olukorras. Täitmist vajavate kohalike ülesannete minimaalne maht, mille rahastamine peab olema tagatud ja mis määrab seega omavalitsusüksuse piisava rahastamise taseme, tuleneb esiteks

§ 154

lg-st 1 ja teiseks omavalitsusüksusele põhiseaduse ja seadusega pandud kohalikest ülesannetest.

§ 154

lg 1 eeldab, et omavalitsusüksus täidaks vähemalt kõiki olulisi kohalikke ülesandeid. Seega peab omavalitsusüksusele olema tagatud ka raha nende ülesannete täitmiseks. Olulisi, s.t

§ 154

lg 1 kohaselt täitmist vajavaid kohalikke ülesandeid ei ole võimalik ammendavalt loetleda. Samuti võivad need erinevate omavalitsusüksuste puhul erineda, sõltudes omavalitsusüksuse eripärastest vajadustest, aga ka kohaliku kogukonna eelistustest. Tegemist on selliste kohalike ülesannetega, mille täitmist saab omavalitsusüksuselt konkreetses ajas ja ruumis mõistlikult eeldada. Olulised kohalikud ülesanded, nagu ka nende täitmise nõutav ulatus, on ajas muutuvad suurused. Need olenevad suurel määral üldisest sotsiaal-majanduslikust olukorrast ja ühiskonna heaolu tasemest. Muudatused sotsiaalses ja majanduslikus keskkonnas võivad mõjutada nii täitmist nõudvaid kohalikke ülesandeid kui ka nende täitmise eeldatavat ulatust ja kvaliteeti.

§ 154

lg 1 kõrval tuleb kohalike ülesannete minimaalse mahu määramisel eraldi silmas pidada neid kohalikke ülesandeid, mille täitmine on omavalitsusüksusele ette kirjutatud põhiseaduse (nt

§ 28lg 4, § 37 lg 2) või seadustega.

Seadusest tulenevate kohalike ülesannete finantseerimisvajadust mõjutavad otseselt nende ülesannete täitmisele seaduses ja alamalseisvates õigusaktides kehtestatud nõuded. Tähtis kriteerium kohalike ülesannete minimaalse rahastamisvajaduse kindlaksmääramiseks konkreetse omavalitsusüksuse puhul on see, et selle omavalitsusüksuse osutatavate omavalitsuslike avalike teenuste tase ei langeks rahapuuduse tõttu oluliselt madalamale sarnaste teenuste üldisest tasemest Eesti teistes omavalitsusüksustes. Nii näiteks ei ole

§ 28

mõtte kohaselt aktsepteeritav olukord, kus peamiste sotsiaalsete põhiõiguste tagatus on osas, milles selle eest vastutab kohalik omavalitsus, riigi erinevates piirkondades olulisel määral varieeruv sõltuvalt erinevustest omavalitsusüksuste majanduslikus suutlikkuses.

§ 14

kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Osutatud sätte kohaselt ei saa riik lasta tekkida olukorral, kus esmatähtsate avalike teenuste kättesaadavus johtub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse omavalitsusüksuse majanduslik suutlikkus. Nagu märgitud, nõuab õigus piisavatele rahalistele vahenditele kohalike ülesannete täitmiseks seda, et omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem tagaks omavalitsusüksusele piisava sissetuleku kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Samas ei kaitse kõnealune õigus omavalitsusüksust olemasoleva rahastamissüsteemi ebasoodsamaks muutmise eest, kui selle tagajärjel ei muutu konkreetse omavalitsusüksuse omaülesannete rahastatus ebapiisavaks. Õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ei hõlma õigust sellele, et kord juba saavutatud kohalike ülesannete rahastamise taset mitte kunagi ei vähendataks. On võimalik, et mingil perioodil rahastatakse omavalitsuslikke ülesandeid suuremas ulatuses, kui see piisava rahastatuse tagamiseks minimaalselt nõutav oleks. Tegemist on otsustusega, mille ajaliste piirideta püsimajäämine ei ole põhiseaduslikult tagatud. Riigil peab säilima võimalus kujundada omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem vastavaks üldisele majandusolukorrale ja riigi majandus- ning rahanduspoliitilistele eesmärkidele. Ka harta artikli 9 lg 1 asetab kohaliku omavalitsuse õiguse piisavatele rahalistele vahenditele riikliku majanduspoliitika raamidesse. Seega ei keela õigus piisavatele rahalistele vahenditele riigil omavalitsuslike ülesannete rahastamist vähendada. Seda tingimusel, et ka pärast rahastamise vähendamist säiliks omavalitsusüksusel võimalus täita kohalikke ülesandeid minimaalselt vajalikus mahus. Õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks eeldab, et riik looks omavalitsuslike ülesannete rahastamiseks süsteemi, mis oleks kohane ja tagaks kohalike ülesannete piisava rahastamise. Järelikult saab kõnealuse õiguse rikkumine tuleneda üksnes sellistest normidest (või nende andmata jätmisest), mis reguleerivad (või mille andmata jätmise tõttu ei reguleerita vajalikul määral) omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi. Siia kuuluvad ka normid või nende puudumine, millest tingituna osutub kohalike ülesannete rahastamine konkreetses omavalitsusüksuses ebapiisavaks. Samas ei saa mingi norm rikkuda õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks põhjusel, et see muudab mõne kohaliku ülesande täitmise omavalitsusüksustele kohustuslikuks või suurendab muul viisil omavalitsuslike ülesannete täitmise kulusid. Seda sõltumata sellest, kas see kohustus või lisakulu mõjutab spetsiifiliselt kohalikke omavalitsusi või laiemat adressaatide ringi (nt maksukohustuse suurendamine, mille tagajärjel suurenevad muu hulgas kohalike omavalitsuste kulud kohalike ülesannete täitmiseks vajaliku tööjõu palkamisele või vajalike kaupade ja teenuste ostmisele). Ei ole alust väita, et kohalike ülesannete rahastatuse ebapiisavus konkreetse omavalitsusüksuse puhul on tingitud just konkreetse (nt ajaliselt kõige hiljem kehtestatud) omavalitsusliku ülesande täitmise kuludest. Kui seadusega muudetakse mõne kohaliku ülesande täitmine kohustuslikuks või suurendatakse olemasolevate kohustuste täitmise kulusid, pärast mida muutub omavalitsusüksuse omaülesannete rahastatus ebapiisavaks, on õigust piisavatele rahalistele vahenditele rikutud. Seda õigust ei riku sellisel juhul aga mitte õigusakt, mis kohustab kohalikke omavalitsusi täitma konkreetset kohalikku ülesannet või suurendab kohalike ülesannete täitmise kulusid, vaid kohalike ülesannete rahastamist reguleerivad õigusaktid osas, milles need ei taga omavalitsusüksusele raha kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Samas ei ole siiski välistatud, et riik, leides, et rikkumise kõrvaldamiseks ei ole võimalik suurendada kohalike ülesannete rahastamist, vähendab selle asemel seadusest tulenevaid nõudeid kohalike ülesannete täitmiseks. Selle tagajärjel võib omavalitsuslike ülesannete rahastatus muutuda piisavaks ja seda reguleerivatest õigusaktidest tulenev omavalitsusüksuse õiguse rikkumine lakata. Käesolevas punktis märgitu puudutab üksnes õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ega tähenda seda, nagu ei seaks põhiseadus riigile kohalike ülesannete täitmise kohustuslikuks muutmisel mingeid piire. Riigi poolt mõne kohaliku elu küsimuse täitmise kohustuslikuks muutmine võib ebaproportsionaalselt riivata omavalitsusüksuse iseseisvust kohaliku elu küsimuste otsustamisel ja korraldamisel (vt ka eespool p 64). Need nõuded, mis

§ 154

lg-st 1 tulenev õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemile esitab, ei puuduta üksnes kohalike ülesannete rahastatuse taset. Selleks, et õigus piisavatele rahalistele vahenditele ei muutuks illusoorseks - ja enesekorraldusõigus tervikuna ei devalveeruks deklaratsiooniks -, peab riik

§ 154

lg 1 nõuete järgimiseks looma sellise omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi, mis võimaldaks igal üksikjuhul omavalitsuslike ülesannete rahastatuse piisavust ka hinnata. Vastasel juhul muutub üldjuhul võimatuks selle tuvastamine, kas omavalitsusüksuse õigust piisavatele rahalistele vahenditele on rikutud või mitte. Mingil õigusel on tegelik sisu aga vaid juhul, kui selle õiguse rikkumist on võimalik tuvastada. Omavalitsuslike ülesannete rahastatuse piisavuse hindamise võimalikkus on

§ 154

lg 1 kohaselt nõutav ka seetõttu, et omavalitsusüksus saaks end kohalike ülesannete rahastamise ebapiisavuse vastu kohtus kaitsta. Omavalitsusüksusel peab olema võimalik taotleda kohtult kohalike ülesannete rahastamist reguleerivate õigusaktide

§ 154

lg 1 vastaseks tunnistamist osas, milles need ei taga omavalitsusüksusele raha kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Samuti on omavalitsusüksusel, kellele rahastamissüsteem ei taga raha kohalike ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus, õigus nõuda

§ 154lg 1 alusel kohtu kaudu riigilt puuduvat raha.

Kohtuliku kontrolli võimaluseta puuduks sellel, kui riik rikub omavalitsusüksuse õigust piisavatele rahalistele vahenditele, õiguslikud järelmid. Harta artikkel 11 näeb ette, et kohalikel võimuorganitel on õigus taotleda õiguslikku kaitset, et kindlustada oma volituste vaba kasutamine ning põhiseaduses või seadusandluses sätestatud kohaliku omavalitsuse põhimõtete täitmine. Selleks, et omavalitsusüksus saaks õigust piisavatele rahalistele vahenditele kohtu kaudu maksma panna, peab talle olema tagatud mõistlik võimalus tõendada, et rahastamissüsteem ei võimalda kohalikke ülesandeid vähemalt minimaalselt nõutavas mahus täita. Selleks, et igal üksikjuhul oleks võimalik hinnata omavalitsuslike ülesannete rahastatuse piisavust, on vaja esmalt teada, kui palju raha on omavalitsusüksusel kohalike ülesannete täitmiseks võimalik saada. Seetõttu eeldab

§ 154

lg 1 omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemilt esmalt seda, et oleks selgelt eristatav, milline raha on ette nähtud omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ja milline raha on mõeldud kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklike kohustuste täitmiseks.

§ 154

lg-ga 1 ei ole kooskõlas kohalike ülesannete täitmiseks määratud tulu piiritlemine n-ö ülejäägimeetodil, mille kohaselt on kohalike ülesannete täitmiseks ette nähtud see osa omavalitsusüksuse laekumistest, mis ületab riiklike kohustuste täitmise kulusid. Kohalike ülesannete täitmiseks määratud raha piiritlemine n-ö ülejäägimeetodil ei võimalda üldjuhul hinnata selle piisavust enne eelarveaasta lõppu, mil on selgunud riiklike kohustuste täitmise tegelik maht. See kahjustab oluliselt kohaliku omavalitsusüksuse võimalusi taotleda

§ 154lg 1 rikkumise korral kohtulikku kaitset.

Lisaks asetab n-ö ülejäägimeetodi kasutamine omavalitsusüksuse rahanduslikult ebamäärasesse olukorda. Kuna riiklike kohustuste täpne maht ja seega ka nende täitmiseks vajalik rahasumma selgub alles pärast eelarveaasta lõppu, on n-ö ülejäägimeetodist lähtumise korral valla- ja linnaeelarve koostamisel ebaselge, millist osa kavandatavast tulust on tegelikult võimalik omavalitsuslike ülesannete finantseerimiseks kasutada. Samuti jääb kohalike ülesannete täitmiseks määratud tulu piiritlemisel n-ö ülejäägimeetodi abil mingi riikliku kohustuse täitmise kulude etteplaneerimata suurenemise risk omavalitsusüksuse kanda. Kui enne eelarveaasta lõppu ilmneb, et riikliku kohustuse täitmiseks kulub rohkem raha, kui eelarveprognoos näitas, on omavalitsusüksus suure tõenäosusega sunnitud leidma selle riikliku kohustuse täitmiseks puuduva raha omaülesannete täitmiseks planeeritud vahendite arvel. Seega ei võimalda n-ö ülejäägimeetodist lähtumine kohalike ülesannete täitmiseks ette nähtud raha selgelt eristada riiklike ülesannete täitmiseks mõeldud rahast. Selline eristamine on aga

§ 154lg 1, samuti § 154 lg 2 teise lause järgimise eeltingimus.

Mõistetavalt on nii selleks, et eristada omavalitsuslike ja riiklike ülesannete jaoks ette nähtud raha, kui ka selleks, et hinnata, kui palju raha kulub omavalitsusüksusel omavalitsuslike ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus, nõutav selgus selles, millised on vaadeldaval ajal kohalikele omavalitsustele seadusega pandud riiklikud kohustused ja millised on olemuslikult omavalitsuslikud ülesanded. Sellest tulenevalt nõuab

§ 154

lg 1, et seadused, mis näevad ette kohalike omavalitsuste mingi kohustuse, määraks, kas tegemist on omavalitsusliku või riikliku ülesandega. Üldkogu on ka varem märkinud, et

§ 154

järgimise eelduseks kohalike omavalitsuste rahastamisel on selgus selles, millised on kohalikele omavalitsustele seadusega pandud riiklikud kohustused (Riigikohtu üldkogu

1. aprilli
2. a otsus asjas nr 3-3-1-46-03, p 22). Omavalitsuslike ja riiklike ülesannete piiritlemisel on seadusandjal põhiseadusega antud piirides otsustusvabadus. Olukorras, kus seadusandja on jätnud omavalitsusüksuste omavalitsuslikud ja riiklikud kohustused eristamata, saab seda üksikjuhul teha vaidlust lahendav kohus. Mõistetavalt on kohtulikult kontrollitav ka see, kas seadus ei ole mõnd olemuslikult omavalitsuslikku ülesannet riiklike ülesannete hulka arvates või riiklikku kohustust omavalitsuslikuks lugedes põhiseadusega vastuollu läinud. Kohtu ülesanne ei ole aga üldiselt piiritleda, millised omavalitsusüksustele pandud kohustused on riiklikud ja millised omavalitsuslikud. Selline kohalike ülesannete üldine piiritletus on aga nii

§ 154lg 1 kui ka sama paragrahvi teise lõike teise lause järgimise eeldus.

(C) Õigus kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest

§ 154

lg 2 sätestab: "Kohalikule omavalitsusele võib panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest."

§ 154

lg 2 teine lause reguleerib kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmist. Sellest sättest tuleneb omavalitsusüksuse õigus sellele, et talle seadusega pandud riiklikud kohustused oleksid täies ulatuses rahastatud riigieelarvest. Kõnealune õigus kaitseb omavalitsusüksust selle eest, et ta ei peaks seadusega pandud riiklike ülesannete täitmiseks kasutama raha, mis on mõeldud omavalitsuslike kohustuste täitmiseks. Olukord, kus omavalitsusüksus peab riiklike kohustuste täitmiseks leidma raha kohalike ülesannete arvel või tegema valiku, milliseid kohustusi täita, on

§ 154lg 2 teise lausega vastuolus.

Sarnaselt

§ 154

lg-st 1 tulenevale õigusele piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks nõuab ka

§ 154

lg 2 teises lauses sätestatud õigus riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest, et oleks võimalik kontrollida, kas riik seda õigust järgib. See tähendab, et

§ 154

lg 2 teise lause kohaselt tuleb kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklikke kohustusi rahastada viisil, mis võimaldab hinnata, kas riik ka tegelikult katab kõik seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. Ühtlasi peab omavalitsusüksusele olema tagatud võimalus end seadusega pandud riiklike kohustuste mittetäieliku rahastamise korral kohtus kaitsta. Omavalitsusüksus võib nõuda, et sellise regulatsiooni puudumine, mis tagaks mingi kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riikliku kohustuse täieliku rahastamise riigieelarvest, tunnistataks

§ 154lg 2 teise lausega vastuolus olevaks.

Samuti tekib omavalitsusüksusel, kellele ei ole mingi riikliku ülesande täitmiseks vajalikku raha eraldatud,

§ 154

lg 2 teise lause alusel õigus nõuda riigilt kohtu kaudu riikliku ülesande täitmiseks puuduolevat raha. Samas ei saa omavalitsusüksus

§ 154

lg 2 teise lause alusel vaidlustada riiklikku kohustust kui sellist.

§ 154

lg 2 teine lause on käsitatav kitsalt kohaliku omavalitsuse finantstagatisena, mille eesmärk ei ole võimaldada kohalikel omavalitsustel sekkuda riigielu küsimuste lahendamisse. Seega nõuab

§ 154

lg 2 teine lause, et omavalitsusüksusel oleks mõistlik võimalus tõendada, et talle riiklike kohustuste täitmiseks laekuv raha ei kata riiklike kohustuste täitmiseks vajalikke kulusid. Selleks on vaja, et seadused, mis panevad omavalitsusüksustele kohustusi, määraksid kindlaks, kas need kohustused on omavalitsuslikud või riiklikud. Samuti peab valitsema selgus selles, milline raha on omavalitsusüksusele ette nähtud kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ning milline seadusega pandud riiklike kohustuste täitmiseks.

§ 154

lg 2 teine lause kehtestab kohalikele omavalitsustele riiklike ülesannete täitmiseks raha eraldamisele kindlad nõuded.

§ 154

lg 2 teise lause kohaselt tuleb seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud katta riigieelarvest. Üldkogu on seisukohal, et

§ 154

lg 2 teises lauses on riigieelarve all silmas peetud riigieelarvet

§ 115

lg 1 tähenduses, s.o Riigikogu poolt iga aasta kohta vastu võetud seadust, mis sätestab riigi kõik tulud ja kulud.

§ 115

lg-st 1 tulenevad muu hulgas ka riigieelarve kõikehaaravuse ja läbipaistvuse põhimõtted (vt ka Riigikohtu üldkogu

1. märtsi
2. a otsus asjas nr 3-4-1-1-00, p 19). Riigieelarve kõikehaaravuse põhimõtte kohaselt peab riigieelarve sisaldama riigi kõiki tulusid ja kulusid. Seega peab riigieelarve kajastama ka riigi neid kulusid, mis

§ 154

lg 2 teise lause kohaselt tekivad kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmisel. Riigieelarve läbipaistvuse printsiip eeldab minimaalselt seda, et kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustuste täitmise kulud kajastuksid funktsioonipõhiselt riigieelarves kirjetena. See tähendab, et riigieelarves peab olema selgelt ja läbinähtavalt kindlaks määratud see, kui palju ühe või teise kohalikele omavalitsustele pandud riikliku kohustuse täitmiseks raha eraldatakse. See, kuidas mingi riikliku ülesande täitmiseks eraldatav raha jaotub omavalitsusüksuste vahel, ei pea kajastuma vahetult riigieelarves, vaid võib olla määratud riigieelarve alusel antavates õigusaktides.

§ 154

lg 2 teises lauses sätestatu tähendab ühtlasi seda, et ilma õigusliku aluseta ei tohi omavalitsusüksus kasutada talle mingi riikliku ülesande jaoks eraldatud raha teiste riiklike kohustuste või omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Samas ei keela põhiseadus riigil näha seaduses või omavalitsusüksustele raha eraldamist reguleerivates õigusaktides ette tingimusi, mille olemasolu korral võib omavalitsusüksus kasutada ühe riikliku ülesande täitmiseks saadud raha teiste riiklike kohustuste või omavalitsuslike ülesannete finantseerimiseks. (D) Õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele Omavalitsusüksuste ja riigi vahelisi suhteid reguleerides peab seadusandja arvestama õigusriigi põhimõttega, mille üheks osaks on õiguskindluse põhimõte. Õiguskindlus nõuab muu hulgas seda, et õiguse subjektid saaksid olla kindlad kehtestatud normide püsimajäämises (õiguspärase ootuse põhimõte). Õiguspärase ootuse põhimõttest koostoimes

§ 154

lg-ga 1 tuleneb õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele. See õigus täpsustab õiguspärase ootuse põhimõtet omavalitsusüksuste ja riigi vahelistes rahastamist puudutavates suhetes. Rahastamissüsteemi stabiilsuse kohta on Riigikohtu üldkogu varem sedastanud, et kohalike omavalitsuste finantseerimise süsteemi stabiilsus on oluline väärtus. Stabiilne ja eelnevalt teadaolev finantseerimissüsteem võimaldab omavalitsusüksustel suurema täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavu ning neid tulemuslikumalt ellu viia (vt Riigikohtu üldkogu

1. aprilli
2. a otsus asjas nr 3-3-1-46-03, p 25). Stabiilne rahastamissüsteem on vältimatu kõigi kohaliku elu küsimuste iseseisvaks otsustamiseks ja korraldamiseks. Ebastabiilne rahastamine võib allutada omavalitsusüksuste iseseisvuse märkamatult riigi meelevallale. Omavalitsusüksustel peab seetõttu olema võimalik tegutseda mõistlikus ootuses, et nende ülesannete rahastamiseks kehtestatud regulatsioon püsib stabiilsena ning et seda ei muudeta ootamatult omavalitsusüksustele ebasoodsamaks, seda eriti eelarveaasta keskel. Niisiis kaitseb õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele omavalitsusüksusi omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivate õigusaktide ootamatu ja olulise omavalitsusüksustele ebasoodsas suunas muutmise eest, seda eriti eelarveaasta keskel. Ebasoodsas suunas muutmine tähendab eelkõige omavalitsuslike ülesannete rahastamise vähendamist. Iga õigusakt, millega seda tehakse, riivab õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele ka juhul, kui see ei põhjusta omavalitsuslike ülesannete rahastamise ebapiisavust. Muu hulgas tähendab see, et omavalitsusüksuste kord juba saavutatud finantseerimise taseme alandamine riivab rahastamissüsteemi stabiilsust. Niisuguseks riiveks ei saa aga pidada olukorda, kus omavalitsusüksuste tulud vähenevad riigivõimu sekkumiseta (nt maksulaekumiste kahanemise tõttu). Õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele ei hõlma põhiseaduslikku nõuet, et alati, kui pärast eelarve vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille alusel omavalitsusüksuse eelarve tulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse need summad või vähendatakse vastavalt kohaliku omavalitsuse üksusele pandud kohustusi. Eelnev ei tähenda, et seadusandja ei võiks niisugust regulatsiooni omavalitsusüksuste huvides omal algatusel siiski kehtestada. Rahastamissüsteemi stabiilsus ei saa aga olla eesmärk omaette (vt Riigikohtu üldkogu
3. aprilli
4. a otsus asjas nr 3-3-1-46-03, p 25). Omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivate õigusaktide ebasoodsas suunas muutmine ei ole välistatud. Rahastamissüsteemi stabiilsus ei saa tähendada mingil ajal kehtiva regulatsiooni ja koos sellega ka sel ajal tagatud rahastamise taseme püsitamist igaveseks. Omavalitsusüksused ei saa loota, et nende rahastamist reguleerivaid õigusakte mitte kunagi ei muudeta. Riigil on õigus rahastamist reguleerivaid õigusakte vajadusel ümber kujundada. See võib kaasa tuua ka omavalitsusüksustele eraldatavate rahaliste vahendite vähendamise või kahjustada muul viisil nende rahastamise korrapära. Õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele võib sarnaselt muude

§ 154

lg-st 1 tulenevate õigustega piirata enesekorraldusõigusega samadel tingimustel (vt ka eespool p 64). Rahastamissüsteemi olulise muutmise korral peab omavalitsusüksustele olema tagatud õigus olla ära kuulatud. Omavalitsusüksused tuleb kaasata nende rahastamist puudutavate otsuste tegemisse (vt selle kohta harta artikli 9 lg 6). Õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele eeldab ka seda, et kui riik siiski otsustab rahastamist reguleerivaid õigusakte oluliselt ebasoodsamaks muuta, peab ta muudatuse sisust lähtudes andma omavalitsusüksustele piisava aja uue regulatsiooniga kohanemiseks (vacatio legis). Õiguskindluse põhimõte tähendab muu hulgas, et uute regulatsioonide jõustamiseks tuleb ette näha mõistlik aeg, mille jooksul adressaadid saaksid uute normidega tutvuda ning oma tegevuse vastavalt ümber korraldada. Õiguskindlusele vastab olukord, kus riik ei kehtesta uusi regulatsioone meelevaldselt ja n-ö üleöö. Uue õigusliku olukorra loomisel peab seadusandja seega tagama, et õiguse adressaadil oleks oma tegevuse ümberkorraldamiseks mõistlikul määral, s.t piisavalt aega. Piisavust ehk mõistlikkust saab hinnata, arvestades vaatluse all oleva õigussuhte iseloomu, õigussuhte muutmise ulatust ning sellest tulenevat vajadust ümberkorraldusteks normiadressaatide tegevuses, samuti hinnates, kas muudatus õiguslikus olustikus oli ettenähtav või ootamatu. (IV) Tulumaksuseaduse (TuMS) § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte põhiseaduspärasus (A) TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte ja omavalitsusüksuste rahastamise korralduse põhiseaduspärasus TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sättega vähendas Riigikogu residendist füüsilise isiku maksustatavast tulust maksumaksja elukohajärgsele omavalitsusüksusele laekuvat osa (tulumaksuosa) 11,93%lt 11,4%-le. Säte võeti vastu

1. veebruaril 2009, avaldati Riigi Teatajas
2. veebruaril 2009 ja jõustus lisaeelarve seaduse § 23 lg 2 kohaselt
3. aprillil
4. Tulumaksuosa on omavalitsusüksuste peamine stabiilne ja kehtiva õiguse kohaselt kuludega otseselt sidumata tuluallikas. Deklareeritud brutotulust (s.t tulust, millest ei ole tehtud tulumaksuseaduses sätestatud mahaarvamisi) omavalitsusüksustele ülekantav summa moodustab olulise osa omavalitsusüksuste tuludest.
5. aastal said omavalitsusüksused keskmiselt 51% oma eelarvetulust neile TuMS § 5 lg 1 p 1 alusel laekunud tulumaksu osast, mille suurus oli siis 11,9% (vt A. Jõgi. Kohalike omavalitsuste
6. aasta eelarve täitmise tulude, kulude ja finantseerimistehingute analüüs (ülevaade). Tallinn: Rahandusministeerium, 2009, lk 4). TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sättega vähendati seega omavalitsusüksuste ühe peamise tuluallika laekumisi võrreldes summaga, mis omavalitsusüksustele laekuks juhul, kui endiselt kehtiks TuMS § 5 lg 1 p 1 eelmine redaktsioon. Selline vähendamine toimus kohalike omavalitsuste eelarveaasta (vt VLES § 2 lg 2) keskel. TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte avaldamise ja jõustumise vahele jäi üks kuu. Üldkogu hinnangul on võimalik, et TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte võib rikkuda õigust piisavatele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Kuna TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte vähendab omavalitsusüksuste ühe peamise tuluallika laekumisi, siis võib see muu hulgas tingida olukorra, kus omavalitsuslike ülesannete täitmiseks mõeldud vahendeist ei piisa nende ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus. Samuti on võimalik, et TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte võib rikkuda õigust riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest ehk põhjustada olukorra, kus omavalitsusüksusele pandud riiklikud kohustused ei ole täies ulatuses riigieelarvest rahastatud. Üldkogul ei ole aga praeguses asjas võimalik tuvastada, kas TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte ka tõepoolest rikub Tallinna linna või mõne teise omavalitsusüksuse õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks või õigust riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest. Õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks on rikutud, kui omavalitsusüksusele ei ole tagatud raha kohalike ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus (vt eespool p 65). Selleks, et tuvastada, kas omavalitsusüksuse mingi laekumise vähendamine rikub õigust piisavatele rahalistele vahenditele, on üldjuhul vaja esmalt teada, kas sellest allikast laekuv raha on ette nähtud kohalike või riiklike ülesannete täitmiseks. Kõnealust õigust saab rikkuda kohalike ülesannete täitmiseks mõeldud raha vähendamine. Tulumaksuseadus ega ükski teine õigusakt ei määra, milline osa omavalitsusüksusele laekuvast tulumaksust on ette nähtud omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ja millise osa eest tulumaksuosast milliseid riiklikke kohustusi tuleb täita. Kehtiva regulatsiooni alusel võib üksnes oletada, et tulumaksuosast peavad omavalitsusüksused kindlaks määramata ulatuses rahastama nii kohaliku elu küsimuste otsustamist ja korraldamist kui ka riiklike kohustuste täitmist. Lisaks tuleb rikkumise tuvastamiseks selgitada, kas pärast raha vähendamist langeb omavalitsuslike ülesannete rahastatus konkreetses omavalitsusüksuses allapoole minimaalselt vajalikku taset. Minimaalse rahastamistaseme kindlakstegemiseks peab aga valitsema selgus selles, milline on konkreetses omavalitsusüksuses täitmist nõudvate kohalike ülesannete minimaalne maht ning sellest tulenevalt ka nende ülesannete täitmise maksumus. Samuti peab olema teada, kui palju olemasolev rahastamissüsteem võimaldab omavalitsusüksusel kohalike ülesannete täitmiseks raha saada. Kehtiv kohalike omavalitsuste rahastamise korraldus ei võimalda teada saada ei seda, milline on omavalitsusüksuses täitmist nõudvate kohalike ülesannete minimaalne maht, ega ka seda, kui palju raha on omavalitsusüksustel võimalik kohalike ülesannete täitmiseks saada. Nimelt valitseb kehtivas õiguses ebamäärasus riiklike ja kohalike ülesannete piiritlemisel, mistõttu pole omavalitsuslike ülesannete maht tuvastatav. Samuti ei erista olemasolev omavalitsusüksuste rahastamise korraldus, milline raha on omavalitsusüksustele ette nähtud kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ning milline raha on mõeldud seadusega pandud riiklike kohustuste täitmiseks. Üldkogu sedastas eespool, et riik peab

§ 154

lg 1 nõuete järgimiseks looma sellise omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi, mis võimaldaks igal üksikjuhul omavalitsuslike ülesannete rahastatuse piisavust ka hinnata. Samuti tuleb

§ 154

lg 2 teise lause kohaselt kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklikke kohustusi rahastada viisil, mis võimaldab kontrollida, kas riik ka tegelikult katab kõik seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. Seejuures eeldab

§ 154

lg 1 ja lg 2 teise lause nõuetele vastav kohalike omavalitsuste rahastamise korraldus seda, et oleks selgelt eristatav, milline raha on ette nähtud omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ja milline raha on mõeldud kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklike kohustuste täitmiseks. Samuti on vaja, et seadused, mis panevad kohalikule omavalitsusele kohustusi, sätestaksid, kas mingi ülesanne on omavalitsuslik või riiklik. (Vt eespool pd 70-76.) Seadusandja ei ole

§ 154

lg 1 ja lg 2 teise lause nõuetele vastavat kohalike omavalitsuste rahastamise korraldust kehtestanud (vt eespool p-d 89-90). Seetõttu ei saagi üldkogu praeguses asjas hinnata, kas Tallinna linnal või mõnel teisel omavalitsusüksusel on pärast omavalitsusüksustele laekuva tulumaksuosa vähendamist piisavalt raha kohalike ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus, s.t kas omavalitsusüksuse õigust piisavatele rahalistele vahenditele on tulumaksuosa vähendamisega rikutud või mitte. Samuti ei võimalda kehtiv õigus praeguses asjas hinnata, kas omavalitsusüksustele seadusega pandud riiklike kohustuste täitmine on riigi poolt täies ulatuses rahastatud ka pärast tulumaksuosa vähendamist. Eelmärgitu tähendab seda, et kehtiv omavalitsusüksuste rahastamise korraldus tuleb osas, milles see ei võimalda hinnata TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte põhiseaduspärasust, tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks. Täpsemalt on

§ 154

lg-ga 1 ja lg 2 teise lausega vastuolus selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis eristaksid omavalitsusüksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid ette omavalitsusüksustele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest. Samuti on

§ 154

lg-ga 1 ja lg 2 teise lausega vastuolus selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis sätestaksid, millised seadusega omavalitsusüksustele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud. Eelmises punktis nimetatud õigustloovate aktide andmata jätmise põhiseadusvastaseks tunnistamine tähendab seda, et seadusandja peab kehtestama sellised õigustloovad aktid, mis võimaldaksid eristada omavalitsusüksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid ette omavalitsusüksustele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest. Samuti peab seadusandja looma selguse selles, millised seadusega omavalitsusüksustele pandud ülesanded on omavalitsuslikud ja millised riiklikud. Üldkogu on seisukohal, et käesoleva otsuse punktis 93 kindlaks tehtud põhiseadusvastasus ei anna iseenesest veel alust tunnistada TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätet põhiseadusvastaseks. See, et mingi õigusakti või sätte vastavus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele ei ole kohalike omavalitsuste rahastamist reguleeriva normistiku põhiseadusvastasuse tõttu kontrollitav, on iseseisev rikkumine, mis iseenesest ei luba veel lugeda vaidlusalust õigusakti põhiseadusega vastuolus olevaks. Õigusakti või selle sätte põhiseadusvastaseks tunnistamist ei saa rajada oletusele. Eeltoodu tähendab ühtlasi seda, et ainuüksi omavalitsusüksuste rahastamise korralduse osaliselt põhiseadusvastaseks tunnistamine ei anna Tallinna linnale ega ühelegi teisele omavalitsusüksusele riigi vastu nõudeõigust TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise sätte tõttu laekumata jäänud tulumaksusumma hüvitamiseks. Tallinna Linnavolikogu leiab, et koolieelse lasteasutuse seaduse, noorsootöö seaduse ja spordiseaduse muudatused, mis lisaeelarve seaduse seletuskirja kohaselt kehtestati selleks, et vähendada kohustusi proportsionaalselt tulumaksuosa vähendamisega, ei täida oma eesmärki. Seda asjaolu peab taotluse esitaja finantstagatiste rikkumiseks. Üldkogu leiab, et olukorras, kus on selgusetu, kas pärast tulumaksuosa vähendamist on kohalike ülesannete rahastatus langenud allapoole minimaalselt nõutavat taset ja kas riiklike kohustuste täitmine on mingis osas riigi poolt rahastamata, ei saa pelgalt sellest, et tulumaksuosa vähendamise kompenseerimiseks võetud meetmed ei kata tekkivat puudujääki, järeldada, et rikutud on õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ja õigust riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest. Rikkumisega on tegemist siis, kui tekkiv puudujääk ei võimalda omavalitsusüksustel täita omavalitsuslikke ülesandeid minimaalselt vajalikus mahus, või siis, kui on selge, et riiklike kohustuste täitmiseks eraldatud raha tegelikult ei kata nendega seotud kulusid. Käesolevas otsuses tuvastatud kohalike omavalitsuste rahastamise korralduse osaline põhiseadusvastasus ei välista siiski täielikult omavalitsusüksuse võimalust tõendada, et kehtiv omavalitsusüksuste rahastamise korraldus ei taga talle piisavalt raha ja rikub seetõttu tema õigust piisavatele rahalistele vahenditele kohalike ülesannete täitmiseks ja/või õigust seadusega pandud riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest. Sellise rikkumise tõendamiseks peab omavalitsusüksus näitama, et tema sissetulekud tervikuna ei võimalda rahastada kõiki täitmist nõudvaid ülesandeid vähemalt minimaalselt vajalikus mahus (sh seadustes sätestatud standardeid järgides). Seejuures võib kohalike omavalitsuste rahastamise korralduse eelmistes punktides kirjeldatud vastuolu põhiseadusega tingida selle, et omavalitsusüksuse tõendamiskoormis osal juhtudel kergeneb ja läheb osaliselt või täielikult üle riigile. (B) TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte ja õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele Üldkogu hinnangul riivab TuMS § 5 lg 1 p 1 muutmise säte siiski õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele. Tulumaksuosa vähendamine puudutab omavalitsuslike ülesannete rahastamist seetõttu, et tulumaksuosast laekuvast rahast peavad omavalitsusüksused praegu kindlaks määramata ulatuses täitma ka omavalitsuslikke ülesandeid. Üldkogu selgitas eespool, et õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele kaitseb omavalitsusüksusi kohalike ülesannete rahastamissüsteemi ootamatu ja olulise omavalitsusüksustele ebasoodsamaks muutmise eest, iseäranis eelarveaasta keskel. Ebasoodsamaks muutmine tähendab eelkõige rahastamise vähendamist. Õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele eeldab ka seda, et kui riik siiski otsustab omavalitsu