) §-ga
Taotlus saabus Riigikohtusse 2. aprillil 2009.
vastavus põhiseadusele oli vaatluse all ka põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
põhiseadusele vastavuse hindamine sõltus üldkogule antud asjas tehtavast lahendist, otsustati Narva Linnavolikogu taotlus lahendada pärast üldkogu lahendit. Riigikohtu üldkogu kuulutas asjas nr 3-4-18-09 otsuse 16. märtsil 2010. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED Narva Linnavolikogu märgib taotluse lubatavuse kohta, et
riivab põhiseaduse (PS) §st 154 ja PS § 157 lõikest 1 tulenevaid omavalitsusüksuste tagatisi, mistõttu on taotluse esitamine põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 kohaselt lubatav.
riivab taotluse esitaja hinnangul PS § 154 lõikest 1 ja PS §-st 157, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 5 lõikest 1, § 22 lõike 1 punktist 1 ja § 38 lõikest 1 ning
§-st 2 tulenevat omavalitsusüksuse õigust teha iseseisvalt majandustehinguid, sh finantseerimistehinguid ja kajastada neid eelarves. Omavalitsusüksusele on põhiseaduse ja seadustega tagatud autonoomia enda eelarve koostamisel. Autonoomiat seadusega piirates võib omavalitsusüksuste üle sätestada üksnes tema tegevuse õiguspärasuse kontrolli. Tulemuslikkuse või otstarbekuse kontrollimine ei ole lubatud.
kehtestamisega on seadusandja omavalitsusüksuste finantsgarantiid oluliselt kitsendanud.
rakendamise tagajärjel on omavalitsusüksustele seatud põhjendamatu piirang laenu võtmisel, kapitalirendilepingute sõlmimisel ja teiste viidatud paragrahvis nimetatud kohustuste võtmisel, mis ahendab oluliselt omavalitsusüksuste võimalusi täita oma seadusest tulenevaid kohustusi. Narva Linnavolikogu leiab, et
§-s 81 kehtestatud laenupiirang ei ole proportsionaalne, kuna see ei ole püstitatud eesmärgi (riigieelarve puudujäägi vähendamine) täitmiseks ainuvõimalik lahendus.
on kehtestatud sooviga vähendada riigieelarve üldist puudujääki omavalitsusüksuste arvel. Riik on piiranud omavalitsusüksuste tegutsemisvabadust ja nende võimalusi tagada ja parandada kohaliku kogukonna elustandardit. Omavalitsusüksuste pikemaajaliste finantskohustuste maht tervikuna ei ole selline, mis põhjendaks kohustuste võtmise piiramist just omavalitsusüksuste puhul. Omavalitsusüksustes ei ole tegelikku ohtu "ülelaenamiseks", mille kartuses piirang kehtestati.
Taotluse esitaja hinnangul ei anna viidatud säte volitust sekkuda õigustloovate aktidega omavalitsusüksuste otsustamisõigusse kohaliku elu küsimuste lahendamisel. Lisaks märgib Narva Linnavolikogu, et
KOKS § 37 lõike 1 kohaselt peab valdadel ja linnadel olema arengukava, mille alusel koostatakse igaaastane eelarve. KOKS § 37 lõige 3 sätestab, et mis tahes eelarveaastal peab kehtiv arengukava hõlmama vähemalt kolme eelseisvat eelarveaastat. Kui vallal või linnal on pikemaajalisi varalisi kohustusi või neid kavandatakse pikemaks perioodiks, peab arengukava olema nimetatud varalisi kohustusi käsitlevas osas koostatud selleks perioodiks. KOKS § 37 lõikes 3 sätestatu kinnitab õiguskindluse põhimõtet, kuivõrd see säte lubab omavalitsusüksusel oma tegevusi pikemaajaliselt planeerida, kartmata tegevust piiravaid radikaalseid seadusemuudatusi. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus, PS § 154 lõige 2 ja PS § 157 ning Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (harta) artikkel 9 annavad koostoimes omavalitsusüksustele õiguspärase ootuse ehk usalduskaitse, et riik tagab nendele pandud ülesannete täitmiseks piisava tulubaasi nii perspektiivis kui ka igal aastal. Narva linna eelarvekavas on järgnevateks aastateks nähtud ette laenukohustuste võtmine, et muu hulgas tagada eriti tundlike sotsiaal-, tervishoiu- ja haridusvaldkondade aga ka ühistranspordi, teedeehituse jm valdkondade piisav rahastamine ja seeläbi kohaliku kogukonna elukvaliteedi säilimine ja selle parandamine. Olukorras, kus
on seadnud omavalitsusüksuste rahastamisele piirangu, on riik rikkunud õiguskindluse põhimõtet. Narva linna arengukavas on ette nähtud pikaajalised suundumused, millele tuginedes on koostatud linna eelarve. Seega on eelarve aluseks arengukavas paika pandud pikaajalised eesmärgid ja selle tasakaalust väljaviimise tagajärjed avalduvad mitmel järgmisel aastal. Viidates üldsõnaliselt riigieelarves esinevale defitsiidile, on seadusandja põhjendamatult piiranud omavalitsusüksuse tulubaasi. Samas ei ole usaldusväärseid tõendeid, et eelkõige omavalitsusüksuste eelarvepoliitika tingib olulise osa riigieelarve puudujäägist. Seega puudub õiguskindluse põhimõtte riivel legitiimne eesmärk ja piisav põhjendus. Lisaks juhib Narva Linnavolikogu tähelepanu sellele, et Narva linn on välja kuulutanud riigihanke laenu saamiseks, tuginedes arengukavast lähtuvale ja vastu võetud 2009. aasta Narva linna eelarvele. Riigikogu kehtestatud seadusemuudatus tähendaks aga, et Narva linn peab endale riigihanke korraldamisega võetud kohustusi rikkuma. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et
§-s 81 sätestatud kohustuste võtmise piirangud riivavad intensiivselt omavalitsusüksuste finantstagatisi ja autonoomiat. Need piirangud on aga õigustatud, saavutamaks kaalukat majanduspoliitilist eesmärki, milleks on euroalaga liitumiseks vajalike kriteeriumide täitmine. Lühikese etteteatamistähtajaga ulatuslik laenuvõtmise piirang võib olla formaalses vastuolus põhiseadusega.
lõigetes 2-5 sätestatud otstarbekuse kontroll võib olla vastuolus hartas ja põhiseaduses järelevalvele esitatavate nõuetega, kuid selle hindamisel tuleb arvestada, et omavalitsusüksuste autonoomia ei ole absoluutne. Justiitsministri hinnangul on taotlus lubatav, kuna
piirab omavalitsusüksuste õigust võtta võlakohustusi ja mõjutab omavalitsusüksuste finantsseisundit ning riivab seetõttu omavalitsuse garantiid (PS § 154 lõige 1 ja PS § 157). Piirangu kehtestamise legitiimne eesmärk on avalikes huvides ohu ennetamine olukorras, kus riik ei suuda iseseisvalt täita endale võetud rahalisi kohustusi ebastabiilses majanduslikus olukorras, samuti kontrollida valitsussektori eelarvepositsiooni ja tagada avalike teenuste kättesaadavus. Omavalitsusüksusi käsitletakse valla- ja linnaeelarve seaduse kohaselt riigisektori osana. Enne vaidlustatud sätte kehtestamist puudus regulatsioon, mille kohaselt omavalitsusüksuse laenukoormust oleks saanud reguleerida avalikest huvidest lähtuvalt ning piirata omavalitsuse eelarve koondpuudujääki.
regulatsiooniga ennetatakse üleriigilise majandusliku madalseisu ajal omavalitsuste maksejõuetuks muutumist. Omavalitsuse jaoks on oluline täita neid kohustusi, mida seadusandja on seadusega talle andnud või mis on olemuslikult omavalitsuse funktsioonid. Selleks saab ta raha riigilt ja muudest seadustes sätestatud allikatest. Selleks, et riik saaks toimida ka majanduslikus olukorras, mis mõjutab kõiki juriidilisi ja füüsilisi isikuid, on selliste piirangute seadmine, mis tagaksid riigi toimimise, õigustatud. Üheks vahendiks võib olla laenuvõtmise piiramine riiklikus sektoris. Abinõu on vajalik, sest sellega järgitakse solidaarsuspõhimõtet ning lähtutakse kõigi riigisektoris tegutsevate isikute võrdsest kohtlemisest ja riigi majanduse stabiliseerimise huvidest. Selle kohustuse panemine ainult keskvõimule ning riigieelarvele oleks ebaproportsionaalselt koormav. Kohaliku omavalitsuse õigust kasutada oma ülesannete täitmiseks vajalikke vahendeid oleks rikutud, kui seadusega oleks välistatud igasuguste rahaliste vahendite juurdehankimine. Praegusel juhul on omavalitsustel endiselt õigus kehtestada kohalikke makse ja KOKS § 36 lõikes 3 sätestatud koormist. Laenu ja muude pikaajaliste kohustuste võtmine ei ole omavalitsustele kohustuslik ning tegemist ei ole ainukese võimalusega, millega saaks suurendada oma eelarvetulusid või vähendada eelarvelisi kulutusi.
ei ole omavalitsuse autonoomiat ebaproportsionaalselt piirav abinõu ning seadus ei too kaasa põhiseadusvastast olukorda. Rahandusministri hinnangul riivab
lõige 1 omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust ning lõiked 2-7 võimaldavad ebasoodsalt mõjutada PS § 154 lõikes 1 nimetatud õigust iseseisvalt korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi. Taotluses ei ole märgitud, et
Abstraktse normikontrolli menetluses ei ole võimalik hinnata, kas kohustust tagada kohalikele omavalitsustele piisav tulubaas on täidetud. Samuti ei riiva
PS § 157 lõige 1 sätestab omavalitsuste eelarve lahutatuse riigieelarvest ning eelarvekorralduse õiguslikud raamid. Eelarvekorralduse õigusliku regulatsioonina mõistetakse eelarve koostamist, vastuvõtmist, kehtivust, muutmist, avaldamist ja täitmist puudutavaid sätteid, kuid
Piirangu kehtestamine on rahandusministri arvamuse kohaselt seotud vajadusega täita euro kasutuselevõtuks vajalikud kriteeriumid, piirata valitsussektori eelarvedefitsiiti, ennetada omavalitsusüksuste finantsraskusi ja täita Euroopa Liidu liikmesusega kaasnevaid kohustusi. Kohustuste võtmise piiramine on sobiv meede omavalitsusüksuste finantsraskuste ennetamiseks ja ülemäärase eelarvedefitsiidi ärahoidmiseks. Abinõu on üks paljudest vajalikest sammudest valitsussektori eelarvetasakaalu saavutamisel. Seda eesmärki ei olnud võimalik saavutada mõne vähem koormava abinõuga. Valitud meede on mõõdukas, sest regulatsioon ei näe ette absoluutset kohustuste võtmise keeldu ning regulatsiooni intensiivsuse vähendamiseks on piirang kehtestatud ajutisena.
piirangu praktikas rakendamisel on rahandusministeerium asunud rakendama omavalitsusüksuste usalduse kaitse huvides piirangu vähem koormavat tõlgendust. Nimelt tõlgenduste kohaselt võib enne 1. märtsi 2009 sõlmitud lepingutega (k.a eellepingud, hanketeate avaldamine registris) võetud kohustuste finantseerimiseks laenu võtta piiranguta. Õiguskantsler leiab, et taotlus on lubatav
Vaid neis sätteis on sätestatud Narva Linnavolikogu taotluses vaidlustatud küsimusi ehk võlakohustuste võtmise piiranguid, kooskõlastamise kohustust ja kooskõlastamise aluseid. Narva Linnavolikogu ei ole aga selgitanud, mis põhjusel ning millistele põhiseaduse sätetele või põhimõtetele ei vasta omavalitsusüksusele
lõigete 1 ja 2 eiramise eest
lõigetes 4-7 ettenähtud sanktsioonid, nende määramise menetlus või Vabariigi Valitsusele antud volitus. Kui
lõige 1, lõike 2 esimene lause ja lõige 3 osutuvad põhiseadusega vastuolus olevaks, tuleks
siiski tervikuna kehtetuks tunnistada, kuna ülejäänud sätete kehtima jäämine tekitaks ebaselgust õiguslikus olukorras. Piirangute eesmärgid, mis on väljendatud
lõikes 1 ja lisaeelarve seaduse seletuskirjas (Euroopa Liidu Maastrichti kriteeriumide täitmine valitsussektori eelarve puudujäägi osas ja omavalitsusüksuste järsu võlakoormuse suurenemise vältimine majanduslanguse tingimustes), ei ole põhiseaduse kohaselt välistatud ja sobivad õigustama kõnesolevaid piiranguid. Kuna valitsussektori eelarvedefitsiidi piiramine ning euro kasutuselevõtt on Euroopa Liidu õigusega ettenähtud meetmed makromajandusliku stabiilsuse tagamiseks, pole põhjust arvata, et
lõikega 1, lõike 2 esimese lausega ja lõikega 3 ettenähtud omavalitsusüksuste võlakohustuste võtmise võimaluste piiramine, mis väldib valitsussektori eelarvepuudujäägi suurenemist, oleks sobimatu abinõu. Samuti ei suudaks olemasolevad võlakohustuste võtmise piirangud (
lõige 1) või
lõikes 1, lõike 2 esimeses lauses ja lõikes 3 sätestatud piirangute leevendamine tagada sama efektiivselt taotletud eesmärgi saavutamist. Proportsionaalsuse kontrollimiseks tuleb hinnata ka seda, kas
lõike 1, lõike 2 esimene lause ja lõike 3 eesmärgid kaaluvad üles finantsautonoomia riive ulatuse ja intensiivsuse. Abstraktselt on raske hinnata, milline mõju on võlakohustuste võtmise piirangutel omavalitsusüksuste ülesannete täitmisele.
lõikest 1 tulenevalt saab omavalitsusüksus investeerimiseks laenu võtta ainult siis, kui see on seotud struktuuritoetuse või muu välisabi toetusega.
lõike 2 esimese lause kohaselt peab omavalitsusüksus enne võlakohustuse võtmist saama kooskõlastuse rahandusministeeriumilt. Kooskõlastamisel saab rahandusministeerium
lõike 3 järgi muu hulgas hinnata otstarvet, milleks omavalitsusüksus oma tulusid ja vara kasutab. Kui omavalitsusüksus või temast sõltuv üksus on suuteline võlakohustusi võtmata tagama struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks vajaliku omafinantseeringu, siis võib rahandusministeerium jätta kohustuse võtmise taotluse kooskõlastamata või teha ettepaneku vähendada võetava kohustuse suurust. Samas kehtib
aasta lõpuni ning seega on käsitletav finantsautonoomia riive ajaliselt piiratud. Riive eesmärkide olulisus tuleneb kõigepealt sellest, et Euroopa Liidu õigusest tulenevatel makromajanduslikel eesmärkidel (ülemäärase eelarvedefitsiidi vältimine, euro kasutuselevõtt) on põhiseaduslik tähendus. Seejuures omavalitsusüksused on osa riigieelarve süsteemist ning mõjutavad oma tegevusega ka riigi majanduslikku seisundit. Nad pole aga võimelised etendama määravat rolli valitsussektori finantsstabiilsuse tagamisel. Seda ülesannet peab täitma keskvõim, kelle koht haldussüsteemis suudab efektiivselt finantsstabiilsust tagada. Riivet õigustavate põhjuste hindamisel peab arvestama ka Eesti majanduse olukorra järsku halvenemist, millest tulenevalt vähenevad riigi ning omavalitsusüksuste tulud. Kui eelarveaastaks plaanitud laen ei olnud eelarve koostamise hetke prognooside järgi problemaatiline, võivad tagasimaksed loodetud tulude kahanemise korral avaldada negatiivset mõju omavalitsusüksuste maksejõule ja seeläbi ka põhiõiguste- ja vabaduste tagamisega seotud ülesannetele. Narva linnavolikogu seadis oma taotluses kahtluse alla ka
Õiguskindluse põhimõte ei nõua aga kehtiva regulatsiooni kivistamist seadusandja võib õigussuhteid vastavalt muutunud oludele ümber kujundada ning sellega paratamatult halvendada mõnede normiadressaatide olukorda.
jõustus Riigi Teatajas avaldamisele järgneval päeval ning seega eelarveaasta keskel. Vaidlusalustest sätetest tuleneb küll taotleja vajadus oma tegevus ümber korraldada. Samas peab arvestama, et praegusel juhul on tegemist riigikorralduse valdkonda puudutava muudatusega, kuid õiguskindlus kaitseb ennekõike põhiõiguse kandja õiguspositsioone.
lõike 1, lõike 2 esimese lause ja lõike 3 eesmärkide kaalukus ning majandusolukorra järsk ebasoodne muutus õigustavad vaidlusaluse sätte lühikest jõustumistähtaega. Eesti Linnade Liit toetab Narva Linnavolikogu taotlust ja peab
Eesti Maaomavalitsuste Liit toetab samuti Narva Linnavolikogu taotlust ja on seisukohal, et
on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega ja proportsionaalsuse ning õiguskindluse põhimõttega. VAIDLUSTATUD SÄTTED Valla- ja linnaeelarve seaduse § 81 sätestab: "§ 81. Kohustuste võtmise piirangud seoses eelarve puudujäägiga
§s 81 sätestatud regulatsiooni (II) ning hindab, kas vaidlustatud säte võib rikkuda õigust võtta võlakohustusi (III) või õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele (IV). Oma otsuses lähtub kolleegium Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. aasta otsusest asjas nr 3-4-1-8-09, mis muude sätete seas käsitles ka
I PSJKS § 7 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Riigikohus on viidatud sätte alusel pädev sisuliselt läbi vaatama selliseid taotlusi, mille puhul on täidetud kaks tingimust: esiteks peab taotluse olema esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja teiseks peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (vt eespool punktis 17 viidatud otsus, punktid 44-46). Kolleegiumi hinnangul on taotluse lubatavuse tingimused praeguses kohtuasjas täidetud. Taotluse on esitanud Narva Linnavolikogu, kes väidab
kui jõustunud seaduse sätte vastuolu PS §-dega 154 ja 157, millest tulenevad omavalitsusüksuste põhiseaduslikud tagatised. Kolleegium on seetõttu PSJKS § 7 mõttes pädev hindama, kas
Taotluse lahendamist ei takista asjaolu, et puuduvad õigustloovad aktid, mille andmata jätmise tunnistas Riigikohtu üldkogu eespool punktis 17 viidatud otsuses põhiseadusega vastuolus olevaks. Narva Linnavolikogu taotluse saab kolleegiumi hinnangul sisuliselt läbi vaadata ka olukorras, kus puuduvad õigusaktid, mis sätestaksid, millised seadusega kohaliku omavalitsuse üksustele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud, ning eristaksid kohaliku omavalitsuse üksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid ette kohaliku omavalitsuse üksustele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest. Taotluse esitaja on kolleegiumi hinnangul tuginenud sellele, et
piirab tema õigust võtta võlakohustusi, samuti õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele. Eelmises punktis kirjeldatud õigustloovate aktide puudumine võib aga mõjutada niisuguste taotluste lahendamist, milles väidetakse vastuolu õigusega piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks (vt eespool punktis 17 viidatud otsus, punktid 65-73) või õigusega riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest (vt eespool punktis 17 viidatud otsus, punktid 7477). Vaid nende õiguste rikkumise tuvastamiseks on vajalik, et omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ette nähtud raha oleks selgelt eristatav riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning et seadused, mis panevad omavalitsusüksustele kohustusi, sätestaksid, kas mingi ülesanne on omavalitsuslik või riiklik. II
, mis
aasta lõpuni, rakendatakse juhul, kui sisemajanduse kogutoodang (SKT) on vähenenud kaks kvartalit järjest. Sellises olukorras hakkavad omavalitsusüksuste ja neist sõltuvate üksuste suhtes kehtima selle paragrahvi lõikes 1 sätestatud piirangud võlakirjade emiteerimisele, samuti laenu, kapitalirendi- ja faktooringkohustuste, teenuse kontsessiooni kokkuleppest tekkivate kohustuste ning pikaajaliste kohustuste võtmisele tarnijate ees ja muude pikaajaliste kohustuste võtmisele, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist. Piirangud eelmises lõigus nimetatud kohustuste võtmisel on järgmised: esiteks võivad omavalitsusüksused ja neist sõltuvad üksused võlakohustusi võtta ainult selles sättes loetletud eesmärkidel ehk struktuuritoetuse ja muu välisabi toetuse sildfinantseerimiseks, struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks vajaliku omafinantseeringu tagamiseks või enne seaduse jõustumist võetud olemasolevate kohustuste refinantseerimiseks; teiseks peavad omavalitsusüksused ja neist sõltuvad üksused võlakohustuste võtmise kooskõlastama rahandusministeeriumiga ja seda ka siis, kui neid võetakse loetletud eesmärkidel. Rahandusministeerium hindab valla ja linna ning nendest sõltuvate üksuste finantssuutlikkust nende eelarves esitatud andmete põhjal. Kui rahandusministeeriumi hinnangul on vald või linn või nendest sõltuv üksus suuteline kohustusi võtmata tagama struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks vajalikku omafinantseeringut, võib rahandusministeerium jätta kohustuse võtmise taotluse kooskõlastamata või teha ettepaneku vähendada võetava kohustuse suurust. Võlakohustuste võtmisele seatud piirangute rikkumise eest on
lõigetes 4-7 nähtud sanktsioonidena ette tasandusfondi eraldiste ja tulumaksuosa ülekandmise peatamine.
lõige 2 volitab Vabariigi Valitsust kehtestama piirangute objektiks olevate kohustuste täpsema loetelu ning tingimused ja korra kooskõlastustaotluse esitamiseks ning taotluse hindamiseks.
lõige 7 annab Vabariigi Valitsusele volituse kehtestada määrusega peatatud vahendite tagastamise kord. III Narva Linnavolikogu väidab, et
§-s 81 sätestatud piirangud võlakohustuste võtmisele rikuvad omavalitsusüksuste iseseisvust selliste kohustuste võtmisel. PS § 154 lõikest 1 tulenev omavalitsusüksuste enesekorraldusõigus sisaldab ka õigust iseseisvalt otsustada võlakohustuste võtmise üle. Võlakohustuste (nt laen, kapitalirent, võlakirjade emiteerimine, muud pikaajalised kohustused, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist) võtmine võimaldab omavalitsusüksustel teha oma ülesannete täitmiseks vajalikke investeeringuid tulevaste perioodide tulu arvel. Võlakohustuste võtmiseta võib mõne omavalitsusliku ülesande täitmine (nt infrastruktuurirajatiste ehitamine) olla oluliselt raskem. Õigus niisuguseid kohustusi võtta kaitseb omavalitsusüksusi riigi sekkumise eest nende otsuste tegemisse. Riigi kohustus on hoiduda sellise regulatsiooni kehtestamisest, mis takistab omavalitsusüksustel kapitaliturult vahendite saamist.
Vaidlustatud säte piirab omavalitsusüksuste iseseisvust võlakohustuste võtmisel. Neist sätteist tuleneb sisuliselt võlakohustuste võtmise keeld, millest on nende kohustuste eesmärgist lähtuvalt kehtestatud üksikud selgelt piiritletud erandid. Võlakohustuste võtmine neil erandjuhtudel on allutatud riigi keskvõimu (rahandusministeeriumi) kontrollile. Sätestatud piirangute eiramise eest on ette nähtud sanktsioonina kahe olulise tuluallika (tasandusfondi ja tulumaksuosa) laekumise peatamine. Asjaolu, et
riivab võlakohustuste võtmise õigust, ei tähenda siiski, et see säte oleks põhiseadusega vastuolus. Õigus võtta võlakohustusi ei ole piiramatu õigus. Seda võib piirata samadel tingimustel kui PS § 154 lõikest 1 tulenevat enesekorraldusõigust. Võlakohustuste võtmise õiguse rikkumine ja seeläbi ka vastuolu põhiseadusega esineb juhul, kui selgub, et seadusandja eiras
kehtestamisel põhiseaduses sätestatud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid, PS § 3 lõike 1 esimest lauset, või kui need sätted on õigusselgusetud, samuti siis, kui
ei kehtestatud põhiseadusega lubatud eesmärgi saavutamiseks või kui see ei ole oma eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne vahend.
Samuti vastab see säte õigusselguse ja PS § 3 lõike 1 esimese lause nõuetele. Riivel peab olema põhiseadusega lubatud eesmärk. PS § 154 lõige 1 sätestab: "Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt". Väljendit "seaduste alusel iseseisvalt" tuleb mõista kui seadusandjale antud volitust piirata omavalitsusüksuste iseseisvust iga vabalt seatud eesmärgi saavutamiseks, mis ei ole põhiseadusega vastuolus. Piirangute eesmärk on
lõike 1 kohaselt makromajandusliku stabiilsuse tagamine ja valitsussektori eelarvepositsiooni (ehk eelarvepuudujäägi) kontrollimine kuni kolme aasta jooksul pärast seda, kui SKT on vähenenud kaks kvartalit järjest. Sätestatud piirangute eesmärk on ka täita kohustusi, mis tulenevad Euroopa Liidu aluslepinguist, mis muutusid Eestile kohustuslikuks alates Euroopa Liiduga ühinemisest
§-s 81 kehtestatud piirangute kehtestamist ülal kirjeldatud eesmärkidel, mistõttu on nimetatud eesmärkide taotlemine õiguspärane. Õigust võtta võlakohustusi võib riik siiski piirata üksnes meetmetega, mis on riive eesmärgi saavutamiseks sobivad, vajalikud ja mõõdukad ega moonuta selle õiguse põhiolemust.
§-ga 81 kehtestatud piirangud on eespool loetletud eesmärkide saavutamiseks sobivad. Omavalitsusüksuste poolt võlakohustuste võtmine mõjutab nende eelarve puudujäägi kujunemist. Omavalitsusüksused on aga Euroopa Liidu õiguse mõttes ELTL protokolli nr 12 artikli 2 kohaselt osa valitsussektorist. Omavalitsusüksused tegutsevad riigi tasandiga samas ruumis nii faktiliselt kui ka õiguslikult. Nad on osa avalikust sektorist ja avaliku võimu teostamise süsteemist, samuti avaliku sektori eelarvesüsteemist ning mõjutavad oma tegevusega ka riigi majanduslikku seisundit. Omavalitsusüksuste võetavad võlakohustused suurendavad seetõttu kogu valitsussektori eelarve puudujääki. Valitsussektori konsolideeritud eelarve, mis hõlmab ka kõigi omavalitsusüksuste eelarveid, peab aga tervikuna vastama EL-i toimimise lepingust tulenevatele eelarvepuudujäägi kriteeriumitele. Need kriteeriumid on sätestatud ELTL artikli 126 lg-s 2 koostoimes lepingule lisatud protokolli nr 12 artikliga 1. Omavalitsusüksuste võlakohustuste võtmise piiramine sobib seega kogu valitsussektori eelarvepuudujäägi piiramiseks. Eelarvepuudujäägi piiramine on omakorda ELTL artikliga 126 sätestatud vahend makromajandusliku stabiilsuse tagamiseks, mille sobivuses selle eesmärgi saavutamiseks ei ole põhjust kahelda. Võlakohustuste võtmise piiramine aitab seega täita Euroopa Liidu liikmesusest tulenevat kohustust hoiduda ülemäärasest eelarvepuudujäägist. Selle kaudu toetatakse makromajandusliku stabiilsuse tagamist. Eeltoodut arvestades sobib võlakohustuste võtmise piiramine ka omavalitsusüksuste kaitsmiseks maksejõuetuse ja ülemäärase kohustustekoorma eest. Narva Linnavolikogu leiab, et võlakohustuste võtmise piirangud ei ole vajalikud, kuna omavalitsusüksuste võetud pikaajaliste finantskohustuste maht tervikuna ei ole selline, mis põhjendaks kohustuste võtmise piiramist just omavalitsusüksuste puhul.
piirangud kehtestati selleks, et ennetada olukorda, kus omavalitsusüksused hakkavad negatiivselt mõjutama valitsussektori eelarvepuudujääki.
§-s 8 ("Laenude võtmine") sätestatud laenupiirangud, mille piires võisid omavalitsusüksused enne vaidlusaluse sätte kehtestamist kohustusi võtta, ei ole valitsussektori eelarvepuudujäägi piiramiseks piisavad. Need piirangud ei võimalda ohjeldada võlakoormuse järsku suurenemist. Seda iseäranis olukorras, kus surve laenu võtta suureneb majanduslangusest tingitud muude tulude vähenemise tõttu.
lõige 1 sätestab vaid kõigi võlakohustuste ülemmäära ega piira seda, kui palju võib omavalitsusüksus ühe aasta jooksul võlakohustusi suurendada. Seega võiks omavalitsusüksus võtta ühe aasta jooksul võlakohustusi kogu
lõikes 1 sätestatud piirmäära ulatuses, mis aga ei taga eelarvepuudujäägi kriteeriumi täitmist.
Ka vaidlusalustest sätetest tulenevad piirangud ei sätesta otseselt võlakohustuste suurenemise piirmäära eelarveaasta kohta. Siiski väldib ülemäärast võlakohustuste kasvu asjaolu, et neid võib võtta üksnes struktuuritoetuse või muu välisabi saamiseks. Struktuurivahendite ja muu välisabi saamine ei allu täiel määral omavalitsusüksuste otsustele ning selle iga-aastane suurus ja seega ka omafinantseerimise vajadus on piiratud. Leebemad kohustuste võtmise piirangud ei oleks taotletud eesmärgi saavutamiseks sama tõhusad. Struktuuritoetuste, Euroopa Liidu muude toetuste või muude välisabi toetuste saamine suurendab omavalitsusüksuste tulusid. Võlakohustuste võtmine nende toetuste saamiseks vajaliku sildfinantseerimise või omafinantseeringu tagamiseks vähendab seega valitsussektori eelarvepuudujääki. Muudel investeeringutel samalaadset seost omavalitsusüksuste tulude suurenemise ja eelarvepuudujäägi vähenemisega ei ole. Rahandusministeeriumiga kooskõlastamise kohustus on samuti vajalik. Kui seadus sätestaks vaid eesmärgid, mille saavutamiseks võib laenu võtta, võiksid omavalitsusüksused võtta nendel eesmärkidel laenu selleks, et vabastada raha teiste ülesannete jaoks. Rahandusministeerium hindab aga kooskõlastamisel, kas võlakohustuse võtmine on vajalik või saab toetuse saamiseks nõutava finantseeringu tagada ka muude omavalitsusüksuse käsutuses olevate vahendite abil. Nimetatud põhjustel vastavad
§-s 81 sätestatud piirangud vajalikkuse kriteeriumile. Riive mõõdukuse hindamisel tuleb lähtuda järgmistest asjaoludest. Võlakohustuste võtmise piirang võib takistada niisuguste omavalitsuslike ülesannete täitmist, mille jaoks
§-s 81 nimetatud toetusi saada ei ole võimalik või mille jaoks toetust ei eraldatud. Võlakohustuste võtmine on aga omavalitsusüksuste jaoks tähtis abinõu mitme KOKS § 6 lõigetes 1 ja 2 nimetatud kohaliku ülesande täitmiseks. Nende hulgas on ka ülesandeid, mis nõuavad suuremahulisi investeeringuid rajatiste ehitamiseks ja renoveerimiseks ning seadmete soetamiseks (nt valla- või linnasisese ühistranspordi korraldamine, erinevate avalike asutuste, nagu koolide ja raamatukogude ülalpidamine).
lõikest 1 tulenevalt saab aga võlakohustusi võtta investeeringuteks vaid juhul, kui investeering on seotud struktuuritoetuse, Euroopa Liidu muu toetuse või muu välisabi toetusega. Ka lubatud võlakohustuste võtmisel ei ole omavalitsusüksused
Omavalitsusüksus peab iga võlakohustuse võtmise kooskõlastama rahandusministeeriumiga.
lõike 3 kohaselt kontrollib rahandusministeerium, kas omavalitsusüksus võtab võlakohustuse
Ministeerium kontrollib ka seda, kas omavalitsusüksus või temast sõltuv üksus on suuteline struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks vajaliku omafinantseeringu tagama võlakohustusi võtmata. Sealhulgas hindab ministeerium, kas see oleks võimalik ülejäänud investeeringute mahtu vähendades või tegevuskulusid ületavate tegevustulude, eelarves kavandatud reservfondi või hoiustel olevate vabade vahendite arvel. Kui see on nii, võib rahandusministeerium jätta kohustuse võtmise taotluse kooskõlastamata või teha ettepaneku vähendada võetava kohustuse suurust.
lõigetes 2 ja 3 kehtestatud kord allutab omavalitsusüksused võlakohustuse võtmise kui ühe enesekorraldusõiguse kaitsealasse kuuluva kohaliku elu küsimuse otsustamisel sisuliselt riigi kontrollile. Riigil on nende sätete kohaselt õigus kontrollida, kuidas on kõige otstarbekam rahastada projekti, mille omavalitsusüksus on tunnistanud teostamisvääriliseks. Rahandusministeerium ei saa kooskõlastuse andmisest siiski meelevaldselt keelduda. Keeldumine peab olema põhistatud ja kooskõlastamata jätmise saab omavalitsusüksus halduskohtus vaidlustada. Samas tuleb
§-s 81 sätestatud piirangu rakendamise kohta tähele panna, et rahandusministri kinnituse kohaselt tõlgendatakse seda paragrahvi omavalitsusüksuste usalduskaitse huvides viisil, mis omavalitsusüksusi vähem koormab (vt rahandusministeeriumi selgitusi kohalike omavalitsuste poolt võetavate kohustuste kooskõlastamise kohta - arvutivõrgus: http://www.fin.ee/?id=81762). Selle tõlgenduse järgi võib enne 1. märtsi 2009 võetud kohustuste finantseerimiseks võtta laenu piiranguta. Võetud kohustuse all peetakse lisaks selleks kuupäevaks juba sõlmitud lepingule silmas ka seda, kui siduv kohustus on teise poole või teiste poolte ees tekkinud ükskõik millisel muul moel (nt hanketeate avaldamisega, millele viitab ka Narva Linnavolikogu (vt eespool punkt 7)). Samuti lubab rahandusministeeriumi tõlgendus võtta eelarveaasta rahavoogude tasakaalustamiseks arvelduskrediiti, kui arvelduskrediidi lepingus on kohustus laen eelarveaasta lõpuks tagasi maksta. Võlakohustuste võtmise piirangu ja kooskõlastamise kohustusega kaasneva riive ulatust ja intensiivsust mõjutab olulisel määral asjaolu, et vaidlustatud sätte kehtivus on ajaliselt piiratud.
on selgelt kavandatud ajutise meetmena ja kehtib
aasta lõpuni.
§-s 81 sätestatud piirangutel on Euroopa Liidu ja Eesti majandus- ja rahanduspoliitikast tulenevad olulised eesmärgid. Nende saavutamisest sõltub riigi majanduslik ja rahanduslik usaldusväärsus ja avaliku sektori maksejõulisus. Omavalitsusüksuste võimalikust eelarvepuudujäägist põhjustatud kogu valitsussektori ülemäärane eelarve puudujääk kasvatab riigi võlakoormust. Kui majanduskasv ei kiirene, toob selle võla likvideerimine endaga tulevikus kaasa surve tõsta makse või vähendada avalike teenuste (sh sotsiaaltagatiste) mahtu. Muu hulgas vältimaks riigivõla ülemäärast kerkimist, on Euroopa Liidus sätestatud iga-aastaseks valitsussektori eelarvepuudujäägi piiriks 3% SKT-st (vt eespool viidatud ELTL protokolli nr 12 artikkel 1). Sellest piirist kinnipidamine on makromajandusliku stabiilsuse tagamiseks oluline sõltumata sellest, kas see on kohustuslik või aitab saavutada mõnd muud poliitilist eesmärki (nagu liitumine euroalaga). Ülemäärasest eelarvepuudujäägist hoidumine on Euroopa Liidu toimimise lepingust (endine EÜ asutamisleping) tulenev Euroopa Liidu liikmesusega kaasnev kohustus. Riivet õigustavate põhjuste kaalumisel peab arvestama ka Eesti majandusliku olukorra halvenemist. Juhul kui omavalitsusüksus võtab laenu olukorras, kus tema tulud majanduslangusest tingituna oluliselt kahanevad, suureneb oht, et uue võlakohustuse teenindamiseks kuluv summa moodustab omavalitsusüksuse kuludest sellise osa, mis seab ohtu muude ülesannete täitmise. Nagu eespool märgitud, seonduvad mitmed omavalitsusüksuste ülesanded põhiõiguste ja -vabaduste tagamisega, milleks kohalik omavalitsus on PS § 14 järgi kohustatud. Nende täitmata jätmine võib tuua kaasa isikute põhiõiguste rikkumise. Eeltoodud kaalutlusi arvestades on
eesmärkide saavutamine praegusel juhul olulisem kui tagada omavalitsusüksustele õigus võtta võlakohustusi enne selle sätte jõustumist kehtinud ulatuses. Seetõttu ei riku
IV Narva Linnavolikogu väitel on
Omavalitsusüksuste ja riigi vahelisi suhteid reguleerides peab seadusandja arvestama õigusriigi põhimõttega, mille üheks osaks on õiguskindluse põhimõte. Õiguskindlus nõuab muu hulgas seda, et õiguse subjektid saaksid olla kindlad kehtestatud normide püsimajäämises (õiguspärase ootuse põhimõte). Õiguspärase ootuse põhimõttest koostoimes PS § 154 lõikega 1 tuleneb õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele. See õigus täpsustab õiguspärase ootuse põhimõtet omavalitsusüksuste ja riigi vahelistes rahastamist puudutavates suhetes. Kohalike omavalitsuste finantseerimise süsteemi stabiilsus on oluline väärtus. Stabiilne ja eelnevalt teadaolev finantseerimissüsteem võimaldab omavalitsusüksustel suurema täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavu ning neid tulemuslikumalt ellu viia. Stabiilne rahastamissüsteem on vältimatu kõigi kohaliku elu küsimuste iseseisvaks otsustamiseks ja korraldamiseks. Ebastabiilne rahastamine võib allutada omavalitsusüksuste iseseisvuse märkamatult riigi meelevallale. Omavalitsusüksustel peab seetõttu olema võimalik tegutseda mõistlikus ootuses, et nende ülesannete rahastamiseks kehtestatud regulatsioon püsib stabiilsena ning et seda ei muudeta ootamatult omavalitsusüksustele ebasoodsamaks, seda eriti eelarveaasta keskel. Õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele kaitseb omavalitsusüksusi omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivate õigusaktide ootamatu ja olulise omavalitsusüksustele ebasoodsas suunas muutmise eest, seda eriti eelarveaasta keskel. Rahastamissüsteemi ebasoodsas suunas muutmine tähendab eelkõige omavalitsuslike ülesannete rahastamise vähendamist. Iga õigusakt, millega seda tehakse, riivab õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele ka juhul, kui see ei põhjusta omavalitsuslike ülesannete rahastamise ebapiisavust. Muu hulgas tähendab see, et omavalitsusüksuste kord juba saavutatud finantseerimise taseme alandamine riivab rahastamissüsteemi stabiilsust. Niisuguseks riiveks ei saa aga pidada olukorda, kus omavalitsusüksuste tulud vähenevad riigivõimu sekkumiseta (nt maksulaekumiste kahanemise tõttu). Rahastamissüsteemi stabiilsus ei saa aga olla eesmärk omaette. Omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivate õigusaktide muutmine ebasoodsamaks ei ole välistatud. Rahastamissüsteemi stabiilsus ei saa tähendada mingil ajal kehtiva regulatsiooni ja koos sellega ka sel ajal tagatud rahastamise taseme püsitamist igaveseks. Omavalitsusüksused ei saa loota, et nende rahastamist reguleerivaid õigusakte mitte kunagi ei muudeta. Riigil on õigus rahastamist reguleerivaid õigusakte vajadusel ümber kujundada. See võib kaasa tuua ka omavalitsusüksustele eraldatavate rahaliste vahendite vähendamise või kahjustada muul viisil nende rahastamise korrapära. Õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele võib sarnaselt muude PS § 154 lõikest 1 tulenevate õigustega piirata enesekorraldusõigusega samadel tingimustel (vt eespool punkt 29).
Selles sätestatud piirangute seadmine kujutab endast rahastamissüsteemi muutmist omavalitsusüksuste jaoks ebasoodsamaks. Omavalitsusüksustelt võeti piirangu jõustumisega 2011. aasta lõpuni võimalus arvestada sellega, et neil on
§-ga 8 sätestatud piires võimalik vabalt võtta kavandatud investeeringuiks laenu või muid võlakohustusi. Õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele riivab
Kuna õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele võib riivata iga põhiseadusega kooskõlas oleva eesmärgi saavutamiseks, siis on tegemist õiguspäraste eesmärkidega. Võlakohustuste võtmisele piirangute kehtestamine on eelmises punktis viidatud eesmärkide saavutamiseks ka sobiv (vt eespool punkt 33) ja vajalik (vt eespool punkt 34). Võlakohustuste võtmisele piirangute seadmine ei põhjustanud kolleegiumi hinnangul rahastamissüsteemis olulist ebastabiilsust. Nende piirangute kehtestamisega ei muudetud võimatuks selliste investeeringute tegemist, mille rahastamisega omavalitsusüksused olid juba varem arvestanud ja mille jaoks nad olid enne piirangute jõustumist astunud siduvaid samme (vt eespool punkt 35). Rahastamissüsteemi stabiilsuse riivamist õigustavad aga eesmärgid, mille kaalukust on käsitletud eespool punktis 36. Esitatud kaalutlustel leiab kolleegium, et
Narva Linnavolikogu taotlus tuleb jätta rahuldamata. Märt Rask, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Priit Pikamäe, Jüri Põld
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.