RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Asja läbivaatamine 3-4-1-33-09 8. aprill 2010 Eesistuja Märt Rask, liikmed Peete

) muutmise seaduse (RT I 2005, 37, 281). Neid seadusi täiendati sättega, mis keelustas aktiivse agitatsiooni ajal poliitilise välireklaami (EPVS § 51,

§ 51ja KOVVS § 61).

Poliitilisele välireklaamile kehtestatud piirangute rikkumise eest nähti ette vastutus reklaami tellijale, vahendajale, tootjale, avalikule esitajale, üldsusele näitajale ja üldsusele ülekandjale (EPVS § 711,

§ 732ja KOVVS § 672).

1. Õiguskantsler esitas
2. septembril 2005 Riigikogule ettekande, milles ta tegi ettepaneku analüüsida poliitilise välireklaami piiramist uuesti ning muuta kehtivat regulatsiooni, pidades silmas Eesti Vabariigi põhiseaduses sätestatud põhimõtteid. Riigikogu põhiseaduskomisjoni
3. septembri
4. aasta istungil nõustusid kõigi fraktsioonide esindajad õiguskantsleri ettekandes esile toodud probleemidega. Neid otsustati uuesti käsitleda pärast sama aasta oktoobris toimunud kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi.
5. Riigikogu arutas poliitilise välireklaami keeldu aastatel 2006 kuni 2008 korduvalt, kuid seda sätestavaid seadusi ei muutnud. Seetõttu tegi õiguskantsler
6. juunil 2008 Riigikogule ettepaneku viia EPVS §-d 51 ja 711, KOVVS §-d 61 ja 672 ning

§-d 51 ja 732 kooskõlla põhiseadusega.

1. Riigikogu toetas õiguskantsleri ettepanekut
2. juunil 2008 (59 poolt- ja 29 vastuhäält). Riigikogu põhiseaduskomisjon algatas
3. septembril 2008 Euroopa Parlamendi valimise seaduse, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ning Riigikogu valimise seaduse muutmise seaduse eelnõu (Riigikogu XI koosseisu eelnõu 338 SE). Eelnõuga soovitakse tunnistada vaidlusalused sätted kehtetuks. Eelnõu läbis 11.-
4. novembril 2008 esimese lugemise ja on jätkuvalt Riigikogu menetluses.
5. juunil 2009 algatasid Eestimaa Rahvaliidu fraktsioon, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsioon ning Eestimaa Roheliste fraktsioon erakonnaseaduse muutmise seaduse eelnõu (Riigikogu XI koosseisu eelnõu 549 SE), mis kohustaks täpsemini kajastama reklaamikulusid ("eraldi märgitakse kulutused trükistele, telereklaamile, raadioreklaamile ning reklaamile ajalehtedes ja ajakirjades, näidates ära ühiku hinna ja mahu") ning sätestaks valimisreklaami ülempiiri (5 miljonit krooni aastas). Eelnõu läbis
6. novembril 2009 esimese lugemise ja on samuti jätkuvalt Riigikogu menetluses.
7. Kuna Riigikogu õiguskantsleri
8. juuni
9. aasta ettepanekut enam kui pooleteise aasta jooksul ei täitnud, esitas õiguskantsler
10. detsembril 2009 Riigikohtule taotluse tunnistada EPVS §-d 51 ja 711,

§-d 51 ja 732 ning KOVVS §-d 61 ja § 672 kehtetuks. Taotlus saabus Riigikohtusse

1. detsembril
2. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
3. Õiguskantsler leiab, et poliitilise välireklaami keeld aktiivse agitatsiooni ajal riivab intensiivselt PS §-dest 57, 60 ja 156 tulenevaid valimisõigusi. Eesmärgid, mille nimel põhiõigusi piiratakse, on olulised. Samas ei ole poliitilise välireklaami täielik keeld nende eesmärkide saavutamiseks tõhus vahend, mistõttu ei ole see keeld mõõdukas abinõu ja on seetõttu vastuolus PS §-dega 57, 60 ja
5. Õiguskantsleri hinnangul piiravad valimisseaduste vaidlustatud sätted eelkõige PS §-dest 57, 60 ja 156 tulenevat kandideerimisõigust, hääletamisõigust ja õigust üles seada kandidaate. Sama peab paika ka sätete puhul, mis näevad ette vastutuse poliitilisele välireklaamile kehtestatud piirangute rikkumise eest. Lisaks valimisõigustele võivad need sätted piirata ka PS § 48 lõike 1 teisest lausest tulenevat erakonnapõhiõigust (täpsemalt erakonnavabaduses sisalduvat tegevusvabadust) ning PS §-s 45 sisalduvat väljendusvabadusest hõlmatud poliitilist sõnavabadust. Eeltooduga haakub ka PS § 44 lõikes 1 sätestatud igaühe õigus vabalt saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni. Viimane on oluline hääletaja perspektiivist. Ka võib poliitilise välireklaami keeld ja selle rikkumise eest ette nähtud karistus riivata PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust (välireklaami piirangud mõjutavad ebasoodsalt välimeediaettevõtete ettevõtlust), §-s 32 ette nähtud omandiõigust (ehitiste, ühistranspordivahendite, taksode ja muu sellise, mida on võimalik kasutada välireklaamikandjana, omanike õigust vabalt otsustada nendele kuuluva omandi valdamise ja kasutamise üle) ning PS § 19 lõikes 1 sätestatud üldise vabadusõigusega hõlmatud lepinguvabadust.
6. Piirangute eesmärgid, mis nähtuvad need sätestanud seaduse seletuskirjast ja menetluse käigus väljendatud seisukohtadest, on esiteks vähendada valimiskampaania kulude vähendamise kaudu raha osakaalu poliitilise võimu saavutamisel, teiseks suurendada sisulise poliitilise argumentatsiooni osakaalu ja kolmandaks vabastada avalikku ruumi liigsest välireklaamist, mis võib tekitada avalikkuse vastumeelsust poliitilise reklaami ja poliitika vastu tervikuna. Tegemist on legitiimsete eesmärkidega, kuna need on kõik seotud valimisõiguse üldpõhimõtetega ja taandatavad demokraatia kui olulise põhiseadusliku väärtuseni.
7. Kuna ei ole võimalik väita, et välireklaami täielik keelustamine ei võimalda üldse saavutada ühtegi loetletud eesmärkidest, on see abinõu õiguskantsleri hinnangul sobiv eesmärgi saavutamiseks.
8. Keelu vajalikkus eesmärkide saavutamiseks on õiguskantsleri hinnangul küsitav. Võimalike muude abinõudena, mis aitaks saavutada eespool käsitletud eesmärki, kuid oleks sama tõhusad ja vähem koormavad, tulevad kõne alla esiteks poliitilise välireklaami keelustamise asemel selle piiramine ja teiseks valimiskampaania kulude ülemmäära seadmine või täpsem regulatsioon. Esimese vastu räägib asjaolu, et sellise piirangu kehtestamisega kaasneks palju lahendamist vajavaid probleeme. Täielik keeld toob kaasa vähem muresid, kuigi ei ole välistatud, et ka detailsemaid piiranguid saaks sätestada viisil, mis oleks täielikult põhiseadusega kooskõlas. Välireklaami piiramine ei pruugi ka kaasa aidata kõigi eeltoodud eesmärkide saavutamisele sama efektiivselt kui välireklaami keelustamine. Näiteks oleks mõju valimiskampaania kulude vähendamisele ilmselt väiksem, samuti ei vabasta välireklaami piiramine avalikku ruumi samal määral kui selle keelustamine. Teine võimalus toob kaasa valimiskulude varjamise. Valimiskampaania kulude põhiseaduspärasus sõltub konkreetsest seatavast suurusest, kulude piirang toob kaasa laiemalt piirangud ka muudes kanalites teabe edastamisele. Kulude piirang ei pruugi välistada massiivsete välireklaamide kasutamist ja seeläbi vähendada valijate vastumeelsust poliitilise reklaami ja poliitika suhtes. Seega ei ole üheselt võimalik väita, et poliitilise välireklaami keelamise asemel oleks olemas põhiõigusi vähem piiravaid meetmeid, mis tagaksid seejuures kindlamalt taotletavate eesmärkide saavutamise.
9. Välireklaami keelustamise eesmärgid on õiguskantsleri arvates kantud demokraatia tugevdamise ideest ja on seega kaalukad, kuid nende eesmärkide saavutamiseks valitud keeld ei ole selleks tõhus vahend. Need piirangud ei suuna kandideerijaid vähendama valimiskampaania kulusid, ei vähenda raha osakaalu võimu saavutamisel ega sunni kandideerijaid tegelema sisulisema teavitustööga. Kuna keelatud on vaid üks reklaamivorm, siis võib reklaam üle kanduda teistesse kanalitesse. Selle tulemusena jäävad kampaaniakulud samaks, suureneb poliitiline reklaam muudes reklaamikanalites, välireklaami kampaania võib nihkuda aktiivse valimisagitatsiooni perioodi eelsesse aega. Kuna erakondade valimiskampaania kulude aruanded on äärmiselt ebaühtlased, siis ei saa teha tõsikindlaid järeldusi reklaami, sh välireklaami kulutuste tegeliku suuruse ning poliitilise välireklaami keelu mõju kohta. Ka trükiajakirjanduses, internetis ja posti teel levitatav reklaam ei pruugi olla oluliselt sisulisem kui välireklaam oma fotode, loosungite ja muu sellise eksponeerimisega. Poliitilise välireklaami keelustamine ei ole efektiivne vahend avaliku ruumi valimisreklaamist vabastamiseks. Selle tulemusena võib kampaania nihkuda varasemale ajale ja teistesse kanalitesse ning muutuda valijaskonna jaoks häirivaks lihtsalt muul ajal ja teistes kohtades. Välireklaami tajumine negatiivsena on aga väga subjektiivne. Samuti on äärmiselt küsitav, kas end ja oma vaateid propageerida sooviv kandidaat teeks endale teadlikult ja tahtlikult negatiivset, oma huvide vastast reklaami.
10. Valimisõigustesse sekkumine on õiguskantsleri hinnangul intensiivne. Valimiseelne aeg on olulisim aeg valijatele sõnumi edastamiseks. Just enne valimisi peab olema tagatud teabe vaba levik. Seetõttu on sellel ajal reklaami piiramine valimisõiguste intensiivne riive. Sõnavabaduse piiramist ei saa õigustada eesmärgiga vältida avalikkuse meelepaha ja poliitikas pettumist. Sõnavabadus hõlmab ka teavet ja ideid, mis häirivad riiki või selle elanikkonna mis tahes osa. Niisuguseid nõudeid seavad pluralism, tolerantsus ja sallivus, ilma milleta demokraatlikku ühiskonda ei ole olemas. Välireklaam moodustas õiguskantsleri viidatud uuringute kohaselt enne
11. aasta Riigikogu valimisi suure osa valimiskampaaniast tervikuna. Selle reklaamikanali piiramine on seega oluline piirang. Keelu intensiivsust mõjutab ka asjaolu, et selle rikkumine toob kaasa väärteokaristuse.
12. Riigikogu põhiseaduskomisjon märgib, et kuigi Riigikogu toetas õiguskantsleri
13. juuni
14. aasta ettepanekut, on praeguseks kujunenud olukord, kus osa Riigikogus esindatud poliitilistest jõududest toetavad olemasolevat keeldu, osa soovib keelu tühistamist ja kolmas osa poliitilise välireklaami piiramist. Poliitilise kompromissi saavutamine selles küsimuses ei ole lähemas tulevikus tõenäoline.
15. Justiitsministri hinnangul ei ole poliitilise välireklaami keeld PS §-s 45 sätestatud väljendusvabaduse piiramiseks proportsionaalne ja on seetõttu põhiseadusega vastuolus.
16. Poliitilise välireklaami keeld riivab täpsemalt PS §-st 45 hõlmatud poliitilist väljendusvabadust. Igasugune reklaam on erakonna, valimisliidu või üksikkandidaadi esitatud väljendus, millega soovitakse võita valija poolehoidu. Poliitilise välireklaami keeld ei piira otseselt PS §-dest 57, 60 ja 156 tulenevat hääletamisõigust ega kandideerimisõigust. Vaidlustatud sätete mõju valimisõigustele on kaudne. Need piiravad kandideerijate võimalust tutvustada omi seisukohti valijaskonnale ja valijate kasutuses olevaid informatsiooniallikaid.
17. Poliitilise välireklaami keeld on justiitsministri hinnangul kehtestatud PS §-s 45 lubatud eesmärkidel avaliku korra kaitseks. Nii eesmärk tõsta valimiskampaania sisulist kvaliteeti, vähendada valimistel kandideerijate ebavõrdsust raha osakaalu vähendamise kaudu kui ka vabastada avalikku ruumi negatiivsena tajutavast poliitilisest reklaamist teenivad lõppastmes vajadust kaitsta avalikku korda, mille hulka kuuluvad ka elementaarsed demokraatliku riigi põhimõttest tulenevad väärtused.
18. Kõnesolev keeld ei ole justiitsministri arvates sobiv vahend poliitilise argumentatsiooni kvaliteedi tõstmiseks. Keeld ei piira valimisreklaamis väljendatu sisu. Kandidaadid võivad sisult vaeseid loosungeid edastada piiramatult ka teiste kommunikatsioonikanalite kaudu. Valimiskampaaniate sisulisuse suurenemine pärast poliitilise välireklaami keelamist ei ole tõendatud. Keeld ei ole sobiv ka raha osakaalu vähendamiseks valimistulemuse kujunemisel. Varem välireklaamile kulunud raha suunatakse teistesse reklaamiviisidesse. Valimiskampaaniate kulude kahanemine pärast keelu kehtestamist ei ole tõendatud. Poliitilise välireklaami keeld on sobiv üksnes avaliku ruumi vabastamiseks poliitilisest reklaamist.
19. Justiitsministri hinnangul on vaidlusalune tingimusteta keeld vajalik, kuna ei ole muid leebemaid vahendeid poliitilise reklaami vältimiseks avalikus ruumis. Osalised piirangud ei ole sama tõhusad poliitilise reklaami suhtes tekkinud ühiskondliku rahulolematuse vältimiseks.
20. Poliitilise välireklaami keeld piirab justiitsministri arvates intensiivselt poliitilist väljendusvabadust, kuna just valimistele vahetult eelneval ajal on selle ulatuslik tagamine eriti oluline. Ühiskonna kaitsmine poliitilise välireklaami negatiivsete mõjude eest on ebamäärane eesmärk ega ole seetõttu piisavalt kaalukas põhjus intensiivse riive õigustamiseks. Poliitilise välireklaami keeld ei ole oma eesmärgi saavutamiseks mõõdukas abinõu. Vaidlustatud sätted on seetõttu vastuolus PS §-ga
22. Vabariigi Valimiskomisjoni hinnangul ei ole poliitilist välireklaami keelustavad sätted piisavalt õigusselged. Kuna keelu piiride kompamine on muutunud tavapäraseks. Poliitilise välireklaami mõiste ja olemus ei ole määratletud piisavalt täpselt, et keeldu saaks tõhusalt rakendada. Valimistel osalejad panevad avalikus ruumis üles ka muid teateid peale valimisreklaami. Poliitilise valimisreklaami keeld piirab seetõttu muid kampaaniategemise võimalusi, kuna muudab keeruliseks valijate teavitamise kandidaatide tegevusest. Näiteks võib avalikus ruumis välja pandud kutse valimiskoosolekule olenevalt selle kujundusest olla määratletav keelatud välireklaamina. Samuti võib poliitiline välireklaam olla eksponeeritud muu teadaandena. Kandidaadid ei saa seetõttu olla teadlikud, millised täpselt on nende õigused kampaania tegemisel. Niisugune ebamäärasus on oluliselt suurendanud ka politsei töökoormust.
23. Poliitilise välireklaami keeld mõjub Vabariigi Valimiskomisjoni hinnangul ebasoodsalt valimisliitudele, üksikkandidaatidele ja väikeparteidele, kelle jaoks ei ole sellistes reklaamikanalites nagu raadio, televisioon ja ajakirjandus reklaami tegemine jõukohane. See puudutab iseäranis omavalitsusüksuste volikogude valimisi. Üleriigiliste erakondade kandidaadid saavad tugineda oma erakondade üleriigilisele kampaaniale, mis ei ole aga valimisliitude puhul üldjuhul mõeldav. Seetõttu ei kohtle reklaamikeeld valimistel osalejaid võrdselt ja rikub valimiste vabaduse ja ühetaolisuse põhimõtet. VAIDLUSTATUD SÄTTED
24. EPVS § 51, KOVVS § 61,

§ 51: "§ ...

Poliitilise välireklaami keeld Üksikkandidaadi, erakonna või erakonna nimekirjas kandideeriva isiku, [valimisliidu või valimisliidu nimekirjas kandideeriva isiku - ainult KOVVS §-s 61] või nende logo või muu eraldusmärgi või programmi reklaamimine hoonel, rajatisel, ühistranspordivahendi või takso sise- või välisküljel ning muu poliitiline välireklaam on aktiivse agitatsiooni ajal keelatud." 23. EPVS § 711, KOVVS § 672,

§ 732: "§ ... Poliitilisele välireklaamile kehtestatud piirangute rikkumine