RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON KOHTUMÄÄRUS 3-3-1-1-10 15. april

) § 17 lg 2 p-le 3 kooskõlastada Sonda ja Lüganuse valla ühise olulise ruumilise mõjuga objekti Purtse tuulikupargi asukohavaliku üldplaneeringu teemaplaneeringu. Planeeringu eesmärgiks on täpsustada ja täiendada Sonda ja Lüganuse valla üldplaneeringuid põhiliste tehnovõrkude trasside ja elektrienergia jaotamise ja tootmise maa asukoha määramise osas planeeringualal tuulikupargi rajamisega. Keskkonnaministeeriumi

1. mai
2. a kirjaga nr 1-1/08/37557-3 kooskõlastati planeering tingimusega, et tuulikupargi Aseri fosforiidimaardlaga kattuvate kinnisasjade osas tuleb sõlmida kooskõlastuskirja p-s 3 toodud tingimustega lepingud, mis peavad tagama arvelevõetud maavaravaru kaevandamisväärsena säilimise ja juurdepääsu sellele maavaravarule.
3. Alikonte OÜ esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Keskkonnaministeeriumi
4. mai
5. a kirja nr 1-1/08/37557-3 p
6. Kaebuse põhiväide oli, et kooskõlastuskirja p-s 3 oli juba määratletud planeeringuala hoonestajana AS Raunistal ning et sellega rikuti kaebaja kui põhitegevusena tuulikuparkide rajamisega tegeleva isiku subjektiivset avalikku õigust osaleda riigi maal hoonestusõiguse seadmise lepingute sõlmimiseks korraldataval enampakkumisel või eelläbirääkimistega pakkumisel, millega antaks Aseri fosforiidimaardla alal õigus tuulegeneraatorite ehitamiseks. Kaebaja soovib arendada teemaplaneeringuga hõlmatud alal tuuleparki ja on sel eesmärgil juba omandanud hoonestusõiguse kahe vastavale alale jääva kinnistu suhtes.
7. Keskkonnaministeerium leidis, et kiri on planeerimismenetluses sooritatav menetlustoiming, tingimuslik kooskõlastus, mis ei ole halduskohtus iseseisvalt vaidlustatav. Planeeringumenetluse tulemusel antavateks haldusaktideks saavad olla Sonda ja Lüganuse valdade otsused üldplaneeringu kehtestamise kohta. Samas märkis vastustaja, et kuna kaebuse aluseks olid kirja p 3 mõneti ekslikust sõnastusest tehtud ebaõiged järeldused, muutis ministeerium
8. juuli
9. a kirjaga nr 19-6/11853 vaidlustatud kirja p-s 3 sätestatud tingimuste sõnastust selliselt, et tingimused on kohustuslikud kõigile tulevastele hoonestajatele, kes omandavad õiguse rajada tuulikuid Aseri fosforiidimaardla aladele.
10. Tutvunud vastustaja seisukoha ja
11. juuli
12. a kirjaga, muutis Alikonte OÜ kaebuse taotlust, paludes teha kindlaks, et Keskkonnaministeeriumi
13. mai
14. a kirja nr 1-1/08/37557-3 p-s 3 ja selle alapunktides sisalduv, mida on parandatud Keskkonnaministeeriumi
15. juuli
16. a kirjaga nr 19-6/11853, on õigusvastane. Põhjendatud huvina tõi kaebaja välja vajaduse vältida, et kohalik omavalitsus võtaks teemaplaneeringu kehtestamisel arvesse seadusel mittepõhinevaid kooskõlastustingimusi ja kaebajale keeldutaks ehitusloa andmisest mitteõiguspärastel põhjendustel. Kaebaja leidis, et kaevatav kooskõlastuskiri on eelhaldusakt, sest sellega on tehtud õiguslikult siduvalt kindlaks tingimused, millal antakse maapõueseaduse (MaaPS) § 62 alusel luba teemaplaneeringuga kaetud maardla-alal ehitamiseks. Kooskõlastuse tingimusi pidas kaebaja õigusvastaseks õigusliku aluse puudumise ja ebaproportsionaalsuse tõttu - Alikonte OÜ leidis, et vastustajale ei tulene õigusaktidest volitust reguleerida teemaplaneeringule kooskõlastust andes eraõiguslikke suhteid ning et ehitusõiguse selline piiramine kogu maardla ala suhtes on eraisikute omandi- ja eneseteostusõiguse põhjendamatult ulatuslik piirang.
17. Tallinna Halduskohus tagastas
18. augusti
19. a määrusega haldusasjas nr 3-09-1439 kaebuse halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 11 lg 31 p 5 alusel. Halduskohus leidis, et vaidlusalune kooskõlastus on menetlustoiming planeerimismenetluses.

§ 26lg 1 lubab kohtus vaidlustada vaid planeeringu kehtestamise otsust.

Kohtupraktikas on erandlikult võimaldatud ka menetlustoimingu vaidlustamist, kui tegemist on niivõrd olulise menetlusveaga, mis juba menetluse käigus võimaldab jõuda järeldusele, et lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane, või kui menetlustoiming rikub kaebaja õigusi, sõltumata menetluse lõpptulemusest. Kaebaja peab seega näitama, et vaidlustatav tegevus puudutab ja rikub juba käesoleval hetkel tema huvisid. Puutumus ei tähenda seejuures pelgalt võimalust, et tegevus isikut mõjutab, vaid selline mõju peab olema oluline ja reaalne. Kooskõlastuskirja p-ga 3 ei ole kohtu hinnangul õiguslikult siduvalt kindlaks määratud tulevikus sõlmitavate lepingute tingimused. Lisaks puudub käesoleval hetkel kooskõlastusel oluline ja reaalne mõju kaebaja subjektiivsetele õigustele (olemasoleva hoonestusõiguse realiseerimine kaebaja soovitud tegevuseks), kuna ei ole kindel, kas kohalik omavalitsus üldse kehtestab planeeringu ja kas ta arvestab seejuures kooskõlastuse tingimusi; samuti ei ole teada, kas kaebaja saab üldse tuulepargi rajamise õiguse. Kaebaja võimalike subjektiivsete õiguste tekkimisel ja nende rikkumisel ning olemasolevate subjektiivsete õiguste rikkumisel tulevikus saab kaebaja oma õigusi kaitsta kohtu- või vaidemenetluses. Praegu ei saa kaebajal ilmselgelt olla halduskohtusse pöördumise õigust.

1. Alikonte OÜ esitas määruskaebuse, milles taotles halduskohtu
2. augusti
3. a määruse tühistamist ja asja saatmist Tallinna Halduskohtule kaebuse menetlusse võtmise küsimuse uueks lahendamiseks. Kaebaja leidis, et hoolimata sellest, kas kõnealune teemaplaneering viiakse lõpule, on kaebajale vaidlustatud kooskõlastuskirjaga teatavaks tehtud, et Keskkonnaministeerium rakendab sel alal olulisi omandiõiguse piiranguid MaaPS § 62 lg 1 p 3 alusel põhjendusega, et maavaravarule on vaja tagada juurdepääs. Kuivõrd kaebajal on vastaval alal hoonestusõigused tuulegeneraatorite ehitamiseks, on tegemist kaebaja õigusi tulevikus rikkuva eelhaldusaktiga. Isegi juhul, kui planeerimismenetluses ei arvestata Keskkonnaministeeriumi kooskõlastust, on vastustajal edaspidi õigus piirata kaebaja omandi kasutamist. HKMS §-s 7 sätestatud kohtusse pöördumise õigus hõlmab ka olukorda, mil õigusi hakatakse kindlalt piirama tulevikus (vrd tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 369).

§ 17

lg-st 4 tulenevalt ei pea planeerimismenetluse läbiviija ja planeeringu kehtestaja arvestama kooskõlastustingimustega, mis ei ole asjakohased ega põhine seadusel. Kaebajal on õiguslik huvi, et kohalik omavalitsus saaks selguse selles, et antud kooskõlastus ei ole seadusega kooskõlas.

1. Tallinna Ringkonnakohus jättis
2. oktoobri
3. a määrusega haldusasjas nr 3-09-1439 Alikonte OÜ määruskaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus märkis, et Riigikohtu praktikas on kooskõlastuse kohta asutud korduvalt seisukohale, et see on menetlustoiming (Riigikohtu halduskolleegiumi
4. detsembri
5. a määrus asjas nr 3-3-1-67-01,
6. juuni
7. a otsus asjas nr 3-3-1-38-03). Sama on leitud ka planeerimismenetluse raames antud kooskõlastuse, maavanema heakskiidu kohta üldplaneeringut muutvale detailplaneeringule (Riigikohtu halduskolleegiumi
8. aprilli
9. a otsus asjas nr 3-3-1-12-07,
10. mai
11. a otsus asjas nr 3-3-1-61-07). Ringkonnakohus ei nõustunud Alikonte OÜ seisukohaga, et vaidlusalune kooskõlastus on eelhaldusakt, kuna sellega on õiguslikult siduvalt kindlaks tehtud tingimused, millal antakse MaaPS § 62 alusel luba teemaplaneeringuga kaetud maardla-alal ehitamiseks. Kohus leidis, et kooskõlastuse tingimuste aluseks oleva õigusnormi sisu ei saa muuta kooskõlastamise õiguslikku olemust - see näitab üksnes, millistele sätetele tuginedes on vastustaja oma seisukoha planeeringu suhtes kujundanud. Keskkonnaministeeriumi
12. augusti
13. a kiri on suunatud kohalikule omavalitsusele ja sellel puudub õiguslik mõju väljaspool planeeringumenetlust. Isegi juhul, kui nõustuda kaebaja seisukohaga, et vaidlusalune kooskõlastus on (eel)haldusakt, ei ilmne kaebuse väidetest, et kaebajal oleks põhjendatud huvi selle õigusvastasuse tuvastamiseks. Täitmiseks on kohustuslik ka õigusvastane, kuid kehtiv haldusakt. Kui see aga on menetlustoiming, ei ole tegemist sellise menetlustoiminguga, mida saaks halduskohtus vaidlustada lõplikust haldusaktist eraldi. Käesoleval hetkel ei ole teada planeeringumenetluse tulemus, sh kas ja millise ala suhtes tuulegeneraatorite püstitamise aluseks olev planeering kehtestatakse ja kas see ala hõlmab ka Aseri fosforiidimaardla alal olevaid kinnistuid. Kooskõlastus ei saa kaebaja õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest rikkuda ka seetõttu, et sellel puudub väljapoole planeeringumenetlust ulatuv õiguslik mõju. Ebaõige on kaebaja väide, et halduskohtumenetluses on võimalik esitada kaebusi eesmärgiga vältida võimalike tulevikus tekkivate subjektiivsete õiguste rikkumist, ja asjakohatu on selle väite põhjendamiseks tehtud viide TsMS §-le
14. Ka TsMS § 369 rakendamine eeldab, et hagi esitajal oleks juba hagi esitamise ajal olemas subjektiivne tsiviilõigus, millel põhineb tulevikus tekkiv nõue, mille täitmiseks ta võib viidatud sätte alusel hagi esitada. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
15. Alikonte OÜ esitas Riigikohtule määruskaebuse, milles palub tühistada Tallinna Ringkonnakohtu ja Tallinna Halduskohtu määrused ning saata kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks Tallinna Halduskohtule. Kaebaja on seisukohal, et hoolimata planeeringumenetluse lõpptulemusest on kaevatava aktiga kaebuse esitajale teatavaks tehtud, et Keskkonnaministeerium rakendab vaidlusalusel alal olulisi omandiõiguse piiranguid MaaPS § 62 lg 1 p 3 alusel. Seega on teada vastustaja Alikonte OÜ õigusi rikkuv tegevus tulevikus ehk välja on antud eelhaldusakt. Tähtis ei ole, et võib esineda mingeid muid aluseid kaebajale ehitusloa mitteandmiseks või kõnealuses teemaplaneeringus tema tuulikute asukohtade arvestamata jätmiseks. Oluline on, et juhul kui oleks täidetud kõik teised tingimused, ei arvestataks kaebaja tuulikute asukohti planeeringus selle tõttu, et juba sõlmitud hoonestusõiguse lepingud ei vasta kaevatavale kooskõlastusele. Lisaks leiab kaebaja, et tema kaebeõigus tuleneb sellest, et tal peab olema võimalus pöörduda kohtusse oma omandi riiklike piirangute ja nende õigusvastasuse kindlakstegemiseks. Keskkonnaministeeriumi kooskõlastust käesolevas asjas ei saa samastada maavanema kooskõlastusega planeerimismenetluses - seega ei ole käesoleva asja lahendamisel asjakohane Riigikohtu seisukoht haldusasjas nr 3-3-1-61-
16. Alikonte OÜ hinnangul tuleneb

§ 17

lg-st 4, et seaduslikud, sisult ehituse, projekteerimise ja maakorraldusega seonduvad ning seadusel põhinevad kooskõlastused on planeerimist korraldavale kohalikule omavalitsusele kohustuslikud. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 9. Alikonte OÜ esitas halduskohtule kaebuse, milles vaidlustab Keskkonnaministeeriumi poolt

§ 17lg 2 p 3 alusel antud tingimuslikku kooskõlastust.

Kohtud on Alikonte OÜ kaebuse tagastanud HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel põhjendusega, et tal ilmselgelt puudub kaebeõigus. Ringkonnakohus leidis, et vaidlustatud kooskõlastuse näol on tegemist menetlustoiminguga, millel puudub õiguslik mõju väljaspool planeeringumenetlust. Kohus asus seisukohale, et see menetlustoiming ei ole vaidlustatav. 10. Kõigepealt peab kolleegium vajalikuks selgitada, milline õiguslik iseloom on vaidlustatud kooskõlastusel.

§ 17

lg 2 p 3 kohaselt kooskõlastatakse üldplaneering ja detailplaneering asjaomase riigiasutusega, kui planeeritaval maa-alal asub keskkonnaregistri maardlate nimistus olev maardla või selle osa. Keskkonnaministeeriumi kooskõlastuses esitatud tingimuste aluseks on MaaPS § 62, mille lg 1 p-de 1 ja 3 järgi tuleb maapõue seisundit ja kasutamist mõjutava tegevuse korraldamisel tagada arvelevõetud maavara kaevandamisväärsena säilimine ja juurdepääs maavaravarule. MaaPS § 62 lg 2 sätestab, et Keskkonnaministeerium võib lubada maapõue seisundit ja kasutamist mõjutavat tegevust, kui kavandatav tegevus ei ole püsiva iseloomuga, välja arvatud MaaPS § 62 lg-s 3 sätestatud juhul. MaaPS § 62 lg 3 kohaselt võib Keskkonnaministeerium maapõue seisundit ja kasutamist mõjutavat püsiva iseloomuga tegevust lubada üksnes juhul, kui kavandatav tegevus ei halvenda maavaravaru kaevandamisväärsena säilimise või maavaravarule juurdepääsu olukorda.

1. Riigikohtu halduskolleegium on varasemas praktikas asunud seisukohale, et maavanema heakskiit planeerimismenetluses ei kujuta endast iseseisvat haldusakti, vaid tegemist on menetlustoiminguga (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-12-07, p 19). Sama on kolleegium leidnud ehitusloa menetluses antavate kooskõlastuste kohta (Riigikohtu halduskolleegiumi määrus asjas nr 33-1-67-01, p 4). Kooskõlastus ei vasta üldjuhul eelhaldusakti tunnustele, mis on sätestatud HMS § 52 lg 1 p-s 2 - selle eesmärk ei ole teha kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omavat asjaolu. Haldusasja nr 3-3-1-61-07 otsuse p-s 24 leidis Riigikohus, et planeerimismenetluses on maavanema ja kohaliku omavalitsuse õiguslik vahekord eelkõige haldusesisene. Seetõttu ei ole maavanema poolt antava kooskõlastuse kui menetlustoimingu iseseisev vaidlustamine üldjuhul võimalik. Maavanema järelevalveotsuse vaidlustamine eraldi on kohtupraktika kohaselt võimalik üksnes juhul, kui järelevalveotsusest tuleneb siduv keeld detailplaneeringu kehtestamiseks (vt Riigikohtu
2. aprilli
3. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-12-07).
4. Kolleegium on seisukohal, et ka käesolevas asjas antud tingimuslik kooskõlastus on menetlustoiming ning oma toimelt sarnane kooskõlastuse andmisest keeldumisega.

§ 17

lg 4 sätestab, et kui kooskõlastamisel ei viidata vastuolule seaduse või seaduse alusel kehtestatud õigusakti või kehtestatud planeeringuga, loetakse planeering kooskõlastatuks, vaatamata planeeringu kohta esitatud teistele ettepanekutele ja vastuväidetele. Sättest tuleneb, et juhul kui kooskõlastamata jätmisel tuginetakse vastuolule seaduse või seaduse alusel kehtestatud õigusakti või kehtestatud planeeringuga, on see kooskõlastamata jätmine planeeringu koostamise korraldajale siduv ning ta ei või planeeringut samal kujul kehtestada. Samas oleksid mittesiduvad näiteks ettepanekud, mis tugineksid otstarbekuse kaalutlusele. Vaidlusaluses tingimuslikus kooskõlastuses on viidatud vastuolule seadusega (kooskõlastuskirja lk 3, vastuolu MaaPS § 62 lg-tega 1-3). Järeldust, et kooskõlastusest keeldumine on praegusel juhul siduv, toetab ka kooskõlastusest keeldumise alus MaaPS § 62 lg-d 2 ja 3 näevad maapõue seisundit ja kasutamist mõjutava tegevuse eeldusena Keskkonnaministeeriumi luba. Loa puudumise korral ei ole MaaPS §-st 62 tulenevalt selline tegevus lubatav. Vaidlusalune tingimuslik kooskõlastus tähendab sisuliselt seda, et kooskõlastust andev haldusorgan ei nõustu planeeringuga sellisel kujul, nagu see on kooskõlastamiseks esitatud. Erinevus kooskõlastusest keeldumisest seisneb üksnes selles, et vastav haldusorgan n-ö kirjeldab lisaks heakskiidu mitteandmisele ka alternatiivset planeeringut, millele ta oleks nõus andma kooskõlastuse.

1. Kui eeldada vaidlustatava kooskõlastuskirja tingimuse õigusvastasust, siis võib olla tegemist sellise menetlusveaga, mille tõttu menetluse tulemusena antav lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane. Üldjuhul ei saa õigusvastase tingimuse alusel muudetud teemaplaneering olla õiguspärane. Kui aga kohalik omavalitsus kooskõlastuskirjas esitatud tingimuste alusel planeeringut ei muuda, siis jääb planeering kas kehtestamata või on õigusvastane Keskkonnaministeeriumi loa puudumise tõttu. Sellises olukorras peab Riigikohtu halduskolleegium võimalikuks kooskõlastuskirja kui menetlustoimingu vaidlustamist (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi otsus haldusasjas nr 3-3-162-08, p 9).
2. Kaebaja taotlusega seoses peab kolleegium vajalikuks selgitada järgmist. Kaebuses palub Alikonte OÜ tuvastada Keskkonnaministeeriumi
3. mai
4. a kirja nr 11/08/37557-3 p-s 3 ja selle alapunktides sisalduva, mis on parandatud Keskkonnaministeeriumi
5. juuli
6. a kirjaga nr 19-6/11853, õigusvastasuse. Juhul kui halduskohus rahuldaks kaebuse ja tuvastaks kooskõlastuskirja tingimuse õigusvastasuse, ei tähendaks see kolleegiumi hinnangul, et planeering oleks kooskõlastatud. Endiselt jääks jõusse kooskõlastuskirjas sisalduv seisukoht, et senisel kujul on planeering vastuolus seadusega, ning Keskkonnaministeerium peaks paratamatult kooskõlastamise küsimuse tervikuna uuesti lahendama.
7. HKMS § 11 lg 1 p 3 sätestab, et kaebuse saanud halduskohus kontrollib, kas kaebuses on esitatud selle eesmärgi saavutamiseks võimalikud ja asjakohased taotlused, ning teeb vajaduse korral kaebuse esitajale ettepaneku taotlust muuta. Käesoleva asja ettevalmistavas menetluses peab halduskohus seetõttu välja selgitama, kas vaidlusaluse tingimuse õigusvastasuse tuvastamine on võimalik eraldiseisvana või tuleks kaebuse lahendamiseks hinnata kogu dokumendi õiguspärasust. Samuti tuleb enne Alikonte OÜ kaebuse menetlusse võtmise otsustamist välja selgitada, kas sellisel kujul esitatud taotlus on kooskõlas kaebaja eesmärkidega. Kolleegiumi hinnangul võib Alikonte OÜ kaebust tõlgendada ka selliselt, et kaebaja tegelik soov on kooskõlastuse andmisest keeldumise õigusvastasuse tuvastamine.
8. HKMS § 7 lg 1 teise lause kohaselt võib kaebuse toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi. Kolleegium selgitab seoses kaebaja põhjendatud huviga järgmist.
9. Alikonte OÜ on kaebuses välja toonud, et tema põhitegevuseks on tuulikuparkide arendamine ning tal on subjektiivne avalik õigus osaleda Aseri fosforiidimaardla alal asuvatele aladele menetletavas teemaplaneeringus ettenähtud tuulegeneraatorite ehitamiseks riigi maal hoonestamisõiguse lepingute sõlmimiseks korraldataval enampakkumisel või eelläbirääkimistega pakkumisel. Kaebaja on menetletava teemaplaneeringuga hõlmatud alal juba omandanud hoonestusõigusi (kinnistusraamatu väljavõtted, tl 25-26). Halduskohus asus aga seisukohale, et kooskõlastusel puudub hetkel oluline ja reaalne mõju kaebaja subjektiivsetele õigustele, kuna ei ole kindel, kas kohalik omavalitsus planeeringu üldse kehtestab ja arvestab seejuures kooskõlastuskirja väidetavalt õigusvastaseid tingimusi ning kas kaebaja saab tuulepargi rajamise õiguse, mille kasutamine on võimalik vaid Keskkonnaministeeriumi kooskõlastuskirjas märgitud tingimustel. Osa õigusi (hoonestusõigus riigimaale, õigus ehitada sellele tuuleparki) aga ei ole veel tekkinud ega pruugi tekkida.
10. Kolleegium on seisukohal, et olukorras, kus Alikonte OÜ on juba sõlminud hoonestusõiguse lepingud kinnistute osas, mis asuvad kavandatava teemaplaneeringuga hõlmatud alal, on tal piisav puutumus teemaplaneeringule antud kooskõlastuskirjaga, et omada kaebeõigust. Kuna kooskõlastuskirja tingimused toovad kaasa kas planeeringu muutmise, kehtestamata jätmise või õigusvastasuse kooskõlastuse puudumise tõttu, on kaebajal põhjendatud huvi kooskõlastuse õigusvastasuse tuvastamiseks.
11. Eeltoodud põhjendustel rahuldab Riigikohus Alikonte OÜ määruskaebuse, tühistab halduskohtu ja ringkonnakohtu määrused seoses menetlusnormi olulise rikkumisega ning saadab asja Tallinna Halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Määruskaebuse esitamisel tasutud kautsjon kuulub HKMS § 90 lg 2 alusel tagastamisele. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann