Obsah (4)

§ 75§ 34§ 25§ 27

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine Kohtuistungil osalenud isikud Eesti

) § 75 lg-le 6, mis jõustus

1. märtsil 2006, ning teatas, et kaevandamisloa taotluse menetlus loetakse viidatud sätte alusel peatunuks kuni põlevkivi kasutamise riikliku arengukava kinnitamiseni. Nimetatud kirjale järgnesid Kiviõli Keemiatööstuse OÜ ja Keskkonnaministeeriumi vahelised suulised konsultatsioonid, samuti pöördus Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kirjalikult Keskkonnaministeeriumi poole
2. juulil 2007 (kirjaga nr 1-2/470) ja
3. veebruaril
4. Kaevandamisluba ei antud. Keskkonnaministeerium ei asunud loa taotlust menetlema ka siis, kui
5. juulil 2008 jõustus

§ 75

lg 7, mis kõrvaldas Kiviõli Keemiatööstuse OÜ taotluse osas

§ 75lg 6 toime.

1. augustil 2008 saatis Keskkonnaministeerium Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-le kirja nr 13-4-4/38075-2, millele oli lisatud ministeeriumi kantsleri käskkirja eelnõu kaevandamisloa väljastamise kohta. Käskkirja eelnõu oli võrreldes varasema,
2. septembri
3. a eelnõuga Kiviõli Keemiatööstuse OÜ jaoks oluliselt ebasoodsam ja viimane keeldus
4. oktoobri
5. a kirjaga nr 1-2/415 Keskkonnaministeeriumi kantsleri käskkirja eelnõu kooskõlastamast. Kiviõli Keemiatööstuse OÜ taotlus on esitatud vana maapõueseaduse kehtivuse ajal. Alates
6. aprillist 2005 kehtiva

§ 75

lg 2 näeb ette, et enne käesoleva seaduse jõustumist menetlusse võetud maavara kaevandamisloa taotlustele kohaldatakse menetlusse võtmise ajal kehtinud õigusnorme. Seega oleks Kiviõli Keemiatööstuse OÜ arvates pidanud Keskkonnaministeerium lahendama taotluse vana maapõueseaduse alusel. Vanas maapõueseaduses ei sisaldu uue

§ 34

lg 1 p-le 17 ja § 75 lg-le 6 sarnaseid õigusnorme ja riikliku põlevkivi kava puudumine ei oleks kuidagi saanud takistada taotluse menetlemist. Vana

§ 25

lg 2 alusel kinnitatud kaevandusloa taotlemise ja väljaandmise korras on sätestatud, et EMK peab otsuse tegema kahe kuu jooksul, kuid tähtaega taotluse lahendamiseks sätestatud pole. Seega pidi Keskkonnaministeerium põhiseaduse (PS) §-st 13 ja haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg-st 2 tulenevalt lahendama kaevandusloa taotluse küsimuse mõistliku aja jooksul. "Mõistliku aja" sisustamisel omab tähtsust vana

§ 25

lg 2 alusel kinnitatud maavara kaevandamise loa taotlemise ja väljaandmise korra punkt 18, millest nähtub, et kohaliku tähtsusega maardla puhul pidi keskkonnateenistus otsustama kaevandamisloa väljastamise kahe kuu jooksul. Riigikohtu praktika kohaselt peetakse terminiga "mõistlik aeg" (haldusakti väljanõudmisel, kahjunõude esitamisel jms, vt Riigikohtu 9. mai 2007. a määrus asjas nr 3-3-1-23-07 p 10 ja 8. novembri 2007. a määrus asjas nr 3-3-1-53-07 p 12) silmas pigem kalendrikuudes mõõdetavat kui aastast ajavahemikku. Termini "mõistlik aeg" sisustamisel on oluline ka uue

§ 27lg 5, § 28 lg 7 ja § 35 lg 3 alusel keskkonnaministri 6.

mail 2005 välja antud määruse nr 36, mis reguleerib kaevandamisloa väljastamisega seonduvat, § 4 lg 6, mille kohaselt tuleb Keskkonnaministeeriumil kaevandamisloa otsus teha kahe kuu jooksul. Isegi kui tulnuks kohaldada uut maapõueseadust, poleks selle § 75 lg 6 jõustumine toonud kaasa taotluse menetluse peatamist, sest EMK tegi otsuse 31. augustil 2005 ja Keskkonnaministeerium oleks kaevandamisloa väljastamise korra § 4 lg-st 6 tulenevalt pidanud loa väljastamise otsustama hiljemalt 1. novembril 2005, seega enne

§ 75lg 6 jõustumist.

Samuti tuleks

§ 75

lg 6 jätta kohaldamata vastuolu tõttu PS §-st 10 tuleneva õiguspärase ootuse põhimõttega, sest

muutmise seaduse § 3 kohaselt jõustusid uude maapõueseadusesse sisseviidud muudatused Riigi Teatajas avaldamisele järgneval päeval. Riigikohus on aga

1. märtsi
2. a otsuses asjas nr 3-4-1-299 leidnud, et isikul, kes on oma õiguste realiseerima asumiseks esitanud avalikule võimule taotluse, on kooskõlas õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõttega alust eeldada, et tema taotlust menetletakse selle taotluse esitamise ajal kehtinud seaduse alusel. Praegusel juhul leidis seadusemuudatus aset rohkem kui kaks aastat pärast taotluse esitamist, mistõttu on uue sätte kohaldamine ilmselgelt vastuolus õiguspärase ootuse põhimõttega. Kiviõli Keemiatööstuse OÜ arvates ei muuda Keskkonnaministeeriumi poolt kaevandamisloa väljastamine
3. a novembris õiguspäraseks vastustaja õigusvastast tegevusetust taotluse menetlemisel.
4. Keskkonnaministeerium palus kaebuse rahuldamata jätta ja leidis, et tema tegevust kaevandamisloa menetlemisel tuleb vaadata kolmes perioodis. Esiteks kuni märtsini 2006 (kusjuures enne novembrit 2005 oli menetlus igal juhul nõuetekohane), teiseks märts 2006 kuni juuli 2008 ja kolmandaks periood pärast
5. juulit
6. Taotluse menetlusele tuli kohaldada vana maapõueseadust ja see tuli lahendada mõistliku aja jooksul, kusjuures siinkohal tuleb olulise asjaoluna arvesse võtta seda, et samal ajal oli menetluses veel 16 põlevkivi kaevandamisloa taotlust, ja seda, et vaja oli välja anda varu kaevandamisväärseks tunnistamise käskkiri. Äärmiselt oluline on siinjuures see, et seoses põlevkivi kaevandamislubadega oli mitmeid vaidlusi ja vastuolusid ministeeriumi, kohalike omavalitsuste ja taotlejate vahel.
7. septembril 2005 toimunud Riigikogu keskkonnakomisjoni istungil tegid kohalikud omavalitsused ettepaneku algatada riikliku arengukava muutmine ja peatada kaevandamislubade andmine kuni asjaolude selgitamiseni. Riigikogu jättis maapõueseaduse võimalikud muudatused päevakorda. Keskkonnaministeerium, olles sellest teadlik, ei saanud nii olulise seadusemuudatuse ettevalmistamise ajal anda Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-le kaevandamisluba, sest vastasel juhul poleks ministeerium arvestanud piisavalt riigi ja avalikkuse huve. Antud juhul võiks mõistlikuks ajaks lugeda mitte lühemat aega kui kuus kuud, sellest tähtajast lähtudes ei viivitanud Keskkonnaministeerium oktoobrist 2005 märtsini
8. Kaebaja väide sellest, et uue seaduse alusel tulnuks taotlus lahendada kahe kuu jooksul, on vastuoluline.

§ 75

lg 6 on rakendussäte ja seadusandja tahe väljendub siin selles, et

§ 75lg 6 kohalduks ka enne selle jõustumist esitatud taotlustele.

Seda kinnitab Riigikohtu

1. veebruari
2. a otsuse asjas nr 3-3-186-06 p 26.

§ 75lg 6 ei ole vastuolus PS §-ga 10.

Õiguspärase ootuse põhimõte ei ole absoluutne ega piiramatu (vt Riigikohtu 2. detsembri 2004. a otsus asjas nr 3-4-1-20-04).

§ 75

lg 6 on hoopis kaebajat soodustav säte, sest sellele eelnenud vaidluste puhul esines võimalus, et kaevandamisload jäetakse üldse välja andmata. 13. juulil 2008 jõustunud

§ 75

lg 7 perspektiividest teavitas Keskkonnaministeerium Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-d juba

1. aprilli
2. a kirjaga nr 13-4-4/12066-
3. Pärast muudatuste jõustumist esitati käskkirja eelnõu kooskõlastamiseks
4. augustil 2008, kusjuures Kiviõli Keemiatööstuse OÜ vastas sellele alles
5. oktoobril
6. Põlevkivikarjääri esimeses osas kaevandamisloa kiirem menetlemine oli tingitud sellest, et see hõlmas kolm korda väiksemat maa-ala ja karjäär asus tervikuna ühel riigile kuulunud maaüksusel.
7. Tallinna Halduskohtu
8. juuni
9. a otsusega asjas nr 3-08-2173 rahuldati Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kaebus osaliselt ja tunnistati Keskkonnaministeeriumi viivitus perioodil
10. november 2005 kuni
11. jaanuar 2006 õigusvastaseks. Muus osas jäeti kaebus rahuldamata, Keskkonnaministeeriumilt mõisteti kaebaja kasuks välja menetluskulud 10 632,72 krooni. Halduskohus leidis, et kuna kaebus ei saaks tähtaja tõttu hõlmata EMK otsusele eelnevat perioodi, siis tuleb selles osas pidada menetlust õiguspäraseks. Viivitust analüüsis kohus kolmes perioodis: 1) oktoober 2005 kuni

§ 75lg 6 alusel menetluse peatumine; 2) 28.

märts 2006 kuni

1. juuli 2008; 3) periood alates
2. juuli 2008, s.o

§ 75lg 7 kehtima hakkamisest.

Kohtu arvates tuli taotluse menetlemisel kohaldada enne

1. aprilli 2005 kehtinud menetlusnorme, vaidlus on aga selles, kuidas sisustada taotluse tegemiseks kuluvat "mõistlikku aega" ja kas alates
2. märtsist 2006 kehtima hakanud

§ 75lg 6 on kohaldatav.

HMS § 5 lg 2 sätestab, et haldusmenetlus tuleb läbi viia eesmärgipäraselt ja efektiivselt, võimalikult lihtsalt ja kiirelt.

1. oktoobri
2. a kirjale nr 376, millega Kiviõli Keemiatööstuse OÜ andis kooskõlastuse Keskkonnaministeeriumi loa korrigeeritud eelnõule, pidanuks järgnema haldusakti andmine, sest kõik eeltööd olid tehtud, kusjuures mõistlikuks ajaks tuleb pidada kahte kuud (vt

§ 27lg 5 alusel keskkonnaministri poolt 6.

mail 2005 välja antud määruse nr 36 § 4 lg 6). Pole usutavad Keskkonnaministeeriumi väited, et suurema maa-ala tõttu ja seetõttu, et tegemist polnud tervikuna riigimaaga, oleks taotluse menetlus pidanud võtma aega pool aastat. Väited, et lisaks Kiviõli Keemiatööstuse OÜ taotlusele esitati veel 16 taotlust, ei õigusta taotluse lahendamisega viivitamist. Mis puudutab seadusandja tahtega arvestamist, siis maapõueseaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskirjast nähtub, et

1. a oli seis põlevkivi kaevandamise lubade osas keeruline, keelduda võis riikliku huvi olemasolul, kuid riiklik huvi ei olnud konkreetselt määratletud, eelnõu kohaselt pidi seda tegema riiklik arengukava. Riigikohtu
2. veebruari
3. a otsusest asjas nr 3-3-1-86-06 lähtuvalt oli Keskkonnaministeerium sügisel 2006 seisukohal, et enne
4. märtsi 2006 jõustunud maapõueseaduse muudatusi ei olnud arengukava puudumine aluseks taotluse rahuldamata jätmisele. Asjaolu, et

§ 34

lg 1 p 14 võimaldas loa andmisest keelduda, kui kaevandamine on vastuolus riiklike huvidega, ei takistanud keskkonnaministril ka varem väljastamast kaevanduslube. Veel

1. a oktoobris menetles Keskkonnaministeerium Kiviõli Keemiatööstuse OÜ taotlust. Seega ei olnud taotluse lahendamine õiguslikult takistatud kuni
2. märtsini 2006 (

§ 75

lg 6 jõustumine), kuna enne seda kehtinud õigus ei keelanud loa väljastamist, kui puudus riiklik arengukava. Samuti puudus menetlust peatav norm. Varasem maapõueseadus ei reguleerinud menetluse peatamist, seda ei käsitle ka haldusmenetluse seaduse üldregulatsioon. Õigusliku takistusena ei saa käsitada seda, et seadusandja valmistab ette või menetleb eelnõu, mis võib mõjutada haldusmenetlust. Seadusandja tahe on väljaselgitatav hiljem seletuskirja ja istungi stenogrammide kaudu, Riigikogu komisjonis teema arutamine ei ole võrdsustatav seadusandja tahtega. Ometi võis halduskohtu arvates eelnõu menetlemist, kus seadusandja näeb ette sõnaselgelt taotluste menetluse peatamise, käsitada objektiivse takistusena. Eelnõu menetlemine algatati Riigikogus

1. jaanuaril 2006 ja sellest hetkest alates võis asuda seisukohale, et taotluse lahendamine on objektiivselt takistatud, varem objektiivset takistust ei esinenud. Kui Keskkonnaministeeriumil tekkisid varem kahtlused, et riikliku huvi sisustamine oleks kõige õigem riikliku arengukava kaudu ja vastava arengukava väljatöötamise plaan oli teada (need asjaolud tõendamist pole leidnud), siis oleks võinud haldusakti välja anda kõrvaltingimustega, et vastava arengukava kinnitamisel on haldusorganil õigus sellest tulenevalt luba muuta. Kuna Keskkonnaministeerium ei informeerinud Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-d viivituse põhjustest, siis ei ole haldusorgani käitumine vastavuses hea haldustavaga (HMS §-ga 41). Vastustaja väide, et kaebaja ise pidas menetlust õiguspäraseks kuni detsembri lõpuni 2005, sest ei esitanud väidet õigusvastase viivituse kohta, ei ole asjakohane. Haldusorganil on kohustus teha otsus mõistliku aja jooksul ja see ei sõltu sellest, kas taotleja seda talle kirjalikult või suuliselt meelde tuletab. Riigikohus on
2. detsembri
3. a otsuses asjas nr 3-3-1-56-08 leidnud, et haldusmenetluse üldpõhimõtetega on kooskõlas menetluse peatamine olukorras, kus selle jätkamine tooks kaasa asja ebaõige otsustamise, võiks kahjustada oluliselt avalikke huve või puudutatud isikute huve. Peatamise puhul tuleb jälgida, et see ei riivaks õigust menetlusele mõistliku aja jooksul. Seega oleks vastustaja pidanud menetluse peatama, leides, et loa väljastamine võib kahjustada avalikku huvi. Niisiis oli Keskkonnaministeerium õigusvastases viivituses alates
4. novembrist 2005 (k.a) kuni
5. jaanuarini 2006 (alates sellest ajast esines objektiivne takistus).

§ 75lg 6 alusel oli menetlus peatunud alates 28.

märtsist 2006 kuni 13. juulini 2008, see oli õiguspärane ja tegemist ei olnud õigusvastase viivitusega. Vaidlustatud säte on rakendussäte ega anna rakendajale kaalutlusõigust, tegemist on erinormiga

§ 75lg 2 suhtes.

Riigikohtu

1. veebruari
2. a otsuses asjas nr 3-3-1-86-06 on leitud, et Keskkonnaministeerium on

§ 75lg-st 6 juhindudes õigesti taotluste menetlemise peatanud.

Halduskohus leidis ka, et

§ 75lg 6 on põhiseadusega kooskõlas.

Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-le kui põlevkivi kaevandamise vallas tegutsejale, pidid valdkonnas planeeritavad muutused teada olema, seadus jõustus tavapärases korras; kui oleks olnud üleminekuaeg, oleks see menetlust veelgi pikendanud. 28. märtsil 2006 kehtima hakanud

§ 75

lg 6 oli Kiviõli Keemiatööstuse OÜ olukorda negatiivselt mõjutav, kuid see ei olnud avaliku huviga võrreldes ülemäära suur, sest kaebajat ei jäetud ilma õigusest kaevandamisluba taotleda ja saada, vaid selle otsustamine lükati edasi. PS § 5 kohaselt on Eesti loodusvarad rahvuslik rikkus; arengukava eesmärk on tagada põlevkivi kasutamine maksimaalse efektiivsusega ja tagada tarbijate tõrgeteta varustamine elektri- ja soojusenergiaga. Asjaolu, et arengukava ei koostatud varem, ei võtnud riigilt kohustust seda teha siis, kui ilmnesid uued faktilised asjaolud (Riigikohus on

1. jaanuari
2. a otsuses asjas nr 3-3-1-81-03 leidnud, et riikliku arengukava võib sisustada kui olulise tähtsusega riigielu küsimuse ja anda kui õigustloova akti või haldusakti). Ettevõtja huvi saada kasumit ei ole olulisem riigi vajadusest määrata põlevkivi kui strateegilise ressursi kasutamisalused pikaajalises perspektiivis. Asjaolu, et tegemist oli keerulise küsimusega, näitavad arengukava arutelu ja see, et selle kinnitamiseks ei määratud konkreetset tähtaega. Kui arengukava pidi muutma kaevandamislubade osas maksimaalselt lubatud aastast määra, siis oli seadusega peatamine põhjendatud, et tagada ettevõtjate võrdne kohtlemine.
3. juulil 2008 jõustus

§ 75

lg 7, mille tingimustele Kiviõli Keemiatööstuse taotlus vastas, seega langes ära õiguslik takistus loa otsustamiseks. Keskkonnaministeerium ei viivitanud, kuna pidi kontrollima, kas enne peatamist koostatud eelnõu vastab vahepeal muutunud asjaolule, õigusaktidele ja kohtupraktikale. Periood, mis selleks kulus, poolteist kuud, ei ole viivitus. Seega ei ole kaevandamisloa andmise menetlus kestnud ebamõistlikult kaua, õigusvastane viivitus oli kogu menetluse ajast ca kolm kuud.

1. Kiviõli Keemiatööstuse OÜ apellatsioonkaebuses paluti halduskohtu otsus tühistada osas, millega kaebus jäeti rahuldamata, ja rahuldada kaebus täielikult. Apellant leidis, et kohtuotsus on vastuoluline, leides ühelt poolt et, Riigikogus menetlemine ei saa takistada taotluse menetlemist, kuid teiselt poolt siiski, et alates
2. jaanuarist 2006 oli taotluse menetlemine õiguspäraselt takistatud. Õiguslikku jõudu omab üksnes seadus, seega kestis õigusvastane viivitus kauem, kuni
3. märtsini 2006, ja jätkus ka edaspidi, sest

§ 75

lg 6 ei kuulunud kohaldamisele, sest see kohaldub vaid nende taotluste suhtes, mis esitati pärast uue maapõueseaduse jõustumist 1. aprillil 2005 (vt

§ 75lg 2).

Juhul kui säte kuulunuks kohaldamisele, on tegemist põhiseaduse vastase sättega, sest rikkus õiguspärast ootust ning negatiivne mõju on ebaproportsionaalselt suur. Miski ei takistanud loa taotlust ja riiklikku arengukava menetleda samaaegselt. Eeltoodule viitab ka

§ 75lg 7 kehtestamine.

Kohus ei analüüsinud

§ 75lg 6 vastuolu põhiseaduse mõne muu sättega, nt PS § 13 lg-ga 2.

Alusetu on kohtu väide, et Keskkonnaministeerium polnud õigusvastases viivituses alates

1. juulist
3. Keskkonnaministeeriumi apellatsioonkaebuses paluti kohtotsus tühistada osas, millega kaebus rahuldati, ja uue otsusega kaebus kogu ulatuses rahuldamata jätta. Keskkonnaministeeriumi arvates on kohus ületanud kaebuse piire. Kaebus on suunatud sellele, et tuvastada lõpplahendi tegemata jätmise õigusvastasus. Menetluse peatamata jätmine või venimise põhjendustest teatamine ei seondu Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kahjunõudega. Perioodil
4. november 2005 kuni
5. jaanuar 2006 toimus menetlus viivituseta, ilma riikliku arengukavata polnud võimalik riiklikku huvi täpselt määratleda. Lisaks oli tegemist suuremahulise taotlusega, Keskkonnaministeerium ei saanud seadusemuudatuste parlamendis olemise ajal jätta muljet, et kaevandamislubade väljaandmine on põhjendatud, see oleks vastuolus Riigikohtu
6. detsembri
7. a asjas nr 3-3-1-66-02 väljendatud seisukohaga, et samas küsimuses ei tohi haldusorganid anda vastukäivaid signaale. Kahekuuline menetlustähtaeg ei toimi olukorras, kus on menetluses suur arv kaebusi.
8. Tallinna Ringkonnakohtu
9. detsembri
10. a otsusega asjas nr 3-08-2173 jäeti Tallinna Halduskohtu
11. juuni
12. a otsus muutmata ja Kiviõli Keemiatööstuse OÜ ning Keskkonnaministeeriumi apellatsioonkaebused rahuldamata. Keskkonnaministeeriumilt mõisteti Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kasuks välja õigusabikulude katteks 25 608 krooni. Ringkonnakohtu arvates ei olnud halduskohus ületanud kaebuse piire. Kaebus oli esitatud Keskkonnaministeeriumi viivituse õigusvastaseks tunnistamiseks kaevandamisloa väljastamisel. Algselt tegevusetuse peale esitatud kaebust käsitati pärast loa väljastamist viivituse õigusvastasuse tuvastamise nõudena, kusjuures põhjendatud huvina näeb Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kahjunõude esitamist. Halduskohus käsitles küll Keskkonnaministeeriumi hea haldustavaga vastuolus olnud tegevusetust, kuid pigem selleks, et näidata vastustaja vastuväidete paikapidamatust - kohtumenetluses ei leidnud tõendamist, et
13. a sügisel oli selge seadusandja tahe kaevandamislubade väljaandmise peatamiseks kuni põlevkivi riikliku arengukava väljatöötamiseni. Perioodil
14. november 2005 kuni
15. jaanuar 2006 viivitas ministeerium ilma mõistliku põhjuseta, tegelikult oli kogu menetlus EMK otsusest alates viidud läbi kahe kuuga, edaspidi asi lihtsalt seisis. Riigikogu keskkonnakomisjoni istungil ühe võimaliku tegevusvariandina esile toodud kaevandamislubade menetluse peatamine ei olnud piisavaks aluseks, et praeguses asjas taotluse menetlus peatada. Menetluse peatamise korral tuleb haldusorganil seada kaalukausile ühelt poolt risk, et vastuvõetav otsus on ebaõige või vastuolus avalike huvidega, ja teiselt poolt taotleja õigus menetlusele mõistliku aja jooksul. Alles alates
16. jaanuarist 2006 saab avalik huvi asja õigeks otsustamiseks üles kaaluda taotleja huvi kiirele menetlusele. Maapõueseaduse eelnõu esitamist Riigikogule menetlemiseks saab lugeda piisavalt kõnekakas sündmuseks, et Kiviõli Keemiatööstuse OÜ taotluse menetlemine peatada. Riigikohus märkis
17. jaanuari
18. a otsuse nr 3-3-1-62-08 p-s 9, et eesmärgipäratu ja õigusvastane oleks menetluse peatamine juhul, kui peatamise aluseks olevad asjaolud ei saaks kuidagi mõjutada taotletud haldusakti andmist. Sellest lahendist saab järeldada, et kui haldusorganil on menetluse peatamiseks mõistlik ja asjakohane põhjus ning peatamine on vajalik asja õigeks otsustamiseks (eriti kaalutlusotsuste puhul), siis ei ole haldusorganile võimalik ette heita õigusvastast viivitust avalduse lahendamisel. Halduskohtu otsus ei ole seega vastuoluline. Kohus on eristanud menetluse läbiviimist takistanud õiguslikku asjaolu ja objektiivset takistust. Perioodi
19. jaanuar 2006 -
20. märts 2006 osas on kohus leidnud, et kuigi maapõueseaduse eelnõu menetlus Riigikogus ei ole käsitatav õigusliku takistusena, oli tegemist loa väljaandmist takistava objektiivse asjaoluga, sest menetluse jätkamine võinuks kaasa tuua ebaõige või avalike huvidega vastuolus oleva otsuse. Seos eelnõu menetlemise ja asja otsustamise vahel oli olemas. Kaevandamisloa andmisel tulnuks kaaluda kohalike omavalitsuste, elanike ja riigi huve.

§ 75

lg 6 lisamine annab selle seaduse muutmise seaduse seletuskirja sõnul võimaluse menetluse peatamiseks, et vältida suure hulga vaidluste teket. Seadusandjal oli vaja piirata kaevandamislubade andmist ja selleks saada piisav ülevaade hetkeolukorrast. Seda kinnitavad ka Riigikogu liikmete seisukohad eelnõu esimesel lugemisel Riigikogus 14. veebruaril 2006. Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga, et

§ 75

lg 6 kuulus Kiviõli Keemiatööstuse OÜ suhtes kohaldamisele ja see säte ei ole vastuolus põhiseadusega.

§ 75

lg 6 sõnastusest ja asukohast ning seletuskirjast saab teha vaid ühe järelduse - peatati kõigi enne selle sätte jõustumist esitatud taotluste menetlused. Halduskohus ei ole eksinud, kontrollides

§ 75lg 6 kooskõla põhiseadusega.

Riigikohus on

1. märtsi
2. a otsuses asjas nr 3-3-1-79-05 leidnud, et menetlustoimingule ei laiene isiku kahjuks haldusakti kehtetuks tunnistamise regulatsioon ning menetlusosaline ei saa menetlustoimingute osas tugineda õiguspärase ootuse põhimõttele. EMK otsus ja loa andmise käskkirja eelnõu kooskõlastamine on kõik menetlustoimingud, ühtegi haldusakti vastu võetud ei ole.

§ 75

lg 6 ei jätnud kaebajat ilma taotluse esitamise ajal talle lubatud õigusest, vaid reguleeris üksnes menetluse peatamist. Seega saab kõne alla tulla üksnes proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine. Selles osas toetab ringkonnakohus halduskohtu põhjendusi ja märgib üksnes, et maapõueseaduse muutmise seaduse seletuskirjas eeldati, et arengukava valmib

1. aasta esimesel poolaastal. Kiviõli Keemiatööstuse OÜ ärihuvid said küll menetluse venimisest mingil määral kahjustatud, kuid kaevandamine saab kaebaja sõnul jätkuda veel kuni
2. a keskpaigani. Sonda vald oli küll tema territooriumil kaevandamisega nõus, aga sellest asjaolust menetluse peatamise sõltuvusse seadmine ei oleks taganud kõigi taotlejate võrdset kohtlemist. Asjaolu, et kaebajale väljastatud loal maavara kogused ei muutunud
3. a esitatud käskkirja eelnõuga võrreldes, ei luba teha mingeid järeldusi, sest see ei olnud menetluse peatamisel ettenähtav. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga ka selles osas, et ministeerium ei olnud õigusvastaselt tegevusetu pärast
4. juulit
5. Usutav on Keskkonnaministeeriumi seletus, et taotluste ülevaatamine ja uue käskkirja ettevalmistamine oli aeganõudev. Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-l kulus samuti käskkirja eelnõu läbivaatamiseks kahe nädala asemel poolteist kuud. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS
6. Kassaator Kiviõli Keemiatööstuse OÜ palub rahuldada tema kassatsioonkaebus, tühistada ringkonnakohtu otsus kasseeritud osas ning teha uus otsus asja uueks arutamiseks saatmata, millega tuvastatakse Keskkonnaministeeriumi toimingute õigusvastasus perioodil oktoober 2005 kuni november
7. Juhul kui kassatsiooniastmes ei ole võimalik teha uut otsust asja tagasi saatmata, siis tühistada ringkonnakohtu otsus kasseeritud osas ja saata asi tühistatud osas uueks arutamiseks ringkonnakohtule. Juhul kui Riigikohtu arvates peaks alates
8. aprillist 2005 kehtiva maapõueseaduse
9. märtsil 2006 jõustunud § 75 lg 6 kuuluma kohaldamisele, siis jätta see kohaldamata vastuolu tõttu PS §-dega 10, 11 ja § 13 lg-ga 2 ning alustada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust. Jätta kassaatori ja vastustaja menetluskulud vastustaja kanda. Kiviõli Keemiatööstuse OÜ nõustub ringkonnakohtu seisukohtadega selles, et halduskohus ei ületanud kaebuse piire, et Keskkonnaministeeriumil ei esinenud takistusi loa väljastamiseks
10. a oktoobri lõpus, et ajavahemikus
11. november 2005 kuni
12. jaanuar 2006 on Keskkonnaministeerium olnud õigusvastases viivituses. Muus osas vaidlustab Kiviõli Keemiatööstuse OÜ ringkonnakohtu otsuse. Kassaator ei nõustu sellega, et periood
13. jaanuar 2006 kuni
14. märts 2006 ei olnud tegemist õigusliku takistusega loa väljaandmiseks, kuid oli tegemist loa väljaandmist takistava objektiivse asjaoluga ja leiab, et välistatud on olukord, kus
15. jaanuaril 2006 Riigikogu menetlusse võetud maapõueseaduse muutmise seaduse eelnõu samaaegselt takistas ja ei takistanud Kiviõli Keemiatööstuse OÜ poolt
16. jaanuaril 2004 esitatud kaevandamisloa väljastamise taotluse menetlemist. Mõistetamatu on kohtute poolt õigusliku asjaolu ja objektiivse takistuse eristamine. Seaduste vastuvõtmine on Riigikogu pädevuses (PS § 65 p 1, 107 lg 1, 108 ja 3 lg 2), seadused kuulutab välja Vabariigi President, need jõustuvad kümnendal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist, kui seaduses ei sätestata teisiti. Täitmiseks kohustuslikud saavad olla üksnes avaldatud seadused. Riigikogu kodu- ja töökorraseaduse §-des 97, 104 ja 11 lg 2 on täpsustatud, et eelnõu menetletakse Riigikogus kolmel lugemisel. Maapõueseaduse muutmise seaduse eelnõu Riigikogu menetlusse võtmine ei ole Riigikogu vastu võetud, presidendi välja kuulutatud ja avaldatud ning jõustunud seadus. Eelnõu menetlusse võtmine
17. jaanuaril 2006 ei saanud avaldada mitte mingit mõju Kiviõli Keemiatööstuse OÜ
18. jaanuari
19. a. kaevandamisloa väljastamise menetlemisele. Seaduseelnõu menetlusse võtmine ei saa garanteerida, et see eelnõu ka vastu võetakse ning presidendi poolt välja kuulutatakse. Seetõttu on ebaõige eristada õiguslike asjaolude kõrval täiendavaid objektiivseid mitteõiguslikke takistusi. PS § 3 lg 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. HMS § 3 lg 1 kohaselt võib haldusmenetluses piirata isiku põhiõigusi ja -vabadusi ning muid subjektiivseid õigusi ainult seaduse alusel. Kohtud on jätnud kohaldamata PS § 3 lg-d 1 ja 2, § 65 p 1, § 107 lg 1, § 108 ning HMS § 3 lg 1 ja teinud ebaõige järelduse, nagu saaks õiguslikele asjaoludele täiendavalt esineda ka objektiivsed takistused kaevandamisloa menetluseks. Riigikohus on
20. detsembri
21. a otsuse asjas nr 3-3-1-56-08 p-s 20 asunud seisukohale, et menetluse peatamine on kooskõlas haldusmenetluse üldpõhimõtetega olukorras, kus menetluse jätkamine tooks kaasa asja ebaõige otsustamise. Maapõueseaduse muutmise seaduse eelnõu Riigikogu menetlusse võtmine ei saanud kuidagi kaasa tuua põlevkivi kaevandamise loa väljastamise küsimuse ebaõiget otsustamist.
22. a oktoobri lõpuks oli Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-le kaevandamise loa väljastamise küsimuse lahendamine sisuliselt lõppenud. Lähtudes Riigikohtu suunistest, et haldusmenetluse peatamine kui menetlustoiming peab olema motiveeritud ja on vaadeldav haldusorgani kaalutlusotsustusena (
23. jaanuari
24. a otsus asjas nr 3-3-1-62-08, p 10;
25. detsembri
26. a otsus asjas nr 3-3-1-5608, p 25), tuleb asuda seisukohale, et haldusmenetluse peatamine peab olema vormistatud kirjalikus või vähemalt kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis. Ringkonnakohus ei ole analüüsinud, millise kirjaliku dokumendiga on otsustatud peatada Kiviõli Keemiatööstuse OÜ haldusmenetlus. Kiviõli Keemiatööstuse OÜ arvates on Keskkonnaministeerium esmakordselt teavitanud kassaatorit kaevandamisloa väljastamise taotluse menetluse peatamisest
27. aprilli
28. a kirjaga ning viidanud peatamise põhjendamisel

§ 75lg-le 6.

Seega ei otsustanud/teatanud kirjalikult Keskkonnaministeerium peatada menetlus

1. jaanuaril 2006 eelnõu Riigikogus menetlusse võtmisega. Ringkonnakohus on jätnud analüüsimata, kas ja kuidas on Keskkonnaministeerium seonduvalt haldusmenetluse väidetava peatamisega alates
2. jaanuarist 2006 teostanud kaalutlusõigust ning millises vastustaja kirjalikus või kirjalikku taasesitamist võimaldavas otsustuses sisalduvad haldusmenetluse peatamise motiivid. Kaevandamislubade otsustamine oli ja on Keskkonnaministeeriumi pädevuses, seetõttu pidi ministeerium olema suuteline otsustama, kui suures mahus kaevandamine on vastuolus riiklike huvidega. Keskkonnaministeerium on ka põlevkivi kasutamise riikliku arengukava koostamise eest vastutav ministeerium. Ringkonnakohus pole arvestanud tõenditega, mille kohaselt Sonda vald nõustus Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-le loa andmisega, asjassepuutumatu on seevastu abstraktne viide kohalike omavalitsuste vastuseisule.

§ 75lg 6 ei ole erinorm § 75 lg 2 suhtes.

Olukorras, kus kaevandamisloa väljastamise taotluse menetlus on sisuliselt lõppenud (kõik eelnevad menetlustoimingud on läbitud: EMK on toetanud loa väljastamist, Keskkonnaministeeriumi kantsleri käskkirja eelnõu oli kooskõlastatud ja see lõi õiguspärase ootuse, et lähitulevikus luba väljastatakse), ei ole enam tegemist põlevkivi kaevandamise loa taotluse menetlemisega ja seetõttu ei ole kohaldatav

§ 75lg 6.

Menetlusosaline saab ka menetlustoimingute osas toetuda õiguspärase ootuse põhimõttele (Riigikohtu

1. märtsi
2. a otsuses asjas nr 3-3-1-79-05 antavad suunised ei ole antud juhul kohaldatavad, sest vaidluse sisu on väga erinev). Riigikohtu praktika kinnitab hoopis, et õiguspärase ootuse põhimõte ei pea seonduma konkreetse haldusakti väljaandmisega. Õiguspärase ootuse põhimõte kehtib kogu haldusmenetluse kestel (
3. juuni
4. a otsus asjas nr 3-3-1-30-00;
5. oktoobri
6. a otsus asjas nr 3-3-1-44-05;
7. märtsi
8. a otsus asjas nr 3-3-1-81-05 jpt). Kohtud on seega õiguspärase ootuse põhimõtet liiga kitsalt käsitlenud (vt seevastu Riigikohtu praktika,
9. märtsi
10. a otsus asjas nr 3-4-1-2-99;
11. detsembri
12. a otsus asjas nr 3-4-1-20-04 jpt, mille kohaselt isikul, kes on oma õiguste realiseerima asumiseks esitanud avalikule võimule taotluse, on kooskõlas õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõttega alust eeldada, et tema taotlust menetletakse selle taotluse esitamise ajal kehtinud seaduse alusel). Kuna Kiviõli Keemiatööstuse OÜ on esitanud avalduse kaevandamisloa väljastamiseks
13. jaanuaril 2004 ning alates
14. aprillist 2005 kehtiva

§ 75lg 6 jõustus 28.

märtsil 2006, seega rohkem kui kaks aastat pärast taotluse esitamist, siis oleks uue

§ 75lg 6 kohaldamine vastuolus PS §-ga 10.

Olukorras, kus ilmnes, et põlevkivi võidakse soovida kaevandada liiga suures mahus, oleks vastustajal olnud

§ 34lg 1 p 14 alusel võimalik keelduda kaevandamislubade andmisest.

Seega ei ole õige, nagu oleks enne kehtiva

§ 75

lg 6 jõustumist puudunud võimalused põlevkivi kaevandamisega seonduvate avalike huvide kaitseks. Riigikogu poolt 21. oktoobril 2008 kinnitatud põlevkivi kasutamise riiklik arengukava ei avaldanud mingit mõju maksimaalsele põlevkivikogusele, mida kassaator tohib aastas kaevandada. Kiviõli Keemiatööstuse OÜ oli olukorras, kus tal puudus igasugune teave selle kohta, kas ja millal riiklik arengukava kinnitatakse ning kui kauaks jääb kaevandamise loa menetlus peatatuks. Eksitav oli eelnõust lähtuv teave selle kohta, nagu kinnitataks arengukava mõne kuu jooksul. Avalik huvi põlevkivi säästliku kasutamise vastu ei olnud suurem negatiivsetest tagajärgedest, mis

§ 75lg 6 jõustumine Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-le põhjustas.

Ringkonnakohus on ebaõigesti kohaldanud PS §-st 11 tulenevat proportsionaalsuse põhimõtet. 13. juulil 2008 jõustunud

§ 75

lg 7 ei võimaldanud mitte kõigi kaevandamise lubade taotluste menetlemise jätkamist, vaid üksnes selliste lubade taotluste menetluse jätkamist, mille menetlemisel oli enne

1. märtsi 2006 viidud läbi keskkonnamõju hindamine ja mille kohta EMK oli teinud ettepaneku luba anda, seega oli viivitus ka pärast
2. juulit 2008 põhjendamatu, sest kassaatorile teadaolevalt on tema ainuke, kelle taotlus vastab

§ 75lg 7 nõuetele.

1. Keskkonnaministeerium vaidleb Kiviõli Keemiatööstuse kassatsioonkaebusele vastu ja leiab, et ringkonnakohtu otsus ei ole vastuoluline. Õige on kasutada kaht erinevat kriteeriumi: õiguslikud takistused ja objektiivsed asjaolud. Seaduseelnõu menetlemine Riigikogus on objektiivne asjaolu. See on oluline riiklike huvide väljaselgitamiseks. Objektiivne ja õiguslik takistus võivad, kuid ei tarvitse kattuda. Kaevandusloa taotluse menetlemise peatamise üksikasjad otsustab Keskkonnaministeerium kaalutlusõiguse alusel. Lähtuvalt HMS § 4 lg-st 2 oli ministeerium kohustatud arvestama kõiki olulisi asjaolusid, sh objektiivseid takistusi. Ringkonnakohus on ka õigesti käsitlenud menetluse peatamise küsimust kaevandamisloa menetlemisele kulunud aja õiguspärasuse hindamise kontekstis. Ei olnud vajalik tuvastada, kas peatamine toimus kirjalikult ja piisavalt motiveeritult, kohus ei ole teinud järeldust, nagu oleks menetlus peatatud
2. jaanuaril
3. Taotluse menetlus ja sisulised vaidlused ei olnud
4. novembriks 2005 lõppenud. Ka pärast käskkirja projekti saatmist oli ministeeriumil kohustus hinnata riiklikke huve. Kaevandamislubade taotluste läbivaatamine ei olnud võimalik samaaegselt põlevkivi riikliku arengukava koostamisega.

§ 75

lg 6 kohaldub Kiviõli Keemiatööstuse OÜ suhtes ja see säte on kooskõlas põhiseadusega, ei riiva Kiviõli Keemiatööstuse õiguspärast ootust ega ole ebaproportsionaalne. Mis puudutab aega pärast

1. juulit 2008, siis märgib Keskkonnaministeerium, et teavitas uutest perspektiividest Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-d juba
2. aprilli
3. a kirjaga. Pärast

§ 75lg 7 jõustumist tuli käskkirja eelnõu üle kontrollida.

1. Keskkonnaministeeriumi kassatsioonkaebuses palutakse tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused, millega Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kaebus osaliselt rahuldati, ning teha asja uuesti läbivaatamiseks saatmata asjas uus otsus, millega jätta Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kassatsioonkaebus tervikuna rahuldamata, menetluskulud tema enda kanda ja Keskkonnaministeeriumi menetluskulud Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-lt välja mõista. Keskkonnaministeeriumi arvates on ringkonnakohus rikkunud oluliselt halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 25 lg-d 2 ja
2. Keskkonnaministeerium on selgitanud, et enne

§ 75

lg 6 muudatuse jõustumist viibis Kiviõli Keemiatööstuse OÜ taotluse läbivaatamine samadel põhjustel, mis viisid lõpuks

§ 75lg 6 kehtestamiseni.

Keskkonnaministeeriumile esitati

1. a lõpuks 16 põlevkivi kaevandamise loa taotlust kokku 26,315 miljoni tonni põlevkivi kaevandamiseks. See oli rohkem kui kõigi seni väljastatud ja
2. aastal kehtinud põlevkivi kaevandamislubadega kaetud maht. Kõigi taotluste rahuldamine oleks tähendanud loa andmist kokku 50,065 miljoni tonni põlevkivi kaevandamiseks. Selline järsk kaevandamise kasv oleks tekitanud keskkonnakaitselisi ja sotsiaalpoliitilisi probleeme, tulevikus ka kaitsepoliitilisi probleeme. Põlevkivi on strateegiline, taastumatu ja piiratud ressurss. Samas puudus seaduses otsene ja üheselt mõistetav norm, mis oleks võimaldanud Keskkonnaministeeriumil loa taotlused rahuldamata jätta, maapõueseadus sätestas küll võimaluse luba vastuolu tõttu riiklike huvidega väljastamata jätta, kuid see polnud piisavalt konkreetne. Kohalikud omavalitsused tegid juunis ja juulis 2005 Riigikogule ettepaneku selgitada välja kaevandamise tagamaad. Neid küsimusi arutati
3. septembril 2005 Riigikogu keskkonnakomisjonis. Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et alates
4. jaanuarist 2006 oli viivitus õigustatud. Seda üllatavam on aga, et
5. a
6. novembrist
7. a
8. jaanuarini ei ole ringkonnakohus täpselt neid samu põhjusi Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kaevandamisloa taotluse osas lõpliku otsuse langetamata jätmise õigustamiseks piisavaks pidanud. Keskkonnaministeerium leiab, et juba perioodil
9. november 2005 kuni
10. jaanuar 2006 oli viivitamine samadel motiividel õiguspärane. Seaduseelnõu menetlusse andmisega ei saa erinevust põhjendada. Riigi, kohalike omavalitsuste ja kohalike elanike huve arvestavad kaalutlused olid olemas juba enne eelnõu menetlusse andmist, vastasel juhul poleks olnud põhjust eelnõu menetlusse anda. Eelnõu menetlusse andmine oli pigem viimane, mitte esimene etapp teadvustamisel, et enne lubade väljastamist tuleb kinnitada riiklik arengukava. Ringkonnakohus ei ole hinnanud Keskkonnaministeeriumi väidet, et kaevandamisloa väljastamine oleks läinud vastuollu põhimõttega, mille kohaselt ei tohi erinevad riigiasutused anda üksteisele vastukäivaid signaale (vt Riigikohtu
11. detsembri
12. a otsuses asjas nr 3-3-1-66-02 antud juhised). Keskkonnaministeerium, olles teadlik ettevalmistatavast äärmiselt olulisest seadusemuudatusest ja aidates seda ette valmistada, ei saanud sellises olukorras anda kaebajale välja põlevkivi kaevandamise luba, kuna see oleks lisaks riigi ja avalikkuse huvide mittearvestamisele läinud vastuollu ka ettevalmistatava maapõueseaduse muudatusega. Samadel põhjustel on ringkonnakohus ebaõigesti kohaldanud ka materiaalõigust. Lisaks oli Sonda vald üks neist omavalitsustest, kes põlevkivi arengukava küsimuses Riigikogu poole pöördus. Kaevandamisloa üle otsustamisel tuli otsustada tavapäratute küsimuste üle, mistõttu kahekuuline tähtaeg ei saanud olla piisav. Kohtud on kaebust osaliselt rahuldades ületanud kaebuse piire, rikkudes sellega oluliselt HKMS § 25 lg-t
13. Kaebuses esitatud taotlus oli suunatud sellele, et kohus tuvastaks Keskkonnaministeeriumi tegevusetuse õigusvastasuse osas, mis puudutab taotluse rahuldamata jätmise või rahuldamise otsuse tegemata jätmist. Seda, et taotlus on suunatud just lõpliku akti väljastamata jätmisega seonduva tegevusetuse tuvastamisele, on rõhutanud ka Kiviõli Keemiatööstuse OÜ ise. Sellest tulenevalt oleksid kohtud pidanud tuvastama, et Keskkonnaministeeriumil oli kohustus välja anda just loa andmise või sellest keeldumise haldusakt, seda, et ükski muu tegevusviis ei oleks olnud õiguspärane. Juhul kui kohtute meelest oli sellisele haldusaktile õiguspäraseid alternatiive (menetluse peatamine, sellest teatamine), siis ei oleks pidanud kohtud kaebust osaliselt rahuldama. Riigikohus on oma
14. oktoobri
15. a lahendis asjas nr 3-3-166-09 rõhutanud, et juhul kui kohus asub haldusorgani asemel kaalutlust teostama, et otsustada, millise sisuga haldusakti andmiseni oleks haldusorgan pidanud jõudma, ületab ta oma volituse piire.
16. Kiviõli Keemiatööstuse OÜ vaidleb Keskkonnaministeeriumi kassatsioonkaebusele vastu ja leiab järgmist. Ebaõige on kassaatori arvamus, nagu oleks ringkonnakohtu otsus vastuoluline, ringkonnakohus on põhjendanud perioodi
17. november 2005 kuni
18. jaanuar 2006 ja alates
19. jaanuar 2006 kulgema hakanud perioodi eristamist seeläbi, et ajaliselt enne
20. jaanuari 2006 ei olnud Riigikogu menetluses maapõueseaduse muutmise seaduse eelnõu, kuid
21. jaanuaril 2006 hakkas Riigikogu maapõueseaduse muutmise seaduse eelnõu menetlema. Kuigi vana

§ 25

lg 2 alusel kinnitatud maavara kaevandamise loa taotlemise ja väljaandmise kord ei sätestanud, millise aja jooksul peab Keskkonnaministeerium alates EMK otsusest kaevandamisloa andmise otsustama, pidi ta PS §-st 13 ning HMS § 5 lg-st 2 tulenevalt lahendama küsimuse mõistliku aja jooksul. Selgusetuks jääb, miks vana maapõueseaduse kehtivuse ajal oleks see aeg pidanud olema üleriigilise tähtsusega maardla puhul pikem kui kaks kuud, nii on see ka alates

1. aprillist 2005 kehtiva maapõueseaduse alusel. Antud vaidluse puhul ei saanud kaevandamisloa menetlustoimingud olla kuigi mahukad, sest Keskkonnaministeerium saatis käskkirja eelnõu esimest korda kooskõlastamiseks
2. septembril 2005 ja teist korda
3. oktoobril
4. Seega nähtub ministeeriumi käitumisest, et ta ei näinud mingisuguseid takistusi kaevandamisloa väljastamisel ja ministeeriumi kassatsioonkaebuses toodud väited, nagu oleksid
5. a toimunud suured vaidlused takistanud kaevandamisloa otsustamist, mitteusutavad. Sonda vald oli nõustunud kaevandamisega, vallavalitsuse ja Kiviõli Keemiatööstuse OÜ vahel oli
6. juunil 2005 sõlmitud leping ja kehtis ka Sonda Vallavolikogu
7. juuni
8. a otsus nr 47/
9. Juhul kui
10. a ilmnes, et põlevkivi võidakse soovida kaevandada liiga suures mahus, oleks Keskkonnaministeeriumil olnud

§ 34

lg 1 p 14 alusel võimalik keelduda kaevandamisloa andmisest, ministeerium oli pädev hindama põlevkivi kaevandamise optimaalset mahtu. Riiklik arengukava ei avaldanud Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kaevandatavale põlevkivi kogusele mingit mõju ja taotlust oleks olnud võimalik rahuldada ka ilma arengukavata. Ringkonnakohus on õigesti hinnanud Riigikogu keskkonnakomisjoni

1. septembri
2. a istungi protokolli nr
3. Omavalitsuste esitatud ettepanekute arutamine Riigikogus ei saa kaasa tuua õiguslikke tagajärgi Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-le. Keskkonnaministeerium oleks pidanud taotlust menetlema ja otsustama loa andmise küsimuse. Oktoobrist 2005 kuni oktoobrini 2008 seda lihtsalt ei tehtud. Ringkonnakohus ei ole õigusvastase viivituse tuvastamisega kohaldanud ebaõigesti materiaalõigust. Kohtud ei leidnud, et ajavahemikus
4. november 2005 kuni
5. jaanuar 2006 oleks Keskkonnaministeerium saanud kaevandamisloa väljastamise taotlust menetleda ka selliselt, et ministeerium oleks peatanud menetluse või teavitanud taotlejat menetluse viibimise põhjustest. Seega ei ole kohtud ületanud kohtuotsust tehes kaebuse piire. Istungil jäid pooled oma seisukohtade juurde. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
6. Kolleegium peab praeguse asja lahendamisel esmatähtsaks küsimust sellest, kas
7. novembrist 2005 (k.a) kuni

§ 75lg 6 jõustumiseni 28.

märtsil 2006 on Keskkonnaministeerium õigusvastaselt viivitanud Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kaevandamisloa taotluse menetlemisega (I). Seejärel hindab kolleegium ülejäänud perioodil

1. märtsist 2006 kuni kaevandamisloa väljastamiseni
2. novembril 2008 kaevandamisloa taotluse lahendamise võimalikku õigusvastast viivitust (II). Lõpetuseks lahendab Riigikohtu halduskolleegium praeguse vaidluse, sealhulgas menetluslikud küsimused (III). I
3. Kohtud on leidnud, et perioodil
4. november 2005 kuni
5. jaanuar 2006 (maapõueseaduse muutmise seaduse eelnõu menetlemise algatamine Riigikogus) viivitas Keskkonnaministeerium kaevandamisloa taotluse menetlemisega õigusvastaselt. Riigikohtu halduskolleegium nõustub selle seisukohaga halduskohtu ja ringkonnakohtu toodud põhjendustel ega pea vajalikuks neid korrata (HKMS § 73 lg 1 ja TsMS § 689 lg 5).
6. Kohtud on eristanud kaevandamisloa menetluse läbiviimist takistanud õiguslikku asjaolu ja objektiivset takistust ning on leidnud perioodi
7. jaanuar 2006 kuni
8. märts 2006 osas, et kuigi maapõueseaduse muutmise seaduse eelnõu menetlus Riigikogus ei ole käsitatav õigusliku takistusena, oli tegemist kaevandamisloa üle otsustamisel takistava objektiivse asjaoluga. Praegune vaidlus seisnebki selles, et Kiviõli Keemiatööstuse OÜ leiab, et maapõueseaduse muutmise seaduse eelnõu Riigikogu menetlusse võtmine
9. jaanuaril 2006 ei saa ei õiguslikult ega objektiivselt olla takistuseks kaevandamisloa taotluse menetlemisel. Keskkonnaministeerium on seevastu seisukohal, et ka enne vastava eelnõu Riigikogu menetlusse võtmist viibis Kiviõli Keemiatööstuse OÜ taotluse läbivaatamine samadel põhjustel, mis viisid lõpuks

§ 75lg 6 kehtestamiseni (viimasega kolleegium ei nõustu, vt käesoleva otsuse p 16).

1. Kolleegiumi arvates on kohtud ebaõigesti leidnud, et maapõueseaduse võtmist Riigikogu menetlusse saab lugeda objektiivseks asjaoluks, mis õigustatult takistas Keskkonnaministeeriumi menetlemast Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kaevandamisloa taotlust. Kolleegium leiab, et praegusel juhul ei ole kohaldatav Riigikohtu halduskolleegiumi
2. detsembri
3. a otsuses asjas nr 3-3-1-5608 p-s 20 väljendatud seisukoht, mille kohaselt on haldusmenetluse peatamine kooskõlas olukorraga, kus menetluse jätkamine tooks kaasa asja ebaõige otsustamise. Nimetatud asjas oli tegemist planeerimisvaidlusega, kus planeerimismenetluse jätkamine ja lõppastmes planeeringu kehtestamine olukorras, kus planeeringu eesmärkide saavutamise võimalikkus ei olnud selge, võis oluliselt kahjustada avalikke huve ning tuua kaasa planeeringuga hõlmatud isikute õiguste ja huvide ülemäärase riive.
4. Kolleegium peab oluliseks eristada seaduseelnõu Riigikogu menetlusse andmist seaduse vastuvõtmisest ja jõustumisest. Kolleegiumi arvates on praegusel juhul põhjendamatu õigusliku asjaolu ja objektiivse takistuse eristamine, kuivõrd seaduse Riigikogus menetlemine ei pruugi veel tähendada selle seaduse vastuvõtmist. Vastavalt PS § 65 p-le 1 võtab seadusi vastu Riigikogu, PS § 107 lg 1 kohaselt kuulutab seadused välja Vabariigi President, need avaldatakse vastavalt PS § 3 lgle 2 ja §-le 108 ettenähtud korras ja need jõustuvad kümnendal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist, kui seaduses eneses ei sätestata teist tähtaega, ning on täitmiseks kohustuslikud üksnes juhul, kui on avaldatud. Maapõueseaduse muutmise seaduse eelnõu Riigikogu menetlusse võtmist ei saa võrdsustada Riigikogu poolt vastu võetud, presidendi väljakuulutatud, nõuetekohaselt avaldatud ja jõustunud seadusega. HMS § 3 lg 1 kohaselt võib haldusmenetluses piirata isiku põhiõigusi ja vabadusi ning tema muid subjektiivseid õigusi, praegusel juhul õigust heale haldusele ja mõistliku aja jooksul kaevandamisloa taotluse lahendamisele, ainult seaduse alusel.
5. Kolleegiumi hinnangul ei õigusta väited, et
6. aastal esitati lisaks Kiviõli Keemiatööstuse OÜle veel 16 taotlust ja nendega seoses olid õiguslikud vaidlused, ega see, et
7. jaanuaril
8. aastal Riigikogus algatatud seaduseelnõust (824 SE) oli selge seadusandja tahe, Keskkonnaministeeriumi viivitust Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kaevandamisloa taotluse menetlemisel. Kolleegium märgib, et eelnõu algatajateks olid Eestimaa Rahvaliidu, Eesti Keskerakonna ja Eesti Reformierakonna fraktsioonid, kuigi eelnõu ja seletuskirja oli koostanud Keskkonnaministeeriumi keskkonnakorralduse ja -tehnoloogia osakonna juhataja. Mis puutub Keskkonnaministeeriumi seisukohta, et kaevandamisloa väljastamine oleks läinud vastuollu põhimõttega, mille kohaselt ei tohi erinevad riigiasutused anda üksteisele vastukäivaid signaale, siis tuleb märkida, et Riigikohtu
9. detsembri
10. a otsuse asjas nr 3-3-1-66-02 p-s 38 antud juhised, mis puudutasid ettevõtja õiguspärase ootuse kahjustamise keeldu, ei ole praeguses asjas kohaldatavad, sest Riigikogu menetluses olev seaduseelnõu ei ole võrreldav ühe haldusorgani otsustusega, isegi kui see otsustus ei ole vormistatud kirjaliku haldusaktina. Seadusandja poolt eelnõu menetlemine on seotud poliitilise debatiga, mille tulemus ei pruugi olla prognoositav, haldusorgani tegevust ei saa mõjutada Riigikogus menetletav võimalik, kuid seadusena veel kinnitamata seisukoht.
11. Kuigi seaduseelnõu menetlusse võtmine kolleegiumi arvates haldusorganile haldusmenetluse peatamiseks õigust ei anna, võib kolleegiumi arvates selleks õiguse anda seaduse vastuvõtmine. Vastuvõetud seaduse puhul on tegemist Riigikogu selgelt väljendatud seisukohaga, seadusandja tahtega, mistõttu võib Riigikogus seaduse vastuvõtmisest peale alata haldusorganil kaalutlusõigus veel jõustumata, kuid vastu võetud seadusega arvestada.
12. Praeguses asjas võinuks pärast seaduse vastuvõtmist Riigikogus
13. märtsil 2006 Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kaevandamisloa taotluse menetlemise jätkamine kaasa tuua ebaõige või avalike huvidega vastuolus oleva otsuse tegemise. Kolleegium peab taotluse menetluse peatamist õiguspäraseks alates

§ 75lg 6 vastuvõtmisest Riigikogus 8.

märtsil

1. Sellest tulenevalt leiab kolleegium, et perioodil
2. november 2005 kuni
3. märts 2006 viivitas Keskkonnaministeerium õigusvastaselt Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kaevandamisloa taotluse väljaandmisega.
4. Siinjuures peab Riigikohtu halduskolleegium vajalikuks märkida, et tegemist ei saanud olla mitte kaevandamisloa väljastamise menetluse peatamisega, vaid kaevandamisloa taotluse lahendamise peatamisega. Kaebaja soov on siiski üheselt tuletatav nii esialgsest kaebusest (tuvastada Keskkonnaministeeriumi tegevusetuse õigusvastasus Kiviõli Keemiatööstuse OÜ poolt
5. jaanuaril 2004 esitatud taotluse menetlemisel kaevandamisloa saamiseks) kui ka apellatsioon- ja kassatsioonkaebuse puhul (tuvastada Keskkonnaministeeriumi toimingute õigusvastasus perioodil oktoober 2005 kuni november 2008 seonduvalt Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-le kaevandamisloa väljastamise küsimuse lahendamata jätmisega põlevkivi kaevandamiseks Põhja-Kiviõli II põlevkivikarjääris). II
6. Mis puudutab perioodi alates

§ 75lg 6 vastuvõtmisest 8.

märtsil 2006 kuni kaevandamisloa väljastamiseni

1. novembril 2008, siis märgib kolleegium esmalt, et kuivõrd kolleegium leiab, et ka kohtute poolt ebaõigesti hinnatud perioodil
2. jaanuarist
3. märtsini 2006 viivitas Keskkonnaministeerium kaevandamisloa väljaandmise taotluse menetlemisega ilma mõistliku põhjuseta ja õigusvastaselt, siis ei ole võimalik, et õigusvastasele viivitamisele järgneks õiguspärane viivitamine. Viivitamine saab olla vaid õigusvastane. Halduskohus on kasutanud mõistet "viivitus" ebaõigesti, ringkonnakohus on käsitanud seda tegevusetusena. Riigikohtu halduskolleegiumi arvates on perioodi
4. märts 2006 kuni
5. november 2008 näol tegemist Keskkonnaministeeriumi õiguspärase tegevusetusega Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kaevandamisloa taotluse läbivaatamisel. Selle tegevusetuse õiguslikuks aluseks oli

§ 75lg 6, kuni 13.

juulil 2008 jõustunud

§ 75lg 7, mis on kohaldatav Kiviõli Keemiatööstuse OÜ suhtes, selle kõrvaldas.

25. Kolleegium leiab, et

§ 75

lg 6 jõustumisel ei olnud vajalik eraldi teatada menetluse peatumisest, kuivõrd see alus tulenes seadusest. Lisaks on Keskkonnaministeerium oma 7. aprilli 2006. aasta kirjaga nr 13-4-6/4461 teatanud

§ 75

lg 6 jõustumisest ja menetluse peatumisest kuni põlevkivi kasutamise riikliku arengukava kinnitamiseni. Varasema perioodi osas menetluse peatamist kirjalikus vormis ei ole esinenud ja Keskkonnaministeerium on seda ka tunnistanud. 26. Kolleegiumi arvates on

§ 75lg 6 praegusel juhul kohaldatav.

Kolleegium peab

§ 75

lg-t 6 erinormiks

§ 75

lg 2 suhtes, leiab, et

§ 75

lg 6 ei ole vastuolus põhiseadusega ega pea vajalikuks ringkonnakohtu neid põhjendusi korrata. Kohtud on põhiseadusele, sh proportsionaalsuse põhimõttele vastavust õigesti hinnanud. Kolleegium rõhutab õiguspärase ootuse esinemist menetlusele, mitte aga kaevandamisloa saamisele. Avalikku huvi arvestades on

§ 75

lg 6 esinev piirang lubatud, seda enam, et menetlust Kiviõli Keemiatööstuse OÜ suhtes ei lõpetatud, vaid peatati, mis ei toonud kaasa senise olukorra märkimisväärset halvenemist.

1. Samuti leiab kolleegium, et pärast
2. juulit 2008 kuni kaevandamisloa andmiseni ei olnud Keskkonnaministeerium õigusvastaselt tegevusetu ja nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, kus nõustuti Keskkonnaministeeriumi seletusega, mille kohaselt taotluste ülevaatamine ja uue käskkirja ettevalmistamine oli aeganõudev, seda enam, et ka Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-l kulus käskkirja eelnõu läbivaatamiseks kahe nädala asemel poolteist kuud. III
3. Eelnevast tulenevalt leiab kolleegium, et Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kassatsioonkaebus kuulub osaliselt rahuldamisele, pikendades Keskkonnaministeeriumi poolse Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kaevandamisloa taotluse menetlemise õigusvastase viivituse perioodi
4. novembrist
5. a
6. märtsini
7. a, halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused kuuluvad selles osas tühistamisele, muus osas jäävad otsused muutmata. Keskkonnaministeeriumi kassatsioonkaebus jääb rahuldamata.
8. Riigikohtu istungil taotles kassaator Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kassatsioonkaebuse rahuldamise korral tasutud menetluskulude hüvitamist vastustajalt summas 73 520 krooni. Keskkonnaministeerium taotlusele vastu ei vaielnud. Arvestades kassatsioonkaebuse osalist rahuldamist, peab Riigikohtu halduskolleegium HKMS § 93 lg 5 alusel põhjendatuks mõista Keskkonnaministeeriumilt Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kasuks välja menetluskuludest 10 000 krooni. Kiviõli Keemiatööstuse OÜ kautsjon kuulub tagastamisele, Keskkonnaministeeriumi tasutud kautsjon arvatakse riigituludesse. Ülejäänud menetluskulud jäävad menetlusosaliste endi kanda. Tõnu Anton, Julia Laffranque, Harri Salmann