RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON KOHTUMÄÄRUS 3-3-1-38-10 10. juun

) § 20 lg 1 p-st 9 tulenevalt puudub Keskkonnaametil kaalutlusõigus, mistõttu ei saa ka lõplik haldusakt olla kaebajale soodne. Vastustaja otsustus on motiveerimata ja sisuliselt põhjendamatu.

1. Saue Vallavolikogu palus jätta kaebuse rahuldamata.
2. Arvamuse andmiseks kaasatud Keskkonnaamet palus kaebuse rahuldada. Keskkonnaamet asus seisukohale, et geoloogilise uuringu loa menetluses on kohaliku omavalitsuse nõusolekule tulenevalt

§ 20lg 1 p-st 9 antud siduv iseloom.

Sama seisukohta toetab ka

§ 20lg 3.

Kuigi

§ 20

lg 3 alusel on võimalik luba anda ka kohaliku omavalitsuse keelduva otsuse korral, kui saadakse Vabariigi Valitsuse nõusolek, ei teosta Vabariigi Valitsus kontrolli kohaliku omavalitsuse otsuste üle, vaid langetab oma otsuse üksnes riiklikust huvist lähtuvalt. Vabariigi Valitsuse poole saab Keskkonnaameti hinnangul pöörduda, kui kohalik omavalitsus on õiguspäraselt keeldunud nõusoleku andmisest, kuid uuringu läbiviimine on riigi seisukohalt väga oluline (olemas on ülekaalukas avalik huvi). 5. Tallinna Halduskohus jättis 8. oktoobri 2009. a määrusega haldusasjas nr 3-09-1658 kaebuse läbi vaatamata halduskohtusse pöördumise õiguse puudumise tõttu. Kohus põhjendas määrust järgnevalt: a) seadusandja on küll

§ 20

lg 1 p 9 kohaselt väljendanud, et kohaliku omavalitsuse keeldumine nõusoleku andmisest uuringuloa väljastamiseks võib olla aluseks uuringuloa väljastamisest keeldumisele, kuid sama paragrahvi 3. lõike kaudu selgitanud, et uuringuloa võib kohaliku omavalitsuse keeldumise korral anda Vabariigi Valitsuse nõusolekul. Järelikult on seadusandja määratlenud

§ 14

lg-s 2 nimetatud arvamuse staatuse selliselt, et tegemist on haldusmenetluse seaduse (HMS) § 16 mõttes arvamusega, millel ei ole lõplikult siduvat jõudu.

§ 20

lg 3 ei piira Vabariigi Valitsuse volitusi kohaliku omavalitsuse mittenõustumise õiguspärasuse kontrolliga, ta võib oma nõusoleku andmisel või sellest keeldumisel lähtuda ka muudest kaalutlustest; b) käesoleval juhul ei ole tegemist Riigikohtu praktikas kajastatud olukorraga, kus menetlustoimingu vaidlustamine eraldi lõplikust haldusaktist on erandlikel asjaoludel võimalik. Maapõueseaduse kohaselt teeb lõpliku otsuse geoloogilise uuringu loa väljastamise kohta kas Keskkonnaamet või Keskkonnaministeerium või

§ 20

lg-s 3 sätestatud juhul Vabariigi Valitsus, võttes arvesse kõiki seaduses märgitud asjaolusid. Samale seisukohale on jõudnud ka Riigikohus

1. septembri
2. a otsuses nr 3-4-1-9-09; c) OÜ-l Laikum puudub kaebeõigus enne asja lõplikku otsustamist. Vastustaja negatiivne arvamus uuringuloa väljastamise menetluses ei tekita, muuda ega lõpeta kaebaja õigusi loa saamisel.

§ 20

jätab loa andjale diskretsiooni võimaluse ning kohaliku omavalitsuse negatiivse arvamuse puhul on tagajärjeks lihtsalt täiendava menetlusliku nõude rakendumine. 6. OÜ Laikum esitas Tallinna Ringkonnakohtule määruskaebuse, mida põhjendas järgmiselt: a)

§ 20

lg 1 p 9 kohaselt on Keskkonnaministeerium otseselt seotud kohaliku omavalitsuse arvamusega. Ka Riigikohtu 30. septembri 2009. a otsuse nr 3-4-1-9-09 järgi teeb vormiliselt loa andmisest keeldumise otsuse loa andja, kuid tal puudub kohaliku omavalitsusüksuse keeldumise korral igasugune diskretsioon;

1. b)vald on motiveerimata ja sisuliselt põhjendamatu keeldumisega rikkunud kaebaja subjektiivseid õigusi juba enne Keskkonnaameti poolse otsustuse tegemist. Saue valla keeldumine on õigusvastane ning mõjutab ilmselgelt edaspidist menetlust ja lõpliku otsuse tegemist;
2. c)Riigikohus on viidatud lahendis veel leidnud, et

§ 20

lg-s 3 sätestatud Vabariigi Valitsuse nõusolek peaks olema lõplikust loast eraldi vaidlustatav. 7. Saue Vallavolikogu vaidles määruskaebusele vastu. Vastustaja leidis, et kaebaja seisukoht loa andja kaalutlusõiguse puudumise kohta

§ 20lg 1 p 9 alusel on ekslik.

Loa andjaks ei ole mitte kohalik omavalitsus, vaid Keskkonnaamet, kes saab vastustaja eitava vastuse korral taotleda loa andmiseks nõusolekut Vabariigi Valitsuselt. Praeguses menetlusstaadiumis pole veel võimalik täie kindlusega väita, milline on menetluse lõpptulemus.

1. Keskkonnaamet nõustus Tallinna Halduskohtu määrusega ja palus jätta määruskaebuse rahuldamata.
2. Tallinna Ringkonnakohus jättis
3. jaanuari
4. a määrusega haldusasjas nr 3-09-1658 OÜ Laikum määruskaebuse rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu määruse muutmata, põhjendades määrust järgnevalt: a) ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega ega pea vajalikuks neid korrata; b) Tallinna Ringkonnakohus on juba
5. novembri
6. a otsuses haldusasjas nr 3-08-379 leidnud, et arvestades

§ 20

lg 3 regulatsiooni, ei evi kohaliku omavalitsuse keeldumine nõusoleku andmisest uuringuloa menetluses automaatselt sellist mõju, mis välistab uuringuloa väljastamise. Kuigi

§ 20

lg 1 p 9 ei anna uuringuloa andjale kaalutlusõigust kohaliku omavalitsuse seisukoha arvestamise osas, on tal kaalutlusõigus pöörduda nõusoleku saamiseks Vabariigi Valitsuse poole. Järelikult on loa andjal ka võimalus ja kohustus hinnata kohaliku omavalitsuse keeldumise asjakohasust. Kohaliku omavalitsuse kooskõlastuse vaidlustamise lubamisel ei ole võimalik uuringuloa menetlust läbi viia HMS §-s 5 nimetatud põhimõtete järgi: eesmärgipäraselt, efektiivselt, võimalikult lihtsalt ja kiirelt. Arvestades, et kohtumenetlus kestab üldjuhul oluliselt kauem kui haldusmenetlus, pole põhjendatud kohtulikult kontrollida kohaliku omavalitsuse nõusolekust keeldumise seaduslikkust olukorras, kus ei saa lõplikult väita, et nõusoleku olemasolul luba kaebajale igal juhul väljastatakse. Efektiivsem on tagada kaebeõigus pärast loa andjalt keelduva haldusakti saamist, kuna selleks ajaks on üheselt selge, kas keeldumine on aset leidnud vaid

§ 20

lg 1 p 9 alusel ja miks ei ole loa andja pöördunud Vabariigi Valitsuse poole või saanud Vabariigi Valitsuselt nõusolekut. Nii on vaidlus võimalik lahendada ühe kohtumenetlusega;

1. c)Riigikohtu 30. septembri 2009. a otsusest nr 3-4-1-9-09 ei nähtu eeltoodule vastupidiseid seisukohti. Lahendis on hinnatud eelkõige kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse riive põhiseaduspärasust, peatumata kohaliku omavalitsuse keeldumise vaidlustamise küsimusel. Samas nähtub lahendist üheselt, et kohaliku omavalitsuse keeldumine ei ole loamenetluse tulemust vahetult mõjutav tegur. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED 10. OÜ Laikum esitas ringkonnakohtu otsuse peale määruskaebuse, milles palub tühistada haldusja ringkonnakohtu määrused ning saata asi tagasi menetlemiseks Tallinna Halduskohtule. OÜ Laikum märgib järgmist:
2. a)ringkonnakohtu varasemates jõustunud lahendites kasutatud õigusnormide tõlgendused ei ole siduvad;
3. b)kuigi Riigikohtu lahendis kohtuasjas nr 3-4-1-9-09 on käsitletud peamiselt kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusega seotud problemaatikat, on Riigikohus otsuse p-s 24 märkinud, et kuigi vormiliselt teeb loa andmisest keeldumise otsuse loa andja, puudub tal kohaliku omavalitsuse keeldumise korral igasugune diskretsioon;
4. c)Riigikohus on viidatud lahendis leidnud, et tõlgendust, mille kohaselt Vabariigi Valitsuse nõusolek võib olla lõplikust loast eraldiseisvana vaidlustatav, tuleb eelistada halduskohtusse pöördumise sätete võimalikele teistsugustele tõlgendustele, kuna see tagab erinevate põhiseaduslike väärtuste suurema kaitse. Sellises olukorras ei ole aktsepteeritav ringkonnakohtu seisukoht, et kohaliku omavalitsuse kooskõlastuse vaidlustamise lubamisel ei ole võimalik uuringuloa menetlust läbi viia HMS §-s 5 nimetatud põhimõtteid järgides; d)

§ 20

lg 1 p-st 9 tuleneb, et Keskkonnaamet ei saa anda luba geoloogilise uuringu läbiviimiseks, kui kohalik omavalitsus on loa andmisest keeldunud. Seega on loa andja otseselt seotud kohaliku omavalitsuse arvamusega ning tal puudub kaalutlusvõimalus;

1. e)Saue Vallavolikogu keeldumine loa andmisest on õigusvastane ja motiveerimata. 11. Keskkonnaamet peab määruskaebust põhjendamatuks, jääb oma varasemate seisukohtade juurde ja nõustub täielikult halduskohtu ja ringkonnakohtu määrustes esitatud lõppjärelduste, seisukohtade ja põhjendustega. Keskkonnaamet põhjendab oma seisukohta järgmiselt:
2. a)kohaliku omavalitsuse otsus on üks menetlustoiming lõpliku haldusakti, geoloogilise uuringu loa andmise menetluses. Vaatamata kohaliku omavalitsuse keelduvale otsusele on isikul, kes on taotlenud geoloogilise uuringu luba, siiski

§ 20lg-st 3 tulenev alternatiiv loa saamiseks.

Seega ei võta kohaliku omavalitsuse keeldumine Keskkonnaametilt kohustust kaaluda loa andmist Vabariigi Valitsuse nõusoleku alusel;

1. b)samas möönab Keskkonnaamet, et Vabariigi Valitsus ei teosta kontrolli kohaliku omavalitsuse otsuste üle, vaid langetab oma otsuse üksnes riiklikust huvist lähtuvalt. Vabariigi Valitsuse poole saab pöörduda, kui kohalik omavalitsus on õiguspäraselt keeldunud nõusoleku andmisest, kuid uuringu teostamiseks on olemas ülekaalukas avalik huvi, st uuringu läbiviimine on riigi seisukohalt väga oluline;
2. c)käesolevaks ajaks on lisaks OÜ Laikum kaebusele menetluses veel üks analoogiline kohtuasi, mille menetluskäik Tartu Halduskohtus on olnud erinev käesolevast kaebusest. Seetõttu on Riigikohtu lahendil käesolevas asjas põhimõtteline tähendus õiguskindluse tagamiseks ja ühtse kohtupraktika kujundamiseks. 12. Saue Vallavolikogu ei nõustu määruskaebusega ja vaidleb sellele vastu. Vastustaja hinnangul on kohtud kaebuse õigesti läbi vaatamata jätnud. Vastustaja põhjendab oma seisukohta järgnevalt:
3. a)arvestades

§ 20

lg 3 regulatsiooni, ei tulene kohaliku omavalitsuse keeldumisest uuringuloa menetluses automaatselt sellist mõju, mis täielikult välistab uuringuloa väljastamise. Kuna uuringuloa andjal on võimalus pöörduda nõusoleku saamiseks Vabariigi Valitsuse poole, saab ta hinnata kohaliku omavalitsuse keeldumise asjakohasust. Kui loa andja nõustub kohaliku omavalitsusega ja keeldub uuringuloa andmisest, on kaebajal õigus vaidlustada kohtus lõplikku haldusakti;

1. b)ka Riigikohtu otsuses asjas nr 3-4-1-9-09 leiti, et lõpliku otsuse tegemise õigus ei ole mitte kohalikul omavalitsusel läbi uuringuloa taotlusele nõusoleku andmise otsustamise, vaid riigiorganil. Seega ei mõjuta nõusoleku andmisest keeldumine otseselt kaebaja subjektiivseid õigusi;
2. c)ekslik on kaebaja seisukoht, et kuna Riigikohus pidas haldusasjas nr 3-4-1-9-09 tehtud otsuses otstarbekaks Vabariigi Valitsuse nõusoleku vaidlustamise võimalust kohaliku omavalitsuse poolt, peaks olema võimalik ka kohaliku omavalitsuse nõusoleku vaidlustamine. Kohalikule omavalitsusele vastava kaebeõiguse andmine on vajalik kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku enesekorraldusõiguse ulatuslikuma kaitse tagamiseks. Erinevalt kohaliku omavalitsuse keeldumisest on Vabariigi Valitsuse nõusoleku puhul tegemist olukorraga, kus n-ö järgmist astet, kuhu pöörduda, ei ole - Vabariigi Valitsuse otsus antud küsimuses on loa andjale siduv. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 13. Käesolevas asjas on vaidlus selle üle, kas OÜ-l Laikum on õigus vaidlustada Saue Vallavolikogu poolt geoloogilise uuringu loale nõusoleku andmata jätmist. Tallinna Halduskohus võttis OÜ Laikum kaebuse menetlusse, kuid jättis selle siiski läbi vaatamata, tuginedes halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 23 lg 3 p-le 1. HKMS § 23 lg 3 p 1 sätestab, et halduskohus võib määrusega jätta kaebuse läbi vaatamata juhul, kui ilmneb, et selle esitajal ei saa ilmselgelt olla halduskohtusse pöördumise õigust, eeldades, et kaebuse esitaja poolt väidetavad asjaolud on tõendatud. Halduskohus asus seisukohale, et kohaliku omavalitsuse

§ 14

lg-s 2 sätestatud arvamus on menetlustoiming, millel ei ole lõplikult siduvat jõudu. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu põhjendustega. 14. Kolleegium nõustub kohtute seisukohaga, et Saue Vallavolikogu poolt nõusoleku andmisest keeldumine oli menetlustoiming. Riigikohtu halduskolleegium on varasemas praktikas asunud seisukohale, et maavanema heakskiit planeerimismenetluses ei kujuta endast iseseisvat haldusakti, vaid tegemist on menetlustoiminguga (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-12-07, p 19). Sama on kolleegium leidnud ehitusloa menetluses antavate kooskõlastuste kohta (Riigikohtu halduskolleegiumi määrus asjas nr 3-3-1-67-01, p 4) ning planeerimisseaduse § 17 lg 2 p 3 alusel Keskkonnaministeeriumi antud kooskõlastuse kohta (Riigikohtu halduskolleegiumi määrus asjas nr 3-3-1-1-10, p 12). Riigikohtu hinnangul on ka

§ 14

lg 2 alusel antud arvamus menetlustoiming - tegemist on osaga uuringuloa taotluse menetlusest, mis lõppeb loa andmise või sellest keeldumisega.

1. Seetõttu on kohaliku omavalitsuse ja Keskkonnaameti vaheline õiguslik vahekord uuringuloa taotluse menetluses eelkõige haldusesisene. Planeeringumenetluse puhul on kolleegium asunud seisukohale, et nii maavanema järelevalveotsuse kui ka Keskkonnaministeeriumi kooskõlastuskirja vaidlustamine on võimalik üksnes olukorras, kus järelevalveotsusest või kooskõlastuskirjast tuleneb siduv keeld detailplaneeringu kehtestamiseks (Riigikohtu halduskolleegiumi määrused asjades nr 3-31-12-07 ja 3-3-1-1-10). Ka käesolevas kohtuasjas on kohtud kaebeõiguse olemasolu hindamisel õigesti lähtunud sellest, kas kohaliku omavalitsuse keeldumine nõusoleku andmisest on uuringuloa andmise üle otsustajale (käesolevas asjas Keskkonnaamet) siduv.
2. Kohaliku omavalitsuse nõusoleku siduvuse hindamisel on olulised järgmised sätted.

§ 20

lg 1 p 9 sätestab, et üldgeoloogilise uurimistöö loa ja uuringuloa andmisest keeldutakse, kui kohalik omavalitsus ei ole nõus maavara otsingu eesmärgil üldgeoloogilise uurimistöö loa või uuringuloa andmisega.

§ 20

lg 3 kohaselt on

§ 20

lg 1 p-s 9 nimetatud juhul üldgeoloogilise uurimistöö loa andmisest keeldumise aluseks kohaliku omavalitsuse mittenõustumine, kui üldgeoloogilise uurimistöö luba antakse maavara otsinguks. Mittenõustumise korral tohib üldgeoloogilise uurimistöö loa maavara otsinguks või uuringuloa anda Vabariigi Valitsuse nõusolekul. Kohtud järeldasid neist maapõueseaduse sätetest, et need jätavad loa andjale diskretsiooni - loa andja võib hinnata kohaliku omavalitsuse nõusoleku andmisest keeldumise asjakohasust ning kui loa andja leiab, et hoolimata kohaliku omavalitsuse seisukohast tuleks luba anda, siis võib ta pöörduda

§ 20lg 3 alusel Vabariigi Valitsuse poole.

17. Kolleegium ei nõustu kohtute seisukohaga. Iseenesest on õige, et pärast kohaliku omavalitsuse keeldumist on uuringuloa andjal võimalik kaaluda, kas keelduda loa andmisest või pöörduda Vabariigi Valitsuse poole. Samas on kohaliku omavalitsuse seisukoht siiski siduv selles tähenduses, et ei loa andja ega ka Vabariigi Valitsus ei saa ümber hinnata kohaliku omavalitsuse seisukohti, sh hinnata nende õiguspärasust. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis kohtuasjas nr 3-4-1-9-09 tehtud otsuses (p 29), et Vabariigi Valitsuse nõusolekul kohaliku omavalitsuse mittenõusolekust möödamineku võimaluse eesmärk on vajadus tagada, et riigil oleks lõpliku otsuse tegemise õigus maavarade uurimist ja kaevandamist kui rahvusliku rikkuse säästlikku kasutamist puudutavates küsimustes. Kolleegium asus aga seisukohale, et arvestades intensiivset sekkumist kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusesse, peab Vabariigi Valitsus nõusoleku andmisel kaaluma, millised on need üleriigilised sotsiaalsed, keskkonnahoiu- või majandushuvid, mis tingivad vajaduse väljastada luba just konkreetse omavalitsusüksuse territooriumi kohta (otsuse p 33). Kolleegiumi hinnangul tuleneb põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi lahendist, et Vabariigi Valitsus ei teosta

§ 20

lg 3 alusel kontrolli kohaliku omavalitsuse vastavate otsuste üle, vaid langetab oma otsuse, kaaludes riikliku huvi olulisust. Kui kohalik omavalitsus lähtub nõusoleku andmise üle otsustamisel omavalitsusüksuse ja kohaliku kogukonna huvidest, siis Vabariigi Valitsus hindab seda, kas riigi huvi kaalub üles kohaliku omavalitsuse poolt väljatoodud põhjused loa mitteandmiseks.

1. Arvestades, et kohaliku omavalitsuse seisukohad on loa andjale eeltoodust tulenevalt siduvad ning neid ei saa edasise menetluse käigus ümber hinnata ka Vabariigi Valitsus, on kolleegiumi hinnangul põhjendatud võimaldada kohaliku omavalitsuse poolt nõusoleku andmisest keeldumise vaidlustamist. Halduskohus on jätnud ekslikult OÜ Laikum kaebuse läbi vaatamata. Riigikohus tühistab Tallinna Ringkonnakohtu
2. jaanuari
3. a määruse ja Tallinna Halduskohtu
4. oktoobri
5. a määruse haldusasjas nr 3-09-1658 menetlusnormi olulise rikkumise tõttu ning saadab asja halduskohtule menetluse jätkamiseks.
6. Määruskaebuse esitamisel tasutud kautsjon kuulub HKMS § 90 lg 2 alusel tagastamisele. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque