3-3-1-101-09

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON KOHTUMÄÄRUS 3-3-1-101-09

1. juuni 2010 Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri Salmann Tea Taluri (Talur) kaebus Keila Linnavalitsuse
2. detsembri
3. a korralduse nr 445 tühistamiseks osas, millega jäeti keskkonnamõju strateegiline hindamine algatamata, ja ettekirjutuse tegemiseks keskkonnamõju strateegilise hindamise otsustamiseks Tallinna Ringkonnakohtu
4. augusti
5. a määrus haldusasjas nr 309-456 Keila Linnavalitsuse määruskaebus Kirjalik menetlus Rahuldada Keila Linnavalitsuse määruskaebus. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu
6. augusti
7. a määrus haldusasjas nr 3-09-456 ja jätta jõusse Tallinna Halduskohtu
8. juuni
9. a määrus haldusasjas nr 3-09-456, täiendades selle põhjendusi käesoleva määruse põhjendustega. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
10. Keila Linnavalitsuse
11. novembri
12. a korraldusega nr 424 algatati Keila linnas Jõe tn 57b kinnistu detailplaneering ja kinnitati detailplaneeringu lähteülesanne. Nimetatud korralduse kohaselt oli planeeringu eesmärgiks sellele kinnistule uue tootmiskompleksi (plasttorude tehase) rajamiseks vajalike maakasutus- ja ehitustingimuste määramine ning Kaare tänava piirkonnas maakasutuse korrastamine. Keila Linnavalitsuse
13. aprilli
14. a korraldusega nr 181 muudeti korraldust nr 424 ning täpsustati detailplaneeringu eesmärke, ülesandeid ja planeeritava ala ulatust.
15. Keila Linnavalitsuse
16. juuli
17. a korraldusega nr 291 võeti planeering vastu ning
18. septembri
19. a korraldusega nr 352 algatati detailplaneeringu keskkonnamõju strateegiline hindamine. Keila Linnavalitsuse
20. novembri
21. a korralduses nr 401 otsustati muudetud planeering vastu võtta. Korralduses leiti, et planeeringu koostaja on täiendanud planeeringut põhjalike keskkonnauuringutega ning vajadus keskkonnamõju strateegiliseks hindamiseks puudub. Keila Linnavalitsuse
22. detsembri
23. a korraldusega nr 445 otsustati Jõe tn 57b kinnistu detailplaneeringu keskkonnamõju strateegiline hindamine jätta algatamata.
24. Tea Talur esitas
25. jaanuaril 2009 Keila Linnavalitsusele vaide, milles taotles
26. detsembri
27. a korralduse nr 445 kehtetuks tunnistamist ja Jõe tn 57b detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamise uuesti otsustamist. Keila Linnavalitsuse
28. jaanuari
29. a korraldusega nr 37 jäeti vaie rahuldamata. Tea Talur esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Keila Linnavalitsuse
30. detsembri
31. a korralduse nr 445 tühistamiseks ja linnavalitsusele ettekirjutuse tegemiseks.
32. Tallinna Halduskohus tagastas
33. juuni
34. a määrusega T. Taluri kaebuse halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 11 lg 3¹ p 5 alusel. Kohus leidis, et kaebajale ei tulene seadusest subjektiivset õigust nõuda keskkonnamõju strateegilise hindamise läbiviimist koheselt. Kohalik omavalitsus peab keskkonnamõju strateegilise hindamise korraldama juhul, kui ta leiab, et kavandatav tegevus toob kaasa olulise keskkonnamõju. Linnavalitsus ei ole teinud otsustust, millel on õiguslikud tagajärjed, sealhulgas, kas detailplaneering kehtestada või mitte. Üldjuhul saab menetlustoimingu vaidlustada kohtus koos lõpliku haldusaktiga. Menetlustoimingu iseseisev vaidlustamine on erandina õigustatud vaid siis, kui tegemist on sedavõrd olulise ja ilmse menetlusveaga, mis vältimatult tingib menetluse lõpus antava haldusakti sisulise õigusvastasuse või kui menetluslik rikkumine muudaks haldusakti sisulise õiguspärasuse hindamise tagantjärele võimatuks. Kaebaja ei ole aga viidanud sellisele olulisele menetlusveale, mis osundaks sellisele erandlikule olukorrale. Kaebaja on saanud kasutada kõiki planeerimisseadusest tulenevaid võimalusi detailplaneeringu menetluses osalemiseks
35. Tea Talur esitas ringkonnakohtule määruskaebuse, milles palus halduskohtu määrus tühistada ja võtta kaebuse halduskohtu menetlusse. Määruskaebuse põhjenduste kohaselt on korraldus nr 445 halduskohtus eraldi vaidlustatav, sest keskkonnamõju strateegilise hindamise õigusvastane algatamata jätmine võtab huvitatud isikult võimaluse efektiivselt oma seisukohti ja õigusi planeeringumenetluses kaitsta. Keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmine on tulenevalt kaalutlusveast ning menetlusnormide rikkumisest niivõrd oluline rikkumine, et toob kaasa kehtestatud detailplaneeringu tühistamise. Kaebaja ei nõustu kohtu seisukohaga, et ta on kasutanud kõiki seaduses antud võimalusi planeerimismenetluses osalemiseks. Tähtis on efektiivne osalemine. Keskkonnamõju hindamisel kogutakse ning avaldatakse oluliselt suuremas mahus andmeid, kui seda nõuab tavapärane detailplaneeringu menetlus. Keskkonnamõju strateegilise hindamise korral sisaldab detailplaneeringu menetlus veel etappe, mille käigus kaastakse avalikkust (programmi avalikustamine, aruande avalikustamine). Seega rikub keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmine kaebaja subjektiivset õigust osaleda efektiivselt detailplaneeringu menetluses.
36. Tallinna Ringkonnakohus tühistas
37. augusti
38. a määrusega Tallinna Halduskohtu
39. juuni
40. a määruse ning saatis asja kohtuliku läbivaatamise jätkamiseks Tallinna Halduskohtule. Ringkonnakohtu põhjenduste kohaselt märkis halduskohus õigesti, et planeeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmise otsus ei ole haldusakt ega toiming, vaid tegemist on menetlustoiminguga, mis on kohtus vaidlustatav üksnes erandlikel asjaoludel. Samas ei ole kaebuse tagastamine HKMS § 11 lg 3¹ p 5 alusel võimalik juhul, kui isikul on soovitud eesmärgi saavutamiseks õigus kohtusse pöörduda ning eesmärgi saavutamine on õiguslikult võimalik. Kaebaja õigus kohtusse pöördumiseks tuleneb juba sellest, et tema omandis olev kinnisasi paikneb planeerimisala vahetus läheduses. Kaebeõiguse aluseks on põhiseaduse (PS) §-de 5 ja 53 koosmõjust tulenev isiku õigus puhtale keskkonnale. Ebaõige on halduskohtu järeldus, et T. Talur saab detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamata jätmist vaidlustada üksnes koos detailplaneeringu kehtestamise otsusega. Isegi, kui ettevalmistatava detailplaneeringuga ei kavandata ühtegi keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadus (KeHJS) § 6 lg-s 1 loetletud olulise keskkonnamõjuga tegevust, ei tähenda see veel, et keskkonnamõju strateegiline hindamine oleks detailplaneeringu koostamise käigus vabatahtlik. KeHJS § 6 lg 2 kohaselt peab otsuse vastuvõtmiseks pädev organ andma eelhinnangu olulise keskkonnamõju olemasolu kohta, kui kavandatakse muu hulgas tegevust mõnes muus valdkonnas, mis võib kaasa tuua olulise keskkonnamõju. Kuigi keskkonnamõju strateegilise hindamise korraldamata jätmine eraldi võetuna kaebaja õigusi tõepoolest ei piira ning hindamise läbi viimata jätmise õiguspärasust saab kontrollida ka lõpliku haldusakti vaidlustamisel, on selles asjas T. Taluri kaebus siiski lubatav. Vastu võetud detailplaneeringu kohaselt kavatsetakse planeeringualale rajada uus tootmiskompleks. Tehase rajamine elamute vahetusse lähedusse on sellise iseloomuga tegevus, mille puhul ei saa ilmselgelt välistada KeHJS § 5 tähenduses olulise keskkonnamõju kaasnemise võimalikkust. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
41. Keila Linnavalitsus palub määruskaebuses ringkonnakohtu määrus tühistada. Määruskaebuse põhjenduste kohaselt rikkus ringkonnakohus oluliselt menetlusõiguse normi, mis tõi kaasa ebaõige kohtulahendi. Kaebajal pole võimalik oma eesmärki keskkonnamõju strateegilise hindamise läbiviimiseks saavutada, sest Keila Linnavalitsuse
42. juuni
43. a korraldusega nr 202 on detailplaneeringu menetlemine peatatud kuni uute lähteseisukohtade kinnistamiseni põhjusel, et detailplaneeringu algatamist taotlenud isik on loobunud kavandatud tehase rajamisest. Kaebaja oli eelnenud kohtumenetluse käigus teadlik planeeringu peatamisest ja sellega seonduvatest asjaoludest. Ringkonnakohus vaatas kaebaja määruskaebuse läbi kirjalikus menetluses, kuid ei teavitanud Keila Linnavalitsust asja menetlusse võtmisest. Kohus ei saatnud linnavalitsusele määruskaebuse ärakirja ega küsinud tema seisukohta. Seetõttu ei saanud linnavalitsus ka määruskaebusele vastata. Tegemist on menetlusnormi olulise rikkumisega, mis tõi kaasa ebaõige kohtulahendi.
44. Kirjalikus vastuses Keila Linnavalitsuse määruskaebusele leiab Tea Talur, et vaidlustatud kohtumäärus on seaduslik ning alused selle tühistamiseks või muutmiseks puuduvad. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
45. Kohtuasjas nr 3-3-1-19-09 leidis kolleegium, et HKMS § 741 lg-s 1 sätestatut "määrus takistab asja edasist menetlus" tuleb tõlgendada laiendavalt. See säte hõlmab nii juhtumeid, kus tegemist on kohtuasja menetluse edasise takistamisega, kui ka juhtumeid, kus takistatud on kohtuasja menetluse mõistliku aja jooksul lõpetamine. Eelnimetatud lahendis esitatud järeldust võib kolleegiumi hinnangul kohaldada ka tagastamise määruse osas, milles kontrollitakse kaebeõiguse olemasolu. Vastasel korral võib juhtuda, et kohtud lahendavad kaebust, mis tegelikult kuuluks kaebeõiguse puudumise tõttu tagastamisele. Sellisel juhul oleks vastustajal võimalik kaebeõiguse puudumisele tugineda alles menetlusse võetud kaebusele vastates ning samuti edasikaebustes. Selline olukord oleks kolleegiumi hinnangul vastuolus menetlusökonoomia põhimõttega, kuivõrd pikendaks menetlust ning lisaks menetluse võimalikule pikenemisele koormataks asjatult õigusemõistmist ja menetlusosalisi. HKMS § 741 lg-s 1 sätestatu hõlmab ka juhtumeid, kus määrus takistab kohtuasja ökonoomset ning efektiivset menetlemist. Seda on kolleegium kinnitanud ka kohtuasjas nr 3-3-1-
46. Eeltoodust tulenevalt leiab kolleegium, et Keila Linnavalitsusel oli Tallinna Ringkonnakohtu
47. augusti
48. a määruse peale haldusasjas nr 3-09-456 määruskaebuse esitamine lubatud, mistõttu kontrollib kolleegium ringkonnakohtu määruse õiguspärasust sisuliselt.
49. Kolleegium rõhutab, et detailplaneeringu menetluse käigus on menetlustoimingute peale kaebamine võimalik kahe eelduse üheaegsel olemasolul: isikul on põhjendatud huvi toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks ning teiseks, tegemist on menetlustoiminguga, mille kõrvaldamata õigusvastasus võib kaasa tuua asjas tehtava otsustuse õigusvastasuse. Kehtiv õigus, sh planeerimisseaduse (PlanS) § 26 lg 1 ei võimalda planeerimismenetluse toiminguid iseseisvalt vaidlustada nn populaarkaebuse vormis.
50. Kaebaja on leidnud, et detailplaneeringu menetluses keskkonnamõju hindamata jätmine rikub tema õigust osaleda efektiivselt planeerimismenetluses, kuna keskkonnamõju hindamise menetluse läbiviimine avardaks tema võimalusi avaldada oma arvamust. Kohtuasja materjalidest nähtuvalt on kaebaja kasutanud aktiivselt seadusest tulenevaid võimalusi osaleda planeerimismenetluses. Seetõttu ei ole põhjendatud kaebaja seisukoht, et keskkonnamõju hindamise menetluse korraldamata jätmise tõttu on rikutud tema subjektiivset õigust osaleda efektiivselt planeerimismenetluses.
51. Ringkonnakohus ei ole andnud hinnangut kaebaja väitele tema menetlusõiguste rikkumise kohta, vaid on märkinud, et kaebaja omandis olev kinnisasi paikneb planeeritava ala vahetus läheduses, ning on tuletanud T. Taluri kaebeõiguse PS §-de 5 ja 53 koosmõjust väidetavalt tulenevast isiku õigusest puhtale keskkonnale. Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu eeltoodud seisukohaga. Kehtivast õigusest ja Riigikohtu praktikast ei saa järeldada, et iseseisvalt kaitstavaks subjektiivseks õiguseks on õigus puhtale keskkonnale. PS §-st 5 tulenev loodusvarade ja loodusressursside kui rahvusliku rikkuse säästva kasutamise põhimõte on keskkonda mõjutava tegevuse ja vastava valdkonna õigusliku regulatsiooni aluseks. Elu- ja looduskeskkonna säästmise ja sellele tekitatud kahju hüvitamise kohustus tuleneb PS §-st
53. Kolleegium möönab, et isiku emotsionaalsetele, majanduslikele, kultuurilistele vajadustele ning elukeskkonna kvaliteedinõuetele vastav looduskeskkond on igaühe jaoks oluline väärtus. Sellist väärtust kaitseb õigus täna mitmetel erinevatel viisidel, näiteks looduslike liikide ja loodusalade kaitse korraldamise ja inimtegevusest lähtuvate keskkonnamõjude õigusliku piiramise teel, samuti vastutusmehhanismide loomise kaudu. Isik saab seaduses sätestatud viisil ja ulatuses osaleda keskkonda mõjutavate otsustuste ettevalmistamisel, samuti vaidlustada keskkonda mõjutavaid otsuseid ja toiminguid. Kehtivas õiguses ei ole aga sätestatud iseseisvat kaitstavat subjektiivset õigust puhtale looduskeskkonnale ning selline õigus ei ole vahetult tuletatav ka põhiseaduse osundatud sätetest. Samuti ei saa õigust puhtale keskkonnale tuletada Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklist 37, mis sätestab, et keskkonnakaitse ja keskkonna kvaliteedi parandamine tuleb integreerida liidu poliitikasse ning tagada säästva arengu põhimõtte kohaselt. Kuigi säte paikneb põhiõiguste hartas, viitab selle erinev sõnastus eesmärgi püstitamisele, mitte subjektiivse õiguse omistamisele. Õigus puhtale looduskeskkonnale saab iseseisva subjektiivse õigusena kujuneda siis, kui õiguslikult on fikseeritavad sellist keskkonda iseloomustavad näitajad ja igaühe talumiskohustus keskkonnamõjurite suhtes. Praegu on sellised õiguslikud kriteeriumid ilmselgelt ebapiisavad kaitstava õiguse määratlemiseks. Eelnev ei tähenda, et isikul puuduks õiguslik võimalus kaitsta end tegevuse eest, millega õigusvastaselt mõjutatakse looduskeskkonda ning seeläbi kahjustatakse isiku tervist ja tema varalisi õigusi. Kolleegium rõhutab, et ka kaebaja ei ole rikutud õigusena käsitlenud õigust puhtale keskkonnale.
54. Käesolevas asjas ei ole rikutud ka kaebaja menetluslikke subjektiivseid õigusi. Tootmisettevõtte rajamine tiheasustusalale omab eelduslikult mõju inimeste elu- ja looduskeskkonnale. Kolleegium peab oluliseks tagada kõikide ulatuslike ja eelduslikult looduskeskkonda mõjutavate projektide puhul vastava otsuse menetlemise korra vormiline ja sisuline järgimine. Selles asjas on vaidlustatud keskkonnamõju hindamata jätmine planeerimismenetluse käigus. Sellise menetlustoimingu vaidlustamise võimalikkus sõltub sellest, kas nimetatud menetlustoiming on kohustuslik ning kas selle sooritamata jätmine toob kaasa ebaõige otsustuse keskkonda mõjutava objekti (tehase) rajamise suhtes.
55. Kolleegium rõhutab, et keskkonnale avaldatava mõju strateegiline hindamine on kohustuslik üksnes seaduses sätestatud juhtudel. PlanS § 1 lg 5 alusel korraldatakse planeeringute elluviimisega kaasneva keskkonnamõju strateegilist hindamist keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Käesolevas asjas puudub vaidlus selle üle, et KeHJS § 6 lg 1 kohaselt ei ole selle projekti realiseerimisel keskkonnamõju strateegiline hindamine kohustuslik. See ei välista iseendast aga KeHJS § 6 lg-le 2 tuginevat kohaliku omavalitsuse kaalutlusotsust keskkonnamõju hindamise vajalikkuse kohta. Kolleegium ei nõustu kaebaja seisukohaga, et keskkonnamõju hindamine on käimasolevas planeerimismenetluses vajalik. Kuigi KeHJS § 33 lg 1 p 3 järgi korraldatakse keskkonnamõju strateegilist hindamist planeerimisdokumendi koostamise käigus enne selle dokumendi kehtestamist, kui see dokument on detailplaneering, mille alusel kavandatakse KeHJS § 6 lg-s 1 nimetatud tegevust või kavandatav tegevus on eeldatavalt olulise keskkonnamõjuga, on keskkonnamõju hindamine muudel juhtudel võimalik ka järgnevates menetlustes. Asjakohane on märkida, et ka kehtiva õiguse kohaselt (vt KeHJS § 11, PlanS § 1, § 9 lg 12, ehitusseaduse § 24 lg 1, § 33 lg 61 ja § 34 lg 1 p 14) võib tegevusluba eeldavate projektide keskkonnamõju hindamine toimuda erinevatel menetlusetappidel: nii planeerimismenetluses, ehitusloa taotlemise kui ka kasutusloa taotlemise menetluses. Kuigi PlanS § 1 lg 5 kohaselt ühendatakse võimaluse korral keskkonnamõju strateegilise hindamise menetlus planeeringu koostamise menetlusega, ei nõua osundatud säte keskkonnamõju hindamist vältimatult planeerimismenetluses. Käesoleva vaidluse asjaolusid arvestades ei ole detailplaneeringu koostamise käigus keskkonnamõju hindamine kolleegiumi arvates kohustuslik ning keskkonnamõju hindamisest loobumine ei vii iseenesest õigusvastase otsustuseni. Eelnevast nähtuvalt puudub selles asjas õiguslik alus nõuda planeerimismenetluse raames keskkonnamõju strateegilist hindamist.
56. Kolleegium leiab, et eeltoodud asjaoludel ei ole kaebuse esitajal ilmselgelt halduskohtusse pöördumise õigust ning halduskohus tagastas õigesti kaebuse HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel. Keila Linnavalitsuse määruskaebus kuulub rahuldamisele. Määruskaebuse lahendamisel ei oma õiguslikku tähendust ka planeeringu taotleja loobumine kavandatava tehase rajamisest ning sellest tulenev planeerimismenetluse peatamine. Kolleegium tühistab Tallinna Ringkonnakohtu
57. augusti
58. a määruse ja jätab jõusse Tallinna Halduskohtu
59. juuni
60. a määruse asjas nr 3-09-456, täiendades määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele. Kautsjon kuulub HKMS § 90 lg 2 alusel tagastamisele. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann