RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine Kohtuistungil osalenud isikud Eesti

§ 6

lg 2, mis määratleb teenuste kontsessiooni, ei kuulu kohaldamisele, kuna OÜ-ga Amestop ei sõlmitud hankelepingut ega tellitud jäätmekäitlusteenust; 4) Torma prügilale isikliku kasutusõiguse seadmiseks ei tulnud läbi viia konkurssi. Isikliku kasutusõiguse seadmisel lähtus Torma vald vallavara korrast, mille § 51 lg 2 p 4 võimaldab valla omandis olevale kinnisasjale isiklikku kasutusõigust seada, kui see seatakse valla huvidest lähtudes. Torma prügila oli vaja enne

1. juulit 2009 viia kehtivate nõuetega kooskõlla, vastasel korral ähvardanuks prügilat sulgemine. Esines alus lähtuda vallavara korra § 51 lg 2 p-st 4; 5) vaidlustatud otsus ei ole faktiliste põhjenduste osas piisavalt põhjalikult motiveeritud, kuid see ei ole haldusakti tühistamise aluseks (HMS § 58); 6) kuna vallavara korra § 51 lg 2 p-st 4 lähtumine oli õiguspärane, ei muuda lahenduse lõpptulemust see, kas vallavolikogu otsuse alusel sõlmiti haldusleping või tsiviilõiguslik leping. Vaidlustatud otsus on õiguspärane ja selle alusel sõlmitud lepingut ei ole alust pidada õigusvastaseks või tühiseks. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
2. AS Veolia Keskkonnateenused esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tartu Halduskohtu
3. novembri
4. a otsus ja Tartu Ringkonnakohtu
5. aprilli
6. a otsus asjas nr 309-1371, rahuldada kassatsioonkaebus ning tühistada vaidlustatud otsuse p-d 2, 3, 4 kokkuleppega kinnistu koormamiseks isikliku kasutusõigusega seonduvas osas, p 5 ja tuvastada Torma valla ja OÜ Amestop vahel
7. mail 2009 sõlmitud lepingu tühisus või see tühistada. AS Veolia Keskkonnateenused väidab: 1) Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et avaliku ressursi eraõigusliku isiku kasutusse andmine peab toimuma menetluses, mis tagab ühetaolise kohtlemise, avalikkuse ja läbipaistvuse ning proportsionaalsuse. Torma vald pidi andma Torma prügila kasutusse menetluses, mis võimaldanuks osaleda ka AS-l Veolia Keskkonnateenused. Ringkonnakohtu seisukoht, et vallavara korra § 51 lg 2 p 4 oli kohaseks menetluseks Torma prügila kasutusse andmiseks, on ebaõige; 2) kuna Torma vald ei teavitanud avalikkust Torma prügila kasutusse andmisest, ei teadnud teised ettevõtjad peale OÜ Amestop vastavast võimalusest ega osanud huvi üles näidata. Kassaator näitas enne kohtumenetlust üles huvi Torma prügila käitlemiseks. Alates
8. maist 2004, mil jõustus jäätmeseadus, oli teada, et keskkonnanõuetele mittevastavad prügilad tuleb sulgeda hiljemalt
9. juuliks 2009, mistõttu oli Torma vallal piisav ajavaru uue operaatori leidmiseks. Vaidlustatud otsusest ega Torma valla
10. juuni
11. a vastusest ei nähtu, et lepingu sõlmimine oli vajalik vältimaks Torma prügila sulgemist või et prügila OÜ Amestop kasutusse andmine oli tingitud prügilasse tehtud investeeringutest, sotsiaalsetest või fiskaalsetest aspektidest. Kuna ringkonnakohus asus viimati mainitut ise põhjendama, rikkus ta HKMS § 19 lg-t 61; 3) leping on käsitatav teenuste kontsessioonina; 4) ringkonnakohus kohaldas KonkS § 14 lg-t 2 ebaõigesti; 5) lepingu p-d 3.1., 4.1.2., 4.2.1.-4.2.
12. viitavad, et tegemist on kontsessioonilepinguga. Kuna Torma vald oli kohustatud korraldama lepingu sõlmimiseks avaliku konkurssi, mida ta ei teinud, on see leping tühine (HMS § 103 lg 1 p 2 ja TsÜS § 87).
13. Torma Vallavolikogu AS Veolia Keskkonnateenused kassatsioonkaebust õigeks ei pea ja vaidleb sellele vastu. Torma Vallavolikogu jääb oma varasemates kirjalikes vastustest esitatud seisukohtade juurde. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
14. Esmalt analüüsib kolleegium vaidlustatud otsuse õiguspärasust (I). Seejärel peatub kolleegium vaidlustatud lepingul (II). Viimaks lahendab kolleegium menetluslikud küsimused (III). I
15. Vaidlustatud otsuse p-de 2 ja 3.2 kohaselt otsustas Torma Vallavolikogu sõlmida OÜ-ga Amestop lepingu Torma valla omandis oleva kinnistu koormamiseks OÜ Amestop kasuks 49 aastaks. Isiklik kasutusõigus jõustub
16. detsembril 2013 (otsus nr 287, p 3.1). Isikliku kasutusõiguse sisuks on koormataval kinnistul jäätmekäitluse käitamine ja kasutamine vastavuses Torma valla jäätmekava, õigusaktide ning keskkonnalaste vajaduste ja nõuetega (otsus nr 287, p 3.5). Isikliku kasutusõiguse omandaja on kohustatud käitama ja kasutama jäätmekeskust igapäevaselt täies ulatuses ja vastavuses kõigi kehtivate nõuetega (otsus nr 287, p 3.7.1, lepingu p 4.2.1). Vaidlustatud otsusest ja lepingust nähtuvalt on Torma vald otsustanud koormata Torma prügila aluse kinnistu isikliku kasutusõigusega ja anda Torma prügila käitamise ja kasutamise üle OÜ-le Amestop. Seetõttu ei ole otsuse nr 287 ja lepingu eesmärgiks ainuüksi Torma prügila aluse kinnistu isikliku kasutusõigusega koormamine. Otsuse ja lepingu peamiseks eesmärgiks on Torma prügila käitamise ja kasutamise üleandmine eraõiguslikule isikule. Eeltoodut kinnitab ka asjaolu, et kohtumenetluses on vald ja kolmas isik põhjendanud kinnistule isikliku kasutusõiguse seadmist just argumentidega, mis puudutavad Torma prügila käitamist ja kasutamist (nt prügila sulgemine ja sellest tulenevad negatiivsed mõjud, kompleksloa menetluse pikkus). Järgnevalt kontrollib kolleegium seda, kas prügila käitamise ja kasutamise õiguse üleandmise ja kinnistule isikliku kasutusõiguse seadmise kohaseks õiguslikuks aluseks on vallavara korra §
18. Kolleegium on seisukohal, et vallavara korra § 51 lg 2 p 4 kohaselt saab valla omandis olevale kinnisasjale seada isikliku kasutusõiguse, kui see lähtub valla huvidest. Käesoleval juhul otsustas Torma Vallavolikogu otsusega nr 287 anda Torma prügila käitamise ja kasutamise üle eraõiguslikule isikule ja koormata kinnistu isikliku kasutusõigusega (vt käesoleva otsuse p 9). Kolleegium on seisukohal, et Torma prügila käitamise ja kasutamise üleandmine on suunatud kontsessiooni suhete kujundamisele (vt käesoleva otsuse p 13). Torma prügila käitamist ja kasutamist ei saa eraõiguslikule isikule üle anda õiguslikul alusel ja menetluses, mis puudutab kinnisasjale isikliku kasutusõiguse seadmist. Seega ei saa Torma prügila käitamise ja kasutamise üleandmise õiguslikuks aluseks olla vallavara korra § 51 lg 2 p
20. Eeltoodust tulenevalt on kolleegium seisukohal, et otsuse nr 287 p-d 2, 3, 4 ja 5 on õigusvastased. II
21. Pärast vaidlustatud otsuse andmist sõlmisid Torma vald ja OÜ Amestop
22. mail 2009 notariaalselt koostatud ja tõestatud "Kokkuleppe kinnistu koormamiseks isikliku kasutusõigusega (ilma asjaõiguslepinguta)." Kassaator palub tuvastada selle lepingu tühisus või see tühistada.
23. Kontsessiooniks saab lugeda riigihangete seaduse teises lisas nimetatud teenuse hankimist, mille kohaselt kontsessionäär saab õiguse seda teenust osutada ja saada selle eest teenuse kasutajatelt tasu (RLS § 6 lg 2). Riigihangete seaduse lisa 2 kohaselt käsitatakse reovee- ja jäätmekäitlusteenuseid, mis on hõlmatud ühtse riigihangete klassifikaatori (CPV) viitenumbritega 90100000-8-90320000-
24. Ühtse riigihangete klassifikaatori (CPV) viitenumbri kohaselt on teenuseks ka prügila ekspluatatsioon (90123000-5). Seega mõistetakse jäätmekäitlusteenusena riigihangete seaduse lisa 2 kohaselt ka prügila ekspluatatsiooni ehk prügila käitamist ja kasutamist. Keskkonnaministri
25. aprilli
26. a määrusega nr 38 vastu võetud "Prügila rajamise, kasutamise ja sulgemise nõuded" § 3 lg 1 p 1 kohaselt on prügila käitaja ka isik, kes vastutab prügila töö korralduse ja seire eest. Vaidlustatud lepingu p 4.1.2 kohaselt on OÜ-l Amestop õigus käitada ja kasutada jäätmekeskust vastavuses oma äriplaanidega ja majanduslike kaalutlustega, sh kehtestada jäätmete vastuvõtu ja käitlemise hinnad; OÜ Amestop on kohustatud opereerima jäätmekeskust igapäevaselt täies ulatuses ja vastavuses kõigi kehtivate nõuetega (lepingu p 4.2.1); OÜ Amestop on kohustatud omal kulul soetama ja hoidma korras jäätmekeskuse käitamiseks ja kasutamiseks vajalikud seadmed ja tehnika (lepingu p 4.2.2); korraldama territooriumi valve (lepingu p 4.2.3); hoidma jäätmekeskuse alaliselt heas seisukorras (leping 4.2.4); tasuma nii kasutustasu kui ka saastetasu (lepingu p-d 4.2.6 ja 4.2.7); korraldama jäätmekeskuse nõuetekohase seire (lepingu p 4.2.10). Seega saab OÜ Amestop avalikes huvides teenuse osutamise õiguse (prügila käitamine ja kasutamine) koos õigusega küsida jäätmete vedajalt tasu. Asjaolu, et vaidlusalune leping on pealkirjastatud "Kokkulepe kinnistu koormamiseks isikliku kasutusõigusega (ilma asjaõiguslepinguta)" ei muuda lepingu tegelikku sisu ja eesmärki. Kolleegium on seisukohal, et kuna käsitletava lepingu kohaselt on Torma vald andnud OÜ-le Amestop õiguse võtta kolmandatelt isikutelt tasu ja OÜ Amestop võtnud üle Torma vallale kuuluva teenuse osutamisega seotud riski, saab Torma valla ja OÜ Amestop vahelist suhet pidada kontsessioonisuhteks.
27. Teenuste kontsessiooni andmisel lähtub hankija üksnes riigihangete seaduse esimeses peatükis sätestatud nõuetest, eelkõige

§-s 3 sätestatud riigihanke korraldamise üldpõhimõtetest (

§ 17lg 4).

1. Euroopa Kohus on kinnitanud, et isegi kui riigihange ei kuulu riigihankeid käsitlevate Euroopa Liidu direktiivide kohaldamisalasse, peab hankija järgima Euroopa Ühenduse asutamislepingu aluspõhimõtteid (eeskätt art-d 43 ja 49) (Euroopa Liidu toimimise lepingu art-d 49 ja 56), eelkõige asutamisvabaduse, teenuste osutamise vabaduse, mittediskrimineerimise ja läbipaistvuse põhimõtteid (Euroopa Kohtu
2. detsembri
3. a otsus kohtuasjas C-324/98: Telaustria ja Telefonadress, EKL 2000, lk I-10745, p-d 60 ja 61;
4. oktoobri
5. a otsus kohtuasjas C-458/03: Parking Brixen, EKL 2005, lk I-08585, p-d 46-48;
6. septembri
7. a otsus kohtuasjas C-64/08: kriminaalasi Ernst Engelmanni vastu, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, p 49). Euroopa Kohus on seisukohal, et kuni 15-aastase kestusega kontsessioonide andmine takistab või isegi keelab teistes liikmesriikides asuvate ettevõtjate vabaduste, mis on tagatud asutamislepingu art-tega 43 ja 49, kasutamist ning kujutab seega endast nende vabaduste kasutamise piirangut (Euroopa Kohtu
8. märtsi
9. a otsus kohtuasjas C-323/03: Komisjon vs. Hispaania, EKL 2006, lk I 2161, p 44; eespool märgitud otsus Engelmanni kohta, p 46). Kontsessiooni ilma igasuguse läbipaistvuseta andmine ettevõtjale, kes asub kontsessioonilepingut sõlmiva ametiasutuse liikmesriigis, kujutab endast teistes liikmesriikides asuvate ettevõtjate suhtes, kellel ei ole mingit tegelikku võimalust asjaomase kontsessiooni saamiseks huvi üles näidata, kahjulikku erinevat kohtlemist, mis on vastuolus võrdse kohtlemise ja kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõtetega ning see kujutab endast kaudset diskrimineerimist kodakondsuse alusel, mis on asutamislepingu art-tega 43 ja 49 keelatud, välja arvatud juhul, kui seda ei õigusta objektiivsed asjaolud (eespool nimetatud otsus Engelmanni kohta, p 51). Kontsessiooni andmine peab põhinema objektiivsetel, mittediskrimineerivatel ja varem teada olevatel kriteeriumidel, et kaalutlusõiguse teostamine oleks piiritletud ja seda ei saaks meelevaldselt kasutada; iga niisuguse isiku käsutuses, kelle suhtes sellisele erandile tuginevat piiravat meedet kohaldatakse, peab olema tõhus kohtulik õiguskaitsevahend (Euroopa Kohtu
10. juuni
11. a otsus kohtuasjas C-203/08: Sporting Exchange Ltd vs. Minister van Justitie, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, p 50; eespool nimetatud otsus Engelmanni kohta, p 55).
12. Kolleegium on seisukohal, et Torma vald ei juhindunud lepingu sõlmimisel

§-s 3 ja asutamislepingu art-tes 43 ja 49 sätestatud ja Euroopa Kohtu praktikast välja kujundatud põhimõtetest. Kuna Torma prügila käitamise ja kasutamise üleandmise kohaseks õiguslikuks aluseks ei ole vallavara korra § 51 lg 2 p 4 ja Torma vald ei viinud läbi menetlust, mis oleks taganud riigihangete seaduse §-s 3 ja asutamislepingu art-tes 43 ja 49 sätestatud põhimõtete järgimise, ei ole kontsessiooni andmine toimunud õiguspäraselt. 17. Kolleegium on seisukohal, et kuna kontsessioon anti 49 aastaks (prügila kogu kasutuseaks), siis selline lepinguline suhe loob olukorra, mida enam muuta ei saa. Torma valla menetlus ei olnud läbipaistev ja huvitatud isikuid koheldi ebavõrdselt. Seega tuleb käesoleval juhul sellise otselepingu sõlmimist pidada oluliseks rikkumiseks, mille mõju kestab lepingu kehtivuse lõpuni ehk 49 aastat. Kolleegium leiab, et sellisele olulisele rikkumisele peab vastanduma ka tõhus kohtulik õiguskaitsevahend. Riigihangete seaduses ei ole sätestatud regulatsiooni, mis näeks ette õigusliku tagajärje olukorra jaoks, kui kontsessiooni andmisel on oluliselt rikutud nii asutamislepingu artikleid 43 ja 49 kui ka

§ 3ja § 17 lg-t 4.

1. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 87 kohaselt on seadusest tuleneva keeluga vastuolus olev tehing tühine, kui keelu mõtteks on keelu rikkumise korral tuua kaasa tehingu tühisus, eelkõige juhul, kui seaduses on sätestatud, et teatud tagajärg ei tohi saabuda (vt ka Riigikohtu erikogu
2. oktoobri
3. a otsus asjas nr 3-2-1-100-08, p 23).

§ 17

lg 4 kohaselt tuleb teenuse kontsessiooni andmisel lähtuda

§-s 3 sätestatud põhimõtetest. Kolleegium leiab, et nimetatud sätete kohaselt ei tohi kontsessiooni anda, kui järgitud ei ole

§ 3põhimõtteid.

Seega, arvestades asutamislepingu art-d 43 ja 49 ja Euroopa Kohtu seisukohti, on

§ 17

lg-ga 4 koostoimes

§-ga 3 keelatud sõlmida otselepinguid 49 aastaks. Halduskolleegiumi hinnangul on sellise keelu mõtteks tuua kaasa keelu rikkumisega sõlmitud vaidlustatud lepingu tühisus.

1. Kohtuotsuse resolutsioonis haldusaktiga seotud tsiviilõigusliku tehingu tühisust halduskohus üldjuhul siiski tuvastada ei tohi, erandiks on olukord, kus seadus sellise võimaluse otseselt ette näeb (Riigikohtu erikogu
2. oktoobri
3. a otsus asjas nr 3-2-1-100-08, p 20). Kolleegium on seisukohal, et käesolev asi ei ole analoogne Riigikohtu erikogu
4. oktoobri
5. a otsusega lahendatud juhtumiga. Riigikohtu erikogu lahendas õigusvaidlust, milles avalik võim võõrandas hoone ja sõlmitud oli müügileping. Käesolev kontsessioonisuhe ei oma ainuüksi tsiviilõiguslikku iseloomu, kuna avalik võim annab isiku kasutusse avalikku ressurssi sageli pikaks ajaks, mille eest võib teenuse pakkuja kolmandatelt isikutel küsida tasu. Seega omab selline lepinguline suhe mõju nii konkurentsile kui ka kolmandatele isikutele. Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei saa liikmesriik tugineda oma õiguskorras kehtivatele sätetele, valitsevale praktikale või olukorrale, et õigustada ühenduse õigusest tulenevate kohustuste täitmata jätmist (Euroopa Kohtu
6. juuli
7. a otsus kohtuasjas C-503/04: Euroopa Ühenduste Komisjon vs. Saksamaa Liitvabariik, EKL 2007, lk I-06153, p 38). Eeltoodust tulenevalt on kolleegium seisukohal, et kuna otselepingu sõlmimisega rikuti oluliselt asutamislepingu art-d 43 ja 49 ja

§ 17

lg-t 4 ja § 3, siis Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei ole sellise lepingu kehtimajäämine lubatud. Vastasel korral ei ole tagatud, et Torma vald uue menetluse, mis vastaks nii

§-le 3 kui ka asutamislepingu art-tele 43 ja 49, läbi viiks, vaid rikkumine jätkuks kogu lepingu kehtivuse jooksul ja tõhusad kohtulikud õiguskaitsevahendid puuduksid. Eeltoodud kaalutlustest lähtuvalt tuvastab kolleegium vaidlustatud lepingu tühisuse kohtuotsuse resolutsioonis. III

1. Eeltoodust tulenevalt rahuldab kolleegium kassatsioonkaebuse ja tühistab Tartu Halduskohtu
2. novembri
3. a otsuse ja Tartu Ringkonnakohtu
4. aprilli
5. a otsuse asjas nr 3-09-
6. Kolleegium peab võimalikuks teha asjas uue otsuse, millega rahuldab AS Veolia Keskkonnateenused kaebuse ja tühistab Torma Vallavolikogu
7. aprilli
8. a otsuse nr 287 punktid 2, 3, 4 ja 5 ning tuvastab Tartu notar Edgar Grünbergi koostatud ja tõestatud (ametitoimingute raamatu registri nr 1527) Torma valla ja OÜ Amestop vahel
9. mail 2009 sõlmitud lepingu "Kokkulepe kinnistu koormamiseks isikliku kasutusõigusega (ilma asjaõiguslepinguta)" tühisuse.
10. Kuna kolleegium teeb ise uue otsuse ilma asja uueks arutamiseks saatmata, tuleb lahendada ka menetluskulude jaotuse küsimus (HKMS § 93 lg 4). Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 92 lg 1). AS Veolia Keskkonnateenused taotleb kassatsiooniastmes kantud 19 008 kr suuruste menetluskulude väljamõistmist. Kuludokumendid ja maksekorralduse on kassaator esitanud. Halduskohtus kandis AS Veolia Keskkonnateenused menetluskulusid 74 440 kr ja 80 s (I kd, tl 158169). Ringkonnakohtus kandis AS Veolia Keskkonnateenused menetluskulusid 59 650 kr (II kd, tl 109-119). Seega kokku 153 098 kr ja 80 s. Kolleegium peab HKMS § 93 lg-le 5 tuginedes põhjendatuks mõista Torma vallalt AS Veolia Keskkonnateenused kasuks välja kantud menetluskuludest 75 000 kr. Kolmanda isiku menetluskulud jäävad tema enda kanda. Kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 90 lg 2). Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld