RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine 3-4-1-6-10 22. november 2010 Eesistuja Märt Ra

) § 14 lõigetes 3 ja 4 nimetatud hinnakomponente. Veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hindade kehtestamisel ei selgita linnavalitsus välja vee-ettevõtja kulusid nende komponentide lõikes, vaid langetab AS-i Tallinna Vesi erastajaga sõlmitud teenuslepingule tuginedes otsuse hinna kui terviku kohta. Linnavalitsus selgitas, et ta hindab veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hinnakomponentide põhjendatust

1. aastal sõlmitud teenuslepingust lähtuvalt ning tuginedes Tallinna Vee-ettevõtjate Järelevalve Sihtasutuse antud hinnangule. Põhjendatud tulukuse kindlaksmääramisel lähtub ta kriteeriumist, mille järgi lubatud tulunorm reguleeritavalt varalt ei tohi ületada ettevõtte kapitali kaalutud keskmist hinda (weighted average cost of capital, edaspidi WACC). Lisaks WACC-il põhinevale arvestusele esitas Tallinna Linnavalitsus omakapitali rentaabluse võrdluse AS-i Tallinna Vesi ja kahe Suurbritannia vee-ettevõtja vahel. Tallinna Linnavalitsus pidas vee-ettevõtjaga pärast temalt hinnataotluse saamist läbirääkimisi, mille tulemusel kehtestati madalamad hinnad, kui seda oli taotlenud vee-ettevõtja.
2. Tallinna Linnavalitsus kehtestas
3. septembri
4. aasta määruse nr 75 "Tallinna ühisveevärgi ja kanalisatsiooni põhitegevuspiirkonna veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinnad", mis jõustus
5. jaanuaril
7. Konkurentsiamet edastas
8. detsembril 2009 õiguskantslerile AS-ile Tallinna Vesi
9. novembril 2009 esitatud soovituse, mis põhines Konkurentsiameti analüüsil, mille eesmärgiks oli anda hinnang ASi Tallinna Vesi rakendatavate veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hindade põhjendatusele. Konkurentsiamet analüüsis KonkS § 55 lõike 2 alusel
10. ja
11. aasta konkurentsiolukorda veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste osutamise turul. Analüüsinud AS-i Tallinna Vesi hinnakujundust 2006.,
12. ja
13. aastal, leidis Konkurentsiamet, et AS-ile Tallinna Vesi on tagatud põhjendamatult suur tulukus. Samuti leidis Konkurentsiamet, et AS-i Tallinna Vesi hindade kulupõhisust pole Tallinna Linnavalitsus sisuliselt kontrollinud. Sellisest järeldusest johtuvalt tegi Konkurentsiamet KonkS § 61 alusel AS-ile Tallinna Vesi soovituse.
14. Õiguskantsler tegi Tallinna Linnavalitsusele
15. märtsil 2010 ettepaneku viia Tallinna Linnavalitsuse
16. septembri
17. aasta määruse nr 75 "Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni põhitegevuspiirkonna veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinnad" § 1 kooskõlla

§ 14

lõikega 3, haldusmenetluse seaduse (HMS) § 89 lõike 1 ja § 90 lõikega 1 ning põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lause ja § 154 lõikega

2. Tallinna Linnavalitsus vastas õiguskantslerile
3. aprillil 2010 asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud kirjaga, et ei järgi tehtud ettepanekut. Tallinna Linnavalitsus leidis, et tegemist on haldusaktiga, mistõttu õiguskantsleril ei ole pädevust selle põhiseaduspärasust kontrollida. Kuna õigusaktid ei reguleeri kulupõhisuse ja tulukuse kindlaksmääramist, on veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hindade kehtestajale antud kaalutlusõigus. Teenuslepingus sisaldub veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hindade arvutamise valem, milles sisalduvad hindade arvutamise tingimused ning arvutuskäik. Tallinna Linnavalitsus selgitas, et AS-i Tallinna Vesi esitatud hinnaettepanek põhines vee-ettevõtja äriplaanil, mis sisaldas vee-ettevõtja tegevuskulusid. Määruse õiguspärasuse hindamise seisukohalt pole detailselt vaja kulusid välja tuua, sest teenuslepingus kokku lepitud hinna kehtestamise mehhanismiga, Tallinna Vee-ettevõtjate Järelevalve Sihtasutuse tehtava teenuslepingu täitmise kontrolliga ning sellega, et AS-i Tallinna Vesi nõukogu liikmeteks on ka linnavalitsuse esindajad, on tagatud kõnealuse määruse õiguspärasus. Lisaks tulenevalt sellest, et AS Tallinna Vesi on börsiettevõte, pole võimalik tema kulusid ärisaladust rikkumata linnavalitsusel hinna kehtestamise aktis detailselt avaldada ega põhjendada. Tallinna Linnavalitsus võrdles omavahel erinevate Eesti vee-ettevõtjate kulustruktuuri tõhusust. Esitatud võrdluse põhjal leidis linnavalitsus, et AS Tallinna Vesi tegutseb tõhusamalt kui teised vee-ettevõtjad, sest tema kogukulud on tehtud võrdluse põhjal kõige madalamad. Tallinna Linnavalitsuse arvates ei ole veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste osutamise kulukomponendid stabiilsed ega valdavalt püsiva iseloomuga. AS-il Tallinna Vesi on võrreldes tarbijahinnaindeksiga rohkem suurenenud ehitushinnad, nominaalne palgaindeks, toorvee tariif ja saastetasud. Tallinna Linnavalitsus ei nõustunud Konkurentsiameti analüüsi järeldustega, millele õiguskantsler oli oma ettepanekus tuginenud. Linn juhtis tähelepanu, et Eesti Vee-Ettevõtjate Liidu andmetel on 32 vallas ja linnas veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse keskmiseks hinnaks 31,68 krooni/m
4. Neist 11-s on hind kõrgem ja 20-s madalam kui Tallinnas, kus on hinnaks 32,57 krooni/m
6. Õiguskantsler pöördus
7. juunil 2010 Riigikohtu poole taotlusega tunnistada kehtetuks Tallinna Linnavalitsuse
8. septembri
9. aasta määruse nr 75 "Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni põhitegevuspiirkonna veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinnad" (vaidlustatud määrus) §
10. ÕIGUSKANTSLERI TAOTLUS
11. Õiguskantsler leidis oma taotluses, et vaidlustatud määruse § 1 on vastuolus

§ 14lõikega 3 ning PS § 3 lõike 1 esimese lause ja § 154 lõikega 1.

11. Õiguskantsleri hinnangul on vaidlustatud määrus üldakt. Veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenus on universaalteenus tarbijakaitseseaduse § 2 punkti 6 mõistes. Seadusandja on ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust asunud tagama regulatsiooniga, mis allutab teenuste osutaja reeglitele, mis piiravad tema tegutsemist veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste osutamisel. Piirangute tasakaalustamiseks on seadusandja näinud

§ 7lõigetes 2 ja 21 ette vee-ettevõtjale eri- või ainuõiguse andmise, st Konk

S § 14 lõike 1 mõttes sellise õiguse andmise, mis võimaldab tal olla kaubaturul teiste ettevõtjatega võrreldes eelisseisundis või ainsaks ettevõtjaks sellel kaubaturul. Kuna ühisveevärki ja kanalisatsiooni pole üldjuhul võimalik dubleerida, on vee-ettevõtja KonkS § 15 mõttes üldjuhul oma tegevuspiirkonnas ka olulise vahendi omaja. Kuna vee-ettevõtjal on eri- või ainuõigus ning ta on olulise vahendi omaja, on vee-ettevõtja KonkS § 13 lõike 2 järgi turgu valitsevas seisundis ehk tal on tegevuspiirkonnas veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste osutamise monopol. Üheks veeettevõtja piiranguks on see, et veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hinna määrab kindlaks avalik võim. Avalik võim kehtestab hinna määrusega. Formaalses mõttes on tegu üldaktiga, kuna nii on selgesõnaliselt sätestatud

§ 14lõike 2 teises lauses.

Õiguskantsler viitab, et puudub Riigikohtu praktika selle kohta, kas seadusandja sellise selge suunise puhul tuleb siiski täiendavalt analüüsida ka õigusakti sisu, määramaks selle kuulumist üksik- või üldaktide hulka, ning toob välja argumendid, miks on tegemist ka materiaalses mõttes õigusaktiga. Tulenevalt

§ 8

lõikest 3 ja §-st 13 on veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste osutamise aluseks vee-ettevõtja ja kliendi vahel sõlmitud leping, mille tingimusi reguleerivad muu hulgas ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seadus ning selle alusel antud õigusaktid. Lisaks muudele kohtuslikele lepingutingimustele määrab avalik võim imperatiivselt kindlaks hinna. Seadusandja on sellega piiranud poolte lepinguvabadust. Lepinguvabaduse piirang on olemuselt üldistav-abstraktne ettekirjutus, mis piirab isiku õigust vabale eneseteostusele, ettevõtlusvabadust ja omandipõhiõigust. Tulenevalt PS §-dest 19, 31 ja 32 peab sellise piirangu kehtestamise võimalikkuse üle otsustama seadusandja ning selle tegemisel otsustama kõik põhiõiguste piiramist puudutavad olulised küsimused ja seda on seadusandja ka teinud

§ 14

lõikega 3.

§ 14

lõikega 2 volitab seadusandja kohaliku omavalitsuse volikogu või valitsust määrama kindlaks vee-ettevõtja ja kliendi vahelist seadusele vastavat hinnakokkulepet. See tähendab, et avaliku võimu akt asendab kõikides vee-ettevõtja ja tema klientide vahelistes lepingutes ühe olulise lepingutingimuse ? kokkuleppe hinnas. Kuna aktiga määratakse lepingutingimus kindlaks kõikide vee-ettevõtja ja tema klientide vahelistes lepingutes, on seadusandja volitanud kohalikku omavalitsust kehtestama üldistav-abstraktset ettekirjutust, mis seob nii vee-ettevõtjat kui ka tema kliente. Sarnasel viisil on seadusandja otsustanud piirata ka kaugkütteseadusega lepingupoolte vabadust hinnas kokku leppida. Samas määravad KKütS § 9 lõikest 4 tulenevalt müüdava soojuse hinna kindlaks soojusettevõtja ja tema klient ise. KKütS § 9 lõigete 1 ja 3 alusel peab soojusettevõtja enne kliendiga hinnas kokkuleppimist kooskõlastama avaliku võimuga soojuse piirhinna ehk maksimaalse hinna, millega soojusettevõtja võib sooja müüa. Seega Konkurentsiamet või valla- või linnavalitsus ei asenda oma tuvastava õigusaktiga soojusettevõtja ja tema klientide vahelistes lepingutes kokkulepet müüdava soojuse hinnas. Igal üksikjuhul on pooled vabad kokku leppima hinnas, mis ei tohi ületada piirhinda. 12. Õiguskantsleri arvates tuleb mõistete kulupõhine ja põhjendatud tulukus sisustamisel lähtuda seadusandja juhistest ja eesmärkidest ning õiguse üldpõhimõtetest. PS § 3 lõikest 1 ja § 154 lõikest 1 tuleneb, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid peavad vastama seadusele. Sama nõude sätestavad ka HMS § 89 lõige 1 ja § 90 lõige 1. Seadusandja on kohalikku omavalitsust volitanud veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hindu reguleerima eesmärgil tagada nende teenuste õiglased hinnad.

§ 14lõige 3 piirab kohaliku omavalitsuse kaalutlusõigust.

Õiglane hind kujundatakse, tagades teenuste osutamisega seotud kindlate kulude hüvitamise ning põhjendatud tulukuse. Konkurentsiõiguse üldpõhimõtteid sisaldab konkurentsiseadus. Eri- või ainuõigust või olulist vahendit omava ettevõtja tegevust reguleerivad üldiselt KonkS §-d 16-18, mis sisaldavad konkurentsiõiguse üldpõhimõtteid. Neist ühe põhimõtte kohaselt peavad kauba kulud ja saadav tulu olema põhjendatud, mis tähendab seda, et need peavad üldjoontes vastama olukorrale, kus turul valitseb konkurents ning ettevõtja tegutseb sellest johtuvalt n-ö tavapärastes konkurentsitingimustes. Seega peavad veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hinnad olema üldjoontes sarnased hindadele, mille eest vee-ettevõtja osutaks neid teenuseid siis, kui turul valitseks konkurents, sh majandaks end tõhusalt. Kuna konkurentsi veevarustuse ja reovee ärajuhtimise sektoris üldjuhul ei ole, tuleb kohalikul omavalitsusel konkurentsiolukord modelleerida. Modelleerida on võimalik näiteks võrdluse teel ning investeeritud varadele lubatud tootluse meetodi abil. Euroopa Ühenduste Kohus on ebaõiglaste hindade tuvastamisel võrrelnud kauba müügihinda ja tootmiskulusid ning hinnanud vahekasu ülemäärasust. Kui see on ülemäärane, võib hind olla ebaõiglane iseenesest või võrreldes teiste, võistlevate kaupadega. Kohalik omavalitsus kehtestab veevarustuse ja reovee ärajuhtimise hinnad ettehaaravalt ja vastutab määruse seadustele ja põhiseadusele vastavuse eest. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses peab kohalik omavalitsus tõendama, et ta on kujundanud hinnad kooskõlas seaduste ja põhiseadusega. Kaalutlusõigust rakendades on ta kindlaks määranud, kui efektiivselt vee-ettevõtja end majandama peab ning milline on vee-ettevõtja kasum. Õiguskantsleri ja kohtu roll kaalutlusõiguse kontrollimisel on piiratud ? kontrollida saab eeskätt kaalutlusõiguse teostamise põhimõtetest kinnipidamist, mitte aga asuda kohaliku omavalitsuse asemel kaalutlusõigust teostama ning ütlema, milline on õiglane hind. 13. Õiguskantsler leiab, et määruse põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei ole vaja võtta seisukohta küsimuses, kas teenuslepingus kokkulepitu vastab

§ 14lõikele 3 ning kas AS-i Tallinna Vesi erastamine oli põhiseadusega kooskõlas.

Määruse põhiseaduspärasuse kontrollil on asjakohane vaid see, kas määrus vastab seadustele ja põhiseadusele.

1. Õiguskantsler on seisukohal, et veevarustuse ja reovee ärajuhtimise hindade kehtestamisel ei ole määratlemata õigusmõiste kulupõhisus õiguspäraselt sisustatud. Õiguskantsler viitab sellele, et Tallinna Linnavalitsus on põhjendanud hinna määramist teenuslepingus kokku lepitud hinna kehtestamise mehhanismiga, ning Konkurentsiameti hinnangule, et teenuslepingut järgides saab linn kehtestada hinnad vee-ettevõtja kulusid põhjalikult analüüsimata. Konkurentsiameti arvates ei ole tulenevalt hindade reguleerimise korras ja teenuslepingus sisalduvate hindade kujunemise mehhanismide põhimõttelistest erinevustest neid tegelikkuses võimalik paralleelselt rakendada. Konkurentsiamet on täheldanud, et AS-i Tallinna Vesi püsikulude kasv on periooditi olnud üsna kiire, seda näiteks erinevalt Tartu Veevärgist. Linnavalitsuse võrdlusandmetele tuginev hinnang ei kinnita AS-i Tallinna Vesi tõhusust. Tuleks hinnata, kas end tõhusalt majandav vee-ettevõtja majandaks end samamoodi nagu AS Tallinna Vesi. Konkurentsiameti hinnangul on AS-i Tallinna Vesi investeeritud varade tootlikkus võrreldes tema kapitali kaalutud keskmise hinnaga 2,18 korda kõrgem.
2. Õiguskantsler leiab, et Tallinna Linnavalitsus pole veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hindade kehtestamisel sisustanud määratlemata õigusmõistet põhjendatud tulukus õiguspäraselt. Tallinna Linnavalitsuse õiguskantslerile esitatud põhjendatud tulukuse arvestused ei sisaldanud arvestusi lubatud tulukuse suuruse kohta, samuti ei olnud selge, kas WACC on arvutatud bilansilise väärtuse, turuväärtuse või regulatiivse väärtuse järgi. Õiguskantsler viitab Konkurentsiametile, kes on leidnud majandusteoorias tunnustatud ja arenenud riikide regulaatorite kasutatava investeeritud varadele lubatud tootluse meetodi rakendamise põhjal AS-i Tallinna Vesi
3. aasta investeeritud varade tootlikkuse, mis oli 18,1% ja võrreldes Inglismaa ja Walesi vee-ettevõtjate keskmisega 2,8 korda kõrgem ning 2,5 korda kõrgem AS-i Tallinna Vesi aktsionäriks oleva vee-ettevõtja United Utilities investeeritud varade tootlikkuse näitajast. Konkurentsiamet on leidnud, et võrreldes Inglismaa ja Walesi vee-ettevõtjate keskmise ärikasumi marginaali AS-i Tallinna Vesi omaga, on ASi Tallinna Vesi ärikasum oluliselt kõrgem ja see on absoluutväärtuselt aasta-aastalt kasvanud. Õiguskantsleri hinnangul ei saa Tallinna Linnavalitsuse kehtestatud hindu teiste kohaliku omavalitsuse kehtestatud hindadega võrreldes teha järeldusi tulukuse kohta. Arusaamatuks jääb, miks peab linnavalitsus AS-i Tallinna Vesi WACC-i ja AS-i Tallinna Vesi tegeliku tootlikkuse vahet põhjendatuks. Tallinna Linnavalitsus ei ole suutnud põhjendada, miks ta on hinnaregulaatorina taganud AS-ile Tallinna Vesi just sellise tulukuse ning millega on see põhjendatud. TEISTE MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Tallinna Linnavalitsus
4. Tallinna Linnavalitsus leiab, et õiguskantsleri taotlus on põhjendamatu ja tuleb jätta rahuldamata.
5. Tallinna Linnavalitsus on seisukohal, et vaidlustatud määrus on haldusakt, mille üle järelevalve tegemine ei kuulu õiguskantsleri pädevusse. Akti nimetus on haldus- ja õigustloova akti eristamisel tähtsusetu. Kohtupraktika kohaselt tuleb lähtuda sisulistest kriteeriumidest (Riigikohtu halduskolleegiumi
6. oktoobri
7. aasta määrus asjas nr 3-3-1-28-97, punkt 3 ja
8. mai
9. aasta määrus asjas nr 3-3-1-31-03, punkt 11).

§ 14

lõike 2 praegu kehtiva redaktsiooni kehtestanud seaduse eelnõu seletuskirjast lähtuvalt on põhjendatud väita, et sõna määrus kasutus on juhuslik. Õiguskantsleri viited Tartu Ringkonnakohtu

1. märtsi
2. aasta määrusele asjas nr 3-08148 ja
3. oktoobri
4. aasta määrusele asjas nr 3-06-1385 on asjakohatud, kuna hilisem Riigikohtu praktika kummutab need. Riigikohtu halduskolleegiumi
5. aprilli
6. aasta määruse asjas nr 3-3-17-10 punktis 9 toodud põhimõtted on asjakohased. Seal leitakse, et kohaliku omavalitsuse korraldus müüdava soojuse piirhinna kehtestamise kohta on haldusakt. Ka vee-ettevõtja ja tema klientide vahelistele lepingutele saab täitevvõimu otsusel olla üksnes kaudne mõju, sest see avaldub võlaõiguslikus suhtes. Klientidel ei ole kohustust lepingut sõlmida, mistõttu ei ole võimalik veeettevõtja kliente aprioorselt käsitada määruse adressaatidena. Määrus on adresseeritud üksnes veeettevõtjale, piirangud on kehtestatud eelkõige vee-ettevõtjale. Õigusteooria järgi on õigustloovas aktis sisalduv regulatsioon antud piiramatu arvu isikute käitumise reguleerimiseks piiramatul arvul juhtudel. Määruse adressaadid on praegusel juhul teada või vähemalt kergesti määratavad. Üldaktina ei ole võimalik käsitada sellist määrust, mille adressaatidele kohaldatavus sõltub võlaõigusliku lepingu olemasolust. Riigikohus on leidnud, et kohalik omavalitsus ja soojusettevõtja on kontsessioonisuhtes, samasugune on ka omavalitsuse ja vee-ettevõtja vaheline suhe. Määrus kehtestati vee-ettevõtja taotluse alusel, mistõttu on tegemist haldusaktiga. Akti saab vaidlustada halduskohtus.
7. Alternatiivselt leiab Tallinna Linnavalitsus, et määrus on üldkorraldus. Üldkorraldus on üldiste tunnuste alusel kindlaks määratud isikutele suunatud akt, millega lahendatakse konkreetne õiguslik olukord, milleks on praegusel juhul Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni põhitegevuspiirkonna veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hindade kehtestamine. Kindlaks määratud isikuteks on vee-ettevõtja ja tema kliendid. Riigikohtu halduskolleegium on oma
8. veebruari
9. aasta määruses asjas nr 3-3-1-95-07 leidnud, et üldkorraldus võib sisaldada ka abstraktse iseloomuga ettekirjutusi, millega reguleeritakse haldusakti adressaatide käitumist määramata arvul juhtudel. Riigikohtu halduskolleegium leidis oma
10. oktoobri
11. aasta otsuses asjas nr 3-3-1-54-07 üldkorralduseks oleva akti kohta, et kuigi adressaatide ring aktist otseselt ei nähtu, on adressaadid objektiivselt kindlaks määratavad üldiste tunnuste alusel. Määruse üldkorralduseks pidamisel on isikutel tõhusam õiguskaitse kui selle üldaktiks olemise korral, kuna nad saavad selle vaidlustada halduskohtus. Riigikohtu halduskolleegium on oma
12. mai
13. aasta määruses asjas nr 3-3-1-31-03 leidnud, et maastikukaitseala kaitse-eeskirja tuleb pidada üldkorralduseks muu hulgas seetõttu, et sellega seotud vaidlusi ei ole vaatamata puudutatud isikute suurele hulgale mõistlik lahendada õigustloovate aktide õiguspärasuse kontrollimiseks ettenähtud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses, mille vahetuks algatamiseks puuduvad isikul võimalused.
14. Alternatiivselt leiab Tallinna Linnavalitsus, et määrus on seaduse ja põhiseadusega kooskõlas. Õiguskantsler ja Konkurentsiamet saavad kontrollida üksnes kaalutlusõiguse põhimõtetest kinnipidamist, mitte asuda kohaliku omavalitsuse asemel ise kaalutlusõigust teostama ning ütlema, milline on õiglane hind. Konkurentsiamet soovitas
15. novembril 2009 pöörduda AS-il Tallinna Vesi Tallinna Linnavalitsuse poole madalamate hindade kehtestamiseks. Ka õiguskantsleri ettepanek oli sisuliselt nõue kehtestada madalamad tariifid. Õiguskantsler ja Konkurentsiamet on oma pressiteadetes ja intervjuudes viidanud ka täpsemalt sellele, millised peaksid hinnad olema. Seega on õiguskantsler ja Konkurentsiamet asunud pädevuse väliselt kaalutlusõigust teostama.
16. Tallinna Linnavalitsus toob välja, et teenuse hinna kujundamise aluseks on ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse sätted, Tallinna Linnavolikogu
17. detsembri
18. aasta määrus nr 47 "Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni veevarustuse ja heitvee ärajuhtimise teenuse hinna reguleerimise kord" (edaspidi hinna reguleerimise kord) ning neid järgiv linna ja vee-ettevõtja vahelise teenuslepingu tariifide regulatsioon. Viimase hinnavalem arvestab

§ 14lõikes 3 sätestatud veehinna kujundamise komponentidega.

Teenuslepingu ja määruse järgi võib tariifi suuruse kohta teha ettepaneku AS Tallinna Vesi. Määrusest lähtuvalt põhjendab vee-ettevõtja oma ettepanekus hinna muutmise vajadust, lisab hinna kalkulatsiooni, lõppenud majandusaasta auditeeritud raamatupidamise aastaaruande, eeloleva majandusaasta prognoositavate tulude ja kulude arvestuse kehtivates ning taotletavates hindades. Teenuslepingu punkt 9

§ 14

lõige 3 sätestab reeglid, millest lähtudes tuleb teenuste hinnad kujundada, mitte detailsed juhised, kuidas tariifide lubatud maksimumi arvutada. Säte näeb ette sisendväärtuse ja väljundväärtuse lihtsustatud mudeli, kus punktides 1 ja 4 sätestatud kulud ja tulukus on nn sisendväärtused ning punktides 2 ja 3 sätestatud kvaliteedi-, ohutus- ning keskkonnakaitsenõuete täitmine on nn väljundväärtused. Sisendväärtused peavad võimaldama väljundväärtuste teostamise. Määrus nr 47 käsitleb hinnakujunduse menetluslikku ja sisendväärtuste aspekti; väljundväärtuste aspekti käsitleb lisaks kehtivatele õigusaktidele ka teenusleping, mis sätestab täiendavad keskkonna-, ohutus- ja kvaliteedinõuded ning näiteks ka õigusaktides reguleerimata võrguhalduse nõuded ja nende kontrollimise. Tallinna Linnavalitsuse sõnul lepitakse teenuslepingu alusel AS-i Tallinna Vesi tariifid kokku selliselt, et aluseks võetakse eelmise aasta tariif, millele lisatakse tarbijahinnaindeks, kokkulepitud "K" koefitsient ja seadusemuudatused. Tarbijahinnaindeksit võrreldakse AS-i Tallinna Vesi püsikulude, muutuvkulude ja investeeringukuludega, mille raames linn analüüsib mh ka kulusid. Tariifitaotluses esitatakse linnale seaduses ettenähtust detailsem informatsioon. Koefitsient "K" reguleerib muu hulgas ka tulukust ning võimaldab linnal tagada, et põhjendatud tulukuse tõus ei oleks liiga suur. Seadusemuudatuste all arvestatakse seda, kas riigi reguleeritavad kulud suurenevad või vähenevad enam kui 5% aastas või 7,5% kahel järjestikusel aastal. Tariifis peegelduvad vaid olulised kulude tõusud, mis soodustab seda, et AS Tallinna Vesi oleks oma tegevuses innovaatiline ja efektiivne. Saadud tariifi analüüsitakse finantsaruande mudelis ja üldist tulukust võrreldakse Suurbritannia vee-ettevõtetega, tagamaks vastuvõetavat tulukuse määra. Tallinna Linnavalitsus viitab, et Tallinn on loonud eraldi järelevalveasutuse, Tallinna Vee-ettevõtjate Järelevalve Sihtasutuse, mille funktsiooniks on AS-i Tallinna Vesi üle jooksva kontrolli ja järelevalve tegemine ning ettevõtja poolt

§ 14

lõike 3 punktides 2 ja 3 sätestatud nõuete ning teenuslepingu nõuete täitmise kontrollimine. Lisaks ühekordsetele päringutele on teenuslepinguga kehtestatud iga-aastane detailne formaalne aruandlus. Sihtasutus kontrollib informatsiooni, analüüsib seda ning teeb järelevalvet. Tallinna Linnavalitsus on seisukohal, et teenuslepinguga kokku lepitud hinna kujunemise mehhanism vastab ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse ning määruse nr 47 nõuetele. Õiguskantsler ja Konkurentsiamet viitavad eri metodoloogiate olemasolule, mistõttu on arusaamatu, miks tuleks Tallinna veeteenuse hinda kujundada Konkurentsiameti metodoloogia abil. Konkurentsiametil ei ole õiguslikku alust reguleerida veemajandust ja tema kasutatav metodoloogia on kehtestatud soojus-, mitte veesektorile. 21. Tallinna Linnavalitsus leiab kulude kohta, et tulenevalt

§ 14

lõikest 3 tuleb hinna kujundamisel arvestada ka vee ja reovee puhastamise kvaliteeti. Regulaatorid analüüsivad tavaliselt teenuse ja kvaliteedi standardeid, millest on vajalik veemajanduses kinni pidada selleks, et täita kvaliteedi-, ohutus- ja keskkonnanõudeid. Lisaks õigusaktidest tulenevatele kohustuslikele nõuetele sätestab teenusleping täiendavaid lepingulisi keskkonna-, ohutus- ja kvaliteedinõudeid. Õigusaktides reguleerimata võrguhalduse nõuete täitmata jätmisel võivad olla tõsised tagajärjed elukvaliteedile ja ümbritsevale keskkonnale kanalisatsiooni​ummistuste, lekete, teenuse katkestuste jms näol. Ilma lisanõueteta oleks Tallinna laht siiani Helcomi saastatuimate veekogude nimekirjas (kõrvaldati nimekirjast 2006), lekete suhtarv on langenud 35%-lt majanduslikult optimaalsele 18%-le, plaanivälistele katkestustele reageerimise aeg on 4 tundi, ummistusi on praegu 50% vähem kui 1999. aastal. Lisaks on AS Tallinna Vesi kokku leppinud sanktsioonides, mida tuleb linnale maksta täiendavate kvaliteedi- ja keskkonnanõuete täitmata jätmise eest. See on vastavuses muu maailma praktikaga.

§ 14lõike 3 punktid 2 ja 3 lubavad kokku leppida lisanõuetes.

Minimaalsetest standarditest kõrgemate saavutamisel on mõju tariifile ning seda peab arvestama lõpptariifi kehtestamisel. Samas kõrgemate standardite täitmine ei anna õigust saada suuremat kasumit. Tallinna Linnavalitsuse hinnangul on ekslik lähtuda kulude kasvu arvestamisel üksnes tarbijahinnaindeksist. Mitmed hinda mõjutavad kulud on suurenenud rohkem kui tarbija​hinnaindeks mitmetel aastatel. Kui tarbijahinnaindeks oli

1. aastal 4,1%,
2. aastal 4,4%,
3. aastal 6,6% ja
4. aastal 10,4%, siis ehitushinnad tõusid samadel aastatel 7,3%, 10,3%, 12,7% ja 3,4%, nominaalne palgaindeks tõusis 10,8%, 16,5%, 20,5% ja 14,1%, toorvee tariif tõusis 3,8%, 6,4%, 3,7% ja 6% ning saastetasud suurenesid 20%, 81,6%, 20% ja 20%. Ehitushinnaindeks on põhiline mõjur vee-ettevõtja kapitali investeeringute programmile. AS-i Tallinna Vesi püsikulude kasv alates erastamisest on keskmiselt 1,2% aastas, samas kui Eesti keskmine inflatsioon on 4,35%. Tallinna Linnavalitsus viitab, et Konkurentsiamet on öelnud oma analüüsis, et arvestades asustustiheduse ja võrkude pikkuse kombinatsiooni on parimaks võrdluslinnaks Eestis Tartu. Tallinna linna analüüsis on käsitletud Tartut ning ilmnes, et AS-i Tallinna Vesi kulude struktuur on efektiivsem kui Tartu vee-ettevõtja kulude struktuur. Tallinn teeb enda sõnul tööd AS-i Tallinna Vesi kulude ja kuluefektiivsuse jälgimiseks. Igal aastal esitab AS Tallinna Vesi linnale koos tariifitaotlusega informatsiooni, mille põhjal on linnal võimalik aastate lõikes kulunäitajad üle vaadata ja neid võrrelda. Viimasel kolmel aastal on Tallinn pidanud vee-ettevõtjaga põhjalikke läbirääkimisi ning saavutanud tariifide vähendamise kokkuleppe. Tallinna loodud Tallinna Vee-ettevõtjate Järelevalve Sihtasutuse loomisega edestab linna täiendav regulatsioon Eesti veemajandust ja ka teisi kommunaalteenuste valdkondi. Sihtasutus saab vajadusel tellida ka eksperdihinnanguid. AS Tallinna Vesi on kohustatud esitama informatsiooni järjepideval kujul, koostab kvartalipõhiseid finantsaruandeid, mis sisaldavad üksikasjalikku finantsanalüüsi kulunäitajate kohta, ning aastaaruandeid kvaliteedi- ja investeerimisprogrammide täitmise kohta. Kogu AS-i Tallinna Vesi raamatupidamis- ja finantsaruandlus on alati olnud äriregistris avalikult kättesaadav, alates
5. aastast ka internetis AS-i Tallinna Vesi kodulehel ning alates
6. aastast esitatakse kvartaliaruanded börsi kodulehel. Tallinna Linnavalitsus möönab, et kasutab Konkurentsiametist erinevat regulatsioonimeetodit, kuid see on oluliselt detailsem kui teiste kommunaalteenuseid pakkuvate ettevõtjate ja vee-ettevõtjate kasutatav regulatsioon või pealiskaudne analüüsi simulatsioon. Tallinn leiab, et kulude analüüs tuleks tellida sõltumatult ja kogenud eksperdilt.
7. Põhjendatud tulukuse kohta leiab Tallinna Linnavalitsus, et hind on määratud kooskõlas kehtivate õigusaktidega. Konkurentsiamet on vastupidist väites jätnud tähelepanuta enda varem elektri- ja gaasihindade reguleerimisel püstitatud ühe põhieesmärgi ? investoritele tuleb tagada nende investeeritud kapitalilt aktsepteeritav tootlikkus või vähemalt samaväärse tulu teenimine, mida nad oleksid saanud sama riskiastmega investeeringu tegemisel mujale. Tallinna Linnavalitsus väidab, et efektiivse ja hästi majandava ettevõtja puhul kasutatakse põhjendatud tulukuse arvutamisel valemit: investeeritud kapital * WACC = põhjendatud tulukus. Investeeritud kapitali väärtuseks ei ole praktikas mõistlik võtta põhivarade jääkmaksumust, sest selleks kujuneb segu ajalooliselt erinevatel aastatel tehtud kulutustest, mis ei kajasta varade tegelikku ega nominaalset väärtust. Veemajanduses ei ole põhivarade jääkmaksumus üldjuhul võrreldav nende varade majandusliku väärtusega, mis on tegelikult nende asendamisväärtus. Lääne-Euroopa riikides kasutatakse põhivarade jääkmaksumuse väärtuse metodoloogiat harva. Lisaks tuleb arvestada AS-i Tallinna Vesi erastamisaegset tegelikku väärtust
8. aastal, mis kujunes avaliku pakkumise tulemusena, kus pakkumishinnal oli pakkumises 40% kaal. Erastamisel oli ettevõtte väärtus suurem kui põhivarade jääkmaksumus. Seda tuleb investori ootuste käsitlemisel silmas pidada. Metoodika, mille kohaselt investeeritud kapitali väärtuse arvutamisel arvestatakse erastamise väärtust, tugineb rahvusvahelistele ja seega tunduvalt põhistatumatele majanduslikele põhimõtetele ning seda metoodikat kasutatakse teiste erastatud kommunaalettevõtete puhul üle terve maailma, mh kasutab seda ka Ofwat (Inglismaa ja Walesi veeteenuste järelevalve amet) Suurbritannias. Tallinna Linnavalitsus viitab sellele, et Konkurentsiamet on oma analüüsis Ofwati metoodikat valesti järginud. Nt Ofwat kasutab tegelikku investeeritud kapitali väärtust (indekseeritud) ja tegelikku kapitali kulu (inflatsioonivaba), samas Konkurentsiamet kasutab nominaalset kapitali kulu ning nominaalset tulukuse määra. Ofwat reguleerib vaid vee- ja reovee teenuste osutamist ega reguleeri teenuseid, mida osutatakse konkurentsi tingimustes või kus on teenuse osutajat võimalik valida. Konkurentsiamet on oma analüüsi simulatsioonis kasutanud finantsaruandeid, kuigi need kajastavad informatsiooni nii regulatsiooni alla kuuluvate kui ka muude teenuste kohta. Tallinna Linnavalitsuse hinnangul on teine põhjendatud tulukuse arvestamise võtmekomponent WACC-i arvutamine. Konkurentsiameti analüüsis väidetakse, et vähesel määral on võetud arvesse ka inflatsiooni, kuid arusaamatuks jäävad põhimõtted, mille järgi inflatsiooni arvutatakse või tariifimehhanismides arvesse võetakse. Tavaliselt kasutavad regulaatorid inflatsiooni arvesse võtmisel tegeliku finantskapitali säilitamise põhimõtet (financial capital maintenance, edaspidi FCM). FCM-i raames mõõdetakse kasumit pärast provisjoni rakendamist, et säilitada algfinantskapitali ostujõud. WACC-i arvestamisel kasutab Konkurentsiamet Saksamaa riskivaba kümneaastase võlakirja tulusust, milleks on arvestatud viimase viie aasta keskmine nominaalne tulusus. Vaatlusalusel perioodil ei ole Saksamaa ja Eesti inflatsioon võrreldavad:
9. aastal olid need vastavalt 2,26% ja 6,6%,
10. aastal 2,6% ja 10,36%. Alates erastamisest
11. aastal on Saksamaal keskmine aastane inflatsioon olnud 1,6% ja Eestis 4,35%. Konkurentsiameti rakendatud metoodika ei kaitse investeeritud kapitali väärtust inflatsiooni eest. Kui Konkurentsiamet võrdleb enda arvestatud AS-i Tallinna Vesi WACC-i 8,31% ja Ofwati reguleeritud ettevõtjate keskmist 6,5%, siis 6,5% on tegelik tulukuse määr, mis ei sisalda inflatsiooni. Õiguskantsleri ja Konkurentsiameti hinnang investeeritud kapitali väärtusele ning tegeliku ja mittenominaalse tulukuse arvutamine muudavad valikulise suhtarvude võrdluse ainetuks. Tegelik tulukus ei sisalda inflatsiooni, nominaalne tulukus sisaldab. Tallinn ei arvuta WACC-i igal aastal, vaid igal aastal arvutatakse tegelik tulukus, mida teenitaks tariifitaotluses esitatud alusel. Mis tahes analüüs peaks arvestama aktsionäride teenitava regulatiivse tulukusega terve lepinguperioodi jooksul, mis on 15 aastat. Kuna iga investor oleks erastamisel soovinud kindlust, et investeering tagab lepingu kehtivuse ajaks lubatud tootluse, on linn vaadanud üle ja võrrelnud AS-i Tallinna Vesi tulukust teistel põhimõtetel kui Konkurentsiamet. Esiteks arvutanud põhjendatud tulukust kuni praeguseni lepingu üheksa-aastase kehtivusperioodi kohta, muidu oleks see vastuolus
12. aastal sõlmitud lepinguga. Konkurentsiamet koostas kaheaastase tulukuse arvutuse simulatsiooni. Teiseks kasutas Tallinn ettevõtte erastamise väärtuse arvutamiseks investeeritud kapitali algväärtust, mis on kooskõlas Ofwati metoodikaga. Kolmandaks indekseerib linn igal aastal investeeritud kapitali algväärtust ning see vastab FCM-i kontseptsioonile. Neljandaks, kuna kapitalikulude arvutamine on keeruline, hindab linn AS-i Tallinna Vesi teenitud tulu mõistlikkust ja võrdleb seda Inglismaa ja Walesi vee-ettevõtjatega. See on lihtsustatud, läbipaistev metoodika, millest on lihtne aru saada. Tallinna Linnavalitsus toob välja, et õiguskantsleri viidatud Eesti ettevõtjate mediaankeskmine vara puhasrentaablus 2000.-
13. aastal oli 4,37%?9,46%. AS-i Tallinna Vesi vara puhasrentaablus sellel perioodil oli 7,9%. See ei ole kommunaalettevõtte tulukuse hindamisel kasutatav mõõdik, kuna on raamatupidamislik, mitte majanduslik. Kommunaalettevõtetes, mis vajavad märkimisväärseid investeeringuid pika aja jooksul, on kõige sobivamaks kasumi reguleerimise viisiks WACC-i meetod.
14. Tallinna Linnavalitsus leiab üldiste konkurentsiõiguse põhimõtete kohta, et neid ei peaks kohaldama, kui kehtivad valdkonnaspetsiifilised sätted, milleks praegusel juhul on ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seadus. Linnale teadaolevalt ei ole Konkurentsiamet oma järelevalvetegevuses leidnud, et AS Tallinna Vesi oleks konkurentsiõiguse reegleid eiranud või turgu valitsevat seisundit kuritarvitanud. Kuigi konkurentsiseadus ei kohaldu, on määrusega kehtestatud ja AS-i Tallinna Vesi rakendatud hinnad vastavuses konkurentsiõiguse õiglase hinnakujunduse põhimõtetega, sealhulgas ei ole hind ebaõiglaselt kõrge. Arvestada tuleb ka, et ostjad on nõus mõne asja eest rohkem maksma, kuna sellel on nende jaoks mingi eriline väärtus, mis muudab selle nii müüja kui ka ostja jaoks hinnalisemaks, seega suurendab selle majanduslikku väärtust. Selleks, et hinnata, kas kulude ja hinna erinevusel on mõistlik seos asja majandusliku väärtusega, tuleb arvesse võtta ka kuludega mitteseotud faktorite suhtelist tähtsust. Määrusega kehtestatud hinnad vastavad vee-ettevõtja osutatava teenuse majanduslikule väärtusele ning ka turul valitsevale tasemele.
15. Tallinna Linnavalitsus leiab, et kui hinnatakse määruse ja teenuse hinna kooskõla põhiseadusega, siis tuleb igal juhul anda hinnang ka teenuslepingule ning selles sisalduvale teenuse hinna arvutamise valemile. Teenusleping oli osaks AS-i Tallinna Vesi erastamistehingust. Kui kohus asub seisukohale, et vaidlustatud määrus on vastuolus seadusega, siis seab see kahtluse alla ka vee-ettevõtte erastamise tehingu ja teenuslepingu õiguspärasuse. Määruse enda tekstis AS-i Tallinna Vesi kulusid ega põhjendatud tulukuse määra ei analüüsita ega kaaluta, kuid määruse preambulis viidatakse muu hulgas õigusaktidele ja lepingutele, sh teenuslepingule, mille alusel hind kehtestatakse. Ilma teenuslepinguga tutvumise ja põhjaliku analüüsita ei ole võimalik kontrollida, kas hind kehtestati, arvestades jätkuvaid väljundväärtusi kulupõhiselt ning lubatud põhjendatud tulukuse piires.
16. Tallinna Linnavalitsus leiab, et tulenevalt õiguskantsleri seaduse § 21 lõikes 1 sätestatud uurimispritsiibist oleks pidanud õiguskantsler kõik asjas olulise tähendusega asjaolud välja selgitama. Justiitsminister
17. Justiitsminister leiab, et vaidlustatud määrus ja hinna reguleerimise korra §-d 3 ja 5 on vastuolus

§ 14lõigetega 1?3, PS § 3 lõikega 1 ja PS § 154 lõikega 1.

Justiitsministri hinnangul on õiguskantsleri taotlus kontrollida vaidlustatud määruse vastavust põhiseadusele lubatav. Määrus on tema hinnangul formaalses ja materiaalses mõttes üldakt. Lisaks leiab justiitsminister, et kuna vaidlustatud määrus peab

§ 14

lõike 2 kohaselt olema antud hinna reguleerimise korra alusel, tuleb lisaks kontrollida ka viimati nimetatud määruse §-de 3 ja 5 vastavust põhiseadusele.

§ 14

lõike 2 kohaselt peab kohaliku omavalitsuse volikogu kehtestama määrusega veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinna reguleerimise korra, mis peab lähtuma

§ 14

lõikes 3 sätestatud nõuetest.

§ 14

lõike 2 teise lause kohaselt peab omavalitsusüksuse volikogu või valitsus kehtestama selle korra alusel oma eraldiseisva määrusega nimetatud teenuse hinna. Omavalitsusüksuse kohustus on seega sätestada veehinna kujunemise alused ning samuti tagada nende sisuline seaduspärasus ja kontrollitavus. Tallinn ei ole hinna reguleerimise korras ega vaidlustatud määruses seadusega võrreldes täpsustanud kulupõhisuse järgimise aluseid ega põhjendatud tulukuse mõistet. Hinna reguleerimise kord ja vaidlustatud määrus ei võimalda sellisena hinnata veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hindade kulukomponentide kujunemise aluseid ja veehindade sisulist proportsionaalsust. Seetõttu on hinna reguleerimise korra §-d 3 ja 5 ning vaidlustatud määrus vastuolus

§ 14lõigetega 1-3, PS § 3 lõikega 1 ja PS § 154 lõikega 1.

Majandus- ja kommunikatsiooniminister

1. Majandus- ja kommunikatsiooniminister toetab õiguskantsleri ja Konkurentsiameti seisukohti.
2. Vaidlustatud määrus on tema hinnangul üldakt. Seadusandja on kasutanud

§ 14lõikes 3 sõna "määrus", mis tähendab tavaliselt üldakti.

Seadust tuleb tõlgendada eelkõige sellest lähtuvalt, et seadusandja on silmas pidanud seda, mida ta on väljendanud. See reegel on põhjendatav õigusselguse nõudega. Vaidlustatud määruse sõnastus vastab üldakti tunnustele. Sellega reguleeritakse tasusid, mida peab teenuse eest maksma piiramatu ja kindlaksmääramata hulk isikuid. Akti pidamine üldaktiks on kooskõlas Riigikohtu halduskolleegiumi eespool viidatud määrusega kohtuasjas 3-3-1-7-

1. Selle määruse eesmärk oli säilitada osaliselt üksikisikute võimalus pöörduda soojuse piirhinna vaidlustamiseks kohtusse. Sarnaselt tuleb säilitada ka õiguskantsleri kohtusse pöördumise õigus. Lisaks oli viidatud kohtuasjas tegemist piirhinna kooskõlastamise määrusega, mis puudutas vahetult vaid ettevõtjat. Vaidlustatud hinnamäärusel on vahetu mõju määramata hulgale isikutele. Asjaolu, et vaidlustatud määrus anti AS-i Tallinna Vesi taotluse alusel, ei saa mõjutada selle õiguslikku iseloomu. Hinnamäärust ei saa haldusaktiks ümber kvalifitseerida pelgalt seetõttu, et omavalitsusüksus on allutanud määrusandluse kahepoolsele kokkuleppele.
2. Hinnamäärus on vastuolus volitusnormi ja seeläbi ka põhiseadusega juba seetõttu, et Tallinna Linnavalitsus on kehtestanud määruse AS-i Tallinna Vesi taotluse alusel. HMS § 90 lõike 1 kohaselt võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga.

§ 14

lõike 3 eesmärk on selle seletuskirja kohaselt hoida kontrolli all veetariife ja ohjeldada monopoolset tegevust. Volitusnormi kohaselt peab omavalitsusüksus seega aktiivselt rakendama sunnivõimu seadusandja eesmärkide saavutamiseks. On ilmne, et määruse kehtestamise aktiivne pool on olnud AS Tallinna Vesi, kelle nõudmisel on veetariifid kehtestatud. Seetõttu ei ole Tallinna Linnavalitsus määruse kehtestamisel arvestanud volituse eesmärgiga ja on volitusnormi rikkunud.

1. Majandus- ja kommunikatsiooniminister lisab, et Tallinna linna ja AS-i Tallinna Vesi vahel sõlmitud kokkulepped ei ole tugevama õigusjõuga kui ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seadus. Vaidlustatud määruse suhtes algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei tule analüüsida nende kokkulepete sisu. Vaidlustatud määrus peab olema kooskõlas PS §-ga
2. Tulenevalt kõrgema õiguse prioriteetsusest peab madalam õigusakt olema sellega kooskõlas. Alles pärast määruse seadusele vastavuse kontrollimist saab vaadata madalama õigusjõuga akte nagu lepingud. Lepingute puhul tuleb arvestada ka PS §-st 3 tulenevat põhimõtet, et avalikul õigusel on prioriteet eraõiguse ees. Lepingud on küll siduvad need sõlminud isikutele, kuid see ei anna õigustloova aktiga vastuolus olevatele lepingutingimustele prioriteeti õigustloova akti ees. Konkurentsiamet
3. Konkurentsiamet nõustub õiguskantsleri arvamusega, et vaidlustatud määrus on vastuolus

§ 14lõikega 3 ja seetõttu ka põhiseadusega.

32. Vaidlustatud määrus on üldakt.

§ 14

lõike 2 alusel kehtestas linnavalitsus hinna, millest peavad kohustuslikult lähtuma nii vee-ettevõtja kui ka määratlemata arv kliente.

§ 14

lõike 2 alusel kehtestatud hind ei ole piirhind, mille puhul oleks ettevõtjal õigus kasutada määruses sätestatust madalamat hinda. Üksikaktiks saaks pidada piirhinna kehtestamise määrust, mis on suunatud vaid vee-ettevõtjale. 33. Konkurentsiameti arvamuse kohaselt on

§ 14

selle rakendamiseks piisavalt selge.

§ 14

lõike 2 esimeses lauses sätestatud volitus kehtestada hinna reguleerimise kord tähendab volitust reguleerida eelkõige vee-ettevõtja võimalusi osaleda eelnõu menetluses.

§ 14

lõike 2 alusel on määrusega hinna kehtestajale pandud hinnaregulaatori ülesanded, mille täitmine oleks ilma hinnaregulatsiooni subjekti kaasamata raskendatud. Hinna reguleerimise kord ei tähenda võimalust asendada hinna kehtestamisele eelnev sisuline kontroll vee-ettevõtjaga hinnatõusus kokkuleppimisega. Selline lahendus väljuks selgelt volitusnormi piiridest.

§ 14

lõikes 3 sätestatud kulupõhisuse ja põhjendatud tulukuse kriteeriumid on antud määratlemata õigusmõistena, nagu see on ka teistes reguleeritud hinnakujundust sätestavates eriseadustes. Mõiste põhjendatud tulukus eesmärgipärane sisustamine peab toimuma analoogiliselt hinnaregulatsiooni praktikaga teistes sarnastes valdkondades (elektriturg, kaugküte, maagaasiturg), kus põhjendatud tulukus määratakse kindlaks WACC-i meetodil. Kapitali kaalutud keskmise hinna eesmärk on kindlaks määrata investorite nõutav tulumäär ehk selgitada välja, milline on minimaalselt vajalik investeerimisprojektist saadav tulu, et keskmine ratsionaalselt käituv investor oleks nõus investeerima. Tegemist on tunnustatud hinnaregulatsiooni praktikaga, mida kasutavad ka teiste Euroopa riikide regulaatorid. Tururegulatsiooni meetodid on universaalsed ja rakendatavad sõltumata valdkonnast. 34. Vaidlustatud määrus on vastuolus

§ 14lõike 3 punktis 4 sisalduva nõudega tagada veeettevõtjale põhjendatud tulukus.

Konkurentsiamet leidis

1. detsembril 2009 avalikustatud AS-i Tallinna Vesi hinnakujunduse analüüsis ja hinnangus, et AS-ile Tallinna Vesi on määruse tulemusena tagatud põhjendamatult suur tulukus. Konkurentsiamet hindas AS-i Tallinna Vesi avalike majandusaasta aruannete põhjal, kas teenuse hinda lülitatud kulud ja kasum tervikuna on põhjendatud. Tulukuse põhjendamatus on regulatiivselt tuvastatav ka kulusid detailselt analüüsimata. AS-i Tallinna Vesi tegeliku tulukuse ehk investeeritud kapitali tootlikkuse arvutamiseks jagati ärikasum investeeritud kapitaliga. Investeeritud kapital võrdub materiaalse põhivara bilansilise jääkväärtusega. Põhivarast eristati enne tarbijate tasutud liitumised ja tagastamatu abi eest soetatud põhivara. Seega oli tulukuse arvutamisel aluseks ettevõtte tegelik oma- ja võõrkapitali suhe. Erinevus AS-ile Tallinna Vesi tegelikult tagatud tulukuse (investeeritud kapitali tootlikkuse) ja WACC-i meetodil tuvastatud põhjendatud tulukuse vahel on enam kui kahekordne (8,31% < 18,1%). Niivõrd suure erinevuse puhul säilib alati võimalus diskuteerida majandusanalüüsi detailide üle, kuid mingil juhul ei saa see mõjutada järeldust, et AS Tallinna Vesi on teeninud põhjendamatult suurt tulu. AS-i Tallinna Vesi tulukus on tavapäratult kõrge ka võrreldes teiste suuremate Eesti vee-ettevõtjatega.
2. Sõltumata tulukuse põhjendamatusest on määrus Konkurentsiameti hinnangul

§ 14

lõikega 3 vastuolus ka seetõttu, et enne määruse kehtestamist ei kontrollinud Tallinna Linnavalitsus hinna vastavust kulupõhisuse nõuetele. Konkurentsiamet rõhutab, et ei andnud hinnangut AS-i Tallinna Vesi kulude põhjendatusele veeteenuse hinnas, kuna väljapool regulaatori pädevust on kulude põhjendatuse detailne hindamine raskendatud.

§-s 14 ettenähtud hinnaregulatsioon, sh lõikes 3 piiritletud põhjendatud kulud (ehk kulupõhisuse nõue), eeldavad hinna kehtestamisele eelnevat sisulist kontrolli, et ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse eesmärke oleks ka tegelikkuses võimalik saavutada. Tallinna Linnavalitsus on aga lähtunud hinna määramisel AS-i Tallinna Vesi erastamisel sõlmitud teenuslepingust. Teenuslepingu kohaselt on hinna kujunemise peamisteks komponentideks tarbijahinnaindeks ja ettevõtte investeeringute mahust lähtuv K-koefitsient. Hindu on neist muutujatest lähtuvalt alates

1. aastast valemipõhiselt tõstetud ja see on võimaldanud vältida hindade kulupõhisuse kontrollimist. Kuigi lühikeste ajavahemike jooksul võib hindade tõstmine pelgalt enne kokku lepitud indeksi põhjal järgida piisavalt täpselt ettevõtte kuludes toimunud muutusi, ei ole kokkuleppes sätestatud üheksa-aastase perioodi (2001-2010) puhul hindade kujunemist mõistliku täpsusega võimalik prognoosida. Vea tekkimise võimalus on liialt suur ning sellest tulenevalt on väga väike ka tõenäosus, et hind kujuneb kulupõhine. Lisaks ei ole teenuslepingu kohaselt võimalik tasusid hiljem tegelikele kuludele vastavalt korrigeerida.
2. Tallinna Linnavalitsuse vastuväidete kohta märkis Konkurentsiamet õiguskantslerile järgmist. Konkurentsiameti hinnangul ei saa AS Tallinna Vesi väidetavat teistest vee-ettevõtjatest kõrgemat efektiivsust kuidagi kasutada selle põhjendamiseks, et ka hinnad on kõrged. AS Tallinna Vesi on unikaalne suurettevõtja, kes teistest suuremana kogeb mastaabisäästu, mis on hinna kujundamisel oluline komponent. Mida suurem on müügimaht, seda väiksemad on tegevuskulud müügiühiku kohta ja seda madalamad peaksid hinnad olema. Monopoolne üldhuviteenust osutav ettevõtja peabki olema efektiivne. Kui ettevõtja on ebaefektiivne, ei ole õiglane nõuda tarbijalt ebaefektiivse majandamisega kaasnevate lisakulude katmist. Ebaefektiivsed kulud tuleb teenuse hinna kehtestamisel jätta arvestamata. Tallinna Linnavalitsus leidis, et Konkurentsiamet ei ole oma analüüsis omistanud kaalu AS-i Tallinna Vesi põhivara amortisatsiooniperioodidele võrreldes teiste vee-ettevõtjatega. Konkurentsiamet märkis, et lähtus analüüsi tegemisel AS-i Tallinna Vesi raamatupidamise aastaaruandes kajastatud kaalutud keskmisest kulumimäärast, mille õige ja õiglane esitamine on kohustuslik tulenevalt raamatupidamise seadusest. Tal ei olnud põhjust kahelda AS-i Tallinna Vesi kui börsiettevõtte esitatud aruande vastavuses seadusele. Tallinna Linnavalitsuse väitel ei ole Konkurentsiamet arvestanud AS-i Tallinna Vesi teenindusstandardiga ning joogivee kvaliteedi ja reovee puhastamisastmega. Konkurentsiamet märgib, et turgu valitseva ettevõtjana peabki AS Tallinna Vesi olema kõrge teenindusstandardiga. Lisaks peab joogivee kvaliteet ja reovee puhastamine vastama õigusaktidele, mille täitmine on elementaarne. Vastavust õigusaktidega nõutud standardile ei saa vaadelda erilise saavutusena, mis põhjendaks kõrgema kasumi võimaldamist. Hinnaregulatsiooni praktikas ei esine olukordi, kus mõnele ettevõtjale võimaldatakse kvaliteetsema teenuse eest lisakasumit. Mis puudutab väidet, et AS Tallinna Vesi ei ole saanud toetusi infrastruktuuri ehitamiseks, siis see on eksitav. Kui teised vee-ettevõtjad on saanud infrastruktuuri arendamiseks raha Euroopa Liidu fondidest, siis AS-i Tallinna Vesi majandusaasta aruandeist selgub, et ta on saanud torustike rajamise kompensatsiooni Tallinna Linnavalitsuselt. Teiseks ei arvata sihtfinantseeringuid ega tarbijate tasutud liitumistasusid reguleeritava vara hulka ühegi ettevõtja puhul ega arvutata sellelt ka põhjendatud tulukust. Seega, mida rohkem on vara soetatud omavahenditega, seda suurem on reguleeritav vara ja regulaatori lubatud põhjendatud tulukus. Inflatsiooniga arvestamata jätmise kohta märgib Konkurentsiamet, et kuigi seda ei ole otseselt tehtud, kajastub inflatsiooni mõju WACC-i arvutamisel muude komponentide kaudu. Arvestatud WACC kirjeldab adekvaatselt, milline on investorite oodatav tulu konkreetse inflatsioonitaseme juures, et mõnesse ettevõttesse (nt AS Tallinna Vesi) investeerida. WACC-i eesmärki arvestades oleks põhjendamatu seda inflatsiooni tõttu veelgi suurendada. Väär on Tallinna Linnavalitsuse väide, et kehtestatud veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hinnad on Eesti keskmised. Kuigi kodutarbija hind läheneb keskmisele, on äritarbija hind tavatult kõrge (ligi 2,3 korda kõrgem kodutarbija omast). Veeteenuse hindade võrdlemisel tuleb arvestada, et kui tarbimistihedus on suur, kujuneb hind madalamaks, sest torustike pikkus ja koos sellega investeerimiskulude ja hoolduskulude maht ühe tarbitud ühiku kohta või tarbija kohta on väiksem. Kuigi Konkurentsiametil puuduvad andmed tarbimistiheduse kohta, on see eeldatavasti võrreldav asustustihedusega. Sellest tulenevalt saab AS-i Tallinna Vesi võrrelda Tartu vee-ettevõtjaga. Seda võrdlust arvestades ei ole AS-i Tallinna Vesi hinnad Eesti keskmised. Eesti Linnade Liit
3. Eesti Linnade Liit oma arvamust ei esitanud. Eesti Maaomavalitsuste Liit
4. Oma arvamust ei esitanud ka Eesti Maaomavalitsuste Liit. VAIDLUSTATUD SÄTTED
5. "Tallinna Linnavalitsuse ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni põhitegevuspiirkonna veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinnad" § 1: "§
6. Kehtestada alates
7. jaanuarist 2010 Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni põhitegevuspiirkonnas vee-ettevõtja AKTSIASELTSI TALLINNA VESI poolt osutatava veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinnad vastavalt lisale."
8. Lisa sätestab: "
9. Veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hind 1.1 tasu ühisveevärgist võetud 1 m3 vee eest kroonides: Isik Käibemaksuta Juriidiline isik (eraõiguslik ja avalik-õiguslik juriidiline isik), füüsilisest isikust ettevõtja Füüsiline isik (eluruumi kasutaja õiguslikul alusel) 36,35 23,75 (sh 8,75 arenduskulude komponent)* Märkus: teenuse hinnale lisandub käibemaks; *arenduskulude komponent sisaldab ühisveevärgi ja ?kanalisatsiooni arendamise kulusid Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni arendamise kava selles piirkonnas, mis vastab ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse § 14 lõike 3 punktis 5 sätestatud nõuetele. Vastavalt Tallinna Linnavolikogu
10. novembri 2007 otsusele nr 283 ja Tallinna Linnavolikogu
11. novembri 2007 määrusele nr 42 "Tallinna Linnavolikogu
12. detsembri 1999 määrusega nr 47 kinnitatud Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinna reguleerimise korra muutmine? kompenseerib Tallinna linn vee hinna arenduskulude komponendi lisamise veehinnale, mistõttu linnaelanikud ei pea seda AKTSIASELTSILE TALLINNA VESI tasuma. Tallinna linn tasub arenduskulude komponendi AKTSIASELTSILE TALLINNA VESI otse. 1.2 tasu 1 m3 reovee ärajuhtimise ja puhastamise eest kroonides sõltuvalt reoainete sisaldusest: Isik Füüsiline isik Juriidiline isik, füüsilisest isikust ettevõtja -"-"-"-"-"-"- Reovee reostusgrupid RG-1 RG-2 RG-3 RG-4 RG-5 RG-6 RG-7 RG-8 Põhihind (tasu ärajuhtimise ja puhastamise eest) 12,14 26,56 26,97 27,18 27,18 27,18 27,18 27,18 27,18 Ülereostuse puhastamise tasu Käibemaksuta 0,00 0,00 0,00 0,00 3,98 5,31 9,30 15,94 29,22 12,14 26,56 26,97 27,18 31,16 32,49 36,48 43,12 56,40 Märkus: teenuse hinnale lisandub käibemaks.
13. Veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse abonenttasu on null määraga." KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
14. Menetlusosalised vaidlevad selle üle, kas vaidlustatud määrus on sisult üldakt (ehk õigustloov akt) või üksikakt. Õiguskantsler võib PS § 142 ja PSJKS § 6 lõike 1 punkti 1 kohaselt esitada Riigikohtule taotluse kohaliku omavalitsuse õigustloova akti kehtetuks tunnistamiseks. Riigikohtu pädevuses on PSJKS § 2 punkti 1 kohaselt lahendada taotlusi kontrollida õigustloova akti vastavust põhiseadusele. Kohaliku omavalitsuse üksuse üksikaktide kohta esitatud taotluste lahendamine ei kuulu Riigikohtu pädevusse. Seetõttu hindab kolleegium, kas akt, millega kohaliku omavalitsuse üksus kehtestas veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hinna, on üksikakt või üldakt.
15. Vormilt ja nimetuselt on vaidlustatud määrus üldakt. Õigusliku aluse sellele määrusele annab

§ 14

lõige 2, mille kohaselt kehtestab kohaliku omavalitsuse volikogu või valla- või linnavalitsus veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinna määrusega. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 7 lõikest 1 tulenevalt annavad kohaliku omavalitsuse volikogu ja valitsus üldaktidena määrusi. Menetlusosalised on eriarvamusel selles, kas kehtestatud akt on ka sisult määrus ja seega õigustloov akt või on ta seda pelgalt pealkirja poolest.

1. Riigikohus ei saa akti liigi määramisel lähtuda üksnes volitusnormi tekstis väljendatud seadusandja eelistusest, vaid peab hindama akti liiki selle sisu järgi. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on ka varem tuvastanud akti liigi tema sisu järgi, kuid siis puudus seadusandja selge suunis selle kohta (Riigikohtu üldkogu
2. märtsi
3. aasta otsus asjas nr 3-4-1-1-00, punkt 12; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
4. aprilli
5. aasta otsus asjas nr 3-4-1-4-02, punkt 13). Riigikohtu halduskolleegium on ka seadusandja selge suunise korral hinnanud akti tema sisu järgi (vt Riigikohtu halduskolleegiumi
6. oktoobri
7. aasta otsus asjas nr 3-3-1-57-09, punktid 11 ja 12). Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on samuti seisukohal, et seadusandja määratud akti liik ei takista kohtul hinnata akti liiki akti sisu järgi. Seadusandja ei või oma suva järgi otsustada, et sisult üksikakti reguleerimisesemesse kuuluvas valdkonnas tuleb anda üldakt või vastupidi. Seda eelkõige põhjusel, et isiku õiguste kaitse on üksik- ja üldakti puhul erinev. Kui tegemist on isikule suunatud, tema õigusi vahetult puudutava aktiga, ei saa välistada akti üldaktiks nimetamisega seda, et isik saaks oma õigusi kaitsta vahetult akti peale halduskohtusse pöördudes. Nõudes aga sisult üldakti vastuvõtmist üksikaktina, võidaks tekitada olukord, kus jääks mulje, nagu see akt ei kohalduks igaühe suhtes. Samuti tuleb tähele panna, et üldaktide põhiseaduspärasuse kontrolliks on põhiseadusest ja seadustest tulenevalt ette nähtud erinev menetluskord.
8. Kolleegiumi hinnangul ei ole vaidlustatud määrus sisult õigustloov akt PS § 142 ega PSJKS § 6 lõike 1 punkti 1 tähenduses. Õigustloova aktina ehk õiguse üldaktina nende sätete tähenduses tuleb mõista õigusnorme ehk üldkohustuslikke abstraktseid käitumiseeskirju sisaldavaid õigusakte sõltumata nende nimetusest. Vaidlustatud õigusakt on küll antud määrusandlusvolituse alusel ja on ka pealkirjalt määrus, kuid sisult on tegemist õiguse üksikaktiga.
9. Kolleegium möönab, et vaidlustatud määruse õigusliku olemuse hindamine on õiguslikele kriteeriumidele tuginedes keeruline. Ka Riigikohtu halduskolleegium on pidanud korduvalt tõdema, et üld- ja üksikaktide vahel ei ole selget piiri (
10. mai
11. aasta määrus asjas nr 3-3-1-31-03, punkt 15, eespool viidatud määrus asjas nr 3-3-1-7-10, punkt 9). Niisuguses olukorras peab kolleegium vajalikuks lähtuda Riigikohtu halduskolleegiumi varasemast praktikast soojuse piirhinda kooskõlastava otsustuse kohta (eespool viidatud määrus asjas nr 3-3-1-7-10). Vaidlustatud määrust suunavad üksikaktiks nimetama ka Riigikohtu halduskolleegiumi lahendid, milles on haldusaktiks (täpsemalt üldkorralduseks) peetud loodusobjekti kaitse-eeskirja (
12. mai
13. aasta määrus asjas nr 3-3-1-31-03), vangla kodukorda (
14. oktoobri
15. aasta otsus asjas nr 3-3-1-54-07) ja vangla direktori käskkirjaga kinnitatud piiranguid (
16. veebruari
17. aasta määrus asjas nr 3-3-1-95-07).
18. Riigikohus on varem üksikakti õigustloovast aktist eristamise ja üldkorralduseks pidamise kohta sedastanud, et õigusakti liigitamine õigustloovaks aktiks või üksikaktiks sõltub regulatsiooni tegelikust konkreetsusastmest (eespool viidatud määrus asjas nr 3-3-1-31-03, punkt 11).
19. Üksikakti ja üldakti eristamiseks ei piisa lähtumisest akti üldkohustuslikkusest ehk üldisest kehtimisest määramata isikute ringi jaoks. Nimelt ei ole õige seisukoht, et määramata isikute ringile adresseeritud õigusakt ei saa kunagi olla üksikakt. Haldusakti olemuslikuks tunnuseks olev üksikjuhtumi reguleerimine ei tähenda seda, et akti adressaatide ring on selle aktiga kindlaks määratud. Üksikjuhtumi reguleerimisega võib olla tegemist ka siis, kui regulatsiooni adressaatide ring õigusaktist otseselt ei nähtu. Selline haldusakt, mis on antud üksikjuhtumi reguleerimiseks, kuid adresseeritud määramata isikute ringile, on üldkorraldus (vt selle kohta eespool viidatud määrus nr 33-1-31-03, punkt 12). HMS § 51 lõige 2 määratleb üldkorraldust haldusaktina, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele. Nii leidis Riigikohtu halduskolleegium eespool viidatud otsuses asjas nr 3-3-1-54-07, et kuigi vangla direktori käskkirjaga kinnitatud vangla kodukorra regulatsiooni adressaatide ring aktist otseselt ei nähtu, on adressaadid objektiivselt kindlaks määratavad üldiste tunnuste alusel. Kodukord reguleerib vaid Tartu Vangla territooriumil viibivate isikute õigusi ja kohustusi ning tegemist ei ole seetõttu üldaktiga, vaid üldkorraldusega.
20. Akti pidamist üldkorralduseks võib Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoha järgi mõjutada võimalus vaidlustada sellega reguleeritavaid küsimusi. Nõnda leidis halduskolleegium Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud Pirita jõeoru maastikukaitseala kaitse-eeskirja õiguslikku olemust analüüsides (vt selle kohta eespool viidatud määrus asjas nr 3-3-1-31-03, punkt 18), et konkreetse objektiga (selles asjas kaitsealuse maa-alaga) seotud vaidlusi ei ole, hoolimata puudutatud isikute suurest ringist, mõistlik lahendada õigustloovate aktide õiguspärasuse kontrollimiseks ettenähtud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses, mille vahetuks algatamiseks pole puudutatud isikul võimalust. Üksikakti on aga halduskohtus võimalik vaidlustada igaühel, kes leiab, et aktiga on rikutud tema õigusi. Menetlus üldkorralduse andmisel kaitseb puudutatud isikute huve ja õigusi paremini kui menetlus üldakti andmisel. Haldusmenetluse seaduses on arvestatud ka võimalusega, et menetlusosaliste ring võib olla suur. Teisalt tagab üksikaktide vaidlustamisel kehtiv kaebetähtaeg paremini õiguskindluse põhimõttest kinnipidamise.
21. Määravaks kriteeriumiks üld- ja üksikaktide (sh üldkorralduste) eristamisel ei saa olla see, kui suurel maa-alal õigusakt kehtib. Siiski võib õigusaktis käsitletud territooriumi ulatus olla üheks tunnuseks, mis võib rääkida ühe või teise lahenduse kasuks (eespool viidatud määrus asjas nr 3-3-1-31-03, punkt 13).
22. Lisaks on Riigikohtu halduskolleegium üldkorralduse kohta märkinud eespool viidatud määruses asjas nr 3-3-1-95-07 (punkt 13), et üldkorraldus võib sisaldada abstraktse iseloomuga ettekirjutusi, millega reguleeritakse haldusakti adressaatide käitumist määramata arvul juhtudel. Üldkorralduses sisalduva abstraktset laadi ettekirjutuse mõju selle adressaatide õigustele ei pruugi seega ilmneda akti teatavakstegemise ajal, vaid alles siis, kui esineb aktis kirjeldatud olukord ning tekib vajadus kehtestatud käitumisjuhist kasutada.
23. Kohaliku omavalitsuse korraldus, millega kooskõlastatakse soojuse piirhind, on Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoha järgi haldusakt HMS § 51 lõike 1 tähenduses (eespool viidatud määrus asjas nr 3-3-1-7-10, punkt 9). Teisisõnu on see üksikjuhtumi reguleerimiseks antud üksikakt, mitte õigustloov üldakt. Kolleegium põhjendas seda järgmiselt. Müüdava soojusenergia piirhinna kooskõlastamise korraldus on antud vallavalitsuse ja soojusettevõtja vahelise avalik-õigusliku suhte raamides. Kaugkütteseaduse alusel tekkinud kohaliku omavalitsuse ja soojusettevõtja õiguslik suhe on olemuselt avalik-õiguslik kontsessioonisuhe. Nimetatud korraldusega anti soojusettevõtjale õigus müüa soojust maksimaalselt kooskõlastatud piirhinnaga konkreetses võrgupiirkonnas ning pandi talle kohustus mitte ületada soojuse müümisel kooskõlastatud piirhinda. Madalamas hinnas võib soojusettevõtja kokku leppida. Vaidlustatud aktiga reguleeritakse konkreetset üksikjuhtumit. Eelnimetatud korraldusel on vahetu mõju adressaadile, kelleks on soojusettevõtja.
24. Samade argumentide toel tuleb regulatsiooni konkreetsusastet arvestades lugeda üksikjuhtumi reguleerimiseks antud aktiks ka vaidlustatud määrus. Määruse § 1 sätestab: "Kehtestada alates
25. jaanuarist 2010 Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni põhitegevuspiirkonnas vee-ettevõtja AKTSIASELTSI TALLINNA VESI poolt osutatava veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinnad vastavalt lisale." Seega on määrusega kehtestatud veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hind ühe kindla ettevõtja ja ühe kindla piirkonna jaoks. Sarnased hinnamäärused on kehtestatud ka teistes Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni piirkondades tegutsevate vee-ettevõtjate jaoks (vt nt Tallinna Linnavalitsuse
26. jaanuari
27. aasta määrus nr 8 "Tallinna ühisveevärgi ja kanalisatsiooni Kakumäe tegevuspiirkonna veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinnad" § 1).

§ 14

lõike 3 alusel ei olegi võimalik anda üht ja üldist hinnamäärust kõigi Tallinna piirkondade vee-ettevõtjate jaoks. Nimelt võivad eelkõige nende tootmiskulud sõltuvalt piirkonna suurusest, tootmismahtudest ja muudest asjaoludest olla erinevad. Seetõttu tuleb iga piirkonna veeettevõtja kohta kehtestada hind eraldi aktiga. Vaidlustatud akti toimeulatus, milleks on Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni põhitegevuspiirkond, ei hõlma tervet Tallinna linna (vt selle kohta Tallinna Linnavolikogu

1. novembri
2. aasta otsus nr 284 "Tallinna ühisveevarustuse ja kanalisatsiooni tegevuspiirkondade ja nende piiride kirjelduste kehtestamine"). Üheselt määratud ettevõtja kindlale teenusele kindla hinna kehtestamine kindlas piirkonnas kinnitab kolleegiumi hinnangul seda, et tegemist on üksikaktiga.
3. Erinevalt Riigikohtu halduskolleegiumi määrusest asjas nr 3-3-1-7-10, milles kolleegium leidis, et seal vaidlustatud akt on haldusakt HMS § 51 lõike 1 tähenduses, on praeguses asjas vaidlustatud määrus põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi hinnangul üldkorraldus HMS § 51 lõike 2 tähenduses.
4. Kõnesolev määrus erineb soojuse piirhinda kooskõlastavast korraldusest, mis oli vaidluse all eespool viidatud kohtuasjas nr 3-3-1-7-10, adressaatide ringi poolest. Riigikohtu halduskolleegium sedastas selle korralduse kohta, et kuna piirhind ei määra konkreetse tarbijaga sõlmitava lepingu järgset hinda, siis ei ole sellel korraldusel vahetut mõju konkreetse soojatarbija õigustele ja kohustustele. Konkreetsele tarbijale müüdava soojusenergia hinnale ja seeläbi ka tarbija õigustele ja kohustustele võib piirhinna kooskõlastamisel olla üksnes kaudne mõju ning ka see saab avalduda üksnes võlaõiguslikus suhtes (vt eespool viidatud määrus asjas nr 3-3-1-7-10, punkt 10).
5. Praeguses asjas vaidlustatud akt aga määrab teenuste hinna üheselt kindlaks nii nende osutaja kui ka tarbija jaoks. Vaidlustatud määrus on suunatud lisaks AS-ile Tallinna Vesi ka kõigile põhitegevuspiirkonna veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse tarbijatele. Vaidlustatud määruse lisa punktist 1 nähtub, et teenuste hind on selles kindlaks määratud eraõiguslikele ja avalikõiguslikele juriidilistele isikutele, füüsilisest isikust ettevõtjatele ja füüsilistele isikutele. Määruses sisalduv hind asendab vee-ettevõtjaga sõlmitava lepingu ühe tingimuse, mistõttu mõjutab see õigusakt otseselt ja vahetult tarbijate õigusi ja kohustusi. Määruse adressaadid on objektiivselt kindlaksmääratavad üldiste tunnuste alusel hoolimata sellest, et adressaatide ring määrusest enesest täies ulatuses ei nähtu. Adressaatide ringi kindlaksmääratavust ei mõjuta ka see, et see ring on avatud ja ajas muutuv.
6. Vaidlustatud õigusakt mõjutab seega otseselt ja vahetult tarbija õigusi, kuna tal ei ole võimalik hinna üle mingil viisil läbirääkimisi pidada ja seda olukorras, kus tal ei ole enamasti võimalik ka teenuseta toime tulla. Vaidlustatud õigusakt kitsendab oluliselt tarbija lepinguvabadust. Tarbija ei saaks tsiviilkohtumenetluses vaidlustada võlaõigusliku lepingu hinnatingimust, kuna see on õigusaktiga imperatiivselt kindlaks määratud. Sellise akti lugemine üldaktiks ja selle õiguspärasuse kontrolli võimaldamine üksnes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses ei ole põhjendatud. Vaidlustatud määruse liigitamine üldkorralduseks, mida on võimalik vaidlustada halduskohtus, tagab paremini veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse tarbijate huve Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni põhitegevuspiirkonnas.
7. Vaidlustatud määruse haldusaktiks pidamist toetab ka vajadus tagada, et AS-il Tallinna Vesi oleks võimalik seda määrust kui talle vahetult adresseeritud akti kohtus vaidlustada. Kui asuda seisukohale, et vaidlustatud määrus on õigustloov akt, siis ei saaks AS Tallinna Vesi seda vaidlustada halduskohtus. Tal oleks võimalik seda vaidlustada üksnes õiguskantsleri poole pöördudes või oodates ära määruse rikkumisele järgneva võimaliku kohtumenetluse.
8. Vaidlustatud määruse kehtestamine piiramata ajaks ehk seni, kuni ta tunnistatakse kehtetuks, ei tähenda, et tegemist oleks õigustloova aktiga. Ka niisugused üldkorraldused nagu vangla kodukord või kaitse-eeskiri on kehtestatud määramata ajaks.
9. Vastuseks AS-i Tallinna Vesi argumendile, et vaidlustatud määrus on haldusakt, kuna see anti AS-i Tallinna Vesi taotluse alusel ehk haldusakti andmiseks ette nähtud menetluses, märgib kolleegium järgmist. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seadus ei näe ette taotluse esitamist, vaid sellise korra on kehtestanud Tallinna linn hinna reguleerimise korras. Ühe kohaliku omavalitsuse kehtestatud andmete esitamise viisi alusel ei saa teha järeldusi seaduses sätestatud akti liigi kohta. Kohalik omavalitsus võib ette näha, et taotluse asemel oleks sätestatud, et tuleb esitada avaldus, teave vms, ilma et sisuliselt oleks regulatsioon teistsugune. Isegi kui taotluse esitamise kohustus tuleneks seadusest, ei saaks sellest veel järeldada, et tegemist on haldusaktiga. Kui kohalik omavalitsus peab hinna kujundamisel arvesse võtma ettevõtte kulusid, on see ilmselt keeruline vee-ettevõtjalt saadava infota. Info edastamise kohustus ei saa aga mõjutada selle alusel antava akti õiguslikku olemust.
10. Õiguskantsler on oma arvamuses leidnud, et kuigi (soojuse) piirhinna kooskõlastav akt on haldusakt, on veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenustele kindla hinna kehtestav akt üldakt. Õiguskantsler märkis nimelt, et soojust on võimalik seaduse kohaselt müüa ka korraldusega kehtestatud piirhinnast madalama hinnaga. Seetõttu ei ole õiguskantsleri arvates soojuse hinna kooskõlastamise puhul tegemist samasuguse lepinguvabaduse piiranguga nagu praegusel juhul, mil linnavalitsus on kindlaks määranud hinna, millest ei ole lubatud kõrvale kalduda. Soojuse hinna kooskõlastamisel on tegemist ainult soojaettevõtjale adresseeritud keeluga müüa soojust kallimalt. Kolleegiumi hinnangul märgib õiguskantsler õigesti, et hinnatingimuse kindlaksmääramine avaliku võimu aktiga on lepinguvabaduse ja seetõttu ka põhiõiguste piiramine. Sellest teeb ta aga ebaõige järelduse, et niisugust piirangut kehtestav akt on igal juhul üldakt. Lepinguvabaduse piirang abstraktselt on praegusel juhul kehtestatud

§-s 14, milles seadusandja on sätestanud ka selle konkreetseks rakendamiseks olulised tingimused. Konkreetselt kehtestab hinna ja seega ka lepinguvabaduse piirangu

§ 14lõike 2 kohaselt omavalitsusüksuse volikogu või valla- või linnavalitsus.

Praeguses asjas ongi Tallinna linnavalitsus seadust ja selle alusel vastu võetud hinna reguleerimise korda rakendades kehtestanud haldusakti, mis sisaldab konkreetset lepinguvabaduse piirangut.

1. Vaidlustatud määrust ei muuda üldaktiks ka asjaolu, et akti mõju isikutele sõltub sellest, kas isikud oma käitumise tulemusena satuvad selle määruse kohaldamisalasse ehk hakkavad kõnealuste teenuste tarbijateks. Selline mõju on omane ka üldkorraldusele. Seda on käsitlenud ka Riigikohtu halduskolleegium, märkides, et üldkorralduse puhul võib abstraktne ettekirjutus mõjuda selle adressaadile alles hiljem, kui esineb aktis kirjeldatud olukord ning tekib vajadus kehtestatud käitumisjuhist kasutada (eespool viidatud määrus asjas nr 3-3-1-95-07, punkt 13).
2. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi eespool viidatud lahendi nr 3-4-1-1-08 punktist 6 ei saa erinevalt õiguskantsleri seisukohast teha järeldust, et vaidlustatud määrus on õigustloov akt. Selles asjas oli põhiline küsimus, kas võimatus vaidlustada vahekohtumenetluses õigustloova akti põhiseaduspärasust tähendab, et isikul ei ole tõhusat viisi kasutada PS §-s 15 sätestatud kohtusse pöördumise õigust. Kolleegium pidi hindama, kas isikul põhimõtteliselt on võimalus, kui vaidlustatud õigusaktid (sh ka veevarustuse ja heitvee ärajuhtimise teenuse hinna kehtestamise määrus) oleksid üldaktid, lasta mingis menetluses kontrollida nende põhiseaduspärasust. Riigikohus võttis selles lahendis seisukoha, et põhimõtteliselt on taotluse esitajale õigussüsteemis tervikuna tagatud piisavalt tõhusad võimalused põhiõiguste väidetava rikkumise kohtulikuks kontrolliks. Seetõttu ei olnud vajalik ka hinnata, kas taotluses nimetatud õigusaktid (sh ka veevarustuse ja heitvee ärajuhtimise teenuse hinna kehtestamise määrus) üleüldse on õigustloovad aktid. Seda oleks tulnud hinnata menetluses, milles on võimalik läbi vaadata nende aktide põhiseaduspärasuse küsimus. Niisugust menetlust aga selles asjas ei toimunud. Riigikohtu määrus hinnamääruse liigitamist ei käsitle.
3. Kolleegiumi seisukohta ei kummuta ka see, et haldusakt peab olema motiveeritud ja antud teistsuguses menetluskorras kui määrus, aga vaidlustatud määrus seda ei ole. Kolleegium ei sea siinses lahendis kahtluse alla põhjendamiskohustuse ja menetluslike nõuete täitmist. Siin tuleb üksnes märkida, et igal juhul ei muudaks seaduses sätestatud kohustuse täitmata jätmine põhjendusteta või menetlusvigadega haldusakti õigustloovaks aktiks.
4. Kuna vaidlustatud määrus on sisult kohaliku omavalitsuse üksuse valitsuse haldusakt, ei kuulu õiguskantsleri taotluse läbivaatamine PSJKS § 2 kohaselt Riigikohtu pädevusse. Taotlus tuleb jätta PSJKS § 11 lõike 2 alusel läbi vaatamata. Märt Rask, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Ott Järvesaar, Jüri Põld