RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine KOHTUMÄÄRUS 3-3-1-43-10 23. november 2010 Ees

§ 41

lg-st 4 võib isik, kelle õigusi rikutakse, kaevata Riigikontrolli toimingu peale halduskohtule. Sama paragrahvi

1. lõike kohaselt on Riigikontrolli menetlustoiminguteks teabe nõudmine, seletuse võtmine ja vaatlus. Seega, kui kontrollitava isiku arvates ületab Riigikontroll auditi läbiviimisel pädevust, on kontrollitaval õigus vaidlustada teabe nõudmine, seletuse võtmine või vaatlus keelamiskaebusega ning samal ajal taotleda esialgse õiguskaitsena vaidlustatud toimingute keelamist kohtulahendi jõustumiseni. Selliseid menetlustoiminguid võib vaidlustada ka tuvastamiskaebusega, kui kaebaja näitab põhjendatud huvi; 3) kahtlemata võib väita, et seadus, andes loetelu kohtu pädevusse kuuluvatest vaidlustest, ei sätesta sõnaselgelt keeldu kohtusse pöörduda muudes küsimustes, mistõttu määravaks on HKMS § 3 lg 1 p
2. HKMS § 3 lg 1 p 1 kohaselt kuulub halduskohtu pädevusse avalik-õiguslik vaidlus, kui seadus ei näe selle lahendamiseks ette teistsugust menetluskorda. Ringkonnakohus jääb siiski tõlgenduse juurde, et kontrolliaruanne või selle avalikustamine ei ole kohtu poolt kontrollitavad ka siis, kui pole võimalik näidata, kuhu neis küsimustes kaevata saab. Seadusandja on teadlikult jätnud osa avalikõigusliku tegevuse valdkondi kohtuliku kontrolli alt välja; 4) siinkohal võib näiteks tuua teise sõltumatu järelevalvet teostava põhiseadusliku institutsiooni (õiguskantsleri) tegevuse vaidlustamist puudutava normi õiguskantsleri seadusest (ÕKS). ÕKS § 351 kohaselt lõpeb järelevalvemenetlus õiguskantsleri seisukohavõtuga, mis tehakse avalikult teatavaks, on lõplik ega ole kohtus vaidlustatav. Seisukohavõtus annab õiguskantsler hinnangu, kas vaidlustatud tegevus oli seadusega kooskõlas, ta võib kritiseerida, anda soovitusi ja teha ettepanekuid rikkumise kõrvaldamiseks. Õiguskantsleri ettepanekute täitmine on tagatud üksnes läbi õiguskantsleri autoriteedi. Põhiseaduse XI peatüki (Riigikontroll) ja XII peatüki (Õiguskantsler) võrdlusena võib väita, et nii Riigikontroll kui õiguskantsler, teostades küll kontrolli täidesaatva võimu tegevuse erinevate valdkondade üle, ei saa kumbki teha kontrolli tulemusena kohustuslikke ettekirjutusi. Kummagi institutsiooni põhiline mõjutusvahend on avalikustamine. Samuti on mõlemale institutsioonile tõhusa kontrolli läbiviimiseks vajalik sõltumatus, mis tähendab võimalust anda oma funktsioonide teostamisel seisukoht sõltumatult nii kohtu-, täitev- kui ka seadusandlikust võimust. Eeltoodu lubab ringkonnakohtu arvates asuda seisukohale, et ka Riigikontrolli aruanne kui järelevalvemenetluse lõppresultaat ega selle avaldamine ei ole kohtus vaidlustatavad ning

§ 41

lg-s 4 sätestatud loetelu kohtule alluvatest vaidlustest on teadlikult antud kinnise loeteluna; 5) ehkki kaebajal on õigus, et kohtu pädevus ja kaebeõigus on täiesti erinevad küsimused, tuleb kaebeõigusest rääkida siis, kui me kontrollime

§ 41lg-le 4 antud tõlgenduse kooskõla põhiseadusega.

Kohtusse pöördumisele seatud piirang võib riivata põhiseaduse §-s 15 sätestatud põhiõigust. Ringkonnakohus leiab, et

§ 41

lg-le 4 antud tõlgendus ei ole praegusel juhul vastuolus põhiseaduse § 15 lg 1 esimeses lauses sätestatud üldise kohtusse pöördumise õigusega. Põhiseaduse § 15 lg 1 esimene lause annab igaühele õiguse pöörduda kohtusse oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral. Ringkonnakohus leiab, et kontrolliaruanne ja selle avalikustamine Riigikontrolli kodulehel ei saa Tallinna linna õigusi ja vabadusi rikkuda.

§-d 50-52 sätestavad kontrolliaruande koostamise, avalikustamise ja kontrollitulemuste arutamise reeglid. Neist sätetest selgub, et kontrolliaruandest ei tulene kaebajale mingeid siduvaid õigusi ja kohustusi. Riigikontrolli aruandes sisalduvatel tähelepanekutel, hinnangutel ja ettepanekutel ei ole siduvat iseloomu. Õiguskirjanduses iseloomustatakse Riigikontrolli tegevust kui informatsioonilist tagasisidet, mis välistab puuduste väljatoomisel automaatse reageerimise sanktsioonidega; 6) kaebusest võib järeldada, et kaebaja peab oma õigusi rikkuvaks aruande avalikustamist. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on

1. märtsi
2. a otsuses asjas nr 3-4-1-17-08 leidnud, et kontrolliaruande avalikustamine ei riku kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust (p 22). Riigikohus märkis, et kui taunivad hinnangud ja ettepanekud on kohaliku omavalitsuse hinnangul väärad või põhjendamatud, on tal võimalik esitada vastulause oma kirjalikus arvamuses, mis kuulub avalikustamisele koos aruandega. Kaebaja viide halduskolleegiumi otsusele asjas nr 3-3-1-98-06 seoses ebaõigete andmete ümberlükkamise nõudega ei ole asjakohane, sest viidatud kohtulahendis oli tegemist füüsilise isikuga, kelle kohta haldusorgan avaldas meedias valeväiteid. Nagu eespool viidatud, on kaebajal võimalik vastulauses kõik valeväited ümber lükata ning vastulause kuulub avaldamisele koos kontrollaktiga Riigikontrolli kodulehel; 7) mis puudutab kaebaja soovi saada pädevusküsimuses kohtu seisukoht, et vältida Riigikontrolli pädevust ületavaid sekkumisi tulevikus, siis on kaebajal võimalik vaidlustada kohtus tulevikus tehtavad teabenõuded või muud menetlustoimingud, mis väljuvad Riigikontrolli pädevusest. Käesoleva kaebuse esitamise põhjendamine preventiivse huviga on ka üsna küsitav, sest vaevalt et Riigikontroll lähitulevikus samasisulist kontrolli kaebaja suhtes plaanib. Aruande hinnangud ja seisukohad, millega kaebaja esitatud kaebuse kohaselt kontrolliaruandes ei nõustunud, on aga üsna tihedalt seotud just eluruumide üürile andmise valdkonnaga; 8) seega tuleb asuda seisukohale, et ka Riigikontrolli pädevuse ületamist saab kohus kontrollida konkreetsete menetlustoimingute vaidlustamise korral. Halduskohus ei kontrolli kontrolliaruande sisulist õigsust. Kaebaja nõuab aga just kontrolliaruande sisulise õigsuse kontrollimist. Pädevust ületades antud hinnangute ja ebaõigete faktiväidete kindlakstegemine pole muud moodi võimalik. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
3. Tallinna linn palub määruskaebuses tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu määrus ning saata asi Tallinna Halduskohtule uueks arutamiseks. Tallinna linn väidab järgmist: 1) Riigikontroll on ületanud oma pädevust, rikkudes

§ 7lg-t 2 ja § 14, eeskätt munitsipaalvara osas tulemusauditi teostamises.

Riigikohus leidis

1. märtsi
2. a otsuses asjas nr 3-4-1-17-08 (p 50), et Riigikontrolli seadus ei näe ette munitsipaalvara kasutamise, valdamise ja käsutamise tulemuslikkuse kontrollimist. Halduskohtule esitatud täiendatud kaebuse p-s 2.10 (lk 5-7) selgitati, et Riigikontroll kontrollis ja hindas järelevalvetegevuses, mille väljundiks on kontrollaruanne, ka munitsipaalvara kasutamise, valdamise ja käsutamise tulemuslikkust. Kohtu ülesanne on kontrollida seda etteheidet kaebuse sisulisel läbivaatamisel ja kohtulahend tuleb vormistada otsusena; 2) kaebuse esitaja ei soovi, et halduskohus hindaks ümber Riigikontrolli sisulisi järeldusi. Kaebuse esitaja soovib, et kohus kontrolliks, kas Riigikontroll on järelevalvet teostanud oma pädevuse piires. Kui Riigikontroll on avaldanud hinnanguid (järeldusi) munitsipaalvara kasutamise tulemuslikkuse osas, siis on väidete sisulisest õigsusest või ebaõigsusest sõltumata selge, et see on valdkond, milles Riigikontrollil pädevus puudub ja vastav järelevalvetoiming on õigusvastane. Kohtul on vajalik hinnata üksnes seda, kas Riigikontrolli järelevalvetoimingud kujutavad endast osaliselt tulemusauditit munitsipaalvara osas, andmata sisulist hinnangut auditi järeldustele; 3) Riigikontrolli pädevuse ületamine on õigusvastane, sõltumata tema hinnangute siduvusest; 4) kohtul tuleb kontrollida, kas kontrolliaruandes sisalduvate hinnangutega on ületatud pädevust või on nendes avaldatud ebaõigeid faktiväiteid. See ei tähenda kontrolli sisulises mõttes. Riigikontrolli järeldused on grupeeritavad õiguspärasuse ja tulemuslikkuse hinnanguteks ilma selleta, et peaks veenduma hinnangute faktilises tõepärasuses või õiguslikus korrektsuses; 5) analoogia ÕKS § 351 lg 3 teise lausega pole asjakohane, sest selles sättes on seisukoha lõplikkuse all peetud silmas just sisulise (õigusliku) seisukoha mitteallumist kohtulikule kontrollile. Siit ei saa tuletada keeldu kohtulikult kontrollida õiguskantsleri tegevuse kooskõla pädevusnormidega; 6) kui kohus asuks seisukohale, et Riigikontrolli pädevuse ületamist ei saaks halduskohtus vaidlustada, tähendaks see, et eksisteerib kontrollivaba ruum, milles Riigikontroll saab tegutseda ilma seadusest tuleneva volituseta vastuolus põhiseaduse §-ga
3. Õiguskorras peab eksisteerima mehhanism, kuidas tagada põhiseaduse §-st 3 tulenevat seaduslikkuse põhimõtet ka Riigikontrolli suhtes. Põhiseaduse §-st 4 tulenev võimude lahususe, eriti võimude tasakaalustatuse põhimõte eeldab, et peab olema efektiivne mehhanism Riigikontrolli tegevuse tasakaalustamiseks. Põhiseaduse mõtte kohaselt on just kohus peamine võimuharude ja ka kitsamalt põhiseaduslike institutsioonide tasakaalustaja. Leevendust ei paku ringkonnakohtu viited võimalusele vaidlustada üksikuid menetlustoiminguid. Näiteks ei pruugi dokumentide küsimine eraldi võttes olla ülemäärane või pädevust ületav. Kohaliku omavalitsuse tegevust puudutavat dokumentatsiooni on Riigikontrollil õigus saada ka õiguspärasuse kontrolliks. Probleemiks osutub Riigikontrolli tegevus siis, kui saadud dokumentide alusel tehakse tulemuslikkuse kontrolli; 7) faktiväide on põhimõtteliselt kontrollitav, selle tõesus ja väärus on kohtumenetluses tõendatav (
4. aprilli
5. a otsus asjas nr 3-2-1-5-07, p 26). Ebaõigeid andmeid saab esitada ka kaudselt (
6. mai
7. a otsus asjas nr 3-2-1-161-05). Ebaõigete andmete ümberlükkamise kohustus on sätestatud objektiivse vastutusena, sõltumata andmete avaldamise õigusvastasusest ja avaldaja süüst (
8. oktoobri
9. a otsus asjas nr 3-2-1-73-07). Seega tuleb faktiväite ebaõigsuse tuvastamisel kaebus rahuldada. Vastupidisel juhul võiks Riigikontroll kontrollimatult avaldada ebaõigeid andmeid. Faktiväidete kohtulik kontroll ei kahjusta Riigikontrolli sõltumatust. Riigiorganil on seaduslik alus avaldada ainult tõeseid faktiväiteid; 8) ebaõigete andmete ümberlükkamise nõude kohtu pädevusse kuulumise osas pole tähtsust, kas need andmed omavad siduvat toimet. Paralleelina tsiviilõigusest võib märkida, et meediaväljaandes isiku kohta avaldatud ebaõiged andmed ei oma "siduvat" toimet. Sama kehtib ka haldusorgani poolt meedias avaldatud info kohta (vt nt
10. aprilli
11. a otsus asjas nr 3-3-1-98-06). Ometi menetlevad kohtud selliste ebaõigete andmete ümberlükkamise nõudeid; 9) isikul on õigus nõuda, et avalik-õiguslikus suhtes tema kohta avaldatav informatsioon oleks tõene. Igal isikul on õigus nõuda tema õigusi rikkuva avaliku võimu toimingu lõpetamist; 10) Tallinna linnal on kaebeõigus mõlema esitatud nõude osas. Tuvastusnõude osas selgitab määruskaebuse esitaja, et tal on huvi vältida Riigikontrolli pädevust ületavat sekkumist tulevikus. Sellist preventiivset tuvastamiskaebuse eesmärki ja sellest tulenevat kaebeõigust on Riigikohus aktsepteerinud
12. jaanuari
13. a otsuses asjas nr 3-3-1-88-
14. Ebaõigete andmete ümberlükkamise nõudeid on lubatud ka varasemas haldusasjade kohtupraktikas (
15. aprilli
16. a otsus asjas nr 3-31-98-06). Kaebeõiguse küsimus on asja sisulise läbivaatamise küsimus, mitte kohtu pädevusega seotud küsimus. Kohtu pädevuse seisukohalt pole vahet, milline kaebaja tugineb pädevuse ületamisele ja ebaõigete faktiväidete esitamisele. Määruskaebuse esitaja ei heida Riigikontrollile ette aruande avalikustamist kui sellist, vaid aruandes sisalduvat tulemuslikkuse järelevalvet (pädevuse ületamist) ja seadusliku aluseta ebaõigete faktiväidete avaldamist.
17. Riigikontroll on vastuses määruskaebusele seisukohal, et määruskaebus on ilmselgelt põhjendamatu. Riigikontroll väidab järgmist: 1) Riigikohtu halduskolleegium on
18. detsembri
19. a määruses asjas nr 3-3-1-61-08 sedastanud, et HKMS § 3 lg 2 on halduskohtu pädevust piirav norm ja teatud avalik-õiguslike vaidluste välistamine halduskohtu pädevusest on õiguspärane. Sellega on kooskõlas ringkonnakohtu seisukoht, et seadusandja on teadlikult jätnud osa avalik-õigusliku tegevuse valdkondi kohtu kontrolli alt välja. Väär on määruskaebuse esitaja seisukoht, et HKMS § 3 lg-s 2 nimetatud teistsuguseks menetluskorraks saab olla ainult kohtumenetlus. Riigikohtu
20. märtsi
21. a otsusest asjas nr 3-3-16-01 ja
22. oktoobri
23. a määrusest asjas nr 3-3-1-38-04 nähtub üheselt, et teistsuguseks menetluskorraks võib olla ka muu menetlus (haldusmenetlus, järelevalvemenetlus); 2) Riigikontrolli tema põhitegevuses ei saa käsitada haldusorganina. Samuti pole Riigikontrolli kontrolliaruanded vaadeldavad haldusmenetluses vastu võetud haldusaktide või teostatud haldustoimingutena. Riigikontrolli põhitegevus, mille väljundiks on kontrolliaruanded, on parlamentaarse kontrolli osa. Tegu pole täitevvõimu teostamisega, mille käigus antud haldusaktide ja tehtud toimingute kontroll on halduskohtu pädevuses; 3)

§-dega 50-52 on kontrolliaruannete koostamiseks ette nähtud spetsiifiline menetlus, mille eesmärk on Riigikogule ja avalikkusele tasakaalustatud info esitamine. Auditeeritavale on tagatud võimalus esitada kontrolliaruande kohta oma arvamus, mis avalikustatakse tasakaalustamise eesmärgil koos kontrolliaruandega. Riigikohus on

1. märtsi
2. a otsuses asjas nr 3-4-1-17-08 rõhutanud: "Kui taunivad hinnangud ja ettepanekud on kohaliku omavalitsuse üksuse arvates väärad või põhjendamatud, on tal võimalik reageerida vastulause esitamisega oma kirjalikus arvamuses. Riigikontroll saab seda oma lõpliku aruande koostamisel arvestada (

§ 50

lõige 5), kuid isegi arvamusega arvestamata jätmisel kohustab

§ 51lõige 2 Riigikontrolli selle avalikustama koos aruandega.

Kohaliku omavalitsuse üksusel on seega piisavad võimalused oma seisukohtade kaitseks avalikkuse ees. Kolleegium ei pea eelnevatel kaalutlustel kontrolliaruande avalikustamist enesekorraldusõiguse riiveks." Lisaks vastulause avalikustamisele saab auditeeritu kaitsta oma seisukohti ja kontrolliaruandele vastu vaielda Riigikogu riigieelarve kontrolli erikomisjoni avalikul istungil, kus kuulatakse ära Riigikontrolli ja kontrollitava seisukohad ning arutatakse kontrolliaruandeid. Erikomisjon võtab vastu protokollilise otsuse. Parlamentaarse kontrolli raames on loodud süsteemisisene mehhanism kontrolliaruannete kui Riigikontrolli põhitegevuse resultaadi kontrollimiseks; 4) kohtuvaidlused kontrolliaruannetes väljendatud teabe, selle muutmise või tagasivõtmise üle pärsiksid Riigikogu võimalust tugineda Riigikontrolli tööle ja selle abil kontrollida valitsuse tegevust. Ühtlasi asuks kohus Riigikontrolli asemel otsustama Riigikogule ja avalikkusele avalike vahendite kasutamise kohta edastatava informatsiooni üle; 5) ebaõige on määruskaebuse esitaja seisukoht, et kontrolliaruande mittesiduval iseloomul pole tähtsust halduskohtu pädevuse üle otsustamisel. Riigikohus on

1. detsembri
2. a määruses asjas nr 3-3-1-61-08 leidnud, et kuna maavanema ettepanek pole kohaliku omavalitsuse üksusele täitmiseks kohustuslik, siis pole halduskohtul pädevust seda kontrollida ja kohtumenetlus tuleb lõpetada. Analoogilised on Riigikontrolli ettepanekud auditeeritavale. Halduskohtu ülesandeks on kaitsta isikute õigusi ja vabadusi. Halduskohus ei lahenda isikute vahelisi erimeelsusi, kui õigusi pole kahjustatud; 6) Riigikohus on
3. märtsi
4. a otsuses asjas nr 3-4-1-17-08 (p 22 ja p 55 teine lõik) leidnud, et kontrolliaruanne ja selles tehtud märkused ei riiva kohaliku omavalitsuse autonoomiat ja seetõttu ei saa määruskaebuse esitaja kui kohaliku omavalitsuse üksuse õigused kontrolliaruande tõttu kuidagi olla kahjustatud. Samuti ei saa kohaliku omavalitsuse üksus avaliku võimu teostajana tugineda eraõiguslike isikute kaitseks mõeldud põhiseaduse §-le
5. Seega on põhjendamatud määruskaebuse viited eraisikute hea nime kaitset puudutavatele kohtuasjadele; 7) õige on ringkonnakohtu seisukoht, et taotluste eraldi vaatluse alla võtmisel pole kohtu järelduste seisukohalt tähtsust, sest mõlemad taotlused seonduvad selgelt kontrolliaruande väidetava õigusvastasusega ja kohustavad kohut hindama Riigikontrolli kui sõltumatu põhiseadusliku institutsiooni tegevuse resultaate. See tegevus väljuks halduskohtu pädevusest; 8) praeguse asjaga analoogiline on haldusasi nr 3-05-213, milles tehtud kohtumääruse õigusust kinnitas Riigikohus
6. detsembri
7. a määrusega asjas nr 3-7-1-3-481, jättes määruskaebuse menetlusse võtmata. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
8. Tallinna linn väitis halduskohtule esitatud kaebuses, et Riigikontroll ületas talle kontrollimiseks riigikontrolli seadusega antud pädevust, samuti avaldas kontrolliaruande, milles on ebaõiged faktiväited. Halduskohtule esitatud kaebuses esitas Tallinna linn kaks nõuet. Esiteks, tuvastada kontrolliaruande õigusvastasus. Teiseks, kohustada Riigikontrolli lükkama enda kulul ümber kontrolliaruandes sisalduvad ebaõiged andmed, lähtudes sellest, et ümberlükkamise viisiks on piisav, kui Riigikontrolli koduleheküljelt kõrvaldatakse kontrolliaruanne või alternatiivselt selle ebaõiged osad ning teavitatakse muudatustest kontrolliaruande adressaati - Riigikogu. Halduskohus lõpetas määrusega kohtumenetluse põhjendusega, et selle kaebuse lahendamine pole halduskohtu pädevuses. Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga.
9. Kolleegium käsitleb Tallinna linna esimest nõuet määruse I osas ja teist nõuet määruse II osas. I
10. Vastuses Tallinna linna määruskaebusele ei nõustu Riigikontroll Tallinna linna väitega, et kontrolliaruande mittesiduval iseloomul pole tähtsust halduskohtu pädevuse üle otsustamisel. Riigikontroll väidab, et praeguse asjaga analoogiline on haldusasi nr 3-05-213, milles tehtud kohtumääruse õigusust kinnitas Riigikohus
11. detsembri
12. a määrusega asjas nr 3-7-1-3-481, jättes määruskaebuse menetlusse võtmata.
13. Haldusasjas nr 3-05-213 tühistas ringkonnakohus halduskohtu otsuse ja lõpetas haldusasja menetluse, olles seisukohal, et Keila valla kaebuse läbivaatamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Keila vald taotles halduskohtult Riigikontrolli kontrolliaruande kokkuvõtte olulisemate tähelepanekute ja järelduste p-de 1-4, 6 ja 8 ning Keila Vallavolikogule ja rahandusministrile esitatud ettepanekute õigusvastasuse tuvastamist. Kolleegium on seisukohal, et haldusasi nr 3-05-213, milles esitatud määruskaebuse Riigikohus jättis
14. detsembri
15. a määrusega asjas nr 3-7-1-3-481 menetlusse võtmata, pole analoogiline praeguse asjaga küsimuses, kas Riigikontrolli pädevuse ületamist saab või ei saa halduskohtus vaidlustada. Keila vald vaidlustas haldusajas nr 3-05-213 Riigikontrolli kontrolliaruande sisulised järeldused ja nendest tulenevad ettepanekud. Ringkonnakohus leidis haldusajas nr 3-05-213, et halduskohtu pädevuses ei ole Riigikontrolli poolt läbi viidud majanduskontrolli tulemuste õigsuse sisuline kontrollimine (määruse p 8 lg 2). Riigikohus, jättes määruskaebuse menetlusse võtmata, pidi ringkonnakohtu selle seisukohaga nõustuma. Haldusasi nr 3-05-213 seondus rahandusministri käskkirjaga, millega Keila vallale tehti ettekirjutus raha tagastamiseks. Keila vald vaidlustas halduskohtus Riigikontrolli kontrolliaruande sisulised järeldused ja nendest tulenevad ettepanekud. Ringkonnakohus leidis, et halduskohtu pädevuses ei ole Riigikontrolli poolt läbi viidud majanduskontrolli tulemuste õigsuse sisuline kontrollimine (määruse p 8 lg 2). Ringkonnakohus lähtus sellest, et Keila vallale tehti rahandusministri käskkirjaga kohustuslik ettekirjutus raha tagastamiseks, kusjuures rahandusminister vastutab ise oma haldusakti õiguspärasuse eest ning ei saa selle andmist põhjendada vaid Riigikontrolli kontrolliaruandele tuginedes. Keila vald on rahandusministri käskkirja vaidlustanud ning saanud seeläbi esitada vastuväited kõigile argumentidele, mille alusel minister raha tagastamist nõudis (määruse p 8 lg 3). Kuna Riigikontroll on majanduskontrolli läbiviimisel sõltumatu ning tema tegutsemise eesmärgiks on eelkõige Riigikogu ja selle vastava erikomisjoni informeerimine riigi vara kasutamisest, ei teosta halduskohus kontrolliaruannete õiguspärasuse üle järelevalvet. Halduskohtu poole pöördumise võimalus avaneb alles pärast seda, kui vastav pädev haldusorgan või ametiisik on kohalikule omavalitsusele teinud konkreetsed kohustuslikud ettekirjutused (määruse p 9 lg 2). Määruse punkti 7 teises lõigus leidis ringkonnakohus, et kontrolli võimalikkust ei saa välistada Riigikontrolli n-ö formaalsete eksimuste osas, nt kui Riigikontroll on tegutsenud oma pädevust ületades. Kolleegium on eeltoodu põhjal seisukohal, et haldusasjaga nr 3-05-213 ei saa põhjendada seda, et Riigikontrolli pädevuse ületamist ei saa halduskohtus vaidlustada. Haldusasjas nr 3-05-213 ringkonnakohtu võetud seisukohad on aga muude põhjenduste kõrval asjakohased selle küsimuse lahendamisel, kas halduskohtule kaebuse esitamise abil saab kontrolliaruande ebaõigeid faktiväiteid ümber lükata.
16. Seepärast tulebki praeguses asjas esimese küsimusena lahendada küsimus, kas kohaliku omavalitsuse üksus saab halduskohtus vaidlustada Riigikontrolli pädevuse ületamist, kui Riigikontroll kontrollis kohaliku omavalitsuse üksuse puhul valdkonda, mida Riigikontroll pädevuse puudumise tõttu kontrollida ei tohi. Oluline on, et praegu on vaidlustatud kontrolliaruannet väitega, et Riigikontrolli üksikud menetlustoimingud olid küll õiguspärased, kontrolliaruanne käsitles aga küsimusi, mille kontrollimiseks seadus Riigikontrollile pädevust ei anna.
17. Ringkonnakohus on praeguses asjas leidnud, et halduskohtus saab vaidlustada üksnes Riigikontrolli neid toiminguid, mille vaidlustamist on riigikontrolli seaduses otseselt nimetatud. Samal seisukohal on ka Riigikontroll. Kolleegium on alljärgnevatel põhjendustel siiski teistsugusel seisukohal. 13.

§-s 41 sätestatakse: "

§ 41

lg-s 1 nimetatud menetlustoimingud võivad küll olla õiguspärased, kuid menetluse kui terviku tagajärjel kontrolliaruandes tehtud järeldused võivad väljuda Riigikontrolli pädevuse raamest. Seega on võimalik, et kontrolli käigus pädevuse ületamine saab ilmsiks alles siis, kui Riigikontrolli töö on lõppenud ja esitatakse kontrolliaruanne. Sellele viitab Tallinna linn ka määruskaebuses, väites, et Riigikontrolli pädevuse piires nõutud dokumendist saab teha nii järeldusi, mis on Riigikontrolli pädevuse piires, kui ka järeldusi, mis väljuvad Riigikontrolli pädevusest.

1. Kolleegium peab Tallinna linna määruskaebuse läbivaatamisel esmatähtsaks vastust küsimusele, kas Riigikontrolli väidetavalt pädevust ületavate toimingute ja nende tagajärjel koostatud tähelepanekute, hinnangute ja ettepanekute osas õiguslikult mittesiduv kontrolliaruanne võib rikkuda kontrollitava põhiseadusega kaitstud õiguslikku positsiooni. Nimetatud küsimust on seonduvalt kohalike omavalitsustega põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium käsitlenud asjas nr 3-4-1-17-
2. Selles asjas tehtud otsuses asus põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium järgmisele seisukohale: "
3. Vaidlustatud sätted võimaldavad laiaulatuslikku kontrolli kohaliku omavalitsuse üksuste tegevuse üle nii riigivara kui ka munitsipaalvara valdamisel, kasutamisel ja käsutamisel. Ei ole välistatud, et nende alusel on võimalik ebasoodsalt mõjutada PS § 154 lõikest 1 tulenevat õigust otsustada ja korraldada seaduste alusel iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi (enesekorraldusõigust). Tallinna Linnavolikogu taotlus on seega lubatav ja tuleb sisuliselt läbi vaadata.
4. Täpsemalt seisneb kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõiguse riive kolleegiumi hinnangul mõjutustes, mis kaasnevad vaidlustatud sätete alusel toimuva kontrollimisega. Kohaliku omavalitsuse üksus peab kontrollimise käigus taluma menetlustoiminguid (

§ 43

lõige 2, § 44, § 45) ning looma menetlustoiminguteks vajalikud tingimused, sealhulgas eraldama selleks vajalikud ruumid ja sidevahendid (

§ 49

). Pärast kontrolliaruande saamist on kohaliku omavalitsuse üksused kohustatud esitama Riigikontrollile kirjalikult oma arvamuse neid puudutavate ettepanekute kohta, samuti teavitama rakendatavatest abinõudest Riigikontrolli tema antud mõistliku tähtaja jooksul (

§ 50lõige 4).

Loetletud kohustuste täitmine ja toimingutega kaasnev talumiskohustus mõjutavad ebasoodsalt enesekorraldusõiguse üht aspekti: vabadust kohaliku omavalitsuse üksuse sisemise töö korraldamisel."

1. Halduskolleegium on tulenevalt põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-17-08 tehtud otsusest seisukohal, et kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust puudutab ka kohustus esitada Riigikontrollile kirjalik arvamus pädevuse ületamisega koostatud kontrolliaruandele.
2. Kolleegium märgib, et põhiseadusega Riigikontrolli pädevust ületava tegevuse vastu kaitstud õiguslik positsioon on mitte ainult kohalikul omavalitsusel, vaid ka ülikoolidel ja teadusasutustel, kellele on põhiseaduse § 38 lg-ga 2 tagatud autonoomia, ning füüsilistel ja juriidilistel isikutel, kes on põhiõiguste kandjaks. Selline põhiseadusega kaitstud õiguslik positsioon puudub aga riigi ametiasutustel ning avalikku võimu teostavatel füüsilistel ja juriidilistel isikutel avaliku võimu teostamisel. 18.

§ 41

lg-ga 4 tagatud võimalus vaidlustada halduskohtus Riigikontrolli menetlustoiminguid kuulub kõigile ametiasutustele ja isikutele, keda Riigikontroll on faktiliselt kontrollinud. Tegemist on Eesti õiguskorras erandliku sättega. Esiteks, kohtulikule kontrollile on allutatud menetlustoimingud, millest ei saa veel teha järeldust, et menetluse lõpptulemus on õigusvastane, s.o menetlustoimingud, mis ei pruugi mõjutada menetluse lõpptulemuse õiguspärasust. Teiseks, halduskohtulikule kontrollile on allutatud ka avaliku võimu teostajate vahelised vaidlused. 19. Menetlustoimingute

§ 41

lg-s 4 nimetatud vaidlustamisvõimalus on kolleegiumi arvates kohaliku omavalitsuse puhul käsitatav mitte kohaliku omavalitsuse kaebeõiguse piiramisena, vaid enesekorraldusõiguse tagatisena ja pädevust ületava kontrolliaruande tegemist ennetava meetmena. 20. Sellisest

§ 41

lg 4 erandlikust õiguslikust regulatsioonist ei saa aga teha veel järeldust, et Riigikontrolli muud toimingud ei saagi olla halduskohtus vaidlustatavad. Riigikontrolli muu toiminguna tuleb käesolevat kohtuasja silmas pidades mõista talle seadusega antud kontrollipädevuse ületamist, mis seisneb selliste valdkondade kontrollimises, milleks Riigikontrollil pädevus puudub, ning mis saab ilmsiks alles kontrolliaruandes. Sellise muu toiminguna on vaadeldav Riigikontrolli kontrolliaruanne, mis selles sisalduvate järelduste ja ettepanekute poolest pole õiguslikult siduv.

1. Kolleegiumi jaoks ei ole veenev ringkonnakohtu määruses (käesoleva määruse punkti 4 alap 4) esitatud analoogia õiguskantsleriga. ÕKS § 351 lg 3 teine lause sätestab tõepoolest, et õiguskantsleri seisukoht on lõplik ega ole kohtus vaidlustatav. Kolleegium nõustub Tallinna linnaga, et õiguskantsleri seaduse selles sättes on seisukoha all peetud silmas õiguskantsleri sisulise (õigusliku) seisukoha mitteallumist kohtulikule kontrollile ja siit ei saa tuletada keeldu kohtulikult kontrollida õiguskantsleri tegevuse kooskõla pädevusnormidega. Kolleegium märgib, et ÕKS § 351 lg 3 teine lause on lahutamatult seotud sama lõike esimese lausega, milles sätestatakse, et õiguskantsleri seisukoht tehakse avaldajale ja menetluses osalenud järelevalvealusele asutusele kirjalikult teatavaks. ÕKS § 351 lg 3 kahe lause koostoimest nähtub üheselt, et seadusandja tahe oli, et õiguskantsleri sisuline seisukoht ei ole kohtus vaidlustatav.
2. Võimaluse, et Riigikontrolli muud toimingud ei saagi olla halduskohtus vaidlustatavad, võiks anda HKMS § 3 lg 2, mille järgi halduskohtu pädevusse ei kuulu avalik-õiguslike vaidluste lahendamine, milleks seadus näeb ette teistsuguse menetluskorra. Selline teistsugune menetluskord ei pruugi kohalike omavalitsuste puhul olla kohtulik. Nimelt ei ole kohalik omavalitsus põhiseaduse mõttes "igaüks" ja talle ei laiene suhetes riigiga põhiseaduse §
3. Näiteks oli põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium seonduvalt põhiseaduse §-ga 13 asjas nr 3-4-1-17-08 tehtud otsuse punktis 25 järgmisel seisukohal: "Kolleegium juhib tähelepanu tõsiasjale, et kohaliku omavalitsuse üksustel ei ole avaliku võimu teostajana võimalik tugineda PS § 13 lõikele
4. See säte, mille kohaselt seadus kaitseb igaühte riigivõimu omavoli eest, paikneb põhiseaduse II peatükis "Põhiõigused, vabadused ja kohustused". Põhiseaduse II peatükk käsitleb eelkõige suhteid isikute ning avaliku võimu teostajate vahel." Halduskolleegium märgib, et ka Euroopa kohaliku omavalitsuse hartast ei tulene kategoorilist nõuet, et kohaliku omavalitsuse õiguslik seisund peab olema just kohtulikult kaitstav. Harta artiklis 11 sätestatakse: "Kohalikel võimuorganitel on õigus taotleda õiguslikku kaitset, et kindlustada oma volituste vaba kasutamine ning põhiseaduses või seadusandluses sätestatud kohaliku omavalitsuse põhimõtete täitmine." Eeltoodu ei tähenda aga halduskolleegiumi arvates seda, et kohaliku omavalitsuse kohtukaebeõigus riigi vastu väljub üldse põhiseaduse kaitse alt. Kohtukaebeõigus on tuletatav kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusest ja kohtukaebeõigus on enesekorraldusõiguse teostamiseks vajalik siis, kui enesekorraldusõiguse tagamiseks puudub muu tõhus menetlus.
5. Kontrollitava ja Riigikontrolli erimeelsuste lahendamine on sätestatud

§ 50lg-s 4, § 51 lgtes 1 ja 2 ning § 52 lg-s 2.

Nimetatud menetluskord puudutab Riigikontrolli tehtud ettepanekuid, mitte aga pädevusvaidluse lahendamist ega takista pädevust ületava kontrolliaruande avalikustamist ning pädevust ületava kontrolliaruande koostamist tulevikus. Riigikontrolli seaduses ei sätestata õiguslikku mehhanismi, et saavutada õiguslik hinnang sellele, kas Riigikontrolli kontrolliaruanne on koostatud pädevuse piires või pädevust ületades. Seetõttu ei saa

§-des 50, 51 ja 52 sätestatud menetluskord praegusel juhul olla HKMS § 3 lg-s 2 nimetatud teistsuguseks menetluskorraks.

1. Seega on kohalike omavalitsuste puhul vaidlus, mis tekib Riigikontrolli pädevuse ületamisest, avalik-õiguslik vaidlus, mille lahendamine HKMS § 3 lg 1 p 1 järgi kuulub halduskohtu pädevusse.
2. Kolleegium märgib, et põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-s 7 sätestatakse kohaliku omavalitsuse subjektiivse õigusliku seisundi garantii, mida põhiseaduses expressis verbis ette ei nähta, kuid ka ei välistata. Nimelt saab Riigikontrollile kohalike omavalitsuste üle kontrollipädevust panevat riigikontrolli seadust (üldakti) kohaliku omavalitsuse volikogu kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse kaitseks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 7 alusel vaidlustada. Muude tõhusate enesekorraldusõiguse kaitsevahendite puudumise korral oleks ebaloogiline olukord, kus kohalik omavalitsus saab kohaliku omavalitsuse subjektiivse õigusliku seisundi garantii korras enesekorraldusõigusega vastuolus olevat üldakti põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses vaidlustada, kuid kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega vastuolus olevat Riigikontrolli pädevuse tegelikku ületamist halduskohtus vaidlustada ei saa. Olukorras, kus kohalikul omavalitsusel puuduvad enesekorraldusõigusesse sekkumise korral muud tõhusad õiguskaitsevahendid, oleks selline õiguskord poolik. Pädevust ületava kontrollitegevuse tõhusa vaidlustamise võimaluse puudumisel ei oleks tagatud põhiseaduse § 3 lg-ga 1 sätestatud riigivõimu teostamise legaliteedi põhimõte.
3. Vastuses Tallinna linna määruskaebusele väidab Riigikontroll, et Riigikontrolli tema põhitegevuses ei saa käsitada haldusorganina. Samuti pole Riigikontrolli kontrolliaruanded vaadeldavad haldusmenetluses vastu võetud haldusaktide või teostatud haldustoimingutena. Riigikontrolli põhitegevus, mille väljundiks on kontrolliaruanded, on Riigikontrolli väitel parlamentaarse kontrolli osa. Tegu pole täitevvõimu teostamisega, mille käigus antud haldusaktide ja tehtud toimingute kontroll on halduskohtu pädevuses. Kolleegium on siiski seisukohal, et Riigikontrolli esitatud väidetega ei saa välistada Riigikontrolli pädevust ületava kontrolliaruande vaidlustamist halduskohtus. Sellest, kas Riigikontroll on või ei ole parlamentaarse kontrolli organ, ei sõltu võimalus vaidlustada Riigikontrolli pädevust ületavat kontrolliaruannet halduskohtus. Halduskohtu pädevus vaadeldavas küsimuses on kolleegiumi arvates tuletatav halduskohtumenetluse seadustiku ja haldusmenetluse seaduse koostoimest.
4. Riigikontrolli kontrolliaruanne on kolleegiumi arvates käsitatav toiminguna HKMS § 4 lg 2 ja HMS § 106 mõttes. HKMS § 4 lg-s 2 sätestatakse: "Toiminguks, mille peale võib halduskohtusse kaevata või protestida, on avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva asutuse, ametniku või muu isiku tegevus või tegevusetus või viivitus avalik-õiguslikus suhtes." Avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva asutuse, ametniku või muu isiku all peetakse selles sättes silmas haldusorganit. HMS § 8 lg-s 1 määratletakse haldusorganit järgmiselt: "Haldusorgan on seadusega, selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik." Riigikontroll ei ole küll täitevvõimu osa, kuid kaheldamatult teostab ta avaliku halduse ülesandeid haldusmenetluse seaduse ülalnimetatud sätte mõttes. HMS § 106 lg 1 järgi on toiming haldusorgani tegevus, mis ei ole õigusakti andmine ja mida ei sooritata tsiviilõigussuhtes.
5. Seepärast ei tule kolleegiumi arvates Riigikontrolli seaduse § 41 lg-t 4 mõista nii, et midagi muud kui § 41 lg-s 1 loetletud menetlustoiminguid kohalik omavalitsus halduskohtus vaidlustada ei saa. Ka ringkonnakohus möönab sellise tõlgenduse võimalikkust.
6. Tallinna linn on käesolevas asjas põhjendatud huvina ära näidanud preventiivse huvi vältida pädevust ületavat kontrolli tulevikus. Ringkonnakohus on seisukohal, et vähetõenäoline on, et Riigikontroll samas valdkonnas Tallinna linna lähiaastatel uuesti kontrolliks. Kolleegium on seisukohal, et see, kas ühe või teise valdkonna kontrollimine on lähiaastatel vähetõenäoline või tõenäoline, ei saa kohalikult omavalitsuselt võtta võimalust esitada tuvastamiskaebus Riigikontrolli pädevust ületava kontrollaruande peale. Vastupidisel juhul oleks pädevust ületava kontrolliaruande kohtulik vaidlustamine ükskõik mis küsimuses kas põhimõtteliselt võimatu või sõltuks

§ 37lg 3 alusel riigikontrolöri kinnitatud tööplaani sisust.

Viimasel juhul saaks Riigikontroll mis tahes valdkonna kohtulikku kontrolli pareerida teda ennast tema edasises tegevuses õiguslikult mittesiduva väitega, et üht või teist valdkonda selles kohaliku omavalitsuse üksuses lähitulevikus plaanijärgselt ei kontrollita. Lähitulevikus sama valdkonna uuesti kontrollimise tõenäosusele kohtu poolt antud hinnang ei saa seepärast likvideerida kohaliku omavalitsuse kaebeõigust kui sellist. Kolleegium märgib, et ringkonnakohtu siin esitatud seisukohaga nõustumisel saaks teha utreeritud järelduse, et Riigikohtrollil on võimalik kõigis kohalikes omavalitsustes kontrollida valdkondi, milleks tal pädevus puudub.

1. Ringkonnakohtu ja halduskohtu määrus tühistatakse osas, milles haldusasja menetlus lõpetati, põhjendusega, et tuvastamiskaebuse läbivaatamine pole halduskohtu pädevuses. Selles osas Tallinna linna määruskaebus rahuldatakse. Tallinna linna tuvastamiskaebus saadetakse halduskohtule läbivaatamiseks. II
2. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu ja Riigikontrolliga selles, et Tallinna linna kohustamiskaebuse läbivaatamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Nimelt ei kuulu HKMS § 3 lg 2 järgi halduskohtu pädevusse avalik-õiguslike vaidluste lahendamine, milleks seadus näeb ette teistsuguse menetluskorra. Kohaliku omavalitsuse üksuse ja Riigikontrolli vahelise vaidluse lahendamise teistsugune menetluskord ei pruugi ilmtingimata olla kohtulik menetluskord. Teistsugune menetluskord on praeguseks juhuks sätestatud

§-des 50, 51 ja

2. Nimetatud teistsugust menetluskorda, samuti enesekorraldusõigusesse sekkumise puudumist on põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium asjas nr 3-4-1-17-08 tehtud otsuse punktis 22 lühidalt kirjeldanud järgmiselt: "Kui taunivad hinnangud ja ettepanekud on kohaliku omavalitsuse üksuse arvates väärad või põhjendamatud, on tal võimalik reageerida vastulause esitamisega oma kirjalikus arvamuses. Riigikontroll saab seda oma lõpliku aruande koostamisel arvestada (

§ 50

lõige 5), kuid isegi arvamusega arvestamata jätmisel kohustab

§ 51lõige 2 Riigikontrolli selle avalikustama koos aruandega.

Kohaliku omavalitsuse üksusel on seega piisavad võimalused oma seisukohtade kaitseks avalikkuse ees. Kolleegium ei pea eelnevatel kaalutlustel kontrolliaruande avalikustamist enesekorraldusõiguse riiveks."

1. Kolleegium märgib täiendavalt, et Tallinna linna kohustamiskaebuse rahuldamiseks puuduvad õiguslikud võimalused. Tallinna linnal, kes ei ole põhiõiguste kandja, pole praeguses asjas esitatud kohustamiskaebuse puhul võimalik tugineda põhiseaduse §-le
2. Kuna Tallinna linnal puuduvad võlaõigusseaduse § 1047 lg-s 1 nimetatud isiklikud õigused, siis ei saa ta sama paragrahvi lõikele 4 tuginedes nõuda andmete avaldamise eest vastutavalt isikult andmete ümberlükkamist või paranduse avaldamist avaldaja kulul. Samuti ei saa Tallinna linna puhul kõne alla tulla riigivastutuse seaduse § 9 lg-st 1 ja § 11 lg-st 1 tulenev mittevaralise kahju tekitamise korral ainult füüsilisele isikule kuuluv õigus nõuda toimingu õigusvastaste tagajärgede kõrvaldamist. Nendel põhjendustel pole praegu asjakohased Tallinna linna määruskaebuses osundatud Riigikohtu lahendid haldus- ja tsiviilasjades. Küll aga saavad Riigikontrolli seisukohti ja nende avalikustamist kohtus vaidlustada kolmandad isikud, kes ei ole auditeeritavateks, aga keda on auditiaruandes nimetatud või kes on seal äratuntavad, samuti eraõiguslikud isikud, keda on auditeeritud, kuid kelle auditeerimist seadus üldse ette ei näe.
3. Ringkonnakohtu ja halduskohtu määrus jääb muutmata osas, milles haldusasja menetlus lõpetati põhjendusega, et Tallinna linna kohustamiskaebuse läbivaatamine pole halduskohtu pädevuses. Selles osas jääb Tallinna linna määruskaebus rahuldamata. Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann