RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON Eesti Vabariigi nimel

) § 85 lg 4 alusel ettepaneku viia eelnimetatud volikogu otsus 15 päeva jooksul seadusega kooskõlla, arvates ettepaneku saamisest. Maavanem leidis, et valla- ja linnaeelarve seaduse (VLES) § 8 lg 1 p 1 kohaselt võivad vald ja linn võtta laenu, kasutada kapitalirenti, emiteerida võlakohustust tõendavaid väärtpabereid ja võtta muid võlakohustusi tingimusel, et kõigi tagasimaksmata laenude, tasumata kapitalirendi maksete ja emiteeritud võlakirjade ning muude võlakohustuste kogusumma koos võetava laenu, kapitalirendi, emiteeritavate võlakirjade ja muude rahaliste kohustustega ei või ületada 60% selleks eelarveaastaks kavandatud eelarvetuludest, millest on maha arvatud riigieelarvest tehtavad sihtotstarbelised eraldised. Rahandusministeeriumist saadud andmete põhjal oli Loksa linnal

1. a I poolaasta seisuga võlakohustusi kokku 54 104 440 krooni;
2. a eelarve oli 52 523 389 krooni. Arvestuslik laenukoormus ilma
3. novembri
4. a otsusega võetud kohustuseta oli 104,85%. Otsusega juurde võetava laenuga moodustasid kohustused kokku 123,89%. Loksa Linnavolikogu maavanema ettekirjutust ei täitnud.
6. jaanuaril 2009 esitas Lääne-Viru maavanem Tallinna Halduskohtule protesti Loksa Linnavolikogu
7. novembri
8. a otsuse nr 60 tühistamiseks. Maavanem põhjendas protesti järgmiselt: 1) Loksa Linnavolikogu ei ole täitnud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 2 lg 1 sätte seda osa, mis paneb kohalikule omavalitsusele kohustuse korraldada ja juhtida seaduse alusel kohalikku elu. Loksa Linnavolikogu on teadlikult ignoreerinud VLES § 8 lg 1 p-s 1 sätestatud nõudeid laenuvõtmise piirmäära kohta; 2) ettepaneku tegemisel olid aluseks Rahandusministeeriumi
9. a I poolaasta andmed, mille kohaselt oli Loksa linnal
10. oktoobril 2008 pikaajalisi laenukohustusi summas 52 807 331 krooni. Vastavalt linna oktoobrikuu kuuaruandele oli linn kavandanud
11. a eelarvetulude mahuks, millest oli maha arvatud riigieelarvest tehtavad sihtotstarbelised eraldised, 52 523 389 krooni. Seega oli Loksa linna võlakoormus seisuga
12. oktoober 2008, st enne volikogu otsuse vastuvõtmist juba 100,5% ehk 21,3 miljoni krooni võrra üle seadusega lubatud piiri. Avalik huvi on, et Loksa Linnavolikogu ei ületaks seadusega lubatud laenukoormust, sest võimalike maksuraskuste korral võib ohtu sattuda kogu kohaliku elu korraldamine antud omavalitsuse territooriumil.
13. Loksa Linnavolikogu vaidles protestile vastu ega tunnistanud tema vastu esitatud nõudeid. Vastustaja palus tunnistada VLES § 8 lg 1 p 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ning jätta asja lahendamisel kohaldamata. Vastustaja leidis järgmist: 1) Lääne-Viru maavanemal puudub pädevus teostada järelevalvet Harju maakonnas asuvate kohaliku omavalitsuse organite üksikaktide seaduslikkuse üle ja neid vaidlustada ning seega kuulub protest tagastamisele HKMS § 11 lg 31 ja lg 5 alusel. Maavanema pädevus piirdub konkreetse maakonna territooriumiga ega saa ulatuda teisele maakonnale (

§ 85lg 1).

Regionaalministril puudus pädevus anda Lääne-Viru maavanemale abstraktne üldine volitus järelevalve teostamiseks, vabastamata Harju maavanemat sama järelevalvepädevuse teostamisest (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 63 lg 2 p-d 3 ja 5). KVS § 25 lg 3 ja Siseministeeriumi põhimääruse § 23 lg 1 ei näe ette maavanema ajutise asendamise korda ega teise maakonna maavanema volitamise võimalust.

§ 83

lg 1, § 84 p3 ja § 86 lg 1 sätetest lähtuvalt on regionaalminister pädev ja kohustatud välja töötama ning kinnitama maavanema asendamise korra kui üldakti. Regionaalministri

1. detsembri
2. a määrusega nr 8 kehtestatud "Maavanema ajutise asendamise kord" (asendamise kord) ei näe ette maavanema asendamise protseduuri huvide konflikti korral. Asendamise korra § 2 sätestab, et maavanema teenistussuhte peatamisel avaliku teenistuse seaduse (ATS) §-s 108 sätestatud alusel pannakse maavanema ülesanded ühele maavalitsuse osakonnajuhatajatest või maasekretärile. Huvide konflikti korral oleks regionaalminister olnud õigustatud määrama KVS § 25 lg 3 ja asendamise korral § 2 lg-te 1 ja 2 alusel vastavate ülesannete täitjaks Harju Maavalitsuse osakonnajuhataja või maasekretäri. Sellisel juhul omaks maavanema asendaja ka

§ 86

lg 4 kaudu piiratud järelevalvepädevust antud maakonnas vastavalt

§ 85

lg-le 1 ja saaks tugineda Harju Maavalitsuse administratiivaparaadile maavanema ajutisel asendamisel; 2) asjaolu, et Harju maavanema abikaasa on Loksa linnapea, ei saa järeldada, et Harju maavanem ei suuda teostada erapooletut järelevalvet Loksa Linnavolikogu ja Loksa Linnavalitsuse üksikaktide üle ja esineks KVS §-s 25 märgitud huvide konflikt. Huvide konflikt võib esineda vaid piiratud juhtudel, kui üksikakti sisu, akti andmine või andmata jätmine mõjuks maavanema või linnapea varalistele huvidele, vastutusele või selle ulatusele. Volikogu otsus laenu võtmise kohta ei avalda mõju ei maavanema ega linnapea huvidele; 3) seaduslik ja tõhus järelevalve kohaliku omavalitsuse tegevuse üle eeldab piisavaid teadmisi kohaliku omavalitsuse arengu, aktuaalsete probleemide, elanike murede ja ootuste kohta. Regionaalministri poolt volitatud teisel maavanemal ja teise maavalitsuse ametnikel ei ole piisavalt informatsiooni teises maakonnas asuva kohaliku omavalitsuse olude kohta. Seega ei ole regionaalministri käskkiri objektiivselt täidetav, mis toob kaasa käskkirja tühisuse HMS § 63 lg 1 p 5 järgi; 4) vaidlustatud volikogu otsus on siseakt, mis omab tähtsust vaid asutusesiseselt ega tekita õigusi või kohustusi haldusvälistele isikutele ja seetõttu ei allu ta kohtulikule kontrollile; 5) vaidlustatud otsus ei too iseenesest kaasa võlakoormuse suurenemist ega mõjuta Loksa linna laenukoormust. Otsus ei kohusta laenu võtmiseks ega määra võetava laenu minimaalset suurust ega laenu võtmise tähtaega. Laenu võtmine on võimalik ka pärast Loksa linna laenukoormuse VLES § 8 lg 1 p 1 nõuetega kooskõlla viimist. Protesti esitaja ei taotlenud toimingute keelamist, mis oleks suunatud otsuses nimetatud laenu võtmisele; 6) VLES § 8 lg 1 p-s 1 sisaldav 60% piirang on vastuolus põhiseaduse (PS) §-s 154 sätestatud kohaliku omavalitsuse iseseisvuse põhimõttega, kuna kitsendab ebaproportsionaalselt kohaliku omavalitsuse valikuõigust oma ülesannete täitmise finantseerimise allikate osas; 7) 60% piirang ei ole metoodiliselt korrektne ega võimalda kohaliku omavalitsuse maksevõimelisuse adekvaatset mõõtmist; 8) lisaks VLES § 8 lg 1 p-le 1 tagab kohaliku omavalitsuse jätkusuutlikkuse ka täitemenetluse seadustiku (TMS) § 66 lg 4, mille kohaselt ei või arvestada asju, mida võlgnikust riik või kohaliku omavalitsuse üksus vajab avalike ülesannete täitmiseks või mille võõrandamine on vastuolus avalike huvidega. Pankrotiseaduse (PankrS) § 8 lg 2 kohaselt ei või pankrotivõlgnikuks olla riik ega kohalik omavalitsus.

1. Arvamuse andmiseks menetlusse kaasatud Rahandusministeerium märkis, et Loksa linna võlakoormus seisuga
2. oktoober 2008 on 100,5% ehk ületab 21 300 000 krooni võrra seaduses lubatud piiri. Loksa Linnavolikogu
3. novembri
4. a otsus nr 60 on vastuolus VLES § 8 lg 1 pga
6. Tallinna Halduskohtu
7. märtsi
8. a otsusega haldusasjas nr 3-09-51 jäeti protest rahuldamata. Kohus põhjendas otsust järgmiselt: 1) Lääne-Viru maavanem tegutses järelevalve teostamisel ja halduskohtusse pöördumisel regionaalministri
9. mai
10. a käskkirjaga nr 1.1-3-2/07/16 L talle antud volituse alusel. Protesti esitamise õigus sõltub regionaalministri selle käskkirja õiguspärasusest. Kui käskkiri on õigusvastane või koguni tühine, puudub Lääne-Viru maavanemal kohtusse pöördumise õigus; 2) KVS § 25 lg 1 kohaselt on huvide konfliktiga tegemist juhul, kui ametiisik peab tegema oma töövõi teenistuskohustuste raames otsuse või osalema sellise otsuse tegemises, mis oluliselt mõjutab tema enda, tema lähisugulaste või -hõimlaste või juriidiliste isikute majandushuve. KVS § 25 lg-st 3 tulenevalt on ametiisik, kelle pädevuses on teha sama paragrahvi lg-s 1 nimetatud otsuseid ainuisikuliselt, kohustatud ennast otsuse tegemisest taandama ning teatama huvide konfliktist oma vahetule ülemusele, kes peab otsuse tegemiseks määrama teise ametiisiku. Seega tuleb otsuse tegemiseks määrata teine ametiisik, kui otsus mõjutab muu hulgas selle ametiisiku enda või tema lähihõimlase majandusuhuve. Arusaamatuks jääb, kuidas mõjutab protestitud linnavolikogu otsuse üle järelevalve teostamine Harju maavanema poolt tema abikaasa, kes on Loksa linnapea, mitte volikogu liige, või maavanema enda majandushuve; 3) Siseministeeriumi põhimääruse § 23 lg 1, mille järgi regionaalminister annab temale alluvate ministeeriumi struktuuriüksuste juhtimisel ja maavalitsuse tegevuse korraldamiseks seaduse alusel määrusi ja käskkirju ning suulisi ja kirjalikke korraldusi ministeeriumi teenistujatele, on üldine pädevusnorm käskkirja andmiseks; 4) vaidlustatud käskkirjas ei ole tuginetud Vabariigi Valitsuse seaduse sätetele, mis reguleerivad maavanema tegevust, sh järelevalvetegevust ja maavanema asendamist. Osutatud on küll Harju maavanema kolmele kirjale, milles ta viitab tekkida võivale huvide konfliktile korruptsioonivastase seaduse tähenduses järelevalvetegevuses Loksa Linnavolikogu ja Linnavalitsuse üksikaktide üle. Samas on maavanem oma kirjades möönnud, et puudub õiguslik regulatsioon järelevalvepädevuse üleandmiseks teisele maavanemale; 5)

§-dest 84 ja 85 ilmneb, et maavanema pädevus on seotud konkreetse maakonnaga, mille maavanemaks ta on nimetatud. Kuna

§ 85

lg 1 kohane järelevalve on maavanema pädevuses, saab tema pädevuses olevat küsimust muule haldusorganile üle anda juhul, kui see võimalus on ette nähtud seadusega, millega maavanemale see ülesanne pandi. Asendamise korra § 2 lg 3 sätestab, et kui maavanem ei saa teenistuslähetuse või muu ajutise takistuse tõttu oma ülesandeid täita, võib maavanem oma ülesanded panna ühele maavalitsuse osakonnajuhatajatest või maasekretärile. Olenevalt sellest, kas tegemist on siseriikliku või välislähetusega või ülesannete täitmine on võimatu muu ajutise takistuse tõttu, vormistatakse asendamine kas Siseministeeriumi kantsleri käskkirja, regionaalministri käskkirja või hoopis maavanema enda korraldusega. Asendamise kord ei näe ette maavanema asendamise protseduuri maavanemal huvide konflikti esinemise korral. Samas kinnitab viidatud kord, et õiguslikult võib olla ja ongi põhjendatud ajutiselt maavanema ülesannete delegeerimine mõnele Harju Maavalitsuse ametnikule, kes

§ 86lg-st 4 tulenevalt omandab asendamise ajaks samad õigused ja kohustused.

Jääb arusaamatuks, miks sama põhimõte ei saaks kehtida KVS § 25 lg 1 kohase huvide konflikti korral. On kahetsusväärne, et regionaalministri kehtestatud asendamise kord ei reguleeri kõiki võimalikke juhte, mil maavanema asendamine võib osutuda vajalikuks. Kui sellises olukorras osutub õigusliku regulatsiooni lünga tõttu vajalikuks või võimalikuks analoogiat kasutada, siis tulnuks asendajaks määrata keegi sama maavalitsuse osakonnajuhatajatest või maasekretär, nagu asendamise kord muul juhul ette näeb. Sealjuures nõustub kohus vastutaja seisukohtadega raskuste osas, mis tekivad maavanema poolt järelevalve teostamisel teises maakonnas; 6) regionaalministril puudus seaduslik alus volitada Lääne-Viru maavanemat teostama järelevalvet Loksa Linnavolikogu ja Loksa Linnavalitsuse üksikaktide seaduslikkuse üle. Isegi juhul, kui eeldada huvide konflikti olemasolu korruptsioonivastase seaduse tähenduses ja vajadust määrata otsuse tegemiseks teine ametiisik, ei saanud selleks olla teine maavanem; 7) regionaalminister ei tohtinud hüpoteetilise huvide konflikti ohu tõttu hakata õigusliku aluseta ümber kujundama maavanema teostatava järelevalve seaduslikke aluseid ja korda. Vabariigi Valitsuse seaduse järgi piirneb maavanema ja teda teenindava maavalitsuse tegevus selle maakonnaga ja sellest põhimõttest lähtudes on kehtestatud ka asendamise kord. Regionaalminister on volitust andes ületanud volituse piire ja esinevad haldusakti tühisuse tunnused. Et regionaalministri

1. mai
2. a käskkiri ei ole käesolevas asjas vaidlustatud haldusakt ega minister asjas vastutajaks, ei pea kohus vajalikuks seda akti igakülgselt analüüsida; 8) Harju maavanemal võib huvide konflikt esineda vaid piiratud juhtudel, kui Loksa Linnavolikogu või Loksa Linnavalitsuse üksikakti sisu, akti andmine või andmata jätmine mõjub Harju maavanema või Loksa linnapea varalistele huvidele, vastutusele või selle ulatusele. Regionaalministri käskkirjaga on aga Lääne-Viru maavanemale antud volitus teostada järelevalvet kõigi Loksa Linnavolikogu ja Loksa Linnavalitsuse üksikaktide seaduslikkuse üle, mis on antud Harju maavanema ja tema Loksa linnapeast abikaasa ametis olemise ajal, sh ka nende üle, mis muudavad, tühistavad või muudavad kehtetuks samas ajavahemikus antud akti. KVS § 25 lg-test 1 ja 3 saab järeldada, et vastavat taandamisalust ja uue ametniku määramise aluse esinemist tuleb hinnata igal üksikjuhtumil eraldi. Regionaalministri
3. mai
4. a käskkiri nr 1.1-3-2/07/16 L ei ole antud selle andmise hetkel kehtiva õiguse alusel, proportsionaalne ega kaalutlusvigadeta. Niisuguse käskkirja alusel ei tekkinud LääneViru maavanemal õigust teostada teises maakonnas asuva kohaliku omavalitsuse volikogu otsuse seaduslikkuse üle järelevalvet, ja seda sõltumata asjaolust, et Loksa Linnavolikogu ei ole viidatud käskkirja eelnevalt kohtulikult vaidlustanud. Kohtul on õigus ja kohustus seonduvalt käesoleva kohtuasjaga teha kindlaks, kas protesti esitajal on tema väidetavad õigused; 9) kuna Lääne-Viru maavanemal puudus järelevalve ja protesti esitamise õigus, jääb protest rahuldamata, ilma et oleks vaja hinnata menetlusosaliste väiteid Loksa Linnavalitsuse vaidlustatud otsuse õiguspärasuse kohta.
5. Lääne-Viru maavanem esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse ning teha uus otsus. Apellatsioonkaebust põhjendati järgmiselt: 1) kohus jättis maavanema protesti rahuldamata HKMS § 26 lg 1 p 6 alusel, mis sätestab halduskohtu volitused protesti sisulisel lahendamisel. Kohus ei lahendanud protesti sisuliselt, vaid keskendus maavanema volitustele, mis ei olnud protesti sisu; 2) kohus käsitas regionaalministri
6. mai
7. a käskkirja kehtetuna. Tulenevalt HMS §-st 61 on viidatud käskkiri kehtiv õigusakt, kuna seda ei ole kehtetuks tunnistatud, seda ei ole tühistatud, selle kehtivusaeg ei ole lõppenud ja see ei ole tühine; 3) kohtuotsusega ei ole siduvalt kindlaks tehtud regionaalministri käskkirja õigusvastasust. Õigusvastasuse tuvastamine ei too kaasa haldusakti kehtetust. Kehtivat haldusakti tuleb HMS § 60 lgst 2 tulenevalt täita; 4)

§ 85

lg 1 eesmärgiks võib pigem pidada maavanema üldise pädevuse sätestamist, mitte konkreetse maakonna maavanema ülesannete täitmise teisele maavanemale volitamise välistamist. Kuna korruptsioonivastane seadus on hilisem seadus võrreldes Vabariigi Valitsuse seadusega, siis tuleb eelistada korruptsioonivastases seaduses sätestatut. Kuna korruptsioonivastane seadus on võrreldes Vabariigi Valitsuse seadusega eriseadus, tuleb ka sellest tõlgendamisnormist lähtudes juhinduda korruptsioonivastasest seadusest. Seega oli regionaalministril õigus määrata ülesannete täitmiseks teine ametiisik; 5) olukord maavanema õigusliku staatuse osas erineb oluliselt sellest, milline see oli Vabariigi Valitsuse seaduse vastuvõtmise ajal,

1. detsembril
2. Kui Vabariigi Valitsuse seadus vastu võeti, ei olnud võimalik ette kujutada situatsiooni, kus maavanemal ei pruugi olla võimalik oma ülesandeid huvide konflikti tõttu täita; 6) kohaliku omavalitsuse (KOV) üksuste üle järelevalve teostamine on pidev ülesanne, kujutades endast sisuliselt kohustust kontrollida kõikide KOV üksikaktide seaduslikkust. Seega oleks ebaotstarbekas määrata igal konkreetsel juhul eraldi ametnik, kes järelevalvet teostaks; 7) järelevalve delegeerimine maavalitsuse teisele ametnikule on välistatud seetõttu, et

§ 85lg 1 sätestab pädeva institutsioonina maavanema, mitte maavalitsuse.

Seetõttu ei ole võimalik vastava ülesande haldusorgani sisene delegeerimine (Riigikohtu

1. aprilli
2. a määrus haldusasjas nr 3-31-32-03). Kui maavanem on võimalikus huvide konfliktis, siis ei ole tema ülesande täitmise määramisel tema alluvale tagatud järelevalve sõltumatus; 8) üksikakti seaduslikkuse järelevalve peab tuginema objektiivsetele asjaoludele. Kui järelevalvet teostatakse üksikaktide otstarbekuse üle, võiks tekkida küsimus konkreetse omavalitsuse tundmise vajadusest; 9) Loksa Linnavolikogu oli teadlik regionaalministri käskkirjast, millega anti volitused Lääne-Viru maavanemale järelevalve teostamiseks. Linnavolikogu oleks pidanud kahtluse korral vaidlustama regionaalministri käskkirja seaduses sätestatud tähtaja jooksul; 10) Lääne-Viru maavanema protest Loksa Linnavolikogu
3. novembri
4. a otsuse nr 60 peale on põhjendatud. Protestitud volikogu otsuse p 2 paneb otsesed kohustused Loksa Linnavalitsusele, mille liikmeks on ka linnapea.
5. Loksa Linnavolikogu palus jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. Halduskohtu otsuse tühistamise korral palus vastustaja ringkonnakohtul analüüsida ja anda hinnang kõigile Loksa Linnavolikogu vastuväidetele, mille osas halduskohus ei võtnud seisukohta: 1) Loksa Linnavolikogu
6. novembri
7. a otsus on siseakt, mis ei allu kohtulikule kontrollile; 2) vaidlustatud otsus rikub iseenesest valla- ja linnaeelarve seadust ja toob kaasa võlakoormuse suurenemise; 3) asjas kohaldamisele kuuluv VLES § 8 lg 1 p 1 on vastuolus PS §-s 154 sätestatud kohaliku omavalitsuse iseseisvuse põhimõttega.
8. Arvamuse andmiseks menetlusse kaasatud Rahandusministeerium toetas Lääne-Viru maavanema apellatsioonkaebuses toodud seisukohti.
9. Tallinna Ringkonnakohtu
10. mai
11. a otsusega rahuldati Lääne-Viru maavanema apellatsioonkaebus. Ringkonnakohus tühistas Tallinna Halduskohtu otsuse, millega jäeti protest rahuldamata, ning tegi asjas uue otsuse millega rahuldas Lääne-Viru maavanema protesti ja tühistas Loksa Linnavolikogu
12. novembri
13. a otsuse nr
14. Kohus põhjendas oma otsust järgmiselt: 1) maavanemast kui monokraatsest haldusorganist tuleb eristada selle haldusorgani ametikandjaks olevat füüsilist isikut. Millisel füüsilisel isikul on haldusorgani nimel õigus tegutseda, on haldusorgani sisepädevuse küsimus. Et õigusaktidega sätestatud korras pannakse Harju maavanema ametisse nimetatud isiku ametikohustused muule isikule, ei tähenda seetõttu veel seadusega määratud pädevusjaotuse muutmist; 2) regionaalministri
15. mai
16. a käskkirjaga nr 1.1-3-2/07/16 L andmise alusena ei ole viidatud

§ 86

lg 1 alusel kehtestatud asendamise korrale ja

§ 86lg-le 3.

Viidatud Vabariigi Valitsuse seaduse sätetest ja asendamise korrast ei ole välja loetav ka ametisolevale ja mitte eemalviibivale maavanemale asendaja või kohusetäitja määramise võimalus selliselt, et asendatav isik jätkab ise samal ajal muude maavanema ülesannete täitmist; 3) muu seaduse alusel võib maavanema

§-s 85 sätestatud järelevalvepädevust maakonnas teostada, sh protestiga halduskohtusse pöörduda muu haldusorgan; 4) regionaalministri käskkirjas on Harju maavanema pädevuses olevate ülesannete Lääne-Viru maavanemale panemise alusena viidatud KVS § 25 lg-le 3, mis sätestab, et ametiisik, kelle pädevuses on teha sama paragrahvi lg-s 1 nimetatud otsuseid ainuisikuliselt, on kohustatud ennast sellise otsuse tegemisest taandama ning teatama huvide konfliktist oma vahetule ülemusele, kes peab otsuse tegemiseks määrama teise ametiisiku; 5) ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu seisukohaga, et kuna regionaalminister ei saanud maavanema ülesandeid delegeerida teisele maavanemale, ületas ta käskkirja andmisel volituse piire, mistõttu esinevad käskkirjas haldusakti tühisuse tunnused. Regionaalministrit saab pidada maavanema "vahetuks ülemuseks" KVS § 25 lg 3 mõttes ning maavanema ülesannete panemine KVS § 25 lg 3 alusel muule ametiisikule oli regionaalministri pädevuses olev küsimus ja seega ei saa regionaalministri käskkirja pidada tühiseks HMS § 63 lg 2 p 3 alusel; 6) iseenesest on õige apellandi seisukoht, et haldusakt kehtib sõltumata õigusvastasusest. Siiski ei saa rajada Lääne-Viru maavanema protestiõigust üksnes regionaalministri käskkirja kehtivusele. HKMS § 7 lg 2 kohaselt saab protesti halduskohtusse esitada asutus või ametnik, kellele see õigus on antud seadusega. Kui regionaalministril ei olnud seaduse kohaselt võimalik Harju maavanema järelevalveülesandeid panna Lääne-Viru maavanemale, ei põhine Lääne-Viru maavanema protestiõigus seadusel, nagu nõuab HKMS § 7 lg 2, vaid üksnes regionaalministri käskkirjal; 7) õigusaktid ei keela regionaalministrit panna KVS § 25 lg-s 3 sätestatud juhul maavanema ülesanded teisele maavanemale. Sellist piirangut ei saa tuletada ka regionaalministri

1. detsembri
2. a määrusega nr 8 kehtestatud "Maavanema ajutise asendamise korrast"; 8) erinevalt halduskohtust ei pea ringkonnakohus käesoleva haldusasja lahendamisel vajalikuks kontrollida regionaalministri
3. mai
4. a käskkirja andmise faktilist alust. Samuti ei hakka ringkonnakohus kontrollima, kas käskkiri on proportsionaalne ja kaalutlusvigadeta; 9) kuna regionaalministril oli õigus KVS § 25 lg 1 ja 3 alusel Harju maavanema ülesanded panna Lääne-Viru maavanemale ning vastav käskkiri on kehtiv, on Lääne-Viru maavanemal HKMS § 7 lgst 2 tulenevalt protestiga halduskohtusse pöördumise õigus; 10) Loksa Linnavolikogu vaidlustatud
5. novembri
6. a otsus nr 60 omab regulatiivset sisu, mistõttu on tegemist halduse poolt antud õigusaktiga, mis on protestitav; 11) VLES § 8 lg 1 p-s 1 toodud piirang on mõõdukas. Olukorras, kus omavalitsusüksuste tulud on majanduslangusest tingitult oluliselt kahanenud, on Riigikohus pidanud mõõdukaks ka VLES §-s 81 sisalduvat võlakohustuste võtmise oluliselt intensiivsemat piirangut (vt Riigikohtu
7. märtsi
8. a otsus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-8-09, p-d 149-151). MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
9. Loksa Linnavolikogu esitas Tallinna Ringkonnakohtu
10. mai
11. a otsuse peale kassatsioonkaebuse, milles palub ringkonnakohtu otsus tühistada ja saata asi samale ringkonnakohtule läbivaatamiseks või alternatiivselt teha uus otsus, millega jätta jõusse Tallinna Halduskohtu
12. märtsi
13. a otsus. Kassatsioonkaebuse kohaselt: 1) ringkonnakohus ei ole analüüsinud, kas regionaalminister on seaduse kohaselt õigustatud ja pädev panema Harju maavanema järelevalveülesanded Lääne-Viru maavanemale. Kassaator on seisukohal, et ükski õigusakt sellist pädevust regionaalministrile ei anna; 2) ringkonnakohus ei ole analüüsinud, kas regionaalministri käskkiri Lääne-Viru maavanema volitamise kohta on kehtiv, samuti ei ole kohus andnud hinnangut kõigile Loksa Linnavalitsuse esitatud asjaoludele, mis viitavad regionaalministri käskkirja tühisusele. Kohus ei ole võtnud seisukohta, kas regionaalministri käskkiri on haldusakt, menetlustoiming või muu akt, ega kontrollinud käskkirja faktilist alust; 3) ringkonnakohus ei ole analüüsinud, kas regionaalministri käskkiri saab olla piisavaks seaduslikuks aluseks, mis annab Lääne-Viru maavanemale volitused tegutseda teises maakonnas ja esitada protesti Loksa Linnavolikogu otsusele; 4) ringkonnakohus ei ole analüüsinud Loksa Linnavalitsuse taotlust tunnistada VLES § 8 lg 1 põhiseadusega vastuolus olevaks.
14. Lääne-Viru maavanem ei pea kaebust põhjendatuks ja vaidleb sellele vastu. Maavanem leiab, et Tallinna Ringkonnakohtu
15. mai
16. a otsus haldusasjas nr 3-09-51 on põhjendatud ja seaduslik. Kohus on õigesti leidnud, et asjas ei ole vaidlust selles, et KVS § 25 lg 3 on kohaldatav ka maavanema ülesannete panemiseks muule ametiisikule ning selle otsuse tegemiseks on pädev regionaalminister. Ei saa nõustuda kassaatoriga, et maavanema asendamine oleks pidanud samuti olema reguleeritud maavanema asendamise korraga.

§ 86

reguleerib maavanema ajutist asendamist, mitte osalist asendamist osade ülesannete üleandmisega teisele ametiisikule. Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et kuna regionaalministri

1. mai
2. a käskkirja ei ole haldusasjas vaidlustatud, puudub alus selle õiguspärasuse hindamiseks.
3. Arvamuse andmiseks menetlusse kaasatud Rahandusministeerium on seisukohal, et
4. mai
5. a Tallinna Ringkonnakohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle tühistamiseks puudub alus. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
6. Kassatsiooniastmes on vaidlus selle üle, kas regionaalminister oli pädev volitama oma käskkirjaga Lääne-Viru maavanemat teostama järelevalvet Harju maakonnas asuva Loksa Linnavolikogu ja Loksa Linnavalitsuse üksikaktide üle ja neid kohtus vaidlustama.
7. Vastavalt HKMS § 7 lg-le 2 võib halduskohtule protesti haldusakti või toimingu peale esitada asutus või ametnik, kellele see õigus on antud seadusega. Maavanema järelevalve pädevus on sätestatud

§-s 85, mille lg 1 alusel on maavanemal õigus teostada järelevalvet vastava maakonna kohalike omavalitsuste volikogude ja valitsuste üksikaktide seaduslikkuse üle ning seaduses sätestatud juhtudel ja ulatuses ka kohalike omavalitsuste kasutuses või valduses oleva riigivara kasutamise seaduslikkuse ja otstarbekuse üle. Nimetatud säte määrab kindlaks maavanema esemelise (sisulise) ja territoriaalse pädevuse.

1. Ringkonnakohus on õigesti märkinud, et otsustamine selle üle, millisel füüsilisel isikul on haldusorgani nimel õigus tegutseda, on reeglina haldusorgani sisepädevuse küsimus. Maavanema kui monokraatse haldusorgani puhul on sisepädevuse küsimus seotud juhtudega, mil maavanem ei saa oma ülesandeid täita ajutise takistuse tõttu või kui tema teenistussuhe on peatatud. Vastavalt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 8 lg-le 2 määratakse haldusorganisiseselt isikud, kes tegutsevad haldusmenetluses haldusorgani nimel, kui seaduses või määruses ei ole sätestatud teisiti. Maavanema puhul on sisepädevuse küsimus reguleeritud Vabariigi Valitsuse seaduses. Nimetatud seaduse § 86 lg 1 volitab regionaalministrit kindlaks määrama maavanema ajutise asendamise korda. Selle sätte alusel on regionaalminister
2. detsembri
3. a määrusega nr 8 kehtestanud "Maavanema ajutise asendamise korra". Määruses on sätestatud ka ametnikud, keda saab ajutiselt volitada täitma maavanema ülesandeid. See tähendab, et maavanema ülesandeid võib täitma volitada üksnes määruses nimetatud ametikohtadel teenistuses olevaid ametnikke, s.o maavalitsuse osakonnajuhatajat või maasekretäri.
4. Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et õigusaktid ei keela regionaalministril panna KVS § 25 lg-s 3 sätestatud juhul maavanema ülesandeid teisele maavanemale ning et sellist piirangut ei saa tuletada ka regionaalministri
5. detsembri
6. a määrusega nr 8 kehtestatud "Maavanema ajutise asendamise korrast". Küsimus, kellele võib maavanema ülesanded panna, on reguleeritud regionaalministri määrusega. Avalikus õiguses kehtiva legaalsusprintsiibi kohaselt võib haldusorgan teha üksnes seda, mis on kehtiva õigusega lubatud. Õige on halduskohtu seisukoht, et ka huvide konflikti esinemisel tulnuks asendajaks määrata keegi sama maavalitsuse osakonnajuhatajatest või maasekretär, nagu asendamise kord ette näeb.
7. Lääne-Viru maavanema protestiõigus Harju maakonnas asuva Loksa Linnavolikogu ja Loksa Linnavalitsuse üksikaktide osas ei põhine seadusel. Seega puudus Lääne-Viru maavanemal õigus teostada järelevalvet Loksa Linnavolikogu ja Loksa Linnavalitsuse üksikaktide üle ning esitada protesti.
8. Kuna regionaalministri
9. mai
10. a käskkirja ei ole selles asjas vaidlustatud ning minister pole selles asjas vastustajaks, ei hinda kolleegium kassatsioonkaebuse muid väiteid, samuti Loksa Linnavolikogu otsuse õiguspärasust ja VLES § 8 lg 1 kooskõla põhiseadusega.
11. Eeltoodust tulenevalt leiab kolleegium, et Tallinna Ringkonnakohtu
12. mai
13. a otsus tuleb tühistada materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu. Tallinna Halduskohtu
14. märtsi
15. a otsus selles asjas tuleb jätta muutmata. Loksa Linnavolikogu kassatsioonkaebus tuleb rahuldada. Kautsjon tuleb tagastada. Esimese astme kohtumenetluses ja kassatsioonimenetluses ei ole menetlusosalised esitanud taotlusi menetluskulude väljamõistmiseks. Ringkonnakohtus esitas Loksa Linnavolikogu taotluse protesti esitajalt menetluskulude (esindajatasu) 26 231,40 krooni väljamõistmiseks. Kolleegium leiab, et selles kohtuasjas on vaidlus tihedalt seotud Loksa Linnavolikogu põhitegevusega, mistõttu advokaadi õigusabi kasutamine ei olnud vältimatu. HKMS § 93 lg 10 alusel jäävad menetluskulud poolte endi kanda. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann