3-3-1-13-11

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON Eesti Vabariigi nimel 3-3-1-13-11

1. mai 2011 Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld Rene Sommeri (Sommer) kaebus Piirivalveameti peadirektori
2. augusti
3. a käskkirja nr 266p tühistamiseks, teenistusse ennistamiseks ja teenistusest sunnitult puudutud aja eest tasu väljamõistmiseks Tallinna Ringkonnakohtu
4. oktoobri
5. a otsus haldusasjas nr 3-09-2041 Rene Sommeri kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus Rahuldada Rene Sommeri kassatsioonkaebus. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu
6. oktoobri
7. a otsus haldusasjas nr 3-09-
8. Jätta Tallinna Halduskohtu
9. märtsi
10. a otsus muutmata. Apellatsiooni- ja kassatsiooniastme menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
11. Piirivalveameti peadirektor määras
12. augusti
13. a käskkirjaga nr 266p Põhja Piirivalvepiirkonna Tallinna piiripunkti vanemallohvitserile piirivalvevanemveebel Rene Sommerile distsiplinaarsüüteo toimepanemise eest distsiplinaarkaristuseks teenistusest vabastamise. Käskkirja kohaselt segas alkoholijoobes Rene Sommer oma käitumisega Rumeenia Vabariigis teenistuslähetuses viibides Constanta linnas Iaki hotellis teiste hotellikülastajate öörahu, mis tingis tema ja kahe teenistuslähetuses olnud piirivalveametniku jätkukoolituse katkestamise ning nende Eestisse tagasisaatmise. Rene Sommer pani toime piirivalveteenistuse seaduse § 68 p 2 järgi kvalifitseeritava distsiplinaarsüüteo, mis seisnes väljaspool teenistuskohustuste täitmist toimepandud vääritus teos, millega diskrediteeriti Eesti piirivalvet.
14. Rene Sommer esitas
15. septembril 2009 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles Piirivalveameti peadirektori käskkirja nr 266p tühistamist, teenistusse ennistamist ja teenistusest sunnitult puudutud aja eest tasu väljamõistmist. Kaebuse kohaselt ei arvestatud karistuse määramisel distsiplinaarsüüteo raskust ja toimepanemise asjaolusid ning kaebaja varasemat laitmatut teenistust. Vastustaja ei ole nõuetepärast kaalumist teostanud ja on rikkunud kaalutlusõigust.
16. Politsei- ja Piirivalveamet palus jätta kaebuse rahuldamata. Vaidlustatud käskkirjaga määratud distsiplinaarkaristus on proportsionaalne süüteo raskusega, kaebaja vabastamine teenistusest oli õiguspärane. Kaebajale karistuse määramisel on arvestatud tema eelnevat käitumist ja teenistuslikku iseloomustust ning need nähtuvad distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttest. Teenistusest vabastamise käskkirjas oli kokkuvõtvalt ja piisavalt konkreetselt kirjeldatud toimepandud süütegu ja esitatud seda kinnitavad tõendid. Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiridel tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuur (FRONTEX) on väljendanud toimunud vahejuhtumi suhtes tugevat hukkamõistu. Raskeima distsiplinaarkaristuse kohaldamise otsustamisel on lähtutud eelkõige süüteo raskusest. Distsiplinaarsüüteo toimepanemise tagajärjed kaalusid üles kaebaja varasemad edukad töötulemused ja kohaldatud ergutused.
17. Tallinna Halduskohtu
18. märtsi
19. a otsusega rahuldati R. Sommeri kaebus, tühistati Piirivalveameti peadirektori käskkiri nr 266p, ennistati Rene Sommer viivitamatult teenistusse ja kohustati Politsei- ja Piirivalveametit maksma Rene Sommerile välja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest. Kohus leidis, et kaebaja tunnistab distsiplinaarsüüteo toimepanemist, kuid peab kohaldatud distsiplinaarkaristust ebaõigeks ja ebaproportsionaalseks. Piirivalveameti peadirektori käskkirjast nr 266p ei nähtu, et karistuse valikul on peale süüteo toimepanemise fakti arvestatud ka muude asjaoludega. Ebaõige on vastustaja seisukoht, et kuna kaebaja iseloomustus ja eelnev positiivne teenistus on distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttes kajastamist leidnud, siis on karistuse valimisel sellega ka arvestatud. Distsiplinaarjuurdlus ja distsiplinaarkaristuse määramine on distsiplinaarmenetluse erinevad etapid. Vaidlustatud haldusaktis puuduvad põhjendused karistuse valiku kohta ja asjaolu, et distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttes tehti ettepanek kohaldada tunduvalt leebemat karistust, viitab pigem sellele, et varasemat teenistust ei ole karistuse valimisel arvestatud. Kaebaja ärakuulamata jätmisega enne distsiplinaarkaristuse määramist rikkus vastustaja haldusmenetluse seaduse § 40 lg-t
20. Kaebaja ärakuulamine oli käesoleval juhul eriti oluline, kuivõrd kavandati rangeima karistuse määramist. Distsiplinaarkaristuse määramisel on rikutud oluliselt menetlusnorme ning haldusaktis puuduvad kaalutlused.
21. Politsei- ja Piirivalveamet esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse ja jätta R. Sommeri kaebus rahuldamata.
22. Tallinna Ringkonnakohtu
23. oktoobri
24. a otsusega rahuldati Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus. Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse ja tegi uue otsuse, millega jättis Rene Sommeri kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt: 1) süüteo toimepanek on usaldusväärselt tõendatud kaebaja ja teiste teenistuslähetusel viibinud ametnike distsiplinaarmenetluses antud seletustega. Distsiplinaarsüüteo toimepanemist saab tõendada distsiplinaarmenetluse raames kogutud tõenditega. Nii kaebaja kui ka teiste Rumeenias viibinud ametnike seletused kattuvad. Kaebaja käitumist saab üldtunnustatud moraalinorme arvestades hinnata väärituks ning selline käitumine leidis aset tingimustes, mis andsid vääritule teole laiema kõlapinna. Kaebaja käitumine oli ebaväärikas ja kuna kaebaja esindas jätkukoolitusel Eesti piirivalvet, siis diskrediteeris ta ametkonda rahvusvahelises suhtluses; 2) kaebaja pidi mõistma ja arvestama, et vääritu teo eest võidakse ta teenistusest vabastada vaatamata varasemale laitmatule teenistusele. Kaebajale pidi olema arusaadav, et distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttes tehtud ettepanek karistuse liigi ja määra osas ei ole distsiplinaarkaristuse määrajale siduv, mistõttu pidi kaebaja arvestama ka teenistusest vabastamise võimalusega ja vajaduse korral otsima oma täiendavate seisukohtade esitamiseks ise aktiivsemalt võimalusi; 3) kohtumenetluses ei ole kaebaja esitanud ühtegi sellist asjaolu või kaalutlust, mis poleks distsiplinaarkaristuse määrajale teada olnud. Seetõttu pole usutav, et täiendav ärakuulamine oleks asja otsustamist mõjutanud. Kaebaja varasemat teenistuskäiku iseloomustavad andmed on käskkirjas viidatud distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttes kajastatud. Seepärast on ilmne, et peadirektor võttis karistuse määramisel aluseks nii kaebaja positiivsed teenistustulemused kui ka rikkumise asjaolud, kuid tema hinnang süüteole oli distsiplinaarjuurdluse kokkuvõtte koostaja hinnangust rangem. Käskkirjas on eraldi rõhutatud toimepandud distsiplinaarsüüteo raskust; 4) vaidlustatud käskkirja oleks saanud paremini põhjendada ja viidata selleks ajaks peadirektorini jõudnud FRONTEXi kirjale. Kuid ka ilma viiteta nimetatud kirjas avaldatule on ilmne, et kaebaja kahjustas oma käitumisega tõsiselt Eesti piirivalve rahvusvahelist mainet, sest juba FRONTEXi esindaja kaasamine intsidendi lahendamisse ning ametnike jätkukoolituse katkestamine näitas usaldamatust Eesti piirivalveametnike vastu ja need asjaolud olid käskkirjas kajastatud. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
25. Rene Sommer taotleb kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldataks. Vaidlustatud käskkirjast ei nähtu kaalutlusi, miks peeti õigeks karistada kaebajat vaatamata tema eelnevale eeskujulikule teenistusele rangeima karistusega. Ringkonnakohus on ületanud kaebuse piire ja asunud haldusakti ise motiveerima, tuginedes ka FRONTEXi arvamusele. Ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht, et Eesti ametiasutuse mainet kahjustas asjaolu, et juhtunust said teada ka FRONTEXi esindajad. Alkoholi tarbimine ei ole iseenesest vääritu tegu. ATS § 118 lg 2 sisaldab kaalutlusõigust ning vääritu teo toimepanemisest ei tulene haldusorganile kohustust distsiplinaarsüüteo toime pannud isik teenistusest vabastada. Vaidlustatud käskkiri on nõuetekohaselt motiveerimata, puuduvad tõendid, et kaebaja tegevus on kahjustanud Eesti ametiasutuse mainet. Öörahu rikkumine välisriigi hotellis ei ole käsitatav maine olulise kahjustamisena. Ringkonnakohus ei ole otsuses piisavalt käsitlenud kaebaja vastuse apellatsioonkaebusele vastuväiteid ning on sellega rikkunud TsMS § 669 lg 1 p
26. Kaebajale jäeti ärakuulamisõigus tagamata.
27. Politsei- ja Piirivalveamet leiab kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele, et ringkonnakohtu otsus on õiguspärane ning palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
28. Kolleegium on varasemas praktikas rõhutanud, et kaalutlusotsuse motiivide esitamine kohtumenetluse käigus ei ole piisav ega saa asendada haldusorgani seadusest tulenevat motiveerimise kohustust. Põhjenduste hilisem esitamine ei muuda akti tagantjärele tõhusalt kontrollitavaks ning pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti (vt nt
29. novembri
30. a otsus asjas nr 3-3-1-57-07). Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga distsiplinaarsüüteo toimepanemise küsimuses ega pea vajalikuks ringkonnakohtu põhjendusi korrata. Kassatsioonkaebuses esitatud seisukohad ei võimalda järeldada, et ringkonnakohus on tõendite hindamisel menetlusnorme rikkunud ja kaebuse piire ületanud. Ringkonnakohus on üksnes märkinud, et vastustaja oleks distsiplinaarkaristuse määramise käskkirja võinud paremini motiveerida ja tugineda ka FRONTEXi kirjale ning et vaidlustatud käskkirjas on FRONTEXi esindajate kaasamist ning teenistuslähetuse katkestamist kajastatud. Seega ei ole ringkonnakohus distsiplinaarsüüteo toimepanemise tõendatuse hindamisel ning haldusorgani diskrediteerimise fakti tuvastamisel FRONTEXi kirjale tuginenud ning kaebuse piire ületanud.
31. Töötajate distsiplinaarvastutuse seaduse (TDVS) § 8 lg 1 kohaselt ei tohi distsiplinaarkaristus olla ilmses vastuolus süüteo raskuse, selle toimepanemise asjaolude ning töötaja eelneva käitumisega. Kolleegiumi praktikas on järjekindlalt leitud, et teenistusest vabastamist kui rangeima distsiplinaarkaristuse määramist tuleb alati väga hoolikalt põhjendada ja see ei ole automaatne tagajärg ka juhtudel, mil avaliku teenistuse seadus näeb ette põhimõttelise võimaluse distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamise (vt nt
32. juuni
33. a otsus asjas nr 3-3-1-35-02;
34. märtsi
35. a otsus asjas nr 3-3-1-96-10). Distsiplinaarkaristuse määramisel ja karistuse valikul on pädeval ametiisikul väga ulatuslik kaalumisruum ning tulenevalt TDVS § 8 lg-st 1 on karistuse määramise õigust omav ametiisik kohustatud igal üksikjuhtumil arvestama rikkumisega seonduvaid asjaolusid ja neid vajalikul määral kaaluma, arvestades seejuures ka teenistuja varasemat käitumist. Diskretsiooniotsuse põhikaalutlused ei saa reeglina sisalduda üheski varasemas dokumendis, sest iga diskretsiooniotsus on eelduslikult eriline ja ainukordne, mistõttu peavad otsustuse põhimotiivid sisalduma haldusaktis. Viitamine menetluses esitatud dokumentidele abstraktselt ei võimalda menetlusosalistel ega kohtul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused, ega sunni haldusorganit otsustamisel kõiki poolt- ja vastuargumente läbi mõtlema. Teisele dokumendile viidates peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon kujutab endast osa haldusakti põhjendusest (vt nt
36. oktoobri
37. a otsus asjas nr 3-3-1-54-03). Vaidlustatud käskkirjas puuduvad põhjendused karistuse valiku osas ning on ebaselge, millises mahus ja ulatuses kujutab distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttes märgitu distsiplinaarkaristuse käskkirja kaalutlusi ja põhjendusi. Distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttes tuvastati distsiplinaarsüüteo toimepanemine ning juurdluse läbiviija tegi ettepaneku karistada kaebajat ametipalga vähendamisega 30% ulatuses kolmeks kuuks. Karistusettepaneku tegemisel arvestati kaebaja eelnevat teenistuskäiku, tema kohta esitatud iseloomustusi, pikaajalist teenistusstaaži ja tema siirast kahetsust ning vabandust juhtunu kohta (tl 38). Distsiplinaarkaristuse määramise käskkirjas on märgitud distsiplinaarjuurdluse kokkuvõte karistuse määramise ühe alusena, kuid puuduvad kaalutlused ja põhjendused, miks valiti distsiplinaarkaristuseks just kõige rangem karistus ning miks ei peetud distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttes esitatud ettepanekut karistuse valikul sobivaks. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et distsiplinaarjuurdluse kokkuvõttes esitatud ettepanek ei ole karistust määravale ametiisikule siduv, kuid üksnes viide distsiplinaarsüüteo raskusele ei ole sellises olukorras piisav. Vaidlustatud käskkirjast ei selgu, milliseid asjaolusid on pädev ametiisik karistuse valikul arvestanud ning kas kaalutlused olid asjakohased või mitte.
38. Seega ei selgu vaidlustatud käskkirjast, kas pädev ametiisik on distsiplinaarkaristuse määramisel üldse kaalutlusõigust sisuliselt teostanud ning milliseid asjaolusid on täpsemalt kaalumisel arvestatud. Tegemist on olulise kaalutlusveaga. Vaidlustatud käskkiri on ka nõuetekohaselt motiveerimata. Nimetatud rikkumised on sedavõrd olulised, et toovad kaasa vaidlustatud käskkirja tühistamise. Kolleegium ei pea vajalikuks võtta seisukohta kassatsioonkaebuse teiste väidete osas.
39. Eeltoodust tulenevalt rahuldab kolleegium Rene Sommeri kassatsioonkaebuse ja tühistab Tallinna Ringkonnakohtu
40. oktoobri
41. a otsuse haldusasjas nr 3-09-
42. Jõusse jääb Tallinna Halduskohtu
43. märtsi
44. a otsus samas asjas.
45. Kassaator kassatsiooniastmes kantud menetluskulude väljamõistmist ei taotle. Apellatsioonimenetluses on kaebaja esitanud kohtule menetluskulude väljamõistmise taotluse, menetluskulude nimekirja ning esindaja kinnituse, et menetluskulud on kantud. Menetluskulude tasumist kinnitavat dokumenti pole ringkonnakohtule aga esitatud. Ainuüksi menetluskulude nimekirjas sisalduv esindaja kinnitus selle kohta, et arved on tasutud, ei ole kolleegiumi praktika kohaselt piisav tõend, mis kinnitaks menetluskulude tegelikku tasumist (vt
46. märtsi
47. a otsus asjas nr 3-3-1-5-08, p 18). Seetõttu ei ole menetluskulude väljamõistmine võimalik (HKMS § 93 lg 1). Seega jäävad apellatsiooni- ja kassatsioonimenetluse menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 90 lg 2). Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld