) §-s 7 nimetatud loodusobjekti kaitse alla võtmise eeldust. Jääb arusaamatuks, kus ja millised kaitstavad loodusobjektid kaebaja kinnistutel asuvad. Põhjendamata on ka kaitserežiimi valik. 4) Rikutud on loodusobjekti kaitse alla võtmisele rakenduvat avatud menetluse korda. Määrusega nr 156 määruse nr 176 muutmisel oleks tulnud korraldada uus avatud menetlus.
Määruse nr 176 eelnõu seletuskirjast nähtuvalt on Saare maakonna hoiualad valitud loodusinventuuride andmete ning kodanike, riigiasutuste, omavalitsuste ja mittetulundusühingute ettepanekute põhjal. Valiku aluseks on loodusväärtuste inventuurid, eksperdiarvamused ja ettepanekud ning varem koostatud andmebaasid. Kogutud materjalid olid hoiuala kaitse alla võtmise menetluse algatamiseks piisavad. Saaremaa Keskkonnateenistuselt V. Tammisaarele saadetud kirjadest ei saanud teha järeldust, et kinnistute osas on hoiuala moodustamise menetlus lõppenud. Alal kehtestati keskkonnaministri
Kohtu viide Vabariigi Valitsuse
Inventuuri andmetest nähtub hinnatud ala asukoht, looduskaitselised väärtused, nende kvaliteet alal tervikuna, hinnang kaitsmise vajaduse kohta ja kavandatavate piirangute otstarbekus. Seega on vastustaja tõendanud, et kaebaja kinnistutel asuvad lood ja rannaniit, samuti loodusobjekti kaitse alla võtmise eelduste olemasolu. Kinnistute endine omanik V. Tammisaar ei esitanud hoiuala moodustamise menetluses väiteid kaitsmist väärivate loodusobjektide puudumise kohta kinnistuil. Määrusega nr 156 muudeti määrust nr 176 selle täiendamise teel. Määrus nr 176 ei sisaldanud otsust Võilaiu hoiuala kohta. Määrus nr 156 oli esimene haldusakt kaebaja kinnistute kohta. V. Tammisaare poolt hoiuala moodustamise menetluses vastuväidete esitamise (viimane kiri
Määruse kui õigusakti nõuded on sätestatud haldusmenetluse seaduse 6. peatükis ja need erinevad oluliselt haldusaktile esitatavaist nõuetest. Kolleegium leidis, et
lõikes 1 sätestatu tõttu on tekkinud olukord, kus seadust järgides määrusena vastu võetud ja vormistatud akti õiguspärasuse hindamisel tuleks kohaldada haldusakti puudutavaid nõudeid, millele määrus ei pea vastama. Kui hoiuala kaitse alla võtmise haldusakt on
lõikest 1 tulenevalt vormistatud määrusena, ei ole isikutel, kelle õigusi see akt piirab, kohtupraktikat uurimata võimalik mõista akti peale halduskohtule kaebuse esitamise võimalust. Samuti ei pruugi haldusorgan mõista langetatava otsuse põhjendamise kohustust. Halduskolleegiumi hinnangul võib
lõige 1 olla vastuolus põhiseaduse (PS) § 13 lõikest 2 tuleneva õigusselguse põhimõttega. Õigusselguse põhimõtte kohaselt peavad õigusaktid olema piisavalt selged ja arusaadavad, et isikutel oleks mõistlik võimalus riigi tegevust ette näha ja kohandada oma tegevust sellele vastavalt. Isiku õigusi piirava täitevvõimu otsuse kohtus vaidlustamise tingimused ja kord peavad olema sätestatud seaduse tekstis sedavõrd selgelt, et sellest on kõrvalise abita ja kohtupraktikat uurimata võimeline põhijoontes aru saama iga keskmine tähelepanelik isik. Halduskolleegium leidis, et kohtuasja lahendamine eeldab põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) alusel lahendatava küsimuse lahendamist ja andis seetõttu asja halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 70 lõike 11 alusel läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Riigikogu arvamus 11. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et
lõige 1 võib olla vastuolus PS § 13 lõikest 2 tuleneva õigusselguse põhimõttega.
Sellest sättest tulenevalt võtab Vabariigi Valitsus hoiuala kaitse alla formaalselt õigustloova üldaktiga, mistõttu ei kehti haldusakti puhul ette nähtud põhjendamiskohustus ja adressaadi ärakuulamise kohustus. Samuti ei tohiks olla võimalik nõuda halduskohtus sellise akti tühistamist. Riigikohtu halduskolleegium on hoiuala kaitse alla võtmise otsust korduvalt käsitanud HMS § 51 lõike 2 kohaselt üksikaktina, kuna ala määramisega hoiualaks muutub sellega hõlmatud kinnistute avalik-õiguslik seisund.
lõike 1 kohaldamise korral tuleb vaidlustatud akti aga käsitada üldaktina, mille vaidlustamiseks ei saa esitada kaebust halduskohtule ning mida halduskohus võimaliku haldusmenetluse seadusele mittevastava vormistamise või menetlemise tõttu ei saaks tühistada. Hoiualasse arvatud kinnistutel tuleb järgida seaduses sätestatud kohustusi ja piiranguid. Tuginedes Riigikohtu praktikale, mille kohaselt peavad olema selgemad ja täpsemad need normid, mis võimaldavad isiku õigusi piirata ja talle kohustusi panna, kehtib
Vabariigi Valitsuse
lõige 1 ei taga haldusakti põhjendatust ega PS §-s 15 sätestatud kaebeõiguse tõhusa teostamise võimalust, ei saa seda pidada piisavalt selgeks ja arusaadavaks õigusnormiks. Säte ei võimalda normi adressaadil riigi tegevust ette näha ja oma tegevust vastavalt sellele kohandada. OÜ Baltic Wind Energy arvamus 12. OÜ Baltic Wind Energy on seisukohal, et
lõige 1 on asjassepuutuv, põhiseadusvastane, ei kuulu kohaldamisele ning tuleb kehtetuks tunnistada. Hoiualade kaitse alla võtmise otsus on sisuliselt üksikakt, kuna on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele ning muudab kinnisasjade avalik-õiguslikku seisundit. Määruse üksikaktina käsitamisel laienevad sellele haldusmenetluse seaduses haldusaktile sätestatud vormi- ja sisunõuded, sealhulgas nõue akti põhjendada. Kui haldusakti adressaat ei näe haldusakti andmise hetkel selle põhjendusi, siis ei ole tal võimalik haldusakti efektiivselt ja argumenteeritult vaidlustada. Sellega jääb tagamata PS §-st 15 tulenev õigus saada tõhusat õiguskaitset. Kohtussepöördumise õigus peab olema sätestatud ammendava täpsusega. See on seotud õiguskindluse põhimõttega - seaduse vorm, sisu ja sõnastus peavad looma kindluse kehtiva õigusliku olukorra suhtes. Õiguskindluse põhimõttest tuleneb õigusselguse põhimõte, mis nõuab selgust kehtivate õigusnormide sisu osas ja peaks kaitsma isikut riigivõimu omavoli eest.
On lubamatu, et seadus näeb ette akti vormi, mis ei ole selle sisuga vastavuses. Õigusnormidele tuginedes peab olema võimalik prognoosida avaliku võimu käitumist ning näha ette, milliseid õigusi ja kohustusi õigusnorm või selle alusel antud haldusakt isikule kehtestab. Hoiuala režiim toob kinnistu omanikule kaasa mitmeid avalik-õiguslikke kohustusi ja kitsendusi ning vähendab oluliselt kinnistu turuväärtust, piirates seega põhiseadusest ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonist tulenevat omandipõhiõigust. Õigusriigis piiravad võimu teostamist individuaalsed õigused, mida tohib kitsendada üksnes juhul, kui selline abinõu on õigustatud ja proportsionaalne. Abinõu õigustamine eeldab abinõu kohaldamise põhjendamist. Hoiuala üldaktiga kaitse alla võtmine ei taga puudutatud isikute õiguste efektiivset kaitset juba haldusmenetluse staadiumis.
küll kohustab kaitse alla võtmise algatajat teavitama puudutatud isikuid, võimaldama neil esitada vastuväiteid ja ettepanekuid ning viimastele vastama, kuid see jääb deklaratiivseks, kuna
lõige 1 võimaldab otsustada hoiuala kaitse alla võtmise sisulisi põhjendusi toomata. Kui otsuse tegemisel on teada need isikud, kelle õigusi oluliselt piiratakse, tuleb nad efektiivselt kaasata ja ära kuulata. Keskkonnaministeeriumi arvamus 13. Keskkonnaministeerium leiab, et
Riigikohus kujundas
Looduskaitseseaduses ei nähtud ette kaitseeeskirjade avaldamise või kättetoimetamise regulatsiooni, kuna üldregulatsioonina kohalduvad HMS § 89 lõige 2, § 92 lõige 5, § 43 lõike 1 punkt 1 ja § 61 lõige 1. Tinglikult on kättetoimetamisega sarnaseks regulatsiooniks
. Kui eeldada, et kaitse alla võtmine tuleks vormistada üksikaktina, mis tuleb kätte toimetada, puuduks kaitsekohustuse teatise järele üldse vajadus. Seega tuleb järeldada, et seadusandja pidas kaitse alla võtmise otsuse puhul silmas määruse vormi. Otsuse käsitamine üldaktina tagab paremini ka õigusselguse põhimõtte rakendumise, sest kaitsekorra reeglid ei ole suunatud mitte ainult maaomanikule, vaid määratlemata isikute hulgale näiteks liikumispiiranguna. Määrusena avaldamisel jõustub otsus ühel ajal kõigi suhtes. Piisav ei oleks selle kättetoimetamine üksnes maaomanikele. Riigikogus looduskaitseseaduse eelnõu 279 SE juurde lisatud keskkonnakomisjoni seletuskirjast saab järeldada, et kaitse alla võtmise otsustuse vorm nähti ette teadlikult. Kaitse alla võtmise otsuse sisu tuleneb
§-st 11. Selle moodustavad ala kaitse-eesmärgid, kaitsekord, välispiir (vajadusel ka vööndite piirid) ning kaitstava ala valitseja. Kaitse-eesmärgid määravad, milliseid tegevusi kaitseala valitseja saab lubada ning milliseid omandiõiguse kitsendusi tuleb kaitse-eeskirjaga rakendada. Isikute õigusi ja kohustusi mõjutavad hilisemad otsustused, seega ei ole tegemist haldusakti tunnustele vastava otsustusega. Kaitse alla võtmise otsuses märgitava ala kaitsekorra puhul võib tegemist olla erineva mõju ja abstraktsusastmega otsustusega. Piirang võib olla tingimusteta, st tegemist on kinnisasja avalik-õiguslikku režiimi muutva otsustusega. Samas võib piirang jätta kaitseala valitsejale laia kaalutlusruumi ning kaitse-eeskirja kehtestamise ajal ei ole teada, kas piirang kinnisasja omanikku üldse riivab. Kui kaitse-eeskirja sätteid käsitada osahaldusaktina ja tegevuse keelamist haldusaktina, peaks isik hindama kaitse-eeskirja sätte mõju kohe ja vaidlustama seda vajadusel 30 päeva jooksul. Kinnisasja uutel omanikel sisuliselt puuduks kaebeõigus kaitse-eeskirjast tulenevate piirangute peale, kuna osahaldusakti vaidlustamistähtaeg on möödas. Piirangute kehtestamise üheks erijuhtumiks on otsustused, millega kehtestatakse abstraktsed piirangud kõigile olemasolevaile või tulevikus kaitse alla võetavaile selle normi tunnuste alla mahtuvaile loodusobjektidele või aladele. Sellise akti üldaktina käsitamist on tunnustanud ka kohtupraktika. Tegelikkuses on objektide ja objektitüüpide kaupa kehtestatud kaitse-eeskirjades sisalduvad otsustused sama abstraktsusastmega kui otsused üksikute alade kaupa kehtestavates kaitse-eeskirjades. Kas neid tuleks vaidlustamise aspektist erinevalt käsitleda, on vaieldav. Vahetegu, mille kohaselt objektide rühma korral kehtestataks kaitsekord määrusega ja üksikute alade puhul üksikaktiga, oleks kunstlik. Piirangute kehtestamise teiseks erijuhtumiks on otse seadusest tulenevad omandikitsendused. Kuna Riigikohtu praktika järgi tuleb nii üld- kui ka üksikregulatsioone sisaldavat seadust käsitada tervikuna õigustloova aktina, siis saab neid omandikitsendusi kontrollida üksnes põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses. Kaitse-eeskirjades sisalduvad omandikitsendused ei ole käsitatavad ei üksnes üldakti ega üksnes üksikakti (üldkorralduse) tunnustele vastavatena. Kaitse alla võtmise otsuses märgitava kaitstava ala välispiiri ja vööndite piiride kulgemise otsustused mõjutavad kõige otsesemalt kinnistu avalik-õiguslikku seisundit. Kaitse alla võtmise otsuse käsitamisel üldaktina tekib küsimus, kas piiride kulgemise otsustust ei tuleks vormistada eraldi üksikaktina. Kohtud ei ole seni kontrollinud piiride määramise otsustust tavapäraseid haldusakti nõudeid aluseks võttes. Isikute põhiõiguste kaitse seisukohalt oleks kaheldav otsuste lahutamine ja sellega kaasnev vajadus vaielda erinevates kohtumenetlustes kaitsekorra ning piiri kehtestamise üle. Kui kaitse alla võtmise otsustust käsitada üldkorraldusena, tuleb
Kaitse alla võtmise otsuses kaitstava ala valitseja määramine on administratiivne otsus ja isikute jaoks eelkõige informatiivne, andes samas asutusele pädevuse haldusotsuseid langetada. Seega on kaitsekorra kehtestamise puhul suuremas osas tegemist sisult üldakti tunnustega otsustustega. Hoiuala puhul otsustab Vabariigi Valitsus üksnes piiri kulgemise, ala kaitsekord tuleneb otse seadusest. Isikute põhiõigusi piiravad vahetult konkreetsed otsustused, mis on seotud tegevuste lubamise või keelamisega. Seetõttu on
Kui Riigikohus peaks
aastast selle sätte alusel kehtestatud 208 määrust "Õigustloovate aktide normitehnika eeskirja" § 36 lõike 3 kohaselt automaatselt kehtetuks. Ilmselt on vajalik ka määruste alusel või neid arvestades kehtestatud teisi haldusakte kehtetuks tunnistada või muuta. Samuti on küsitav, mis saab väärteokaristustest, mis on mõistetud kaitse-eeskirjade sätete rikkumise eest. Kaitse-eeskirjad mõjutavad maamaksu kaudu isikute rahalisi kohustusi ja kohalike omavalitsuste tulubaasi, samuti kinnistute väärtust. Seega võib
Erinevad keskkonnaalased õigusaktid näevad ette kaitse-eeskirjadega sarnase õigusliku sisuga otsuseid, mille andmise on seadusandja ette näinud määrusega. Juhul kui kaitsekorra kehtestamist võimaldataks üksikaktiga, oleks vaja kaitsekorra kehtestamise loogika tervikuna uuesti läbi töötada. Õiguskantsleri arvamus 14. Õiguskantsler taotleb PSJKS § 49 lõike 1 ja § 51 lõike 2 alusel asja läbivaatamist suulises menetluses. Õiguskantsleri hinnangul on
lõige 1 asjassepuutuv üksnes osas, mille kohaselt vormistatakse määrusena Vabariigi Valitsuse otsus hoiuala kaitse alla võtmiseks, ja selles osas põhiseadusega kooskõlas. Kui seaduses sätestatud volitusnorm näeb expressis verbis ette määruse andmise, ei kohaldu vastava volitusnormi alusel antud määrusele haldusmenetluse seaduses sätestatud haldusakti puudutavad nõuded. Seega on
Õigustloova akti õigusselgust saab konkreetse normikontrolli menetluses kontrollida eelkõige siis, kui enne on tuvastatud mõne põhiõiguse või põhiseadusliku põhimõtte riive. Praeguses asjas tuleb kontrollida PS §-des 14 ja 15 sätestatud põhiõiguste riivet. Põhiseadus ei määratle mõisteid õigustloov akt (üldakt) ja määrus. Põhiseaduse teksti põhjal saab üksnes tõdeda, et määrus ja õigustloov akt on kaks iseseisvat mõistet, millel võib olla erinev sisu. See, kas õigusakt on üld- või üksikakt, tuleneb õigusakti sisust. Õigustloov akt on üldise ja abstraktse iseloomuga, omades välismõju. Üksikaktidel on konkreetne ja individuaalne iseloom. Vabariigi Valitsuse seadus (VVS) määratleb Vabariigi Valitsuse määruse õigustloova aktina ja korralduse üksikaktina. Õiguskindluse ja -selguse tagamiseks on vajalik põhimõtteline otsus, milliseid valitsuse õigusakte pidada üldaktideks ja milliseid üksikaktideks. Seda põhjusel, et akti liigist sõltuvad õigusakti adressaadi õigused akti andmise menetluses, samuti vaidlustamisõigus. Haldusmenetluse seaduse järgi kohaldatakse määrustele ja haldusaktidele erinevaid menetlus- ja vorminõudeid. Üldkorraldused on konkreetse ja üldise iseloomuga õigusaktid, mille adressaatideks on määratlemata arv isikuid. Kuigi üldkorralduse kvalifitseerimine on keerukas, tuleneb HMS § 51 lõikest 2 selgelt, et tegemist on haldusaktiga, millele kohalduvad haldusmenetluse seaduses sätestatud haldusakti menetlus- ja vorminõuded. Juhtumitel, kus seadusandja on volitusnormis expressis verbis sätestanud, et haldusorgan peab andma määruse, ei saa õigusaktile kohaldada haldusakti kohta sätestatut. Volitusnorm on seadusandja korraldus anda seaduses sätestatud õigusakt ning täitevvõimul on kohustus volitusnorm täita, mis hõlmab ka kohustust järgida seadusandja ettekirjutust volitusnormi alusel antava õigusakti liigi kohta. VVS § 27 lõige 1 ja HMS § 88 on üldnormid, mille suhtes võib seadusandja kehtestada eriregulatsiooni põhimõttel lex specialis derogat legi generali. Siiski ei tohi seadusandja meelevaldselt ja põhjendamatult teha nendest üldnormidest erandeid, kuna see võib rikkuda põhiõigusi. Kui õigusakti kvalifitseerimine õigustloovaks aktiks või haldusaktiks on vaieldav, soodustab seadusandja selge otsus akti liigi kohta õiguskindlust ja -selgust.
lõike 1 alusel antav määrus vastab üldkorralduse tunnustele, kuna kaitse alla võtmisega muutuvad alal paiknevate kinnistute kasutamise, valdamise ja käsutamisega seotud avalik-õiguslikud kohustused ja õigused. Seega on
lõige 1 erisäte VVS § 27 lõike 1 ja HMS § 88 suhtes, kuna kohustab kehtestama määruse, mille sisu vastab üldkorralduse tunnustele. Siiski ei piirdu hoiualal kehtivate kohustatud subjektide ring ainult ala kinnistute omanike ja valdajatega, vaid puudutab kõiki isikuid, kes sisenevad hoiuala territooriumile. Seega on
lõike 1 alusel antavatel määrustel vähemalt osaliselt ka õigustloovatele aktidele omane üldine ja abstraktne iseloom. Akti määratlemisel määrusena teadvustab seadusandja, et sellist õigusakti tuleb pidada materiaalses mõttes seaduseks, ja seega peab selle avaldama. Avaldamine on tagatud Riigi Teataja seaduse § 2 lõike 4 punktiga 3. Kuigi
sätestab haldusmenetluse seaduse kohaldamise, näeb
lõige 1 ette erandi haldusmenetluse seadusest sellega, et sisult haldusakt tuleb vormistada määrusega.
§-s 9 sätestatud avatud menetluse läbiviimise kohustus korvab isikute õigusi tagavate haldusakti andmise sätete kohaldamata jätmise. Lisaks tuleb
lõike 3 alusel korraldada loodusobjekti kaitse alla võtmise põhjendatuse ja kavandatavate piirangute otstarbekuse ekspertiis, nimetada kaitse alla võtmise eesmärk (
Lähtuvalt eeltoodust ei riiva
lõige 1 PS §-st 14 tulenevat õigust korraldusele ja menetlusele, sh õigust hea halduse tavale.
lõike 1 kohaldamise korral ei tule põhikohtuasjas vaidlustatud määrust käsitada üldaktina, mida ei saa vaidlustada halduskohtus. HKMS § 4 lõikest 1 ning § 25 lõigetest 9 ja 10 järeldub, et isiku õigus esitada õigusakti peale tühistamis- või tuvastamiskaebus halduskohtusse sõltub ainuüksi sellest, kas õigusakt vastab selles seaduses sätestatud haldusakti tunnustele. Seejuures ei ole isiku kaebeõiguse määramisel ühelgi juhul tähtsust õigusakti vormil, nimetusel või pealkirjal ega sellel, milliseid menetlusnorme peab või oleks pidanud õigusakti andmisel kohaldama. Lähtuvalt eeltoodust ei piira
Ei ole välistatud, et määruse vormist põhjustatud ebakindlus kohtusse pöördumise võimalikkuse osas evib negatiivset mõju PS §-s 15 sätestatud õiguse teostamisele. Seega riivab
lõige 1 osas, mille kohaselt vormistatakse hoiuala kaitse alla võtmise otsus määrusena, PS §-s 15 sätestatud õigust kohtulikule kaitsele. Eelnimetatud ekspertiisist, määruses nimetatud kaitse alla võtmise eesmärgist ja määruse eelnõule lisatud seletuskirjast saab isik ja vajadusel ka kohus teha järeldusi hoiuala kaitse alla võtmise põhjuste kohta ning kontrollida, kas hoiuala kaitse alla võtmine on kooskõlas kehtiva õigusega HMS § 89 lõike 1 järgi. Kui Riigikohus asub seisukohale, et
lõige 1 riivab õigust korraldusele ja menetlusele, ei teki küsimust riive vastavusest õigusselguse põhimõttele. Vaidlusalune säte näeb sõnaselgelt ette hoiuala kaitse alla võtmise määrusega. Samas, mis puudutab PS §-s 15 sätestatud põhiõigust, ei pruugi (juriidilise hariduseta) keskmiste võimetega isik kaebuse esitamise võimalikkusest aru saada. Samas on praktikas pea võimatu saavutada olukorda, kus täitevvõimu otsuse kohtus vaidlustamise tingimused ja kord on seaduse tekstis sedavõrd selged, et neist on kohtupraktikat uurimata võimalik aru saada. Nii on näiteks võimalik haldusmenetluse toiminguid iseseisvalt vaidlustada üksnes piiratud tingimustel, kuid kehtiv õigus neid ei määratle. Samuti ei ole võimalik kohtupraktikat uurimata mõista vangistusseaduse § 105 lõikes 21 nimetatud üldkorralduse - vangla kodukorra - vaidlustamise tähtaja kulgemist. Võimalikud ebakindlused, mis seostuvad võimalusega esitada hoiuala kaitse alla võtmise määruse peale kaebus halduskohtule, ei too kaasa vastuolu õigusselguse põhimõttega, kuna täielik selgus kohtusse pöördumise võimaluste kohta pole praktikas saavutatav. PS § 15 on seadusereservatsioonita põhiõigus. Piirangu legitiimseks eesmärgiks on looduse kaitsmine ja selle mitmekesisuse säilitamine, mis on põhiseaduslikku järku õigusväärtus tulenevalt PS §-dest 5 ja 53, ning seetõttu lubatav eesmärk. Abinõu on eesmärgi saavutamiseks sobiv, sest mida kitsamad on menetlusosaliste õigused looduskaitseliste piirangute rakendamiseks vajaliku õigusakti andmise menetluses, seda kiiremini ja tõhusamalt saab haldusorgan õigusakti anda ning kaitset vajava ala tervikuna ja ühel ajal kaitse alla võtta. Sobivuse argumentidest järeldab õiguskantsler ka abinõu vajalikkust. Osaliselt või tervikuna hoiualadele jäävaid maaüksusi on 16 009. Seega on kinnistute omanikest potentsiaalsete menetlusosaliste arv suur, mis toob haldusmenetluse seaduses haldusakti kohta sätestatu täiel määral järgimise korral kaasa menetluse keerukuse ja kulukuse. PS § 15 riive ei ole väga intensiivne ja ulatuslik, kuna isiku õigus kohtusse pöörduda ei ole välistatud. PS § 14 võimaliku riive mõõdukuse kaalumisel tuleb arvestada, et
§-s 9 sätestatud avatud menetluses on isikutel sarnased õigused nende õigustega, mis oleksid haldusmenetluse seaduse rakendamisel. Seevastu on vaidlusaluse sätte eesmärk olulise tähtsusega põhiseaduslik väärtus. Põhiseaduse preambulis sätestatud põhimõttes "pandiks praegustele ja tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus edus ja üldises kasus" on hõlmatud rahvusvahelisest keskkonnaõigusest tuntud põlvkondadevahelise võrdsuse idee. Lisaks tuleneb riigi kohustus säilitada siinsele loodusele omaseid väärtuseid ka Euroopa Liidu õigusest. Eesmärk tagada tõhusam ja kiirem hoiuala kaitse alla võtmise menetlus on kaalukam kui PS §-s 15 sätestatud põhiõiguse riive ning võimalik PS §-s 14 sätestatud põhiõiguse riive. Justiitsministri arvamus 15. Justiitsminister leiab, et
Tegemist on põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga.
lõige 1 on asjassepuutuv norm.
Looduskaitseseaduse eesmärk on kaitsta ja säilitada loodust ning selleks on seadusandja andnud Vabariigi Valitsusele õiguse määrusega hoiuala või kaitseala kaitse alla võtta. Isiku õiguste kaitsmisel on määravaks see, kas hoiuala kaitse alla võtmise akt on üld- või üksikakt. Üld- ja üksikakti eristamine on keerulisem nn piirijuhtumite puhul. Piirijuhtumeid reguleerib HMS § 51 lõige 2, mille kohaselt on seadusandja otsustanud käsitleda haldusaktidena üldkorraldustena - õigusakte, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele. Praeguses asjas on määrava tähtsusega küsimus, kas hoiuala kaitse alla võtmise akti saab sisuliselt kvalifitseerida üldkorralduseks. Seadusandja on otsustanud ala hoiualana või kaitsealana kaitse alla võtmise korraldada määrusega, st üldaktiga. Vaidlustatud akti kvalifitseerimine üldkorralduseks sõltub sellest, kas see vastab HMS § 51 lõikes 2 sätestatud tunnustele. Üldkorraldusega oleks kõigepealt tegemist juhul, kui akt oleks suunatud määratletud või määratletavale isikute ringile. Adressaatide üldiseks tunnuseks võiks pidada seda, et nende omandis on aktiga kaitse alla võetavad kinnisasjad. Vaidlustatud akt ei ole aga suunatud üksnes kinnistute omanikele, vaid see võib puudutada igaüht, kes kinnisasjale astub. Seega on see suunatud määratlemata isikute ringile. Teiseks oleks üldkorraldusega tegu juhul, kui akt oleks suunatud asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele. HMS § 51 lõike 2 teine alternatiiv ei eelda adressaatide määratletust, mistõttu jääb ainsa piiritlemise pidepunktina alles regulatsiooni konkreetsus või abstraktsus. Kuna asi on konkreetsete isikute õiguste ja kohustuste pidepunktiks, on asjale suunatud aktil eelduslikult (kaudne) mõju individualiseeritavale isikute ringile. Asja avalik-õiguslikuks seisundiks tuleb pidada asja kasutamisega seotud subjektiivseid avalikke õigusi ja kohustusi. Hoiualade kaitse alla võtmisega kaasneb kahelaadne õigusmõju: esiteks kinnistu avalik-õigusliku seisundi muutmine, teiseks piiritletud maa-alal üldiste käitumisreeglite kehtestamine. Järelikult ei ole "asja avalik-õiguslikule seisundile" kui kriteeriumile tuginedes võimalik piisava selgusega otsustada, kas hoiuala kaitse alla võtmise akt on üksik- või üldakt. Kui asjale suunatud akti, mis samal ajal reguleerib ka määratlematut arvu elujuhtumeid, tuleks HMS § 51 lõike 2 alusel pidada üksikaktiks, ei oleks täitevvõimul võimalik piisava selgusega eristada, kas ta kehtestab haldusakte või määruseid. Samuti ei oleks aktist mõjutatud isikutel võimalik selgelt hinnata, millisel juhul on tegemist üksik-, millisel üldaktiga. Grammatilisest aspektist tekib küsimus, kas hoiuala on HMS § 51 lõike 2 teise alternatiivi kohaselt "asi". Hoiuala piirid ei pruugi kattuda kinnisasjade piiridega. Ilmselt võiks siinkohal kriteeriumiks olla muu hulgas akti kehtivuse ruumiline ulatus. Vaidlustatud akt on suunatud arvukate kinnisasjade seisundi reguleerimisele. Selleks, et pidada akti üksikaktiks, peaks akti seotus asjaga olema piisavalt konkreetne. Eeltoodust saab järeldada, et hoiuala kaitse alla võtmise akt on materiaalselt määratletav kui üldine ja abstraktne, seega on tegemist üldaktiga. Kinnistuomanik on ala kaitse alla võtmise menetlusest teadlik ning tal on võimalik esitada menetluses vastuväiteid. Lisaks on kinnistuomanikel võimalik kaitsta oma õigusi konkreetsetes olukordades - näiteks kui isik taotleb ehitusluba ning selle väljastamisest keeldutakse hoiuala kaitse alla võtmise aktile viidates, on isikul võimalik keeldumine halduskohtus vaidlustada. VAIDLUSTATUD SÄTE 16. Looduskaitseseaduse § 10 lõige 1: "Ala võtab kaitsealana või hoiualana kaitse alla Vabariigi Valitsus määrusega." ÜLDKOGU SEISUKOHT 17. Üldkogu võtab esmalt seisukoha
I
lõige 1 on volitusnorm, millest tuleneb Vabariigi Valitsuse pädevus otsustada hoiuala kaitse alla võtmine. Norm määrab kindlaks selle otsustuse tegemisel antava akti vormi - määrus - ja menetluskorra.
Kohus peab
lõike 1 põhiseadusvastasuse korral teisiti otsustama kui selle põhiseaduspärasuse korral. Seega on norm asjassepuutuv.
§-des 14 ja 16 sätestatud üldistele kitsendustele laienevad hoiualaga hõlmatud kinnistu valdajale
§-dest 15, 32 ja 33 tulenevad piirangud ning kohustused. Eelnevast tulenevalt on isiku omandiõiguse riive aluseks hoiuala kaitse alla võtmise otsustus. Seda järeldust ei väära ka asjaolu, et hoiualaga hõlmatud kinnisasja valdajale väljastatakse
kohaselt teabedokumendina kaitsekohustuse teatis ning hoiualade kaitse korraldamiseks koostatakse
HMS § 51 lõike 1 järgi on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. HMS § 51 lõike 2 järgi on üldkorraldus haldusakt, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele.
lõike 1 alusel antaval määrusel, millel on hoiuala moodustamise tõttu vahetu toime konkreetse kinnisasja valdaja õigustele ja kohustustele, on seega materiaalses tähenduses haldusakti tunnused. Riigikohtu halduskolleegium leidis oma
Looduskaitseseaduse eelnõu (X Riigikogu koosseisu 279 SE) seletuskirjast nähtub, et seadusandja kavandaski akti andmise määrusega. Kuigi eelnõu algversioonis on akti liik nimetamata, on eelnõu algversioonile lisatud
Ka Keskkonnaministeerium viitab oma Riigikohtule esitatud arvamuses, et hoiuala kaitse alla võtmise otsustas seadusandja teadvalt reguleerida määrusega, arvestades seejuures tagajärgedega, mida määruse vorm akti menetlemise ja vaidlustamise korra osas endaga kaasa toob, st mh kaebeõiguse välistamisega. 22. Kuigi
lõike 1 alusel tehtav otsustus on materiaalses tähenduses käsitatav haldusaktina, ei saa eitada, et nimetatud akt on oma konkreetsusastmelt lähedane õigustloovatele aktidele. Puudutatud isikuteks ei ole üksnes kinnistute omanikud, kuigi nende õiguste riive on oluliselt intensiivsem, vaid kõik isikud, kes kinnistutele satuvad. Määrus kehtestab kaitstava ala ja kaitseeesmärgi. Määrusega hoiuala loomise tulemusena muutuvad abstraktse isikute ringi õigused ja kohustused. Hoiualal on igaüks kohustatud järgima seaduses sätestatud piiranguid, aga samuti kehtivad seal igaühe õigused (
See tähendab, et akti kehtestamisega jõustub selle ala suhtes üldine seadusest tulenev regulatsioon.
alusel vastutab igaüks väärteo korras kaitstava loodusobjekti kasutamis- või kaitsenõuete rikkumise eest. Seetõttu on oluline, et hoiuala kaitse alla võtmise otsustus avaldatakse, st et kõigil isikutel on hõlpsasti võimalik sellega tutvuda.
lõike 1 kehtestamisega ette näinud hoiuala kaitse alla võtmise määrusega, peab akti andmise menetlusele kohaldama haldusmenetluse seadusega määruse andmise menetlusele ette nähtud norme.
lõike 1 alusel määruse andmisel tuleb lisaks haldusmenetluse seaduse määruse andmise reeglitele järgida ka
§-s 9 sätestatud korda. Selle kohaselt peab kaitse alla võtmise algataja saatma kinnisasja omanikule teate loodusobjekti kavandatava kaitse alla võtmise kohta, selle kaitse alla võtmise ettepaneku või eelnõu, info avaliku arutelu toimumise koha ja aja kohta või ettepaneku arutada asja ilma avaliku aruteluta, samuti teabe vastuväidete ja ettepanekute esitamise tähtaja kohta (
Avaliku väljapaneku kestel kirjalikult esitatud ettepanekutele ja vastuväidetele peab algataja kahe nädala jooksul pärast väljapaneku lõppemist vastama (
Pärast ettepanekute ja vastuväidete menetlemist ning kaitse alla võtmise otsuse eelnõu uuendamist korraldatakse üldjuhul avalik arutelu (
Kui loodusobjekti kaitse alla võtmise otsuse põhiseisukohad muutuvad avaliku väljapaneku või avaliku arutelu tulemusena, siis avaldatakse uus teade ja korraldatakse uus avalik väljapanek (
26. HMS § 56 lõike 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Haldusakti põhjenduses tuleb märkida selle andmise faktiline ja õiguslik alus (HMS § 56 lõige 2). Isiku õigusi piirava akti põhjendamine on oluline selleks, et isik mõistaks, miks ja millisel õiguslikul alusel otsus on tehtud ning kas otsus tehti seaduslikult. Teadmata akti andmise põhjuseid, on isikul raske argumenteeritult vaidlustada haldusakti andmise asjaolusid. Põhjendamiskohustus täidab ka haldusorgani enesekontrolli eesmärki - kas otsustamisel on jõutud õigele seisukohale. Lisaks võimaldab põhjendamine halduskohtul haldusakti tõhusalt kontrollida.
§-s 9 sätestatud menetlus sarnaneb haldusmenetluse seaduse
lõike 8 järgi on haldusorgan kohustatud isiku ettepanekutele ja vastuväidetele vastama, ei näe säte ette sisulise põhjendamise kohustust arvestamata jäetud ettepanekute ja vastuväidete puhul. Looduskaitseseadus ega haldusmenetluse seadus ei näe ette
Samuti ei ole ette nähtud lisada
lõike 1 alusel antavale määrusele vaidlustamisviidet ega sätestatud vaidlustamise erikorda. Seega riivab
§-s 9 ette nähtud erikord määruse menetluse puudujääke üksikisiku õiguste kaitse seisukohalt. Kuigi määrusele tuleb lisada seletuskiri ("Õigustloovate aktide eelnõude normitehnika eeskiri" § 51), ei pea selles kajastama kõiki akti andmise menetluses esitatud vastuväiteid ega ettepanekuid. Määrus ei viita seletuskirjale, samuti ei ole seletuskiri määruse enda lisaks, vaid üksnes määruse eelnõu lisaks, ning seletuskiri ei pruugi olla uuendatud lähtuvalt määruse eelnõusse vahetult enne vastu võtmist tehtud muudatustest. Pealegi kajastab seletuskiri eelnõu ettevalmistajate seisukohti ja kaalutlusi, mis ei pruugi kokku langeda haldusorgani enda tegelike motiividega. Isegi kui isik teab seletuskirja olemasolust ja see kajastab haldusaktiga samal määral põhjendusi, ei ole seda õigustloovate aktidega võrreldavalt lihtne leida, eriti juhul, kui määruse pealkirja on võrreldes eelnõu algse versiooniga muudetud. Seejuures kehtestatakse aktiga isikule olulised piirangud (vt käesoleva otsuse punkt 20). Kinnisasja omanikule ei toimetata määrust kätte, vaid talle saadetakse kuue kuu jooksul kaitse alla võtmise otsusest arvates kaitsekohustuse teatis. Teatis on teabedokument, see tähendab, et kaitsekohustuse teatise kättesaamisest ei sõltu isiku õiguste ega kohustuste teke (
lõike 7 kohasel avalikul väljapanekul saab isik
lõike 1 alusel antava määruse puhul paluda täiendavat informatsiooni üksnes selgitustaotlusega märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seaduse alusel. Seega isegi kui isik suudab end määruse põhjendustega kurssi viia, saab ta neist tõenäoliselt niivõrd hilja teada, et tal ei ole enam õigel ajal võimalik oma vastuargumente haldusorganile esitada. 30. Arvestades eeltoodut, piirab
Niivõrd ulatuslikule piirangule ei ole õigustust, st et piirang on ebaproportsionaalne. Eeltoodust tulenevalt leiab üldkogu, et
lõike 1 tekstiosa "määrusega" on PS §-ga 14 vastuolus ja tuleb kehtetuks tunnistada, kuna sellest lähtuvalt tuleb akti andmise menetlusele kohaldada haldusmenetluse seaduses sätestatud määruse andmise reegleid, mis ei taga isikute põhiõigust korraldusele ja menetlusele. 31.
lõikes 1 tekstiosa "määrusega" kehtetuks tunnistamise tõttu ei kohaldu enam sätte alusel antavale aktile õigustloovat akti puudutavad normid, sealhulgas vaidlustamise reeglid. See tähendab, et
lõike 1 alusel antav akt on halduskohtus vaidlustatav, nii nagu näeb ette halduskohtumenetluse seadustik üksikjuhtumit reguleerivate aktide puhul (HKMS § 4 lõige 1). Järelikult ei ole normi osa kehtetuks tunnistamise tagajärjel isiku PS § 15 lõikes 1 sätestatud kaebeõigus enam piiratud. 32. Üldkogu märgib täiendavalt, et kuna hoiualade kaitse alla võtmise otsuste puhul ei ole tegemist materiaalses mõttes määrustega, ei kohaldu neile
lõike 1 tekstiosa "määrusega" kehtetuks tunnistamise järel mitte HMS § 93 lõige 1, vaid HMS § 61 lõige
Seetõttu ei kohaldu aktile mitte haldusmenetluse seaduse määruse andmise menetluse reeglid, vaid lähtuvalt akti sisust tuleb kohaldada üksikakti andmise menetluse norme. Järgnevalt kontrollib üldkogu vaidlustatud akti vastavust nendele nõuetele.
§-le 9 vastav menetlus. Haldus- ja ringkonnakohus aga leidsid, et määrus nr 176 ei sisaldanud otsust Võilaiu hoiuala kohta - seda ei otsustatud moodustada ega moodustamata jätta. Esimene õigusakt Võilaiu hoiuala kohta oli määrus nr
§-ga 9 nõutavad menetlusetapid - kinnistuomanike teavitamine, kaitse alla võtmise otsuse eelnõu avalik väljapanek ja avalik arutelu - on Võilaiu hoiuala kaitse alla võtmise menetluses läbi viidud.
§-st
lõige 1, mille kohaselt võtab ala kaitsealana või hoiualana kaitse alla Vabariigi Valitsus määrusega. Tegemist on normiga, mis määrab otsustaja. Õigusnormi, mis oleks sisuliseks aluseks aktis loetletud hoiualade kaitse alla võtmisele, aktist ei nähtu. Selliseks normiks saaks olla eelkõige
, mille kohaselt on loodusobjekti kaitse alla võtmise eelduseks selle ohustatus, haruldus, tüüpilisus, teaduslik, ajalooliskultuuriline või esteetiline väärtus või rahvusvahelisest lepingust tulenev kohustus. Seejuures oleks tulnud märkida, milline
§-s 7 nimetatud alternatiividest konkreetsel juhul hoiualade kaitse alla võtmise tingis, koos asjakohaste selgitustega faktiliste asjaolude kohta. Seega on vaidlustatud akti õiguslikud põhjendused ebapiisavad ega võimalda kohtul akti sisulist õiguspärasust kontrollida.
kohaselt koosneb Euroopa Liidu Natura 2000 võrgustik Eestis linnualadest, millest Eesti riik on Euroopa Komisjoni lähtuvalt linnudirektiivist teavitanud, ja aladest, millel on loodusdirektiivi kohaselt Euroopa Komisjoni seisukohast üleeuroopaline tähtsus. Euroopa Komisjon arvas kaebaja kinnistud ühenduse tähtsusega Väikese väina loodusala koosseisu
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.