3-3-1-85-10

Riigikohtunik Tõnu Antoni eriarvamus üldkogu otsusele asjas nr 3-3-1-85-10

1. Üldkogu enamus võinuks otsuses käsitletud oluliste põhimõtete selgitamisel jõuda suurema selguse ja üheseltmõistetavuseni.
2. Üldkogu enamuse arvates pidi Vabariigi Valitsus LKS § 10 lg 1 alusel andma akti, mis on üksnes vormilt määrus (vt otsuse p 19 jj). Otsuse resolutsiooni p-s 1 tunnistatakse LKS § 10 lg 1 tekstiosa "määrusega" põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. Puudub kindlus, kas põhiseaduse vastane on üksnes määruse vormi kasutamine või siiski eksimus akti liigi määramisel. Arvan, et eksiti akti liigi määramisel, mida üldkogu põhiseaduslikkuse järelevalve korras aga ei hinnanudki. Arvan, et hoiuala kaitse alla võtmise otsus on üksikakt, täpsemini üldkorraldus. LKS § 10 lg-t 1 ei ole õige mõista nii, et Vabariigi Valitsus pidi andma sellise üldkorralduse määruse vormis.
3. Kuigi otsuses kasutatakse LKS § 10 lg-s 1 märgitud määruse kui akti liigi kohta mitmetimõistetavaid kriteeriume - määrusel on materiaalses mõttes haldusakti tunnused (p 20), määrus on materiaalses tähenduses käsitatav haldusaktina, kuid konkreetsusastmelt lähedane õigustloovatele aktidele (p 22), määrus ei oleks kohane juhul, kui üldkorraldus on õigustloovatest aktidest oluliselt konkreetsem (p 24) -, arvan, et üldkogu asus lõppkokkuvõttes seisukohale, et "tegemist ei ole materiaalses mõttes määrusega" (p 32). Selline järeldus ei kummuta paraku kahtlust, et sisuliselt on üldkogu loonud aluse kolmanda aktiliigi (mis pole üld- ega üksikakt) eristamiseks. Punktis 24 märgib üldkogu, et "seadusandja võib ka juhul, kui akti liigiks on valitud määrus, näha erinormidega ette täiendavad akti andmise menetlus- või vaidlustamisreeglid, mis üldiselt on omased teistsugusele akti liigile ja isiku õiguste kaitse seisukohalt konkreetsel juhul vajalikud." Punktis 23 üldkogu selgitab: "Õigusaktide andmisel on aga osal juhtudel normatiivse regulatsiooni ning individuaalse ettekirjutuse range eristamine komplitseeritud ega pruugi vastata regulatsiooni ökonoomsuse põhimõttele. Seaduse regulatsioon, mis näeb ette sellise õigustloova akti andmise, millest tuleneb vahetult isiku subjektiivsete õiguste ja vabaduste riive, ei ole vältimatult põhiseadusvastane. Määrav on siinjuures küsimus, kas õigustloova aktiga konkreetse isiku subjektiivsete õiguste riivet kehtestades on isikule piisavalt tagatud PS §-st 14 tulenev põhiõigus korraldusele ja menetlusele, samuti see, kas isikule on tagatud PS §-st 15 tulenev õigus vaidlustada kohtus tema suhtes kehtestatud piiranguid." Üldkogu selline lähenemine viiks pigem järeldusele, et põhiseadusega vastuolus on seadusandja tegevusetus isiku õiguste kaitseks menetlusreeglite kehtestamisel, mitte aga seadusandja volitus vormilt määruse andmiseks.
4. Nõus olen sellega, et üld- ja üksikakti eristamine on mõnel juhul keeruline, kuid see ei õigusta minu arvates põhiseaduse ja selle sisu täpsustava nn konstitutsioonilise seaduse - Vabariigi Valitsuse seaduse - nõuete eiramist. Põhiseaduse § 87 alusel annab Vabariigi Valitsus seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi. Vabariigi Valitsuse seaduse § 27 lg 1 kohaselt on Vabariigi Valitsuse määrus õigustloov akt, s.o üldakt, ja § 30 lg 1 kohaselt on Vabariigi Valitsuse korraldus üksikakt.
5. Arvan, et LKS § 10 lg 1 on vastuolus PS § 87 p-ga 6, mis eristab üld- ja üksikakte. Tegemist on seadusandja eksimusega akti liigi määramisel.
6. Vaidlusaluse määruse (üldkorralduse) õiguspärasuse hindamisel on üldkogu enamus halduskohtumenetluse raames kontrollinud, "kas tuvastatud menetlusvead (kinnistute omaniku nõuetele mittevastav kaasamine ja ärakuulamine) ja vormivead (akti põhjendamata jätmine) võisid mõjutada Võilaiu hoiuala kaitse alla võtmise otsuse sisu ning kas haldusakt on vaatamata neile vigadele kontrollitav" (vt otsuse p 43). Üldkogu jättis tähelepanuta aga vea nii akti vormis kui ka liigis.