Riigikohtunik Indrek Koolmeistri eriarvamus Riigikohtu halduskolleegiumi otsuse kohta haldusasjas nr 3-3-1-5-11 Nõustudes halduskolleegiumi otsuse resolutsiooniga selles kohtuasjas, pean ma aga ebapiisavaks ja osaliselt ekslikeks kohtulahendi põhjendusi. Need alljärgnevalt käsitletavad puudused on olulised nii materiaalõiguse kui ka menetlusõiguse ühetaolise kohaldamise aspektist.
- Esimene probleem seondub keskkonnaorgani poolt LKS § 40 lg 3 alusel ranna ja kalda ehituskeeluvööndi vähendamiseks antava nõusoleku määratlemisega. Sellest sõltub lõppastmes nii nõusolekutaotluse lahendamise menetlusele kohaldatav õigus kui ka kaebeõiguse olemasolu ja kasutamise kord. Käesolevas kohtuasjas on Tallinna Halduskohus asunud seisukohale, et nimetatud nõusolek on HMS § 36 lg-s 2 nimetatud nõusolek ega ole lihtsalt PlanS §-s 17 käsitletav haldusesisene menetluslik kooskõlastus. Kohtu väitel on sisuliselt tegemist planeerimismenetluses antava eelhaldusaktiga, mitte HMS §-s 16 nimetatud kooskõlastusega. Halduskohtu eelnimetatud seisukohta ei korrigeerinud ka ringkonnakohus. Eelnev seisukoht pole aga kooskõlas Riigikohtu halduskolleegiumi senise praktikaga.
- Riigikohtu halduskolleegiumi senine praktika (3-3-1-12-07, 3-3-1-61-07, 3-3-1-67-07, 3-3-1-1-10, 3-3-1-38-10 jt) planeerimismenetluses nõusolekute ja kooskõlastuste õigusliku olemuse osas tugineb järgmistele alustele: 1) planeerimismenetluse raames antavad nõusolekud ja kooskõlastused ei kujuta endast iseseisvaid haldusakte, vaid on planeerimismenetluse menetlustoimingud; 2) nimetatud kooskõlastustele ja nõusolekutele kohaldub HMS § 16 regulatsioon ka siis, kui tegemist on n-ö siduvate kooskõlastustega; 3) kohaliku omavalitsuse ja keskkonnaorgani vahekord kohaliku omavalitsuse taotluse lahendamisel on haldusesisene; seetõttu ei ole kooskõlastuse kui menetlustoimingu iseseisev vaidlustamine üldjuhul võimalik; selliseid kooskõlastusi saab reeglina vaidlustada üksnes koos lõpliku haldusaktiga; 4) sellise kooskõlastuse või nõusoleku vaidlustamine on võimalik üksnes olukorras, kus vastavast otsustusest tuleneb siduv keeld planeeringu kehtestamiseks; 5) vaidlustamise eelduse olemasolul saab kaebeõigust halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras kasutada isik, kelle õigusi ja vabadusi planeeringu kehtestamata jätmine rikub.
- Käesolevas otsuses halduskolleegium oma senist praktikat ei muutnud ega võtnud seisukohta ka halduskohtu poolt selles küsimuses väidetu suhtes. Halduskolleegiumi lahendis on piirdutud üksnes tõdemusega, et tegemist on planeerimismenetluse menetlustoiminguga. Vaidlust ei ole selles, et kohaliku omavalitsuse vastav taotlus esitatakse keskkonnaorganile planeerimismenetluses ning selle taotluse lahendamisel tehtav otsustus on vajalik planeerimismenetluse läbiviimisel ning mõjutab selle kulgu. Seega on ehituskeeluvööndi vähendamise taotluse menetlemine kindlasti käsitatav ka planeerimismenetluse menetlustoiminguna.
- Eelnevast ei saa aga järeldada, et oma struktuurilt keerukates menetlustes ei saaks menetlustoimingud esineda haldusmenetluse seaduse tähenduses haldusaktidena (õigemini nende andmise menetlusena), eelkõige eelhaldusaktidena, millele kohaldatakse haldusakti ja selle andmise menetluse sätteid. Nõustun halduskohtu poolt põhjendatud seisukohaga, et ehituskeeluvööndi vähendamise nõusolek on haldusakt. Selle järelduse kasuks räägib mitte üksnes ja esmalt selle otsustuse kaalutluskriteeriumide sätestamine seaduses ja siit tulenev põhjendamiskohustus ning kirjalik vorm, vaid ka selle otsustuse ilmselge regulatiivsus, mis on aluseks haldusaktide ja toimingute eristamisel. Kolleegium on oma praktikas, ka käesoleval juhul, kasutanud väljendit "siduvus", mis ei ole akti ja toimingu piiritlemisel kohane instrument. Aktile iseloomulik regulatiivsus avaldub ka ehituskeeluvööndi vähendamise otsuses. Selle otsusega antakse kohalikule omavalitsusele õigus anda kindlasisuline ehituskeeluvööndi vähendamist ettenägev haldusakt (planeeringu kehtestamise otsus). Nõusoleku puudumisel toob sellise haldusakti andmine aga kaasa nii selle haldusakti õigusvastasuse kui ka looduskaitseseaduses sätestatud õiguslikud tagajärjed. Selline regulatiivsus on omane enamikele n-ö lubavatele haldusaktidele (lubadele). Siinjuures see regulatiivsus ei sõltu vähimalgi määral sellest, kas taotleja seda omandatud õigust hiljem kasutab või mitte. Õige pole sellist haldusakti käsitada ka haldusesisese aktina. Vaatamata sellele, et akti vahetuks adressaadiks on planeerimismenetlust läbi viiv haldusorgan, on lõppastmes tegemist välismõju omava aktiga.
- Käsitledes ehituskeeluvööndi vähendamise nõusolekut (eel-)haldusaktina, langeb sisuliselt ära ka võimalus kohaldada sellele HMS § 16 regulatsiooni. HMS § 16 sätted on kohaldatavad eelkõige halduse sisesuhetele ja regulatiivsust mitteomavatele toimingutele. Veelgi enam - raske on selle regulatsiooni alla painutada ka nn siduvaid kooskõlastusi. Märkida tuleb ka seda, et juhul kui kohaldamisele kuuluks HMS § 16 lg 1, vajaks eraldi käsitlemist küsimus selle paragrahvi
- lõike kohaldamisest, s.o nõusoleku andmisest haldusorgani poolt n-ö vaikimisi. Haldusakti andmist vaikimisi ei saa lugeda õiguspäraseks. HMS § 16 kohaldamisel ehituskeeluvööndi vähendamise otsustusele ei oleks HMS § 16 lg 2 tõttu praktiliselt ka mõeldav keskkonnaorgani viivitus. Taotlev haldusorgan määrab kooskõlastuse või nõusoleku andmise aja. Kui organ pole seda teinud taotluses, saab ta eelneva puuduse menetluse käigus kõrvaldada. Käesoleval juhul kohaliku omavalitsuse organ seda teinud pole ning seetõttu on mõeldav lugeda planeerimismenetluse läbiviija viivituses olevaks. Siit tulenevalt pole aga takistust kaebuse esitamiseks planeerimismenetluse läbiviija tegevusele.
- Eelhaldusakti andmisel peab haldusorgan juhinduma haldusakti kohta sätestatust. See aga tähendab, et ka eriseaduse asjaomase regulatsiooni puudumisel peab vastav menetlus olema kooskõlas haldusmenetluse seaduse vastavate sätetega. Eelhaldusakti andmise menetluses on menetlusosaliste õigused ilmselgelt täielikumalt tagatud ning kaebeõigus avaram, sealhulgas sisaldab viimane ka tühistamiskaebuse esitamise võimalust. Juhindudes aga järjekindlalt kolleegiumi varasemast praktikast, on selle kohtuasja asjaoludel planeeringust huvitatud isiku kaebeõiguse olemasolu keskkonnaministri tegevusele problemaatiline. Rõhutan veel kord - eitades keskkonnaorgani otsustuse välismõju ja haldusaktile omast regulatiivsust ning kohaldades HMS § 16, tuleks jõuda loogilise järelduseni, et kaebeõigus seondub üksnes kohaliku omavalitsuse lõpliku otsusega, millega planeering kehtestati või jäeti kehtestamata. Sellest loogikast lähtudes tuleks ka viivitus omistada planeeringut läbiviivale organile. Eriarvamuses tõstatatud probleemide lahendamine eeldab lõppastmes seadusandja sekkumist. Samas käesoleva kohtasja asjaoludel oleks kolleegiumi senise praktika kriitiline analüüs ja korrigeerimine olnud võimalik ja vajalik.