3-3-1-40-11

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON Eesti Vabariigi nimel 3-3-1-40-11

1. september 2011 Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld Ilja Petšeritsa kaebuses Põhja Politseiprefektuuri
2. juuni
3. a käskkirja nr 467p seadusevastaseks tunnistamiseks, kaebaja teenistusse ennistamiseks ja teenistusest sunnitult puudutud aja eest tasu väljamõistmiseks või alternatiivselt hüvitusena kuue kuu ametipalga väljamõistmiseks Tallinna Ringkonnakohtu
4. märtsi
5. a otsus haldusasjas nr 3-09-1577 Ilja Osmolovskyi (Petšeritsa) kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus Jätta Ilja Osmolovskyi kassatsioonkaebus rahuldamata. Jätta haldusasjas nr 3-09-1577 tehtud Tallinna Ringkonnakohtu
6. märtsi
7. a otsuse ja Tallinna Halduskohtu
8. detsembri
9. a otsuse resolutsioonid muutmata, asendades otsuste põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega. Arvata kautsjon riigituludesse. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
10. Põhja Politseiprefektuur tegi
11. mai
12. a kirjas Ida politseiosakonna konstaabel Ilja Petšeritsale ettepaneku esitada hiljemalt
13. juuniks 2009 personalitalitusele dokument, mis tõendab tema eesti keele oskust C1 tasemel. Samas hoiatati I. Petšeritsat, et nimetatud dokumendi tähtaegselt esitamata jätmisel vabastatakse ta
14. juunist 2009 avaliku teenituse seaduse (ATS) § 117 lg 1 p 4 alusel politseiteenistusest ebapiisava keeleoskuse tõttu. I. Petšeritsa esitas
15. juunil 2009 Põhja Politseiprefektuurile avalduse, milles palus talle antud tähtaega pikendada kuni keeleeksami sooritamiseks kokku lepitud kuupäevani (
16. juuni 2009). Prefektuur teatas
17. juuni
18. a kirjas, et keeldub avaldust rahuldamast. Tuginedes I. Petšeritsa vahetu juhi hinnangule, mille kohaselt ei ole tema keeleoskus piisav ega võimalda teenistusülesandeid nõuetekohaselt täita, teatas Põhja Politseiprefektuur vastuses, et ei arvesta eelnevalt esitatud keeleoskuse tunnistust keelenõude täitmist tõendava dokumendina ning ei pea tõenäoliseks ametniku keeleoskuse paranemist keeleeksami toimumise ajaks (
19. juuni 2009). Seetõttu vabastatakse ta ATS § 117 lg 1 p 4 alusel teenistusest
20. juunil
22. Põhja Politseiprefektuur vabastas
23. juuni
24. a käskkirjaga nr 467p I. Petšeritsa
25. juunist 2009 politseiteenistusest ATS § 117 lg 1 p 4 alusel ametikohale mittevastavuse tõttu. Käskkirjas viidati
26. mai
27. a teatisele nr
28. Teatisest nähtuvalt ei ole I. Petšeritsa esitanud dokumenti, mis tõendaks eesti keele oskust C1 tasemel ning tema vahetu juhi hinnangul ei võimalda ka ebapiisav eesti keele oskus tal täita nõuetekohaselt ametijuhendis kirjeldatud teenistusülesandeid.
29. I. Petšeritsa esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille palus tunnistada Põhja Politseiprefektuuri
30. juuni
31. a käskkiri nr 467p seadusevastaseks, ennistada kaebaja teenistusse ja mõista teenistusest sunnitult puudutud aja eest välja tasu või alternatiivina mõista välja kuue kuu ametipalga suurune hüvitus. Kaebuse kohaselt oleks vastustaja pidanud andma politseiametnikule mõistliku aja keeleoskuse taset tõendava tunnistuse esitamiseks. Vastustaja ei olnud pädev hindama, kas kaebaja on suuteline eksami sooritama või mitte, ega hindama tema keeleoskuse taset. Kaebaja väitel ei ole Põhja Politseiprefektuur varem tema ebapiisava keeleoskuse kohta etteheiteid esitanud.
32. Tallinna Halduskohus jättis
33. detsembri
34. a otsusega haldusasjas nr 3-09-1577 kaebuse rahuldamata. Kohus leidis järgmist: 1) kuigi vaidlustatud käskkirjast ei nähtu, kas ATS § 117 lg 1 p 4 alusel teenistusest vabastamine toimus ebapiisava keele- või suhtlemisoskuse tõttu, on eelneva kirjavahetuse kontekstist üheselt arusaadav, et teenistusest vabastamise tingis ebapiisav keeleoskus. Tegemist on motiveerimisveaga, mis ei anna alust kaevatava akti tühistamiseks; 2) kehtivast õigusest tuleneb politseiametnike jaoks C1 taseme eesti keele oskuse nõue. Põhjendatud pole kaebaja väide, et sellisest keeleoskuse nõudest sai ta teada alles Põhja Politseiprefektuuri
35. mai
36. a kirjast; 3) puudub vaidlus selle üle, et
37. mai
38. a kirjas märgitud tähtpäevaks I. Petšeritsa C1 tasemel eesti keele oskust tõendavat dokumenti ei esitanud; 4) kohtupraktikas on tunnustatud asutuse pädevust hinnata isiku keeloskuse piisavust teenistusülesannetega toimetulekul ning vajadusel kohaldada ATS § 117 lg 1 p-s 4 sätestatud õiguslikku tagajärge; 5) seisukohta, et kaebaja eesti keele oskus polnud piisav teenistusülesannetega toimetulekuks, on vastustaja väljendanud oma
39. mai
40. a ja
41. juuni
42. a kirjades, samuti kirjalikus vastuses kaebusele ja kohtuistungil antud selgitustes. Keeleoskuse ebapiisavust tõendavad ka Ida politseiosakonna ülemkomissari
43. juuni
44. a iseloomustus kaebaja kohta ja kaebaja vahetu juhi (patrullteenistuse vanem)
45. oktoobri
46. a seletuskiri. Tõenditest ilmneb, et kaebajal oli raskusi normaalses tempos antud eestikeelsetest korraldustest arusaamisega ning ta oli võimeline kirjutama eesti keeles vaid lühikesi tekste, kusjuures need sisaldasid vigu, olid kohati raskesti mõistetavad ning nende koostamine oli aeganõudev. Kaebaja vähene eesti keele oskus suurendas teiste politseiametnike töökoormust ja tekitas raskusi vahetuste komplekteerimisel; 6) vastustaja kinnitusel puudusid kaebaja teenistusest vabastamise ajal prefektuuri koosseisus vabad ametikohad, mida oleks võinud ATS § 117 lg-st 5 lähtuvalt pakkuda kaebajale, et vältida tema teenistusest vabastamist.
47. I. Petšeritsa esitas apellatsioonkaebuse, milles soovis halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega rahuldada tema kaebus ja jätta menetluskulud vastustaja kanda. Apellandi arvates ei ole tema teenistusest vabastamise põhjused arusaadavad ja vastustaja on teenistusest vabastamise eel käitunud vastuoluliselt. Apellandi hinnangul ei ole tema keeleoskus varasemalt probleeme tekitanud.
48. Tallinna Ringkonnakohus jättis
49. märtsi
50. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus esitas järgmised põhjendused: 1) politseiametniku jaoks kohustuslik keeleoskuse tase (C1) tuleneb Vabariigi Valitsuse
51. juuni
52. a määruse nr 105 § 12 p-st
53. Kõrgtasemel riigikeele oskuse nõue pidi olema kaebajale teada hiljemalt
54. detsembril 2007, kui ta andis allkirja ametijuhendiga tutvumise kohta; 2) kaebajat ei ole teenistusest vabastatud keeleoskust tõendava dokumendi puudumise, vaid ebapiisava keeloskuse tõttu; 3) ATS 117 lg 4 alusel võib isiku vabastada kohe pärast vastava asjaolu (töötamise kohustuslikuks tingimuseks oleva dokumendi puudumine, ebapiisav keele- või suhtlemisoskus, tervislik seisund) ilmnemist. Olukorras, kus selgub, et ametnik ei saa teenistusülesannetega hakkama, ei saa tema teenistusest vabastamisega viivitada; 4) asutusel on pädevus hinnata, kas ametniku keeleoskus, sõltumata formaalselt tõendatud keeleoskuse tasemest, on piisav ülesannetega toimetulekuks. Vaidluse korral peab ametiasutus esitama asjaolud ja tõendid, mis kinnitavad, et ametnik ei tule oma tööga toime; 5) kaebaja ametijuhendis loetletud teenistusülesannete täitmine eeldab isikutega suhtlemist, muu hulgas kinnipeetud isikutele nende õiguste ja kohustuste selgitamist. Kohus nõustub vastustajaga, et kaebaja ei saa efektiivselt täita ametijuhendis nimetatud kohustusi, kui tema suuline ja kirjalik riigikeele oskus on piiratud; 6) vastustaja on vajalikul määral tõendanud, et kaebaja eesti keele oskus oli tema teenistusülesannete täitmiseks ebapiisav. See nähtub politseiosakonna ülemkomissari
55. juunil 2009 koostatud iseloomustusest ning vahetu ülemuse poolt kohtule esitatud selgitusest ning vastustaja poolt kohtule esitatud kaebaja koostatud dokumentidest. Kaebaja pole omalt poolt esitanud ühtki tõendit ega väidet selle seisukoha ümberlükkamiseks, sealhulgas pole ta esitanud tõendit C1 taseme keeleeksami sooritamise kohta. Ergutuste kohaldamine ning distsiplinaarkaristuste puudumine ei oma tähtsust keeleoskuse piisavuse hindamisel. Samuti ei oma ebapiisava keeloskuse tõttu teenistusest vabastamisel tähendust, et teenistusvälised isikud pole I. Petšeritsa teenistusega seonduvalt esitanud kaebusi; 7) isegi, kui kaebaja teenistusse võtmise ajal on tema keeloskust ülehinnatud, ei saa välistada ebapiisava keeleoskuse tõttu teenistusest vabastamist vastavate asjaolude ilmnemisel. Põhjendatud ei ole kaebaja väide, et tema vähene eesti keele oskus pole varem probleeme tekitanud. Tõenditest ilmneb, et sellele on tähelepanu pööratud ka atesteerimisel ning on tehtud ettepanekuid osaleda keelekursustel. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
56. Kassatsioonkaebuses palub Ilja Osmolovskyi (kuni
57. maini 2010 Ilja Petšeritsa) tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. Kassaator väidab järgmist: 1) kuigi kaebaja teenistusest vabastamine toimus ATS § 117 lg 1 p 4 alusel, ei olnud kaebajaga ebapiisava keeleoskuse küsimust enne teenistusest vabastamist arutatud. Põhja Politseiprefektuur oli eelnevalt andnud korralduse esitada tema poolt määratud tähtpäevaks nõutavat keeleoskuse taset (C1) tõendav dokument. Kaebajale ei ole varem ette heidetud, et ebapiisav keeleoskus takistaks teenistusülesannete täitmist; 2) vaidlustatud käskkirjas ei ole vabastamise alusena välja toodud ebapiisavat keeleoskust. Käskkirjas on üksnes viidatud teatisele nr 37816, millega kaebajat kohustati esitama keeleoskust tõendavat dokumenti; 3) keeleoskust tõendava dokumendi esitamine vastustaja poolt antud tähtaja jooksul ei olnud võimalik; 4) atesteerimistulemuste kohaselt vastas kaebaja oma ametikohal esitatavatele nõuetele. Ta on osalenud Põhja Politseiprefektuuri korraldatud eesti keele kursustel; 5) kassaator ei nõustu vastustaja poolt koostatud iseloomustuses esitatud väidetega. Samas on kohtud arvestanud seda kui olulist tõendit kaebaja keeloskuse ebapiisavuse tuvastamiseks; 6) ringkonnakohtu otsusest ei nähtu selgelt, mida peab kohus silmas "tegelike asjaolude" all, mille ilmnemisel on põhjendatud ametniku teenistussuhte lõpetamine ebapiisava keeleoskuse tõttu; 7) kaebajale ei ole teenistusest vabastamise vältimiseks pakutud teist, talle sobivat ametikohta. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
58. Vaidlustatud käskkirjas on teenistusest vabastamise alusena ära näidatud ATS § 117 lg 1 p 4, mille kohaselt võib ametniku ametikohale mittevastavuse tõttu teenistusest vabastada ebapiisava keele- või suhtlemisoskuse tõttu. Käskkirja sisust nähtub, et vabastamist ATS § 117 lg 1 p 4 alusel põhistati ebapiisava keeleoskusega.
59. Kui ametnik on teenistusest vabastatud ATS § 117 lg 1 p 4 alusel, tuleb teenistusest vabastamise käskkirjas tulenevalt HMS § 52 lg-st 2 näidata ka vastav faktiline alus, st milles konkreetselt väljendub ametikohale mittevastavus, ning kuna vabastamine sel alusel on kaalutlusotsus, siis vastavalt HMS § 56 lg-le 3 ka kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. HMS § 56 lg 1 kohaselt võib haldusakti põhjenduse esitada ka menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Kolleegium on alljärgnevatel põhjendustel seisukohal, et I. Osmolovskyi (I. Petšeritsa) teenistusest vabastamise käskkiri kõigile neile nõuetele ei vasta.
60. Vaidlustatud käskkirja andmise alusena viidatud
61. mai
62. a teatises märgitakse, tuginedes vahetu juhi hinnangule, et I. Petšeritsa eesti keele oskus ei ole piisav ega võimalda tal teenistusülesandeid nõuetekohaselt täita. Teatisest ilmneb küll, et asutusel on ametnikule etteheiteid tema keeleoskuse osas, kuid ei nähtu, milles keeleoskuse puudulikkus ja ebapiisavus teenistusülesannete täitmiseks väljenduvad. Viidatud vahetu juhi hinnangut pole teatisele lisatud. Vahetu juhi hinnangule ebapiisava keeleoskuse kohta osutas Põhja Politseiprefektuur ka
63. juuni
64. a teatises "Teenistusest vabastamisest teatamine". Ida Politseiosakonna ülemkomissar T. Ingeraineni koostatud
65. juuni
66. a iseloomustus, mis sisaldab sisulisi etteheiteid I. Petšeritsa ebapiisava keeleoskuse kohta, on esitatud alles Põhja Politseiprefektuuri vastuse lisana halduskohtule (tl 36). Asja materjalidest ei nähtu, et kõnealune hinnang on eelnimetatud teatiste või käskkirja lisaks ning et see oli I. Petšeritsale kättesaadav enne tema teenistusest vabastamist. Asja materjalidest nähtuvalt on vastustaja seisukohad, mis sisuliselt ja täpsemalt kirjeldavad puudujääke kaebaja keeleoskuses, esitatud alles kohtumenetluse käigus (vastuses kaebusele, kohtuistungil antud seletustes ning kaebaja vahetu juhi (patrullteenistuse vanema)
67. oktoobri
68. a seletuskirjas). Ka T. Ingeraineni poolt koostatud kaebaja iseloomustus, kuigi dateeritud
69. juunil 2009, on esitatud halduskohtule vastuse lisana kohtumenetluse käigus.
70. Alljärgnevatel põhjendustel ei tingi need puudused siiski vaidlustatud käskkirja tühistamist.
71. ATS § 117 lg 1 p-s 3 sätestatakse, et ametikohale mittevastavuse tõttu võib teenistusest vabastada ametniku, kui tal puudub dokument, mis on vastavas ametis töötamise kohustuslik tingimus. ATS § 117 lg-s 4 sätestatakse: "Ametis töötamise kohustuslikuks tingimuseks oleva dokumendi puudumise, ebapiisava keele- või suhtlemisoskuse või tervisliku seisundi tõttu tuleb ametnik vabastada kohe pärast vastava asjaolu ilmnemist." Samas ei kuulu aga ATS § 117 lg 1 p 3 kohaldamisele ja ametnik selle sätte alusel teenistusest vabastamisele kõigil juhtudel, kui tal puudub nimetatud dokument. Nimelt sätestatakse ATS § 117 lg-s 5: "Ametnik vabastatakse mõnel käesoleva paragrahvi
72. lõike punktides 2-7 sätestatud alusel, kui teda ei ole võimalik tema nõusolekul nimetada teisele ametikohale." Seega kui ametnikku, kellel puudub dokument, mis on vastavas ametis töötamise kohustuslik tingimus, pole võimalik nimetada teisele ametikohale, siis pole ametiasutusel kaalutlusõigust teenistusse jätmise otsustamisel ja ametnik kuulub koheselt vabastamisele.
73. Politseiteenistuses töötamise üks kohustuslik tingimus on vastavus nõutavale keeleoskuse tasemele. Kuni
74. jaanuarini 2010 kehtinud politseiteenistuse seaduse § 8 lg-st 1 tulenevalt pidi politseiametnik valdama eesti keelt seadusega või seaduse alusel antud õigusaktiga kehtestatud ulatuses. Politseiametnike jaoks oli C1-taseme keeleoskuse nõue sätestatud kuni
75. juulini 2011 kehtinud KeeleS § 5 lg 5 alusel antud Vabariigi Valitsuse
76. juuni
77. a määruse nr 105 § 12 p-ga
78. Kuni
79. juulini 2011 kehtinud KeeleS § 51 lg 1 sätestas, et eesti keele oskust hinnatakse eesti keele tasemeeksamil, ja sama paragrahvi lg 10, et eesti keele tasemeeksami sooritanud isikule väljastatakse eesti keele tasemetunnistus. Seega oli C1 taseme keeleoskust võimalik hinnata ainult tasemeeksamil ja vastavat keeleoskust tõendavaks dokumendiks oli üksnes sellise keeleoskuse kohta antud tasemetunnistus, välja arvatud KeeleS §-s 26 loetletud juhtudel. Kolleegium märgib, et analoogiline regulatsioon kehtib ka praegu, kui on jõus
80. jaanuarist 2010 kehtiv politsei- ja piirivalveseadus,
81. juulist 2011 kehtiv keeleseadus ja Vabariigi Valitsuse
82. juuni
83. a määrus nr
85. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et I. Osmolovskyi ei kuulunud KeeleS §-s 26 nimetatud isikute hulka, kes ei pea tasemeeksamit sooritama, samuti selle üle, et vaidlustatud käskkirja andmise ajaks ei olnud I. Osmolovskyi esitanud C1 tasemel ega sellega võrdsustatud tasemel eesti keele oskust tõendavat dokumenti, mille esitamist temalt enne teenistusest vabastamist nõuti. Haldusasja materjalidest nähtuvalt ei ole ta vastavat tunnistust või dokumenti esitanud ka kohtumenetluse jooksul.
86. Halduskohus on tuvastanud, et I. Osmolovskyi teenistusest vabastamise ajal puudusid prefektuuri koosseisus vabad ametikohad, mida oleks võinud ATS § 117 lg-st 5 lähtuvalt pakkuda I. Osmolovskyile, et vältida tema teenistusest vabastamist.
87. Põhja Politseiprefektuuri vaidlustatud käskkirjas viidati
88. mai
89. a teatisele nr
90. Teatisest nähtuvalt ei ole I. Petšeritsa esitanud dokumenti, mis tõendaks eesti keele oskust C1 tasemel. Samas ei vabastatud kaebuse esitajat ATS § 117 lg 1 p 3 alusel, vaid sama lõike p 4 alusel. Seega on vaidlustatud käskkirja põhjendavas osas ära näidatud põhjus, mis annab aluse kohaldada ATS § 117 lg 1 p 3, kuid selle sätte asemel viidatud ATS § 117 lg 1 p-le
92. HMS §-s 58 sätestatakse: "Haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist." Kõrvuti nimetatuga loetletakse seletuskirjas näiteks veel järgmisi vorminõudeid: akti andnud asutuse nimetus, akti koostanud ametniku ees- ja perekonnanimi ning ametinimetus, akti andmise kuupäev, akti adressaadi nimi, akti jõustumise aeg, haldusakti andmise põhjused, akti vaidlustamise kord ja ametniku allkiri.
93. Kolleegium on seisukohal, et vaidlustatud käskkirjas ATS § 117 lg 1 p-le 3 kui vabastamise õigele õiguslikule alusele viitamata jätmine on rikkumine, mis HMS § 58 järgi ei saa kaasa tuua käskkirja tühistamist, sest kujunenud olukorras ei saanud Põhja Politseiprefektuur teha teistsugust otsustust kui vabastada I. Osmolovskyi (vaidlustatud käskkirja andmise ajal I. Petšeritsa) teenistusest. Kuna I. Osmolovskyit hoiatati enne teenistusest vabastamist, et nimetatud dokumendi tähtaegselt esitamata jätmisel vabastatakse ta teenistusest
94. juunist 2009, siis ei saanud teenistusest vabastamine olla talle ka üllatuslik.
95. Eeltoodule tuginedes jäetakse I. Osmolovskyi kassatsioonkaebus rahuldamata. Kolleegium jätab muutmata ringkonnakohtu ja halduskohtu otsuste resolutsiooni, kuid asendab kohtute põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega. Kautsjon arvatakse HKMS § 90 lg 2 teise lause alusel riigituludesse. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld