Obsah (4)

§ 6§ 35§ 2§ 33

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON KOHTUMÄÄRUS 3-3-1-63-11 17. nove

) § 33 lg 1 p 2 kohaselt on KSH läbiviimine kohustuslik. Detailplaneeringuga kavandatava tegevuse keskkonnamõju on reeglina võimalik hinnata ka muude, vähem aega ja ressursse kulutavate vahenditega. Linnavalitsusel on ka menetluse käigus võimalik jõuda äratundmisele, et KSH tuleb siiski läbi viia. Kaebusest ei nähtu asjaolusid, mis kinnitaksid, et ohtu keskkonnale ei saaks kontrollida muude, sh vaidlustatud korralduses kavandatud uuringutega või KSH hilisema korraldamisega. Linnavalitsus on andnud eelhinnangu ning põhjendanud, miks KSH-d ei algatatud. Kavandatav tegevus ei ole nimetatud

§ 6lg-s 1, mistõttu ei ole KSH kohustuslik ka sellel alusel.

Seega oli linnavalitsusel KSH algatamise osas kaalumisõigus.

§ 35lg 1 kohaselt tuleb KSH algatada üheaegselt planeeringu koostamise algatamisega.

Sellest sättest ei tulene aga keeldu KSH hilisemaks algatamiseks. Tegemist ei ole juhtumiga, mil KSH tuleks algatada ilma selle vajadust põhjendamata (

§ 35lg 2).

Planeeringuga kavandatakse ehitamist maa-alale, mis on juba aktiivses kasutuses ja seotud üritustega suurtele rahvamassidele. Ükski planeeringualale kavandatavaist objektidest ei nõua kohest KSH algatamist. Tegemist on linnaruumis tavapäraste ehitistega. Tegemist pole uue elamurajooni rajamisega - ehitatakse olemasolevate hoonete keskele ega tekitata uut iseseisvat elamurajooni üldplaneeringu mõttes. Ka juhul, kui tegemist oleks elamurajooni rajamisega, mis on nimetatud Vabariigi Valitsuse määruse nr 224 näidisloendi § 13 ps 2, oleks linnal kaalutlusõigus. Kohus ei saa oma otsusega asendada linna kaalutlusotsust. Kaebaja saab kaitsta oma õigusi planeerimismenetluses ning vajadusel vaidlustada lõppotsuse. Praeguses etapis KSH-st loobumine ei vii iseenesest õigusvastase lõppotsuseni. 4. K. Schmidt esitas määruskaebuse, milles palus halduskohtu määrus tühistada. Kaebaja ei nõustunud halduskohtu põhjendustega. Lisaks senises kohtumenetluses juba esitatud argumentidele leiab K. Schmidt järgmist. 1) Nõustuda ei saa halduskohtu seisukohaga, et kaebeõiguse välistab asjaolu, et linn võib veel edaspidises planeerimismenetluses jõuda äratundmisele, et KSH tuleb siiski läbi viia.

§ 2

lg 2 sätestab KSH eesmärgiks keskkonnakaalutluste arvestamise planeerimisdokumentide koostamisel ja kehtestamisel.

§ 35lg 1 nõuab KSH algatamist üheaegselt planeeringu koostamise algatamisega.

Järelikult peab haldusorgan KSH algatama planeerimismenetluse alguses ning sellele kohustusele vastab puudutatud isiku õigus nõuda haldusorganilt selle toimingu sooritamist. Edaspidise planeerimismenetluse kestel puudub kaebajal reaalne võimalus vaidlustada KSH algatamata jätmist. 2) Menetlusökonoomia põhimõttega oleks vastuolus lahendus, kus ainsaks võimaluseks KSH algatamata jätmist vaidlustada oleks kaebuse esitamine planeeringu kehtestamise otsuse tühistamiseks. KSH algatamata jätmise õigusvastasuse korral tuleks planeering täies ulatuses tühistada ja planeerimislahendus ümber vaadata. KSH algatamata jätmise otsuse vaidlustamise võimaldamine on tõhusam ja kiirem lahendus, kuna siis on planeerimismenetluses veel võimalik KSH tulemustega arvestada. 3) Kaebeõigus tuleneb ka keskkonnavastutuse seadusest (KVS), mille § 23 lg 1 kohaselt on isikutel, kelle õigusi keskkonnakahju ohu tekitamine rikub, õigus taotleda kahju vältimis- või heastamismeetmete rakendamist. KSH korraldamine on keskkonnakahju vältimise meede. 4) Kaebajale peab olema tagatud efektiivne võimalus kaitsta end tegevuse eest, millega mõjutatakse õigusvastaselt looduskeskkonda ja seeläbi kahjustatakse isiku tervist ja varalisi õigusi. Kaebaja naabrusesse uue suure elamurajooni rajamisega kaasneb vaieldamatult oluline pinnase ja õhu saastatus, jäätmete teke, müra ja vibratsioon. 5) Halduskohus ei saa kaebuse menetlusse võtmise otsustamisel anda hinnangut kaebaja väitele, mille kohaselt KSH oli praegusel juhul kohustuslik. Tegemist on mahuka õigusliku küsimusega, millele vastamine eeldab kaebuse sisulist lahendamist. 6) Kaebaja õigus kohtusse pöördumiseks tuleneb ka Euroopa Liidu õigusest ja Århusi konventsioonist. Kaebajat planeeringuala piirinaabrina tuleks käsitada konventsiooni mõttes üldsuse esindajana, kellel art 9 lg 3 alusel on õigus vaidlustada avaliku võimu organi tegevusetus, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega. Kavandatav tegevus kuulub EL direktiivi 85/337/EMÜ II lisa p 10 alapunkti b alla (infrastruktuuritööd - linnaarendustööd, sh kaubanduskeskuste ja parklate ehitamine). Direktiivist 2001/42/EÜ tuleneb kohustus hinnata sellise tegevuse keskkonnamõju. Direktiivist 2003/35/EÜ tuleneb eesmärk anda puudutatud isikutele laialdane juurdepääs kohtule. Eesti õiguse tõlgendamisel tuleks arvestada nimetatud õigusaktidest tulenevate eesmärkidega.

1. Tallinna Ringkonnakohus jättis
2. mai
3. a määrusega määruskaebuse rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu määruse muutmata. 1) KSH läbiviimata jätmisel iseenesest mingit mõju keskkonnale ei ole. Seetõttu pole tegemist Århusi konventsiooni art 6 lg 1 p-s b nimetatud otsusega. Art-s 6 nimetamata otsuste või tegevuse vaidlustamine on võimalik üksnes juhul, kui siseriiklik õigus seda ette näeb. 2) Otsus jätta KSH algatamata on menetlustoiming. Tegemist pole (eel)haldusaktiga, millega otsustataks küsimus edasise planeerimismenetluse suhtes siduvalt ja mis võtaks võimaluse esitada edasises planeerimismenetluses vastuväiteid ja ettepanekuid KSH läbiviimise küsimuses. Praeguses etapis pole selge, kas ja milline planeering kehtestatakse. Seega ei ole KSH algatamata jätmine, isegi kui seda pidada õigusvastaseks, menetlusviga, mille tõttu ei saaks menetluse lõpptulemus enam osutuda õiguspäraseks. 3) KSH algatamata jätmine ei olnud praegusel juhul kohustuslik. Üldplaneeringut muutva detailplaneeringu menetlemisel tuleb KSH läbi viia vajaduse korral. Seega on vastustajal kaalumisruum ning otsus KSH algatamata jätta ei too igal juhul kaasa õigusvastast detailplaneeringu kehtestamise otsust. 4) KSH algatamise kohustust ei tulene ka Vabariigi Valitsuse määrusest nr
4. Isegi kui möönda, et detailplaneeringuga pannakse alus uue elamurajooni püstitamisele, näeb määrus samuti ette kaalutlusõiguse KSH algatamise otsustamiseks. Algatatud detailplaneeringu realiseerumisel ei kaasne selliseid mõjutusi, mida oleks kahtlusteta võimalik liigitada oluliseks keskkonnamõjuks ning seetõttu redutseerida

§ 33lg 2 p-s 1 ning määruses nr 224 sisalduv kaalutlusruum nullini.

5) Sõltumata KSH algatamise kohustuse puudumisest, peab kohalik omavalitsus detailplaneeringu menetluse käigus analüüsima planeeringulahenduse võimalikku keskkonnamõju. See toimub aga KSH menetlusega võrreldes oluliselt lihtsamas ja vähem kulukas korras. 6) Viited EL õigusele ei ole asjakohased, kuna kaebaja on kohtusse pöördunud ennatlikult. Vaidlustamise võimaluse piiramine ei ole vastuolus menetlusökonoomia põhimõttega, selle põhimõtte rikkumisega oleks tegemist, kui menetlus takerduks kohtuvaidluste tõttu erinevate menetlustoimingute taha. See on eriti ilmne planeerimismenetluses, kus planeeringulahendus võib menetluse käigus oluliselt muutuda. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

1. K. Schmidt esitas määruskaebuse, milles palub haldus- ja ringkonnakohtu otsused tühistada ja saata asi menetlusse võtmise otsustamiseks halduskohtule. Lisaks eelnevas menetluses esitatud argumentidele leiab kaebaja määruskaebuses järgmist: 1) Kohtute lähenemine piirab ebaproportsionaalselt kaebaja PS § 15 lg-st 1 tulenevat õigust kohtusse pöördumiseks. Kaebeõiguse eitamise puhul puudub kaebajal tõhus võimalus oma rikutud õiguste kaitseks seoses KSH algatamata jätmisega. Menetlusnorme tuleks seetõttu tõlgendada võimalik kooskõlaliselt põhiseadusega ning kaebeõigust laiendavalt. 2) KSH algatamata jätmine ei ole üksnes vähetähtis toiming detailplaneeringu menetluses. Sellega otsustatakse iseseisva haldusmenetluse läbiviimine, kusjuures tegemist on reeglina lõpliku otsustusega. 3) Kohtud on kaebuse menetlusse võtmise staadiumis asunud hindama seda, kas detailplaneeringuga kaasneb või ei kaasne oluline keskkonnamõju. Kohtute tõlgenduste kohaselt peaks kaebaja vastuvaidlematult tõendama, et konkreetsel juhul oluline keskkonnamõju esineb. Seda ei saa kaebajalt kaebeõiguse kontrollimise staadiumis nõuda. Keskkonnaõiguses kohaldub ettevaatusprintsiip, mistõttu piisab sellest, kui eksisteerib põhjendatud kahtlus keskkonnamõju võimaliku tekkimise suhtes. Järelikult ei ole haldusorganil kohustust viia KSH läbi üksnes juhul, kui olulise keskkonnamõju esinemine on kahtlusteta tõendatud. 4) Riigikohus on asunud seisukohale, et kui tegemist on keeruka õigusliku küsimusega, tuleks eelistada kaebuse menetlusse võtmist ning küsimuse täiendavat analüüsimist. Samuti on riigikohus tunnustanud KSH algatamata jätmise vaidlustamise õigust, kui KSH läbiviimine on kohustuslik. Kuna kaebaja on põhjendanud, miks tema arvates oli praegusel juhul KSH algatamine kohustuslik, tuleb tunnustada kaebeõiguse olemasolu. Kaebuse menetlusse võtmisel ei saa kohus kaebust sisuliselt lahendama asuda. 5) Kohtud on jätnud käsitlemata kaebaja väite, mille kohaselt kaebeõigus tuleneb keskkonnavastutuse seadusest. 6) Käsitlemata on kaebaja väide, et kaebeõigus tuleneb tema õigusest puhtale keskkonnale. Kaebeõiguse tunnustamist kinnitab ka Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-86-06, mille kohaselt peab olulise keskkonnamõjuga tegevuse kavandamisel olema isikul avaram võimalus vaidlustada menetlustoiminguid eraldi lõplikust haldusaktist. 7) KSH algatamata jätmine mõjutab vahetult kaebaja õigusi. Piirinaabrina on kaebajal õigus nõuda, et selgitataks välja planeeringuga kavandatu keskkonnamõju. 8) Eesti menetlusõigust tuleks tõlgendada Århusi konventsiooni valguses, mille eesmärgiks on laiendada isikute õigusi kohtusse pöördumiseks. Kaebeõiguse mittetunnustamise puhul puudub avalikkusel sisuline ning tõhus võimalus paluda kohtutel kontrollida KSH korraldamata jätmise õiguspärasust. Konventsiooni art 9 lg 3 kohaselt tuleb üldsuse esindajale tagada õigus vaidlustada tegevust või tegevusetust, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega. Samuti on ringkonnakohus jätnud põhjendamatult tähelepanuta kaebaja viidatud EL õigusaktid. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
2. Haldus- ja ringkonnakohus on K. Schmidti kaebuse tagastanud, tuginedes HKMS § 11 lg 31 p-le 5, mille kohaselt halduskohus tagastab kaebuse, kui kaebuse esitajal ei saa ilmselgelt olla halduskohtusse pöördumise õigust, eeldades, et tema väidetavad asjaolud on tõendatud. Haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormide rikkumist saab üldjuhul halduskohtus vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga. Sellest üldreeglist esinevad aga mõned erandid. Enne lõplikku haldusakti saab kaebuse esitada juhul, kui menetlustoiming rikub isiku õigusi, sõltumata menetluse lõpptulemusest (Riigikohtu halduskolleegiumi
3. juuni
4. a otsus haldusasjas nr 3-3-1- 39-10, p 21 ja selles viidatud lahendid). Kolleegium nõustub kohtutega, et KSH algatamata jätmise toiming iseseisvalt K. Schmidti õigusi ei riku. Kohtusse pöördumise õigust ei anna K. Schmidti väidetav õigus KSH menetluses osaleda, kuna see õigus ei ole lahutatav menetluse lõpptulemusest. Menetlustoimingu vaidlustamine on lubatav ka siis, kui menetluses on tehtud sedavõrd oluline ja ilmne viga, et juba menetluse käigus saab jõuda järeldusele, et lõplik haldusakt ei saa olla materiaalses mõttes (sisuliselt) õiguspärane (Riigikohtu halduskolleegiumi
5. juuni
6. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-39-10, p 21 ja selles viidatud lahendid; planeerimismenetlusega seoses vt
7. veebruari
8. a otsus asjas nr 3-3-1-8-02, p 10). Menetlusvea olulisus sõltub konkreetse haldusmenetluse liigist, eesmärgist ning menetluse õigusliku regulatsiooni eripärast (Riigikohtu halduskolleegiumi
9. veebruari
10. a otsus asjas nr 3-3-1-86-06, p 21).
11. Riigikohtu halduskolleegium selgitas detailplaneeringu menetluses KSH algatamata jätmise otsuse kui menetlustoimingu vaidlustamise võimalikkust
12. novembri
13. a määruses haldusasjas nr 3-31-64-
14. Ka selles asjas oli vaidlustatud KSH algatamata jätmine Pirita tee 28 kinnistu ja Maarjaheina tänava äärsete kruntide ja lähiala detailplaneeringu menetluses. Riigikohus leidis, et KSH algatamata jätmise vaidlustamine on lubatav üksnes juhul, kui kohustus KSH läbi viia põhineb vahetult seadusel ega jäta haldusorganile kaalutlusruumi. Sellise kohustuse eiramise puhul saab juba menetluse käigus järeldada, et planeering tuleks kehtestamise ja vaidlustamise korral tühistada, ning KSH algatamata jätmise vaidlustamine on järelikult lubatav (viidatud otsuse p 11).
15. Kaebaja leiab, et KSH tuli praegusel juhul läbi viia esmalt põhjusel, et detailplaneeringuga kavandatakse Vabariigi Valitsuse
16. augusti
17. a määruse nr 224 (edaspidi määrus nr 224) § 13 ps 2 nimetatud tegevust "infrastruktuuri ehitamine - linna arendustööd (näiteks elamurajooni, vangla rajamine), välja arvatud üksikute elamute ehitamine". Teiseks lõi kohustuse KSH läbi viia asjaolu, et detailplaneeringuga kavandatakse muuta Tallinna üldplaneeringut.
18. Riigikohus selgitas haldusasjas nr 3-3-1-64-11 (p-d 14-16), et määruse nr 224 loetellu kuuluvate tegevuste puhul on haldusorganil hindamisruum selle osas, kas loetellu kuuluval tegevusel on konkreetsel juhul eeldatavalt oluline keskkonnamõju või mitte. Hinnangu andmisel tuleb lähtuda

§ 6lg-s 3 nimetatud kriteeriumitest.

Kolleegium leidis, et juhtudel, kus haldusorganil on detailplaneeringu menetlemisel hindamisruum kavandatava tegevuse eeldatava keskkonnamõju olulisuse osas, ei ole põhjendatud KSH algatamata jätmise kui menetlustoimingu vaidlustamise võimaldamine. Kuna sellisel juhul ei tulene KSH läbiviimise kohustus vahetult seadusest, vaid eeldab haldusorgani hindamisotsust, ei ole KSH algatamata jätmise näol tegemist ilmse menetlusveaga. Haldusorgani hinnangut keskkonnamõju olulisusele ning sellest tulenevat otsust KSH algatamata jätmiseks saab sellisel juhul halduskohtus vaidlustada koos lõpliku haldusaktiga. Seega ei anna asjaolu, et kavandatav tegevus võib kuuluda määruse nr 224 loetellu, K. Schmidtile õigust KSH algatamata jätmise toimingu peale kohtusse pöördumiseks. Halduskolleegiumil puudub seetõttu vajadus selgitada, kas tegemist on tõepoolest määruse nr 224 § 13 p-s 2 nimetatud tegevusega või mitte. 11. Kui detailplaneeringuga kavandatakse muuta kehtivat üldplaneeringut, on haldusorganil kaalutlusruum selle osas, kas KSH algatamine on vajalik või mitte (

§ 33lg 2).

KSH vajalikkus otsustatakse

§ 33

lg-tes 3-5 sätestatud kriteeriumite ja lg-s 6 nimetatud asutuste arvamuse põhjal ning KSH algatamise otsusele tuleb lisada asjakohane põhjendus (

§ 35lg 3).

Riigikohus selgitas haldusasjas nr 3-3-1-64-11 (p 17), et eeltoodust tulenevalt ei ole ka siinkohal tegemist vahetult seadusel põhineva ning haldusorganile kaalutlusruumi mitte jätva kohustusega KSH läbi viia. Järelikult ei ole KSH algatamata jätmine sellisel juhul ilmne menetlusviga ning kaebus selle menetlustoimingu vaidlustamiseks ei ole lubatav. Haldusorgani otsustust KSH vajalikkuse üle saab vaidlustada koos detailplaneeringu kehtestamise otsusega ning halduskohus saab kaebuse lahendamisel hinnata KSH hindamata jätmise õiguspärasust. Järelikult ei anna K. Schmidtile kohtusse pöördumise õigust ka asjaolust, et algatatud detailplaneeringuga kavandatakse Tallinna üldplaneeringu muutmist, ning tähtsust ei oma see, kui ulatuslikult üldplaneeringut muuta kavatsetakse.

1. Riigikohus nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, mille kohaselt kaebaja viited keskkonnavastutuse seadusele, Århusi konventsioonile ja erinevatele Euroopa Liidu direktiividele ei ole praegusel juhul asjakohased. Riigikohus ei pea vajalikuks korrata ringkonnakohtu määruses esitatud põhjendusi.
2. Eeltoodust tulenevalt ei ole otsustus jätta KSH algatamata praegusel juhul selline menetlustoiming, mida saaks halduskohtus vaidlustada eraldi lõplikust haldusaktist. Kaebuse eseme lubamatuse tõttu puudub K. Schmidtil ilmselgelt kohtusse pöördumise õigus ning kohtud on kaebuse õigesti HKMS § 11 lg 31 p 5 alusel tagastanud. Riigikohus jätab K. Schmidti määruskaebuse rahuldamata. HKMS § 72 lg 1 p 1 alusel jätab Riigikohus muutmata Tallinna Ringkonnakohtu
3. mai
4. a määruse. Määruskaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 90 lg 2 teise lause alusel arvata riigituludesse. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving