RIIGIKOHUS ÜLDKOGU KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Asja läbivaatamine Eesti Vabariigi nimel 3-3-1-22-11 29. november 2011 Eesi

§ 70

lõike 11 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 3 lõike 3 alusel läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule. Kolleegiumil tekkis kahtlus RLS § 56 lõike 11 põhiseaduspärasuses ehk selles, et kaebajalt 130 000 krooni suuruse riigilõivu nõudmine võib ebaproportsionaalselt piirata PS §-st 15 ja §-st 32 tulenevaid kaebaja põhiõigusi. 11.

1. Halduskolleegium leidis, et RLS § 56 lõige 11 on asjassepuutuvaks sätteks, kuna lõivu tasumise kohustus ja suurus tuvastatakse nimetatud õigusnormi alusel. Asjas tingis kaebuse tagastamise see, et kaebaja ei tasunud seadusega ettenähtud lõivu. Kuna kaebuse tagastamise määruse peale saab kaebaja esitada määruskaebuse, kontrollitakse selle lahendamisel ka käiguta jätmise põhjendatust. Seetõttu saab kõrgemalseisev kohus lõivu tasumise kohustuse ja suuruse ning selle põhiseaduspärasuse osas anda õigusliku hinnangu kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuse lahendamisel (vt ka Riigikohtu üldkogu
2. aprilli
3. aasta otsus kohtuasjas nr 3-2-1-62-10, punkt 31). Asjaolu, et kohtud on analüüsinud lõivu tasumise kohustuse põhiseaduspärasust määruses, millega jäeti kaebaja taotlus riigilõivust vabastamiseks rahuldamata, ei välista kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuses RLS § 56 lõike 11 põhiseaduspärasuse küsimuse tõstatamist. Kolleegium oli sellel seisukohal seetõttu, et ka kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuses on RLS § 56 lõige 11 asjassepuutuvaks sätteks. 11.
4. Kolleegium oli samuti seisukohal, et lõivu suuruse põhiseaduspärasuse kontrolli eelduseks ei pruugi alati olla see, et tuvastatud on isiku maksejõetus. Ka siis, kui isiku maksejõuetust ei ole tuvastatud või isik leiab, et lõivu suurus on põhiseaduse vastane, võib lõivu tasumise kohustus ja lõivu suurus riivata isiku kohtusse pöördumise (PS § 15) ja ka nt omandiõigust (PS § 32), kuna ta peab kohtusse pöördumiseks ja asjas sisulise otsustuse saamiseks loobuma osast oma varast. Praeguses asjas on kaebaja kohtusse pöördumine takistatud, kuna kohtusse pöördumiseks peaks kaebaja loobuma märkimisväärsest osast oma varast. Kohtumenetluses ei ole kaebaja tegelik maksejõuetus analüüsi objektiks olnud. Kuigi tegemist ei ole sarnaste asjadega, pidas Riigikohtu üldkogu kohtuasjas nr 3-2-1-62-10 võimalikuks võtta seisukoht lõivu suuruse põhiseaduspärasuse osas hoolimata sellest, et tuvastatud ei olnud AS Wipestrex Grupp majanduslikku seisundit. 11.
5. Kolleegiumil tekkis kahtlus, et praeguses asjas ei pruugi lõivu suurus olla materiaalselt põhiseaduspärane. Ebaproportsionaalselt kõrge riigilõivu tasumise kohustus oleks lubamatu piirang nii PS §-s 15 kui ka § 32 lõikes 1 sätestatud põhiõiguste realiseerimisel.
6. jaanuarini 2009 kehtinud lõivuregulatsiooni kohaselt oleks kaebajal tulnud tasuda kaebuse esitamisel lõivu 69 250 krooni. Ka sellises suuruses lõiv või ka mõnevõrra väiksem lõiv tagaks menetlusökonoomia eesmärgi saavutamise. Riigikohtu üldkogu lahendatud kohtuasjas nr 3-2-1-62-10 nõudis AS Wipestrex Grupp hagis 31 500 000 krooni põhivõlana ja 9 802 109 krooni 59 senti viivisena. Riigikohtu üldkogu leidis, et põhiseaduspärane lõiv apellatsioonkaebuselt on 300 000 krooni. See on põhivõlast ca 0,86%. Praeguses asjas nõudis kaebaja 2 784 489 krooni. Lõivu suurus on 130 000 krooni, mis on ca 5% nõude suurusest. Seega oleks lõivu suhtelise suuruse erinevus umbes kuuekordne. Halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse esitamisel tuleks samuti tasuda riigilõivu 130 000 krooni (

§ 32lõige 3, § 84 lõige 1, RLS § 56 lõige 18).

11.

1. Ringkonnakohus leidis
2. aprilli
3. aasta määruses, et mittevaralise kahju hüvitise nõue on põhiosas perspektiivitu ja varalise kahju hüvitise nõue vähemalt olulises osas põhjendamatu. Sisuliselt on ringkonnakohus hinnanud, millises osas oleks hüvitise väljamõistmine tõenäoline, mitte aga kahjuhüvitise aluse küsimust. Seega ei ole ringkonnakohus kaebust tervikuna pidanud perspektiivituks, vaid pigem möönnud teatud osas kaebuse perspektiivi. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Riigikogu
4. Osa Riigikogu põhiseaduskomisjonist leiab, et kohtumenetluses on tavapärane siduda tasumisele kuuluva lõivu suurus nõude või vaidlustatava summa suurusega ning 5% summast, mille väljamõistmist taotletakse, või vara väärtusest, mille tagastamiseks kohustamist taotletakse, ei ole iseenesest menetlusökonoomia eesmärgil ülemäärane. Teine osa põhiseaduskomisjonist on arvamusel, et kõnealune riigilõivumäär võis olla vastuolus PS §ga
5. Asjassepuutuvad sätted on RLS § 56 lõige 11 ja RLS lisa
6. 12.
7. Menetlusosalised ei pea tervikuna finantseerima kohtumenetlusi, kus on mängus avalikud huvid, eriti halduskohtumenetluses, kus isikud kaitsevad oma õigusi riigi tegevuse vastu. 130 000kroonine riigilõiv oli rohkem kui kümnekordne Eesti keskmise palga ja umbes 30-kordne miinimumpalga suurune summa. Sellises määras riigilõiv ületab halduskohtumenetluse kulud ühes astmes. Kohtulõivu võimalik eesmärk teenida riigile lisatulu ja finantseerida sellest riigi muid kulutusi ei ole legitiimne. Menetlusökonoomia eesmärki aitaks saavutada lõiv, mis oleks proportsionaalne Eesti keskmise elatustasemega, kuna ka sellise lõivu tasumise kohustuse korral kaaluksid isikud esitatava kaebuse perspektiivikust ega esitaks ülemääraseid varalisi nõudeid, mis tõstavad tasutava riigilõivu suurust. Liiga madal lõiv aga menetlusökonoomia eesmärki ei tagaks. 12.
8. Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvates vajab Eestis kehtiv riigilõivude regulatsioon ülevaatamist ja korrastamist eesmärgiga jõuda paindlikuma regulatsioonini. Riigikogu põhiseaduskomisjon lisas, et üldjuhul tuleks riigilõivude põhiseaduspärasust hinnata koos menetlusabi andmise regulatsiooniga, kuna need on omavahel seotud. Ljudmilla Dovženko
9. L. Dovženko Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve asjas arvamust ei esitanud. Õiguskantsler
10. Õiguskantsler leiab, et kuna kaebaja ei taotlenud kehtinud tingimuste ja korra kohaselt (kaebust esitades või seda hiljem muutes) majandusliku seisundi tõttu menetlusabi, vaid tegi seda alles kaebuse tagastamise määruse vaidlustamisel ringkonnakohtus, siis ei ole ei riigilõivu suurust reguleerivad ega menetlusabi andmist mittevõimaldavad normid asjassepuutuvad. Riigikohtu halduskolleegiumi
11. mai
12. aasta määrusega üldkogule antud RLS § 56 lõike 11 põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus ei ole lubatav. 14.
13. Õiguskantsler rõhutab, et Riigikohtul on õigus ja kohustus kontrollida, kas kohtule esitatud kaebus oli menetlusnormide kohaselt lubatav. Riigikohus on asunud seisukohale, et menetlusabi andmist piiravad ja riigilõivu tasumise kohustust ettenägevad sätted moodustavad ühtse regulatsiooni (Riigikohtu üldkogu otsus kohtuasjas nr 3-2-1- 62-10, punkt 57.2.). Riigikohtu hiljutise praktika kohaselt saab erandlikult kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuse lahendamisel anda hinnangu ka riigilõivu tasumise kohustuse ja suuruse ning selle põhiseaduspärasuse kohta juhul, kui kohtusse pöörduja taotleb algusest peale majandusliku seisundi tõttu menetlusabi (samas). Praegusel juhul aga ei olnud Tallinna Ringkonnakohtul asja, mille raames hinnata riigilõivu suuruse põhiseaduspärasust. Kuna kaebaja esitas menetlusabi taotluse majandusliku seisundi tõttu alles kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuses ringkonnakohtule, siis ei olnud see küsimus nimetatud menetlusetapis enam asjakohane. 14.
14. Eeltoodu tõttu leiab õiguskantsler, et kaebaja
15. jaanuari
16. aasta määruskaebus Riigikohtule ei ole lubatav (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi
17. aprilli
18. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-101-08). Riigikohus lähtub

§ 742alusel määruskaebuse menetlemisel Riigikohtus tsiviilkohtumenetluse sätetest.

Õiguskantsleri arvates võiks Riigikohus võtta määruskaebuse praegusel juhul menetlusse üksnes TsMS § 679 lõike 3 punktis 3 sätestatud juhul, st kui kassatsioonkaebuse lahendamisel on põhimõtteline tähendus õiguskindluse tagamiseks ja ühtse kohtupraktika kujundamiseks või õiguse edasiarenduseks. Praegu aga ei saa määruskaebust ja selle raames riigilõivu määra suuruse põhiseaduspärasust kontrollida, kuna puudub konkreetne asi. Varasema kohtumenetluse käigus ei ole kaebaja majanduslikku seisu ega selle vastavust menetlusabi saamise tingimustele kontrollitud. Juhul kui Riigikohus asub vastupidisele seisukohale ja analüüsib kaebust ja riigilõivu määra põhiseaduspärasust, oleks tegemist abstraktse normikontrolliga. Õiguskantsler toob välja, et Riigikohtu halduskolleegium jättis

1. augusti
2. aasta määrusega menetlusse võtmata L. Dovženko määruskaebuse ringkonnakohtu
3. aprilli
4. aasta määruse peale, milles vaidlustati menetlusabi mitteandmist ehk riigilõivu tasumisest mittevabastamist põhjusel, et RVastS § 14 alusel esitatud kahju hüvitamise kaebuselt riigilõivu nõudmine on põhiseaduse vastane. Praegusel juhul kattub praeguses menetlusstaadiumis Riigikohtule esitatud määruskaebuse lubatav osa eelmainitud ja menetlusse võtmata jäetud Riigikohtule esitatud määruskaebusega. 14.
5. Samas märgib õiguskantsler, et peab tunnustamist väärivaks Riigikohtu seisukohta, milles kohus laiendas põhiõiguste kõrgeima kaitse eesmärgil normi asjassepuutuvuse aluseid ning põhiseaduslikkuse järelevalve lubatavuse piire (Riigikohtu üldkogu
6. aprilli
7. aasta otsuses kohtuasjas nr 3-2-1-62-10 ja Riigikohtu halduskolleegium
8. mai
9. aasta määruses ka praeguses asjas). Samas peaks selline kohtu tegevus jääma õiguskantsleri hinnangul üksnes erandlikuks (nagu on sõnaselgelt kirjas ka Riigikohtu üldkogu
10. aprilli
11. aasta otsuse punktis 30). Justiitsminister
12. Justiitsministri arvates on RLS § 56 lõige 11 põhiseaduspärane. Kui on olemas õiguslik mehhanism maksejõuetu isiku riigilõivu tasumisest täielikult või osaliselt vabastamiseks (

§ 91

lõike 1 esimene lause), ei saa pidada riigilõivumäära 130 000 krooni ebaproportsionaalselt suureks ega PS § 15 lõikest 1 ega §-st 32 tulenevaid õigusi rikkuvaks. 15.

1. Ka halduskohtumenetluses on riigilõivud kehtestatud menetlusökonoomia tagamiseks. Justiitsminister leiab, et halduskohtumenetluse eesmärk ei ole näha ette võimalikult rohkete kaebustega kohtusse pöördumine, vaid tagada lünkadeta kaebeõigus isiku oluliste õiguste kaitseks. Ka kaebeõigust riigi vastu võib kuritarvitada põhjendamatute ja liialdatud kahjunõuete esitamisega ning selle piiramine riigilõivu abil on demokraatlikus ühiskonnas lubatud. 15.
2. Konkreetse normikontrolli raames tuleb normi põhiseadusele vastavust hinnata konkreetse kohtuasja asjaolude pinnalt. Praegusel juhul on tegemist kahju hüvitamise kaebusega, mille rahuldamisel suureneks kaebaja materiaalne heaolu. Seda liiki kaebuste puhul on riigilõivu kõrgema määra rakendamine enam põhjendatud kui kaebuste puhul, mille eemärgiks ei ole varaliste hüvede suurendamine. 15.
3. RLS § 56 lõikes 11 lõivu määra sõltuvusse seadmine nõutava hüvitise suurusest aitab tagada, et nõutav hüvitise summa rajaneb kahju adekvaatsel ja läbimõeldud arvestusel. Tuleb arvestada, et mida suurem on nõutav summa, seda suurem on oht, et hüvitise nõudega on liialdatud. Justiitsminister toob välja, et praeguses kohtuasjas on Tallinna Ringkonnakohus leidnud, et mittevaralise kahju hüvitise nõue on põhiosas perspektiivitu ja varalise kahju hüvitise nõue vähemalt olulises osas põhjendamatu. Ka maksejõuetu isiku riigilõivu tasumisest täielikult või osaliselt vabastamise otsustamisel peab kohus andma eelhinnangu kaebaja õiguste kaitse vajalikkuse ja olulisuse kohta. Riigilõiv, mis takistab esitamast nõuet, mille rahuldamine on ebatõenäoline, ei saa piirata kohtusse pöördumist ebaproportsionaalselt. Rahandusminister
4. Rahandusminister leiab, et ei ole PSJKS § 10 lõike 1 mõistes praeguses asjas menetlusosaline ning esitab arvamuse kohtule laekuvate arvamuste paljususe huvides. 16.
5. Praeguses asjas ei ole põhjendatud hinnata riigilõivu suuruse põhiseaduspärasust, hindamata isiku majanduslikku seisundit. Vastasel juhul oleks RLS § 56 lõige 11 ja RLS lisa 1 osas, milles nähakse haldusasjas nõudelt kuni 3 000 000 krooni ette riigilõivu tasumine summas 130 000 krooni, asjassepuutumatud, kuna Riigikohus jätaks tuvastamata asjaolud, mille valguses normi põhiseaduspärasust hinnata. Kuna riigilõivu määra kehtestavad ja menetlusabi võimaldavad normid on lahutamatult seotud, ei saa menetlusabi andmise võimalust arvestamata hinnata lõivu määra põhiseaduspärasust, v.a juhul, kui kohaldamisele kuuluv õigus lõivu vähendamist ei võimalda. Erinevalt Riigikohtu üldkogu kohtuasjast nr 3-2-1-62-10, kus lõivu ei olnud isiku majandusliku seisundi alusel võimalik vähendada, on praeguses asjas

§ 91

lõike 1 alusel võimalik isiku majandusliku seisundi alusel vähendada RLS § 56 lõike 11 ja lisa 1 järgi kohaldatavat riigilõivumäära. 16.2. Rahandusminister arvab, et kohtumenetluses tasutavaid lõive ei ole võimalik kehtestada ühtsete summadena selliselt, et need vastaksid igal üksikul juhul kulupõhisusele ja samas arvestaksid kõiki elulisi asjaolusid, ning et neid määrasid saaks näiteks subjektiivsetest asjaoludest tulenevalt pidada kõhklusteta põhiseaduspärasteks. Lõivude põhiseaduspärasuse hindamisel tuleb seega alati arvestada kohaldatava määra vähendamise või maksmisest vabastamise aluseid, mis sätestatakse riigilõivuseaduse II osas ning eriseadustes (nt menetlusabi

§ 91lõikes 1).

Kohaldatavat lõivu saab alles siis pidada ebaproportsionaalselt suureks, kui sellest annab tunnistust riigilõivuseaduses sätestatud konkreetne summa ning puuduvad võimalused selle summa vähendamiseks või tasumisest vabastamiseks olukorras, kus lõivu vähendamine või kohaldamata jätmine on elulistest asjaoludest tulenevalt põhjendatud. Rahandusminister lisab, et õiguskord peab sätestama tõhusad meetmed, mis tagaksid igal üksikjuhul tasutava lõivu proportsionaalsuse. Nimetatud meetmeteks võivad olla näiteks lõivu ülem- ja alammäära kehtestamine, lõivu vähendamise ja lõivu maksmise kohustusest vabastamise aluste sätestamine või teatud tingimustel tasutava lõivu tagastamine. Kõik need võimalused on kohaldatavad koos ja eraldi ka praeguses asjas. VAIDLUSALUSED SÄTTED 17. Riigilõivuseaduse (RT I 2008, 59, 330; RT I, 22.12.2010, 1) § 56 "Hagiavalduse, avalduse ja kaebuse läbivaatamine" lõige 11: "

§ 10

lõike 6, § 84 lõike 1 ja RLS § 56 lõike 11 kohaselt tuli kaebajal kahju hüvitamise kaebuse esitamisel tasuda riigilõivu. Sellise suurusega nõudelt oleks kaebaja pidanud RLS lisa 1 alusel tasuma riigilõivu 130 000 krooni. Kaebuse esitamisel L. Dovženko riigilõivu ei tasunud, vaid esitas taotluse riigilõivu tasumisest vabastamiseks. Tallinna Halduskohtu 12. veebruari 2010. aasta määrusega jäeti L. Dovženko taotlus riigilõivu tasumisest vabastamiseks

§ 11

lõike 2 alusel rahuldamata (punkt 1) ja anti tähtaeg riigilõivu tasumiseks (punkt 2). Kuna halduskohtumenetluse seadustik ei näe ette võimalust esitada määruskaebust kaebuse käiguta jätmise määruse peale ja kuna määrus ei takista asja edasist menetlust, ei saa selle määruse peale määruskaebust esitada (

§ 471lõige 1).

21. Kui kaebus on puudusega ja kaebaja jätab kaebuse käiguta jätmise määruses ettenähtud tähtaja jooksul puuduse kõrvaldamata (nt lõivu tasumata), tagastatakse kaebus

§ 11lõike 3 alusel.

Tallinna Halduskohtu

1. novembri
2. aasta määrusega tagastati L. Dovženko kaebus, kuna ta ei tasunud riigilõivu. Kaebuse tagastamise määruse peale saab isik erinevalt kaebuse käiguta jätmise määrusest esitada määruskaebuse (

§ 11lõige 8).

Kuna kaebuse tagastamise määruse peale saab kaebaja esitada määruskaebuse, saab käiguta jätmise määruse põhjendatust kontrollida alles tagastamise määruse kontrolli raames. Põhjendatuse kontroll hõlmab ka seda, kas kaebuse käiguta jätmise tinginud õigusnorm vastab põhiseadusele. L. Dovženko esitas halduskohtu

1. novembri
2. aasta määruse peale määruskaebuse, mis jäeti Tallinna Ringkonnakohtu
3. detsembri
4. aasta määrusega rahuldamata ja halduskohtu
5. novembri
6. aasta määrus jäeti muutmata. Ka Riigikohus saab korralises kaebemenetluses lõivu põhiseaduspärasust kontrollida üksnes kaebuse tagastamise või enamtasutud riigilõivu tagastamisest keeldumise peale esitatud kaebuse alusel (vt ka Riigikohtu üldkogu otsus kohtuasjas nr 3-2-1-62-10, punktid 28 ja 31).
7. Kohus tagastas L. Dovženko kaebuse ja põhjendas seda sellega, et kaebaja ei tasunud halduskohtule esitatud 2 784 489 kroonise varalise ja mittevaralise kahju hüvitamise nõudelt 130 000 krooni suurust riigilõivu. Kuna kohtud tagastasid L. Dovženko määruskaebuse, sest riigilõiv jäi tasumata, saab Riigikohus kontrollida Tallinna Ringkonnakohtu
8. detsembri
9. aasta määruse ja Tallinna Halduskohtu
10. novembri
11. aasta määruse tühistamiseks esitatud L. Dovženko määruskaebuse alusel kaebuse käiguta jätmise tinginud riigilõivu määra sätestanud normi vastavust põhiseadusele. Riigilõivu määra sätestas RLS § 56 lõige 11 koostoimes lisaga 1 (
12. jaanuarist 2009 kuni
13. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis), mis nägid ette, et halduskohtule kahju hüvitamiseks kaebuse esitamisel tuli nõudelt 2 500 000 kuni 3 000 000 krooni tasuda riigilõivu summas 130 000 krooni. Seega on kohtuasja asjaoludest tulenevalt sätteks, mille põhiseaduspärasust Riigikohus hindab, PSJKS § 14 lõike 2 esimese lause mõttes asjassepuutuv RLS § 56 lõige 11 koostoimes lisaga 1, kuna lõivu tasumise kohustus ja suurus tuvastatakse nimetatud õigusnormi alusel. Halduskohus oleks pidanud vaidlusaluste sätete põhiseaduspärasuse korral tegema teistsuguse otsuse kui nende sätete põhiseaduse vastasuse korral (vt Riigikohtu üldkogu
14. oktoobri
15. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-5-02, punkt 15). Riigikohtu üldkogu leiab, et praeguse asja lubatavus ei sõltu sellest, kuidas lahendati riigilõivu tasumisest vabastamise küsimus, vaid eelkõige sellest, kas vaidlusalune säte on asjassepuutuv ja kas halduskolleegiumil on tekkinud põhjendatud kahtlus selle põhiseadusele vastavuses (PSJKS § 3 lõige 3). II
16. L. Dovženko esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Eesti Vabariigi poolt õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud varalise ja mittevaralise kahju hüvitamiseks. Seega kasutas ta PS § 15 lõikest 1 tulenevat igaühe õigust oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral pöörduda kohtusse. See on põhiõigus, mis peab tagama õiguste lünkadeta kohtuliku kaitse (Riigikohtu üldkogu
17. detsembri
18. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-38-00, punkt 15). Põhiseaduse §-des 13–15 ette nähtud õigus kohtulikule kaitsele hõlmab nii isiku õigust esitada õiguste ja vabaduste rikkumise korral kaebus kohtule kui ka riigi kohustust luua põhiõiguste kaitseks kohane kohtumenetlus, mis on õiglane ja tagab isiku õiguste tõhusa kaitse (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
19. aprilli
20. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-4-03, punkt 16).
21. Õiguse riive on selle kaitseala iga ebasoodus mõjutamine (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
22. märtsi
23. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-1-02, punkt 12). Halduskohtule esitatud kahju hüvitamise nõudelt riigilõivu tasumise kohustuse ettenägemine ja selle suurus riivavad kohtusse pöördumise õigust (PS § 15 lõike 1 esimene lause). Isik saab kohtusse pöörduda ja oma õiguste väidetava rikkumise kohta kohtult sisulise otsustuse vaid juhul, kui ta tasub riigilõivu, või siis, kui ta vabastatakse riigilõivu tasumisest osaliselt või täielikult. Kui nõutavat riigilõivu ei ole tasutud ja isikut ei vabastata lõivu tasumise kohustusest, on asja menetlusse võtmine ja selles sisulise otsustuse saamine välistatud. Sellisel juhul ei kontrolli kohus, kas isiku õigusi on rikutud.
24. Kuna RLS § 56 lõige 11 ja lisa 1 (
25. jaanuarist 2009 kuni
26. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) vastuvõtmisel on seadusandja järginud menetlus-, pädevus- ja vorminõudeid ning tegemist on õigusselge sättega, on säte formaalselt põhiseaduspärane.
27. Järgnevalt analüüsib üldkogu RLS § 56 lõike 11 ja lisa 1 (
28. jaanuarist 2009 kuni
29. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) materiaalset põhiseaduspärasust. Selleks tuleb määrata PS § 15 lõike 1 kaitseala riive lubatavad eesmärgid ja hinnata 130 000 krooni suuruse riigilõivu kui vahendi proportsionaalsust nende eesmärkide suhtes.
30. Riigikohtu üldkogu leidis kohtuasjas nr 3-2-1-62-10 (punkt 44), et kuna riigilõivumäär kehtestatakse RLS § 4 lõike 1 järgi lähtuvalt toimingu tegemisega kaasnevatest kuludest (kulupõhimõte), on riigilõivu esmaseks eesmärgiks riigi tehtava avalik-õigusliku toimingu kulutuste täielik või osaline hüvitamine toimingu osalise poolt (vt ka Riigikohtu üldkogu
31. detsembri
32. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-10-00, punkt 24). Lisaks tuleneb RLS § 4 lõikest 2 võimalus kehtestada riigilõivumäär toimingu eesmärgist, toimingust saadavast hüvest ja kaalukast avalikust huvist lähtuvalt kulupõhimõttest erinevalt. Riigilõivu regulatsiooni eesmärgiks peab üldkogu ka menetlusökonoomiat. Sarnaselt on Euroopa Inimõiguste Kohus määratlenud riigilõivu eesmärki kui kohtusüsteemi kaitsmist koormavate kaebuste eest (FC Mretebi vs. Gruusia, taotlus nr 38736/04, punkt 48). Eelnõu 194 SE teisel lugemisel põhjendas Riigikogu õiguskomisjoni poolne ettekandja riigilõivude üldist kahe- kuni viiekordset tõstmist seniste ebamõistlikult väikeste riigilõivumääradega ja vajadusega muuta tsiviilkohtumenetlus n-ö kulupõhiseks, samuti liigsete ja pahatahtlike kaebuste vältimise ja riigieelarvele täiendavate tulude leidmise vajadusega (XI Riigikogu stenogramm,
33. detsember 2008). Alates
34. jaanuarist 2009 tõsteti tsiviilkohtumenetluse, seega ka RLS § 56 lõike 11 kaudu kahju hüvitamise haldusasjade riigilõive oluliselt. Kui
35. jaanuarist 2007 kuni
36. detsembrini 2008 tuli halduskohtus kahju hüvitamise kaebuselt nõude puhul 2 700 000 kuni 2 800 000 krooni maksta kaebuse esitamisel riigilõivu 69 250 krooni, siis alates
37. jaanuarist 2009 oli riigilõiv sama suure nõudega kahju hüvitamise kaebuselt 130 000 krooni.
38. PS § 24 lõikes 5 sätestatud põhiõiguse piirangu eesmärgi osas järeldas Riigikohtu üldkogu kohtuasjas nr 3-2-1-62-10 (punkt 45), et põhiseaduse järgi saab lugeda lubatavaks eesmärki, et hagimenetluses kantakse vähemalt rahaliste vaidluste puhul riigi tehtavad kulud õigusemõistmisele eelkõige menetlusosaliste endi makstavate lõivude arvel (õigusemõistmise kulutuste kandmisest osavõtu põhimõte). Üldkogu leidis, et seda põhimõtet ei saa laiendada selliselt, et sarnaselt peaks menetlusosalised kogu ulatuses finantseerima ka kohtumenetlusi, kus on mängus avalikud huvid, nt lapsi ja perekonda puudutavates vaidlustes, vaidluseid riigiga või ka nt süüteomenetlusi. Samas leidis üldkogu, et legitiimseks ei saa lugeda kohtulõivu võimalikku eesmärki teenida riigile lisatulu ja finantseerida sellest riigi muid kulutusi, juhul kui lõiv on suurem, kui see on vajalik õigusemõistmise kulutuste kandmise ja menetlusökonoomia tagamiseks, kuna see oleks vastuolus lõivu PS §-st 113 tuleneva olemusega. Samuti leidis Riigikohtu üldkogu, et tsiviilasjades on apellatsioonkaebuselt riigilõivu tasumise nõude legitiimsed eesmärgid menetlusosaliste osavõtt õigusemõistmise kulutuste kandmisest ja menetlusökonoomia. Kohtusse pöördumisel riigilõivu tasumise kohustuse ettenägemine kannab tsiviilkohtumenetluses eesmärki tagada riigieelarvevahendite säästlik avalikke huve arvestav kasutamine, täpsemalt õigusemõistmise kulutuste kandmisest osavõtt ja menetlusökonoomia.
39. PS § 15 lõike 1 esimeses lauses sätestatud põhiõiguse piiramise õigustusena saab arvestada üksnes teisi põhiõigusi või põhiseaduslikke väärtusi (Riigikohtu üldkogu
40. mai
41. aasta otsus kohtuasjas nr 3-1-1-88-07, punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika). 29.
42. Menetlusökonoomia on põhiseaduslikku järku õigusväärtus (Riigikohtu üldkogu
43. märtsi
44. aasta otsus kohtuasjas nr 3-1-3-10-02, punkt 9). Üldkogu hinnangul on halduskohtumenetluses riigilõivu legitiimseks eesmärgiks menetlusökonoomia, et vältida mh põhjendamatute ja pahatahtlike kaebuste menetlemist, kuna selliste kaebuste menetlemine võib kaasa tuua kohtusüsteemi suutmatuse pakkuda isikutele tõhusat õiguskaitset mõistliku aja jooksul (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
45. detsembri
46. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-25-09, punkt 23). RLS § 56 lõikes 11 koostoimes lisaga 1 (
47. jaanuarist 2009 kuni
48. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) sätestatud suuruses riigilõivu tasumise kohustus võib ära hoida isiku kohtusse pöördumise, mille tulemusena väheneb ka läbivaadatavate kohtuasjade arv ja selle tõttu tõhustub menetluses olevate kohtuasjade läbivaatamine. Lõpptulemusena koormatakse vähem teisi selliste kaebustega seotud menetlusosalisi, kohtusüsteemi ja riigieelarvet. 29.
49. Riigieelarvevahendite säästliku avalikke huve arvestava kasutamise huvides saab üldkogu arvates põhiseadusliku väärtusena käsitada ka haldusasjades õigusemõistmise kulude osalise kandmise põhimõtet. Õigusemõistmise kulude menetlusosaliste kanda jätmisel tuleb siiski arvestada sellega, et lisaks õigusvaidluse lahendamisele peab halduskohtusüsteem viima ellu võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtet. Kuna kohtuvõim kontrollib ka täidesaatva ja seadusandliku riigivõimu tegevust, ei tule haldusasjades menetlusosalisel osaleda kohtuasja läbivaatamisel tekkinud kulude kandmisel kogu ulatuses, vaid üksnes osaliselt. Seetõttu on legitiimne eesmärk, mille kohaselt haldusasjades kahju hüvitamise kaebuste puhul kannab menetlusosaline riigi tehtavad kulud õigusemõistmisele oma kohtuasjas üksnes osaliselt.
50. Üldkogu hinnangul on 130 000 krooni suurune riigilõiv sobiv abinõu menetlusökonoomia ja õigusemõistmise kulude osalise kandmise eesmärgi täitmiseks. Kahju hüvitamise kaebuselt 130 000 krooni suuruse riigilõivu tasumise nõue võib ära hoida põhjendamatute ja pahatahtlike kahju hüvitamise kaebuste esitamist. Samuti katab sellises suuruses riigilõiv õigusemõistmise kulud vähemalt osaliselt.
51. Üldkogu hinnangul ei ole 130 000 krooni suurune riigilõiv vajalik abinõu menetlusökonoomia ega õigusemõistmise kulude osalise kandmise eesmärgi täitmiseks. 31.
52. 130 000 kroonine riigilõiv on ca 30-kordne töötasu alammäär (Vabariigi Valitsuse
53. juuni
54. aasta määruse nr 90 "Töötasu alammäära kehtestamine" § 1) ja ca 10,5-kordne keskmise kuupalga määr (Statistikaameti andmed
55. aasta I kvartali kohta). Seevastu kuni
56. jaanuarini 2009 kehtinud lõivuregulatsiooni kohaselt oleks kaebajal tulnud tasuda kaebuse esitamisel lõivu ligi poole vähem ehk 69 250 krooni, mis oleks ca 16-kordne töötasu alammäär ja ca 5,6-kordne keskmise kuupalga määr. Arvestades Eesti keskmise kuupalga määra ja töötasu alammäära, võib ka sellises suuruses või ka mõnevõrra väiksem riigilõiv hoida isikuid esitamast põhjendamatuid ja pahatahtlikke kaebuseid ning saavutada sellega sama efektiivselt, kuid isikute õigusi vähem piiravalt menetlusökonoomia eesmärgi. Seevastu mida kõrgemad on riigilõivud, seda enam tegelevad kohtud riigilõivust vabastamise taotluste lahendamistega. Määruse peale, millega jäetakse kaebaja taotlus riigilõivust vabastamiseks rahuldamata, saab esitada määruskaebuse kuni Riigikohtuni. Sellisel juhul kulub kohtute ressurssi rohkem menetluslike, mitte sisuliste küsimuste lahendamisele. 31.
57. Lisaks riigilõivule aitab menetlusökonoomiat tagada ka kaebuse tagastamine.

§ 11

lõike 31 punkti 5 kohaselt tagastab halduskohus kaebuse, kui kaebajal ei saa olla halduskohtusse pöördumise õigust, eeldades, et tema väidetavad asjaolud on tõendatud. Riigikohtu halduskolleegiumi praktika kohaselt saab viidatud sätte alusel kaebuse tagastada, kui kaevatav haldusakt või toiming ei saa ilmselgelt rikkuda kaebaja õigusi ega piirata tema vabadusi (Riigikohtu halduskolleegiumi

1. mai
2. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-9-08, punkt 15;
3. septembri
4. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-38-08, punkt 13;
5. septembri
6. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-34-08, punkt 9;
7. oktoobri
8. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-45-08, punkt 11;
9. oktoobri
10. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-53-08, punkt 8) ning kui kaebus on ilmselgelt perspektiivitu ehk kui soovitud eesmärgi saavutamine esitatud kaebuse abil ei ole võimalik (Riigikohtu halduskolleegiumi
11. juuni
12. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-20-10, punkt 10). Seega tagab kaebuse tagastamise regulatsioon riigilõivust sõltumata, et halduskohtud ei peaks menetlema sisutühje asju. Samas on riigilõiv põhimõtteliselt vajalik selleks, et panna isik kaaluma kohtusse pöördumise vajalikkust asjades, mille eduväljavaated on väikesed, kuid mis ei ole ilmselgelt perspektiivitud

§ 11lõike 31 punkti 5 tähenduses.

31.

1. Justiitsministeeriumi
2. aasta andmete kohaselt oli haldusasja keskmine menetluskulu halduskohtus
3. aastal 10 749 krooni. Ka 69 250 krooni suurune riigilõiv ületaks seda kordades. Seega tagab ka sellises suuruses või ka mõnevõrra väiksem riigilõiv õigusemõistmise kulude osalise kandmise eesmärgi täitmise. 31.
4. Eeltoodust tulenevalt on üldkogu seisukohal, et ka 69 250 krooni suurune või ka mõnevõrra väiksem riigilõiv võib mh hoida ära põhjendamatute ja pahatahtlike kaebuste kergekäelist esitamist ning kataks õigusemõistmise kulud ja omaks tõenäoliselt sama efektiivset mõju kui 130 000 krooni suurune riigilõiv. Samas koormaks 69 250 krooni suurune või mõnevõrra väiksem riigilõiv isikuid vähem.

§ 11

lõike 31 punkti 5 kohaldamine aga tagaks, et kohus ei pea menetlema ilmselgelt perspektiivitut kaebust.

1. Seega tunnistab üldkogu PSJKS § 15 lõike 1 punkti 5 alusel, et RLS § 56 lõige 11 ja lisa 1 (
2. jaanuarist 2009 kuni
3. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) nende koostoimes olid vastuolus põhiseadusega osas, milles need nägid ette, et halduskohtule kahju hüvitamise kaebuse esitamisel tuli nõudelt 2 500 000 kuni 3 000 000 krooni tasuda riigilõivu summas 130 000 krooni. Üldkogul puudub võimalus tunnistada põhiseadusega vastuolus olevad normid kehtetuks, sest alates
4. jaanuarist 2011 kehtib uus riigilõivuseadus (RT I 2010, 21, 107), mille tõttu on
5. detsembrini 2010 kehtinud riigilõivumäärad kehtetuks tunnistatud. III
6. Kuna üldkogu tunnistas halduskohtule kahju hüvitamise kaebuse esitamisel tasutava 130 000 krooni suuruse riigilõivu põhiseadusega vastuolus olevaks ja see norm tuleb jätta kohaldamata, tuleb määrata kindlaks ka riigilõivu summa, mille kaebaja peab oma kahjunõudelt tasuma.
7. Kuni
8. detsembrini 2008 kehtinud riigilõivuseaduse kohaselt oleks L. Dovženko pidanud oma kaebuselt tasuma riigilõivu 69 250 krooni. Kuigi kaebuse esitamise ajal riigilõivuseaduses sellises suuruses riigilõiv enam ei kehtinud, saab üldkogu arvates siiski täita tekkinud lünga nimetatud lõivumääraga. 69 250 krooni suurune lõiv tagab halduskohtus kahju hüvitamise asjades nii õigusemõistmise kulude kandmise kui menetlusökonoomia eesmärgi ja on samas kahju hüvitamise asjades nende eesmärkide saavutamiseks proportsionaalne abinõu. Seega määrab üldkogu riigilõivuks, mille kaebaja peab tasuma, 69 250 krooni (4425 eurot 88 senti). Kui kaebaja ei suuda sellises suuruses riigilõivu tasuda, on tal õigus esitada taotlus riigilõivu tasumise kohustusest vabastamiseks (

§ 91lõige 1).

1. Üldkogu rahuldab Ljudmilla Dovženko määruskaebuse, tühistab Tallinna Ringkonnakohtu
2. detsembri
3. aasta määruse ja Tallinna Halduskohtu
4. novembri
5. aasta määruse haldusasjas nr 3-09-2215 ning saadab haldusasja Tallinna Halduskohtusse menetlusse võtmise otsustamiseks. Kautsjon tuleb tagastada (

§ 90lõige 2).

Märt Rask Tõnu Anton Jüri Ilvest Peeter Jerofejev Henn Jõks Ott Järvesaar Eerik Kergandberg Hannes Kiris Lea Kivi Indrek Koolmeister Ants Kull Villu Kõve Lea Laarmaa Jaak Luik Ivo Pilving Jüri Põld Harri Salmann Tambet Tampuu