3-3-1-84-11

Riigikohtunike Tõnu Antoni ja Indrek Koolmeistri eriarvamus Riigikohtu halduskolleegiumi otsusele asjas nr 3-3-1-84-11

1. Praeguses asjas esitati väljasõidukohustust ja väljasaatmist puudutav keelamiskaebus koos elamisloa andmisest keeldumise otsuse tühistamise kaebusega. Mõlemad kaebused olid kohtute hinnangul nõuetekohased. Ka kolleegium pidas edasiste väljasaatmistoimingute keelamise nõuet (keelamiskaebust) lubatavaks ja halduskohtus sisuliselt lahendatavaks, sest haldusasjas nr 3-3-1-2110 rahuldati A. Šapovalovi nõue elamisloa andmisest keeldumise otsuse tühistamiseks ja saadeti väljasaatmistoimingute keelamise kaebus uueks läbivaatamiseks esimese astme kohtule. Kolleegiumi hinnangul olid kohtud viidatud asjas jätnud osa tõendeid hindamata. Selles asjas on kolleegium keelamiskaebuse lubatavust aga olulisel määral piiranud ja kohaldanud uut seisukohta ka A. Šapovalovi keelamiskaebusele, tehes seda sisuliselt tagasiulatuvalt. Leiame, et A. Šapovalovi keelamiskaebuse lubatavuse kitsendamine tagasiulatuvalt ei ole seaduspärane.
2. Peame võimalikuks keelamiskaebuse esitamist nii varasema kui ka kehtiva HKMS redaktsiooni alusel. Keelamiskaebuse lubatavust tuleb sisustada, toetudes VSS § 14 lg 4 punktile 2, mille järgi ei kohaldata väljasaatmist juhul, kui väljasaatmine on muutunud võimatuks. Olukorras, kus esineb alus väljasaatmise kohaldamata jätmiseks, kuid riik asub siiski isikut Eestist välja saatma, rikub selline haldusakt või toiming meie arvates isiku õigusi ja toob tõenäoliselt kaasa tagajärje, mida ei saa kõrvaldada haldusakti või toimingu hilisema vaidlustamisega ehk täidetud oleksid RVastS § 5 lg 1 tingimused.
3. Me ei nõustu kolleegiumi enamuse seisukohaga, et keelamiskaebus pole lubatav, kui hiljem on võimalik õiguste rikkumise heastamine (otsuse p 22). HKMS § 45 lg 1 ega RVastS § 5 lg 1 sõnastus ei sea keelamiskaebuse esitamise lubatavuse tingimuseks asjaolu, et õiguste rikkumist pole hiljem üldse võimalik heastada. Koosseisu enamus on seega piiranud keelamiskaebuse esitamise võimalikkust seaduses sätestatuga võrreldes ulatuslikumalt. Kuigi praeguses asjas on kolleegium vaadanud kaebuse läbi sisuliselt, tuleneb otsuse punktidest 21-23 järeldus, et sellised keelamiskaebused pole kehtiva HKMS järgi üldse lubatavad (puudub kaebeõigus) ning sellised kaebused tuleb HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada.
4. VSS § 7 lg 2 kohaselt tehakse lahkumisettekirjutusega kindlaks, et välismaalane viibib Eestis ebaseaduslikult, pannakse välismaalasele kohustus Eestist lahkuda, määratakse lahkumiskohustuse vabatahtliku täitmise tähtaeg, tehakse hoiatus välismaalase suhtes sunniraha rakendamise kohta lahkumisettekirjutuse täitmata jätmise korral, tehakse hoiatus lahkumiskohustuse sundtäitmise kohta ja vajaduse korral kohaldatakse välismaalase suhtes sissesõidukeeldu. Lahkumisettekirjutuses ei määrata kindlaks välisriiki, kuhu peab isik lahkuma ja milliselt riigilt tuleks viibimisalust taotleda. Seega saab väljasaatmiskohustuse täitmise võimalikkuse ja lahkumisettekirjutuses selleks esitatud aluste õiguspärasuse kohtulik kontroll (käesoleval juhul viibimisaluse taotlemine Vene Föderatsioonist ja/või Ukrainast) toimuda üksnes lahkumisettekirjutuse tegemise järel, mitte lahkumisettekirjutuse õiguspärasust vaidlustades. Seetõttu peame lahkumisettekirjutuses märgitud väljasõidukohustuse täitmise tagamise vahendite (sunniraha, järelevalvemeetmete ja väljasaatmise hoiatus on lahkumisettekirjutuses märgitud ja seega on nende kohaldamine reaalne) keelamiseks kaebuse esitamist mõistlikuks ja lubatavaks. Leiame, et lahkumisettekirjutuse täitmise võimalikkuse kontrolli saabki läbi viia keelamiskaebuse lahendamise raames. Ka tuvastamiskaebuse alusel saab kindlaks teha, et väljasaatmine (k.a lahkumisettekirjutuse alusel väljasõidukohustuse täitmine) on võimatu.
5. VSS § 14 lg 4 p 2 muutub sisutühjaks, kui väljasaatmise võimatuse tuvastamine ei ole kohtumenetluses võimalik või sellist kohtulikku kontrolli on ebaproportsionaalses ulatuses piiratud. Seega peame lubatavaks taotlust keelata edasised väljasaatmistoimingud sellest hoolimata, et lahkumisettekirjutus on jõus, kusjuures pole oluline, kas lahkumisettekirjutus on eelnevalt kohtus vaidlustatud või mitte. Leiame, et koosseisu enamuse heakskiidu saanud seisukohad piiravad liigselt keelamiskaebuse kasutamise lubatavust ega ole kooskõlas VSS § 14 lg 4 p 2 põhimõttega, et väljasaatmine ei ole lubatav, kui väljasaatmine on muutunud võimatuks.
6. Kohtuotsuse I osas ei selgitata selgesõnaliselt, kes, millises menetluses ja millist liiki kaebusega tuvastab vastuvõtva riigi puudumise (vt otsuse punkti 30). Kohtuotsusest ei nähtu, millises menetluses saab ja tuleb vastuvõtva riigi puudumine kui väljasaatmise võimatuse tuvastamise üks aluseid kindlaks teha. Kui vastuvõttev riik või selle puudumine tuvastatakse keelamiskaebuse lahendamisel, peaks kohus sellest hoolimata kaebuse tagastama, sest ka sellisel juhul ei ole keelamiskaebuse esitamine koosseisu enamuse seisukoha järgi lubatav. Kohtuotsuse kohaselt on keelamiskaebuse esitamine sisuliselt võimatu niikaua, kuni isik ei suuda tõendada viibimisaluse saamise võimatust mõnest välisriigist (seetõttu on väljasaatmine võimalik) ning seetõttu on isiku õiguste kaitse oluliselt piiratud.
7. Arvame, et otsust läbiv loogika, et isik peab oma õiguste kaitseks tõendama viibimisaluse saamise võimatust mõnest välisriigist, on ebamõistlik, erineb diametraalselt seaduse eesmärkidest ja senisest kohtupraktikast. Väljasaatmise võimalikkuse tõendamine on senise kohtupraktika järgi haldusorgani ülesanne, kusjuures kohtuliku kontrolli raames tuleb haldusorganil ära näidata põhjendused, millele tuginedes on alust arvata, et väljasaatmise perspektiiv on olemas (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-96-07, p 18). Oleme seisukohal, et puudub vajadus ümberpööratud tõendamiskoormuse kehtestamiseks ja senise kohtupraktika muutmiseks.
8. Kehtiva regulatsiooni alusel ei anta väljasaatmise aluseks olevat eraldiseisvat akti, vaid vastuvõtva riigi olemasolul antakse väljasaadetav lihtsalt teise riigi ametivõimudele üle. Peame vajalikuks uue haldusakti andmist või eraldi menetlusdokumendi koostamist olukorras, mil väljasõidukohustuse tekkimisest on selle täitmise tagamise vahendite kohaldamiseni, samuti isiku väljasaatmiseks sundtäitmise toimingute tegemiseni möödunud pikk ajavahemik. Pika ajavahemiku tõttu tuleb eeldada, et olukord täitmist tagavate sammude astumiseks võib olla muutunud ning haldusorgan peab täiendavalt kontrollima ettekirjutuse sundtäitmise aluse olemasolu. Leiame, et otsuses on kajastamata ka isiku võimalus taotleda haldusorganilt menetluse uuendamist, kui pärast lahkumisettekirjutuse tegemist on olulised asjaolud muutunud (HMS § 44).
9. Me ei nõustu ka kolleegiumi enamuse seisukohaga, et pelgalt lahkumisettekirjutuse tegemisest möödunud pikk aeg ei saa üldse olla keelamiskaebuse rahuldamise üheks aluseks (otsuse p 44). Väljasaatmise puhul tuleb saavutada tasakaal avalike ja isiku erahuvide vahel, samuti tuleb järgida isiku põhiõigusi. Leiame, et väljasaatmiskohustuse täitmise kaal võib aja jooksul väheneda ning seda tuleb väljasaatmiskohustuse täitmise võimalikkuse hindamisel arvestada. Kui riik ei ole suutnud isikut pika aja jooksul hoolimata selleks tehtud pingutustest välja saata, ei saa ka üksnes väljasõidukohustus õigustada isiku jätmist enda tuleviku osas teadmata ajaks nii faktiliselt kui ka õiguslikult ebakindlasse olukorda. Sarnaselt süütegude või tsiviilõiguslike ja avalik-õiguslike nõuete aegumisele tuleb kaitsta õigusrahu ja tagada õiguskindluse põhimõtte rakendumine ka seoses väljasõidukohustusega. Eeltoodule tuginedes leiame, et ka üksnes ebamõistlikult pika aja möödumine võib vähendada väljasaatmise võimalikkust, kui isik pole temal lasuvat väljasõidukohustust pikaajaliselt täitnud ja ka riik pole pingutustele vaatamata suutnud isikut välja saata.
10. Ka kehtivas õiguses ei ole kehtiva haldusakti olemasolule tugineva kohustuse täitmisest loobumise regulatsioon tundmatu või võimatu. Nii näiteks on maksuhalduril teatud asjaolude esinemisel pädevus loobuda kehtiva haldusaktiga tuvastatud maksuvõla sundtäitmisest seetõttu, et sundtäitmine on lootusetu (vt maksukorralduse seaduse § 128 lg 8). Vastav põhimõte oleks kohaldatav ka väljasõidukohustuse täitmise hindamisel. Seadusandja saab kaaluda vastavasisulise regulatsiooni kehtestamise vajalikkust ka väljasaatmist reguleerivates õigusaktides.
11. Kaebajal puuduvad tihedad sotsiaalsed ja majanduslikud sidemed nii Vene Föderatsiooni kui ka sünnikoha riigi Ukrainaga, kaebaja on Eestis viibinud umbes 40 aastat, tema abikaasa elab Eestis ja omab pikaajalise elaniku elamisluba, kaebaja lapsed on Eesti riigi kodanikud, kaebaja tegeleb Eestis ettevõtlusega, omab sissetulekut ning teda pole esimese lahkumisettekirjutuse tegemise hetkest alates kümne aasta jooksul suudetud välja saata. Kaebaja töötas küll välisriigi luure- ja julgeolekuteenistuses aastatel 1984-1990, kuid läks erru enne Eesti taasiseseisvumist ja tänaseks on möödunud erruminekust üle kahekümne aasta. Arvestada tuleb, et ka välisriigi relvajõududest erru arvatud isikutest lähtuv oht Eesti julgeolekule võib aja jooksul muutuda. Leiame, et käesoleva vaidluse olulised asjaolud kogumis võimaldavad teha järelduse, et A. Šapovalovi väljasaatmine on muutunud võimatuks.
12. Halduskohtu ja ringkonnakohtu otsustest ega ka kolleegiumi enamuse heakskiidu pälvinud seisukohtadest ei nähtu veenvalt, millist rolli ning tagajärgi on omanud KAPO arvamus, mille esitamise eel oli PPA seisukohal, et väljasaatmine on võimatu, kuid mille järel PPA seisukoht muutus ja väljasaatmine hinnati võimalikuks (vt otsuse p 5). KAPO arvamuses viidatakse, et A. Šapovalovile erandina üheks aastaks tähtajalise elamisloa andmine looks ohtliku pretsedendi, mis saadaks üldsusele eksliku sõnumi Eesti haldussuutlikkuse kohta ja suurendaks veelgi võimalikku julgeolekuohtu. KAPO arvamuses pole hinnatud ega väljendatud konkreetselt A. Šapovalovist lähtuvat võimalikku julgeolekuohtu. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister