3-4-1-6-12

Riigikohtunike Henn Jõksi, Ott Järvesaare, Eerik Kergandbergi, Lea Kivi, Ants Kulli ja Lea Laarmaa eriarvamus Riigikohtu üldkogu

1. juuli
2. aasta otsuse kohta kohtuasjas nr 3-4-16-12 Leiame, et õiguskantsleri taotlus oleks tulnud rahuldada. Eriarvamus Riigikohtu üldkogu
3. juuli
4. aasta otsuse kohta väljendab esmajoones hääletamisel vähemusse jäänud kohtunike erimeelsust otsuse resolutsiooni ja mitmete põhjendustega. Selle kõrval näeme eriarvamuse kirjutamises ka võimalust väljendada muret selle pärast, et Riigikohtu üldkogu on otsuse teinud ilmselgelt kiirustades. Kõnealune kohtuasi on olulisim meie põhiseaduslikkuse järelevalve senises ajaloos. Just selle tõttu ei saa sedalaadi emotsionaalsed argumendid, nt et „ESML lahendab Euroopa Liidu finantskriisi ja tagab lõpuks ometi eurotsooni finantsstabiilsuse“, põhjustada kohtuasja lahendamisel kiirustamist. Kiirustamisest tingitult ei kajasta otsus kohtuasja menetlusesemeks oleva ja Eesti riikluse seisukohalt ülimalt olulise problemaatika kaugeltki kõiki olulisi aspekte. Konkreetsemalt soovime selle kohtuasja menetlemisel ilmnenud probleemide ja otsuse suhtes kriitiliselt märkida järgnevat.
5. Mööname, et üldjuhul ei peaks eriarvamuse kirjutajad käsitlema kohtuotsuse neid seisukohti ja põhjendusi, millega nõustutakse. Praeguses eriarvamuses tuleb aga meie arvates mõnevõrra siiski veel peatuda õiguskantsleri pädevuse temaatikal. Nõustume üldkogu otsuse p-s 118 sisalduva kokkuvõtva järeldusega, et õiguskantsler oli pädev vaidlustama Riigikohtus ESML artikli 4 lõike 4 põhiseadusepärasust. Otsuse p-s 106 on piisavalt põhjendatud, et ESML-i näol on formaalselt kindlasti tegemist välislepinguga ja eeskätt otsuse p-des 114–116 sisaldub piisav ning veenev põhjendus sellele, miks on õiguskantsleri poolne välislepingute eelkontroll põhiseaduse mõttega kooskõlas. Kohtuasja kui terviku kontekstis tuleb aga tähelepanuväärseks pidada seda, et Vabariigi Valitsuse, aga ka täitevvõimu teiste esindajate arvamustes eitatakse õiguskantsleri kõnealust pädevust. Seda püütakse kokkuvõtvalt põhjendada asjaoluga, nagu vähendaks või suisa väldiks õiguskantsleri eelkontroll Riigikogu pädevust välislepingute ratifitseerimisel. Meie arvates raskendab õiguskantsleri sellise pädevuse eitamine oluliselt täielikult välislepingute põhiseaduslikkuse kontrolli tervikuna. Nimelt tulenevalt otsuse p-des 114–116 märgitud asjaoludest pärsivad ratifitseeritud välislepingu põhiseaduslikkuse kontrollimist need ühelt poolt praktilised ja teiselt poolt riigi rahvusvahelist prestiiži kahjustavad probleemid, mis tekiksid siis, kui Eesti sooviks väljuda põhiseadusevastaseks tunnistatud ratifitseeritud välislepingust. Selline välislepingute põhiseaduslikkuse eelkontrolli eitamine koos järelkontrolli vähese tõenäosusega ei ole meie arvates kooskõlas põhiseaduse (PS) §-ga 14, mille kohaselt on põhiõiguste ja põhiseaduslike väärtuste tagamine muuhulgas ka täitevvõimu igapäevaseks kohustuseks. Kohtupraktikat üldistades võib märgata, et pädevusproblemaatikat tõstatatakse kahesugusel eesmärgil: kas kavatsusega tagada õigusmaastikul üldisemat õiguskindlust ja -selgust või teiselt poolt – lähtuvalt konkreetse menetlusosalise soovist vältida sisuliste probleemide lahendamist. Praeguse kohtuasja puhul ei järgi täitevvõimu esindajate seisukoht õiguskantsleri pädevuse küsimuses esimesena nimetatud pädevusvaidluste eesmärki – Eesti õiguskorras õiguskindluse ja õigusselguse tagamise eesmärki.
6. Õigusselguse ja -kindluse probleem ongi meie arvates selle põhiseaduslikkuse asja üks põhiprobleemidest ja murettekitavalt ei ole otsusega suudetud seda probleemi kuigi olulisel määral lahendada. Nagu eelnevalt märgitud, puuduvad kahtlused selles, et ESML-i näol on formaalselt tegemist välislepinguga. Kuid kahtlemata ei ole ESML oma loomult tavaline välisleping. Põhiküsimuseks oli, on ja otsuse tõttu vähemalt teatud ajaks paraku ka jääb küsimus sellest, et millena tuleks ESML-i käsitada materiaalselt ehk siis teisisõnu: kuidas positsioneerub ESML selle loojate mõtte ja tahte kohaselt Euroopa Liidu õiguse kontekstis ning kuidas tuleks kõnealuse lepingu nähtumuse ja olemuse vastuolu hinnata tagamaks võimalikult efektiivne põhiseaduslike väärtuste kaitse. Otsuse p-s 19 kajastatud Vabariigi Valitsuse seisukoht on, et ESM-i dualistliku iseloomu tõttu ei saa seda käsitleda lahus EL-i õigusruumist, majandus- ja rahaliidust; et ESML-i tuleb hinnata Eesti EL-i liikmesusest lähtudes, kuna selle sisu ja olemus on seotud EL-i liikmesusega ja puudutab tugevasti EL-i õigust; et Soome Eduskunta menetleb ESML-i EL-i asjana ja selle põhiseaduspärasust hinnatakse Soome EL-i liikmesuse kaudu; EL-iga ühinemisel võttis Eesti endale kohustuse ühineda majandus- ja rahaliiduga ning võtta euro kasutusele. Leiame, ESML-i dualismiargumendid ei ole veenvad. Pole kahtlust selles, et ESML-i loomise ajend – euroala toimimismehhanismide ebaefektiivsus ja kontrollmehhanismide nõrkus – on Eesti jaoks euroalaga liitumisega võrreldes oluliselt teiseks asjaoluks.
7. EL-i liikmesriikide õiguses ja ka kohtupraktikas kasutatakse tõepoolest sellist mõistet, nagu „Euroopa Liidu asi“ ja lisaks Soomele on ka näiteks Saksamaa Konstitutsioonikohtu
8. juuni
9. a otsuses 2 BvE 4/11 (eeskätt selle otsuse p-d 100-105) käsitatud ESML-i EL-i asjana. Ei saa eitada sedagi, et ka meie Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 1521 lg-st 2 nähtub võrdlemisi selgelt võimalus käsitada EL asjana ka midagi sellist, mida ei reguleeri EL-i õigusaktid. Leiame siiski, et viited ESML-i dualistlikule iseloomule ja selle muuhulgas ka EL-i asjaks olemine ei aita meid mingil määral edasi praeguse põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamisel.
10. Otsuse p-s 222 meenutatakse asjakohaselt, et “Eesti rahvas võttis
11. septembril 2003 rahvahääletusel vastu põhiseaduse täiendamise seaduse. PSTS § 1 kohaselt võib Eesti kuuluda Euroopa Liitu, lähtudes Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetest. PSTS § 2 kohaselt kohaldatakse Eesti kuulumisel Euroopa Liitu Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi. Üldkogu hinnangul andis Eesti rahvas
12. septembril 2003 toimunud rahvahääletusel nii vormilise kui ka sisulise nõusoleku selleks, et Eesti võib ühineda Euroopa Liiduga ja seeläbi omada Euroopa Liidu liikmesusest tulenevaid õigusi ja kohustusi”. Leiame, et Euroopa Liitu kuulumist ei saa ega tohi siiski kergekäeliselt samastada EL-i asjade endale jäägitult siduvaks pidamisega. Ei tohiks unustada, et rahvas on andnud küll selge volituse kuuluda Euroopa Liitu kooskõlas põhiseaduse aluspõhimõtetega, kuid vaevalt oli rahvas kõnealust volitust andes nõus allutama end mistahes kohustustele, mis tulenevad küll Euroopa Liidu asjast, kuid jäävad väljapoole Euroopa Liidu õigust. Või kui tõlgendadagi neid rahva poolt antud volitusi sel viisil laiendavalt, siis kas saame väita, et enese mistahes Euroopa asjale allutamisel ei peaks kontrollima selle asja kooskõla põhiseaduse aluspõhimõtetega? Leiame siiski, et sellele vastamine eeldab põhjalikumat analüüsi, kui Riigikohtu kõnealune otsus sisaldab.
13. Sestap peamegi mitmes mõttes diskuteeritavaks otsuse p-i 223 teksti: „Üldkogu on seisukohal, et PSTS § 1 tuleb käsitada nii volitusena ratifitseerida Euroopa Liiduga liitumisleping kui ka tulevikku suunatud volitusena, mis lubab Eestil kuuluda muutuvasse Euroopa Liitu. Seda tingimusel, et Euroopa Liidu aluslepingu muutmine või uus alusleping on põhiseadusega kooskõlas. Samas ei ole üldkogu hinnangul PSTS volituseks legitimeerida Euroopa Liidu lõimumisprotsessi ega piiramatult delegeerida Eesti riigi pädevust Euroopa Liidule. Seetõttu peab eeskätt Riigikogu iga Euroopa Liidu aluslepingu muutmisel, samuti uue aluslepingu sõlmimisel eraldi läbi arutama ja otsustama, kas Euroopa Liidu aluslepingu muudatus või uus alusleping toob kaasa sügavama Euroopa Liidu lõimumisprotsessi ja sellest tuleneva Eesti pädevuste täiendava delegeerimise Euroopa Liidule, seega ka põhiseaduse põhimõtete ulatuslikuma riive. Kui selgub, et Euroopa Liidu uus alusleping või aluslepingu muutmine toob kaasa Eesti pädevuste ulatuslikuma delegeerimise Euroopa Liidule ning põhiseaduse ulatuslikuma riive, on selleks vaja küsida kõrgema võimu kandjalt ehk rahvalt nõusolekut ja tõenäoliselt täiendada uuesti põhiseadust. Neid nõudeid tuleb arvestada ka siis, kui ESML toob kaasa muudatusi ELTL-is ja ELL-is“. Soovime rõhutada kahtlusi, millest tegelikult kantuna on kirja pandud otsuse p 223, otsuse viimane ja lugeja jaoks ilmselt eeskätt kõlama jääv punkt. Need on kahtlused selles, et kas siiski juba ESML ise ei kujuta sisuliselt niisugust EL-i aluslepingute muutmist, mis oleks tinginud nõusoleku küsimist rahvalt. Leiame, et üldkogu oleks pidanud neid kahtlusi kontrollima ja hindama, millistes piirides võib Euroopa Liitu ümber kujundada EL-i õiguse väliste instrumentidega.
14. Üldkogu on ESML art 4 lg 4 (aga sellega seonduvalt ka kogu lepingu) põhiseaduslikkust kontrollinud väga madala intensiivsusega. See avaldub esiteks kontrolli ulatuse määratlemisel (otsuse p-d 120, 121, 143), kus rõhutatakse kontrolli piirdumist üksnes art 4 lg-ga 4; teiseks põhiseaduse riivatud põhimõtete riive eesmärgi määratlemisel, kusjuures see eesmärk jääb raskelt tabatavaks (otsuse p-d 154, 158, 165, 169, 198), ning lõpuks Riigikohtu pädevuse määratlemisel (otsuse p-d 173, 174). Otsuse p-des 114–116 märgitud eelkontrolli eesmärkidest tuleneb meie hinnangul loogiliselt, et vaidlustava välislepingu kontroll peaks olema võimalikult ulatuslik ja põhjalik. Seega tulnuks kontrollile allutada ka ESML art 4 lg-ga 4 seotud sätted. Seotud sätetena tulnuks meie arvates lisaks õiguskantsleri viidatud ESML art 4 lg-le 4 käsitleda ka õigusteadlase dr Anneli Albi viidatud lepinguga võetavate rahaliste kohustuste pöördumatut ja tingimusteta iseloomu (otsuse p 58) ning kohtuliku kontrolli piiratust ESM-i tegevuse üle (otsuse p 62).
15. Kontrolli põhjalikkuse puhul ei saa nõustuda otsuse p-dest 173–175 tuleneva järeldusega, nagu saaks Riigikohus kõnealuse sätte põhiseaduslikkust n-ö täies mahus kontrollida alles pärast seda, kui Riigikogu on saanud ratifitseerimismenetluses oma otsustusõigust kasutada. Sellise enesepiiranguga muutis üldkogu suures osas mõttetuks õiguskantsleri taotluse kontrollimise, mille esitamiseks õiguskantslerile eelkontrolli staadiumis anti piiranguteta pädevus otsuse p-des 114–
16. Enesepiirang võib olla seletatav üldkogu sooviga vältida lõpliku vastutuse võtmist. Kui nõustuda üldkogu seisukohaga, et põhiseaduslikkuse eel- ja järelkontrolli meetod võib erineda, siis võivad erineda ka lõppjäreldused ühe ja sama sätte põhiseaduslikkuse kohta. Väärib märkimist, et samaaegselt kõnealuse enesepiiranguga on Riigikohus pidanud end pädevaks ESML art 4 lg-s 4 sätestatud abinõu vajalikkust käsitledes siiski hindama seda, kas euroala riikidel leidub otsustusmehhanismi, mis võimaldaks hädaolukorras sama tõhusalt kõrvaldada ohu euroala majanduslikule ja finantsilisele jätkusuutlikkusele, kuid mis riivaks vähem Eesti põhiseadust (otsuse p 182).
17. Kahetsusväärselt valis üldkogu enamus praeguses kohtuasjas põhiseaduse põhimõtete riive põhiseaduspärasuse hindamiseks proportsionaalsuse kontrolli, viidates seejuures kohaliku omavalitsuse riigieelarve rahastamise asjale (Riigikohtu üldkogu
18. märtsi
19. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, p 64). See viide, mis peaks õigustama kontrolli viisi valikut, on eksitav, sest osutatud punktis räägitakse kohaliku omavalitsuse õigusest võtta võlakohustusi ja seadusandjale antud volitusest piirata omavalitsusüksuste iseseisvust ning selle piirangu ehk riive vajadusest olla oma eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas. Tolles kohtuasjas oli keskseks küsimuseks kohalike omavalitsuste põhiõigus – PS § 154 lg-s 1 sätestatud autonoomiaklausel "kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt", mitte aga põhiseaduse põhimõtted: riigi suveräänsus, sh parlamendi finantspädevus ja demokraatliku õigusriigi põhimõte. Kasutades proportsionaalsuse testi, leidis üldkogu enamus, et ESML-i ratifitseerimisel tekkiv riive ei ole eriti intensiivne, samas on riive kantud kaalukatest põhiseaduslikest väärtustest – vajadusest tagada põhiõiguste ja -vabaduste kaitse. Jääb arusaamatuks, kuidas oli üldkogul võimalik hinnata riive sobilikkust ja vajalikkust olukorras, kus üldkogul puudus tõsikindel analüüs, kui suur on praktikas ESML art 4 lg-s 4 sätestatud kiirmenetluse kasu euroala stabiilsuse tagamisel. Mõõdukuse hindamisel lähtuti aga argumenteerimata tõdemusest, et tuleb eristada ESML-i ratifitseerimisel tekkivat riivet ning riivet, mis võib tekkida hiljem lepingu täitmisel. Meie arvates tuli hinnata, kas vaidlustatud hädaabimenetlus, mis jätab Eesti riigi otsustamisest kõrvale, kaalub üles Eesti riigi suveräänsuse, sh Riigikogu finantspädevuse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtte, mis on ühed kaalukamad põhimõtted. Vastuse sellele küsimusele on meie arvates eitav.
20. Otsuse põhjendustest järeldub, et üldkogu ei hinnanud ega pidanudki vajalikuks hinnata riske, mis ESML-iga ühinemisel kaasnevad Eesti riigieelarvele ja majanduslikule suutlikkusele. Üldkogu leidis, et Riigikohus saab põhimõtteliselt alles hilisema (st ESML-i ratifitseerimise järgse) põhiseaduslikkuse järelevalve korras kontrollida, kas Riigikogu on oma ülesannet täitnud põhiseadusega kooskõlas (vt otsuse p 174). Sellise lähenemisega ei saa nõustuda. Juba praeguses menetluses – seega välislepingu sätte põhiseadusele vastavuse eelkontrollis peab Riigikohus hindama kõiki riske. Seda oleks tulnud üldkogul teha ka ESML art 4 lg 4 puhul. See omakorda tähendab, et tegelikult oleks Riigikohtule tulnud esitada täitevvõimu esindajate poolt põhjalik riskianalüüs, mida aga ei tehtud.
21. Otsuse suhtes eriarvamusele jäänutel on mõistmatu otsuse p-dest 175 ja 189 lähtuv mõttekäik, nagu oleks Eestil ESML-i ratifitseerimise järgselt piisavalt erinevaid variante selle välislepingu täitmiseks ja jääb üle vaid välja valida neist variantidest põhiseaduspärased. Tegelikult ongi põhiseaduslik probleem selles, et ESML-i ratifitseerimise järgselt Eestil sisuliselt valikud puuduvad. Asjaolu, et ESML-i tuleb Eestil ratifitseerimise järgselt igal juhul täita tähendab lõppkokkuvõttes seda, et Eesti finantsvõimalused täita siseriiklikult põhiseaduslikke kohustusi vähenevad summa võrra, mille Eesti peab maksma ESML-i täitmiseks. Tähtsusetu on selles kontekstis, millistest allikatest ESML-i täitmiseks vajalikku raha saadakse. Märkigem siinjuures, et olukorras, mil ESML art 4 lg 4 peaks realiseeruma, ei ole laenuraha saamise tingimused suure tõenäosusega soodsad. Üldkogu on märkinud, et kohtu ülesanne põhiseaduslikkuse järelevalves ei ole seadusandjale ette kirjutada valikut, kuidas tuleb võetud kohustust hiljem täita ning et kohus saab põhiseaduslikkuse järelevalve korras kontrollida ka seadusandja edasiste valikute põhiseaduspärasust (otsuse p 175). Leiame, et selline seisukoht ei puutu asjasse. ESML-i täitmise põhiseadusele vastavus on ESML-i enda sätete põhiseadusele vastavusest erinev probleem. Praeguses asjas ei vaielda ega saagi vaielda selle üle, kuidas Eesti hakkab ESML-i täitma. Samas ei sõltu ESML-i täitmiseks vastuvõetavate õigusaktide kehtivusest ESML-i kehtivus. See tähendab, et ESML jääb kehtima ka juhul, kui mõni selle täitmiseks vastuvõetud õigusakt tunnistatakse Riigikohtu poolt põhiseaduslikkuse järelevalve korras kehtetuks.
22. Põhjendamatu on üldkogu järeldus, et ESML on hädavajalik selleks, et tagada euroala ja Eesti majanduslik ja finantsiline stabiilsus ning selle kaudu ka põhiõiguste ja -vabaduste kaitse (otsuse p 208). Selline seisukoht vajanuks tuginemist majandusteaduslikule analüüsile. Eeldatavasti vähendab ESM-ist tulenevate rahaliste kohustuste täitmine riigieelarveliste vahendite eraldamist Eesti institutsioonidele, mis tagavad põhiõiguste kaitset. Pole kahtlust, et ESML-i rakendumine kahjustab PS §-dest 10 ja 28 tulenevat sotsiaalriigi põhimõtet, sest ESM-i aktsiakapitali sissemaksete tegemine vähendab riigieelarvelisi vahendeid. Senisest raskemaks muutub ilmselt ka riigieelarve tasakaalus hoidmine. Õigusteadlane dr A. Albi juhtis oma arvamuses tähelepanu ESMiga kaasneda võivale hüperinflatsiooni ohule ning sellega seonduvale omandiõiguse riivele. Need küsimused on kahjuks jäänud üldkogu tähelepanuta.
23. Osalemine rahvusvahelise koostöös (otsuse p 201) on kahtlemata argument ESM-iga ühinemiseks, kuid otsuses puudub väiksemgi analüüs, et ESM-ist kõrvalejäämisega kaasneksid Eestile tõsisemad tagasilöögid rahvusvahelises koostöös. Raske on nõustuda enamuse arusaamaga, et kui Eesti majandus peaks tulevikus raskustesse sattuma, on ESM üks võimalus abi saamiseks (otsuse p 200). Sellise optimismi allikas otsusest ei selgu. Nii otsuses viidatud ESML art 3 ja art 12 lg 1, aga ka preambuli p 6 seovad abi ohuga euroalale. Ainuüksi Eesti majanduse olukord ei kujuta meie hinnangul ohtu euroalale.
24. Märgime sedagi, et ESML-i põhiseaduspärasuse kaalumisel ei saa arvestada üksnes Eesti riigi vetoõiguse puudumisega. On oluline tõdeda, et ESM-i otsustusprotsessis on oluliselt vähenenud väikeriikide, sh Eesti võimalus oma huvide ühiseks kaitsmiseks. Nõutud 85%-line häälteenamus on saavutatav juba kuue suurema liikmesriigi otsuse alusel. Liites Saksamaa 27,1464, Prantsusmaa 20,3859, Itaalia 17,9137, Hispaania 11,9037, Hollandi 5,7170 ja Belgia 3,4771 hääled, saame häälteenamuse 86,5438 häälega. Teisisõnu, kuuel liikmesriigil on võimalus otsustada, vajamata selleks ülejäänud 11 liikmesriigi poolthäält. Seega erinevalt Euroopa Liidu otsustusprotsessidest põhineb ESM-i otsustusmehhanism sellel, et panustatud raha määrab hääleõiguse (vt R. Narits ja C. Ginter, ESM lepingu põhiseaduslikkus kui demokraatliku protsessi defitsiidi küsimus, Juridica, 2012, nr 5, lk-d 343–358). Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Lea Kivi, Ants Kull, Lea Laarmaa