Obsah (5)

§ 1§ 123§ 3§ 65§ 14

Riigikohtunik Jaak Luige eriarvamus Riigikohtu üldkogu 12. juuli 2012. aasta otsuse 3-4-1-6-12 kohta Ma ei nõustu Riigikohtu üldkogu otsusega (edaspidi üldkogu otsus) õiguskantsleri taotluse rahuldama

) aluspõhimõtete vaatepunktist (I), seejärel ESM-i kui instrumendi efektiivsust ja võimalikku mõju Eestile (II). I 1. Põhiseaduse aluspõhimõtteid võib liigitada otstarbe (funktsiooni) alusel: 1) ideed (põhieesmärki kandvad väärtused, nn iseväärtused, nt eesti rahvuse, kultuuri ja keele säilimise tagamine, aga ka inimväärse ja turvalise elukeskkonna tagamine kõigile Eestis kodu rajanud inimestele); 2) instrumentaalsed (vahendi eesmärgid/väärtused, nt riik ja õigus, põhiõigused, vabadused ja kohustused,

muutmise alused ja kord) ja 3) mõõtu väljendavad (nt õiglus, iseseisvus ja sõltumatus). 2. Eesti rahva riiklikul enesemääramisõigusel põhineva kokkuleppe (

preambul, I peatükk „Üldsätted“ ja XV peatükk „Põhiseaduse muutmine“) alusel saab moodustada Põhiseaduse aluspõhimõtete tervikliku ja ühtse süsteemi (aluspõhimõtteid võib nimetada ka alussammasteks): 1) eesmärk; 2) iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik; 3) suverään – kõrgeima riigivõimu kandja – rahvas ja 4) Põhiseaduse muutmise alused ja kord. Lühidalt on asi selles, et terviklikkuse ja ühtsuse põhimõte võimaldab meil hinnata aluspõhimõtetesse sekkumise sügavust ja ulatust. 3.

§ 1

lõike 1 kohaselt on Eesti iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas. Nõustun üldkogu seisukohaga, et põhiseaduslikult Eesti rahva ja riigi alusena kinnistatud suveräänsuse põhisisu väljendub otsustusõiguses kõigis riigivõimu teostamise küsimustes sõltumatult välistest mõjudest. Riigi finantssuveräänsus on suveräänsuse element, mis hõlmab riigieelarve küsimuste ja riigile varaliste kohustuste võtmise otsustamist (üldkogu otsuse p 127). 4. Leides, et Põhiseaduse suveräänsusklausel on sõnastuselt range, sätestades iseseisvuse ja sõltumatuse aegumatuse ja võõrandamatuse, jättis Riigikohtu üldkogu aga välja selgitamata suveräänsuse aegumatuse ja võõrandamatuse sätte mõtte ja eesmärgi, asudes seisukohale, et ka seda normi iseloomustab lai tõlgendamisruum (üldkogu otsuse p 128). Suveräänsuse mõiste lineaarse õiguspositivistliku käsitusviisiga ei ole võimalik nõustuda. 5.

§ 1lõike 2 kohaselt on Eesti iseseisvus ja sõltumatus aegumatu ning võõrandamatu.

Iseseisvuse ja sõltumatuse aegumatuse ning võõrandamatuse mõtestamisel on asjakohane meenutada, et president K. Päts vabastas

1. juunil 1940 eriõiguse alusel antud käskkirjaga nr 55 ametist vabariigi valitsuse ja käskkirjaga nr 56 nimetas ametisse valitsuse eesotsas peaminister Johannes Varesega. See, mis järgnevalt toimus Eesti iseseisvuse ja sõltumatuse ning rahva ja tema väärikusega, on meile hästi teada. Olgu märgitud, et president oli eriõiguse alusel pädev valitsust ametist vabastama ja ametisse nimetama. Ilmselt sätestati nendest ja teistest hirmudest tingitult Põhiseaduses eriline suveräänsuse kaitseklausel, et vältida Eesti iseseisvuse ja sõltumatuse võõrandamist (loovutamist) pelgalt pädevusnormide alusel. Ühtlasi on suveräänsusklausel Eesti rahva enesemääramisõiguse, demokraatliku õigus- ja sotsiaalriigi ja Eesti rahva ja riigi väärikuse tagamise vaieldamatu nõue.
2. Kuna

§ 1

lõige 2 sätestab sõnaselgelt iseseisvuse ja sõltumatuse (suveräänsuse) aegumatu võõrandamise keelu, siis siin tõlgendamisruum puudub – suveräänsuse võõrandamise keeld on absoluutne nii ajas kui muutuvas õigusruumis. Ka iseseisvuse ja sõltumatuse osaline ära andmine (loovutamine/loobumine) on suveräänsuse võõrandamine. Kui tavapärase rahvusvahelise lepinguga varalise kohustuse võtmine reeglina ahendab/kitsendab/piirab üksnes riigi eelarvepoliitilisi valikud, siis kõnealuse finantssuveräänsuse osalise loovutamise kohustuse võtmine sisuliselt välistab ESM-iga seotud küsimustes parlamentaarse demokraatia. Minu arusaama kohaselt väljendub rahvusvaheliste lepingute sõlmimisel

§ 1

lõikes 1 sätestatud suveräänsus lepinguosaliste vabal tahtel põhineval hüvede vahetusel ja koostööl, mis ei ole seotud iseseisva ja sõltumatu riigi pädevuste loovutamisega. Eesti Vabariik ei tohi sõlmida Põhiseadusega vastuolus olevaid välislepinguid (

§ 123lõige 1).

Suveräänsuse osalise loovutamise kohustust sisaldav rahvusvaheline leping on vastuolus

§ 1lõikega 2.

Seega on Põhiseaduse kontekstis suveräänsuse piiramine ja loovutamine põhimõtteliselt erineva tähendusega mõisted. 7. Demokraatliku õigusriigi põhimõte on tuletatud

§-st 10.

§ 3

lõike 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Seega on ka suveräänsuse võõrandamise keeld demokraatliku õigusriigi põhimõtte nõue, mida tuleb riigivõimu teostamisel tingimusteta järgida. 8. Rahvahääletusel vastu võetud Põhiseaduse täiendamise seadus (

TS) ei muutnud

aluspõhimõtete süsteemi.

TS § 1 kohaselt võib Eesti kuuluda Euroopa Liitu, lähtudes Eesti Vabariigi Põhiseaduse aluspõhimõtetest. Eesti kuulumisel Euroopa Liitu kohaldatakse Eesti Vabariigi Põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi (

TS § 2). Nii säilitas Eesti EL liikmesriigina parlamentaarse demokraatia, sh nii parlamendireservatsiooni kui ka iseseisva eelarvepädevuse.

1. Euroala riikide riigipeade ja valitsusjuhtide
2. juuli
3. a kohtumisel otsustati muuta ESM-i tõhusamaks, asendades mh
4. juulil 2011 rahandusministri allkirjastatud ESML-i tekstis esialgse konsensuskohustuse 85%-lise kvalifitseeritud häälteenamusega, kui Euroopa Komisjon ja Euroopa Keskpank leiavad, et euroala finants- ja majandusliku stabiilsuse tagamiseks on vaja teha kiiresti finantsabiga seotud otsus. Valitsuse
5. veebruari
6. a korralduse nr 60 alusel „„Euroopa stabiilsusmehhanismi asutamislepingu“ eelnõu heakskiitmine ja volituste andmine“, allkirjastas Eesti esindaja Brüsselis ESM-i asutamislepingu. Siinkohal ühinen ja nõustun riigikohtunike Henn Jõksi jt eriarvavamuse p-s 11 tehtud järelduse ja selle põhjendustega, et käsitletud asenduse tõttu vähenes oluliselt väikeriikide, sh Eesti võimalus ühiselt oma huve kaitsta.
7. ESML artikli 8 lõike 4 kohaselt kohustuvad ESM-i liikmed märkima aktsiakapitali pöördumatult ja tingimusteta. ESML artikli 4 lõike 4 alusel hädaabi andmine võib kaasa tuua sissenõutava (märgitud, kuid sissemaksmata, so 1,1532 miljardit eurot, koos sissemakstava 148,8 miljoni euroga kokku 1,302 miljardit eurot) kapitali nõude. ESML artikli 4 lõige 4 ei võimalda Riigikogul mõjutada ESM-i otsuste langetamist kiirmenetluses (hädaabimenetluses). Seda saavad teha hädaabimenetluses vetoõigust omavad riigid Saksamaa, Prantsusmaa ja Itaalia. Põhiseaduse seisukohast väärib tähelepanu prof dr Dietrich Murswieki hoiatus, et ESM kujutab endast üleminekut Euroopa rahaliidu aluspõhimõttelt (Euroopa Liit tervikuna ega ükski liikmesriik ei pea võtma enda kanda teise liikmesriigi võlakohustusi) erinevale põhimõttele, kus turumajandusel, liikmesriikide omavastutusel, demokraatial ja suveräänsusel on järjest väiksem tähendus, mis viib sekkumisele nii liikmesriikide eelarve- ja rahanduspoliitikasse kui ka majandus- ja sotsiaalpoliitikasse.
8. Riigikohus on varasemas lahendis leidnud, et parlamendireservatsioon väljendab demokraatliku õigusriigi olemust: mida Põhiseaduse järgi on õigustatud või kohustatud tegema seadusandja, ei saa edasi delegeerida täitevvõimule, isegi mitte ajutiselt ja kohtuvõimu kontrollivõimaluse tingimusel (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
9. jaanuari
10. a otsus kohtuasjas nr III4/A-94; vt ka üldkogu otsuse p 133).
11. ESML-iga seonduvalt on olulised finantsotsustused etteulatuvalt teinud parlamendi asemel valitsus. ESML ei luba Riigikogul mingeid muudatusi teha. Nii ei saa Riigikogu iseseisvalt otsustada ESM-i sissemakstava ja sissenõutava kapitali Eesti osa suuruse ega kohustuse arvestamise metoodika (valemi), hädaabimenetluse reeglite ja finantsabi andmise tingimuste üle. Lepingu täitmisel puudub Riigikogul pädevus sissenõutud kapitali osa suuruses kujundada hädaabi andmise tingimusi, hinnata seda, kas hädaabi on antud rangetel tingimustel (ESM ei ole Riigikogu ees aruandekohustuslik, nii et võib vabalt mingitel muudel kaalutlustel hädaabi anda tingimusi seadmata) ja kas see abi on tulemuslik. Samas peab parlament vastutama rahva ees riigi kulude ja tulude ning nende tasakaalu eest. Kas ja kuidas Riigikogu saab kanda eelarvepädevuses rahanduspoliitilist üldvastutust, kui ta on üksnes sissenõutava kapitali sissenõude täitmise tagaja rollis? Siinkohal on aeg küsida: mis on jäänud/jääb Riigikogu finantssuveräänsusest järele peale pelgalt formaalse pädevuse otsustada kõnealuse lepingu ratifitseerimise üle ja kohustuse pärast lepingu ratifitseerimist luua pöördumatult ja tingimusteta võetud rahalise kohustuse täitmiseks vajalik õiguslik keskkond ning reserveerida 1,1532 miljardit eurot, et tagada suvalisel ajahetkel esitatava nõude täitmine? Hämmelduses asetan siia kolm küsimärki.
12. ESM on globaalse finantskriisi tagajärgede leevendamise abinõu (ESM-i tegevuses ilmneda võivate teiste eesmärkide, samuti uute instrumentide loomise ning uute kohustuste võtmise võimaluste kohta on praeguses olukorras keeruline seisukohta kujundada). Samas on ilmne, et ESML puudutab Põhiseaduse aluspõhimõtteid tervikuna: rahva enesemääramisõigust, riigi suveräänsust, sh finantssuveräänsust (sekkumise sügavus) ning rahanduspoliitikat ja demokraatliku õigus- ja sotsiaalriigi toimimist kõigis tema valdkondades, sh põhiõiguste tagamist (sekkumise ulatus).
13. Põhiseaduse § 162 sätestab selgesõnaliselt ja ühemõtteliselt, et

I peatükki „Üldsätted“ ja XV peatükki „Põhiseaduse muutmine“ saab muuta ainult rahvahääletusega. Just nimelt muuta: Põhiseaduse täiendamisega ei ole võimalik anda Eesti iseseisvuse ja sõltumatuse aegumatusele ning võõrandamatusele kui aluspõhimõttele teistsugust sisu ja eesmärki selliselt, et muutumata jääks ühtne aluspõhimõtete süsteem tervikuna. Järelikult ei ole üldse oluline, kas ESML on üksnes rahvusvaheline leping või EL õigusega vähem või rohkem puutumuses olev rahvusvaheline leping: suveräänsuse osalise loovutamise keelu olemasolu tõttu ei võimalda Põhiseadus seda lepingut ratifitseerida. Õiguskantsler esitas Riigikohtule taotluse tunnistada ESML artikli 4 lõige 4 vastuolus olevaks

§ 1

lõikest 1 ja §-st 10 tuleneva parlamentaarse demokraatia põhimõtte ning

§ 65punktiga 10 ja §-ga 115.

Riigikohus ei ole niisiis hinnanud ESML artikli 4 lõike 4 ja ESML kui terviku vastavust

§ 1lõikele 2.

II

1. Üldkogu otsuse kohaselt on ESM-i eesmärk tagada euroala finantsstabiilsus. Olgu nii. Problemaatiline ja vaieldav on aga üldkogu järeldus, et euroala majanduslik ja finantsiline jätkusuutlikkus kuulub Eesti põhiseaduslike väärtuste hulka (üldkogu otsuse p 163). Esiteks ei saa kindel olla selles, et volitades rahvahääletusel Eestit ühinema Euroopa Liiduga, andis rahvas sellega volituse Eesti ühinemiseks ühisraha euroga ning omakorda sellest tulenevalt nõustub ka suveräänsuse osalise loovutamise ja ülisuure rahalise kohustuse võtmisega paratamatult kaasnevate uute piirangutega. Teiseks võrdsustas üldkogu proportsionaalsuse testi teostamisel aluspõhimõtted (väärtused) ESM-i instrumentidega, käsitades ESML artikli 4 lõiget 4 suveräänsuse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetest tulenevatele nõuetele piirangute seadmist õigustava väärtusena (üldkogu otsuse p-d 160–162). Kolmandaks ei sisalda üldkogu otsus ridagi globaalse, sh euroala finantskriisi olemuse, poliitiliste, majanduslike ja ideoloogiliste põhjuste ning tegelikkuses valitseva olukorra kohta. Seega leian, et olukorrast selget ülevaadet omamata ning finants- ja majanduskriisi asjaolusid põhjalikult tundmata ei olnud üldkogul võimalik teha igakülgselt kaalutud ja põhjendatud otsust.
2. ELTL artikli 119 lõike 2 kohaselt on ühtse raha- ja vahetuskursipoliitika esmane eesmärk hindade stabiilsuse säilitamine (sh tarbijahinnad). Euroala jõukamate riikide rahvad naudivad jätkuvalt seda hüve. Alates eurole üleminekust on Eestis tarbijahinnad järjepidevalt kasvanud. Nii on olnud Eestis ka sel aastal tarbijahinna kasv euroala kõrgeimate hulgas. See tähendab, et tarbijahindade stabiilsus on omandanud Eestis negatiivse väljundi. Väidetav majanduslik edu on näilik: Eesti kuulub kindlalt euroala vaesemate riikide hulka. Ees ootab elektrituru avanemisega kaasnev hindade tõus. Põhiseadus kohustab meid arendama riiki, mis peab tagama praegustele ja tulevastele põlvedele ühiskondliku edu ja üldise kasu (

preambul). Kas ühiskondlikku edu ja üldist kasu tuleb mõista heaolu tagatuses vähestele? 17. ESML annab vastandväärtuse ka solidaarsuse põhimõttele: Eesti kohustub maksumaksja rahaga tagama endast kordades jõukamate euroala riikide, samuti nende riikide erasektori (pankade) jätkusuutlikkuse. Mõte on ilmselt selles, et nende riikide elanikkond on harjunud heaoluga, mida tuleb hoida nii kaua kui võimalik. Eesti elatustase võib ohutult langeda. Eesti on väike riik, rahvas kannatlik ja mõistev: pingutas euro saamise nimel, et täita Maastrichti kriteeriumid, majanduslanguse saabudes ning eelarve tasakaalu huvides leppis nurinata tehtud kitsendustega. Kas see ei ole ülekohtune? Või ongi see kaasaegses tähenduses riigi rajatus vabadusele, õiglusele ja õigusele (

preambul). Olen nõutu.

1. Riigikohus on varasemas otsuses määratlenud demokraatiat võimu teostamisena rahva osalusel ja oluliste juhtimisotsuste tegemist võimalikult laial ja kooskõlastatud alusel (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
2. detsembri
3. a otsus kohtuasjas nr III-4/A-11/94; vt ka üldkogu otsuse p 132). Ometigi ei ole osalusdemokraatia riikliku mõtteviisina Eesti ühiskonnas siiani oma kohta leidnud: rahvas ei ole ESML-iga seonduvatest probleemidest informeeritud ning ei ole seetõttu saanud otsustusprotsessis mingilgi määral osaleda ega seda mõjutada. Riigile soovitakse võtta ülisuur rahaline kohustus, kandma peab seda aga rahvas. Minu tõsine mure on siinkohal see, et kuigi

§ 14

kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus, ei ole valitsus ESML-i eelnõu koostamisel ja lepingu sõlmimisel tõsiselt kaalunud ega analüüsinud käsitletava lepingu vastavust Põhiseadusele.

1. Euro on nii maksevahend, valuuta kui ka kapital. Üldteadaolevalt on Euroopa Liidu ühe alussambana tuntud kapitali vaba liikumise põhimõttest saanud pankade tegevuse üle sisulise järelevalve ja kontrolli puudumise olukorras nii euro finantsstabiilsust kui ka euroala riikide jätkusuutlikkust ohustav tegur. Kapitali juhtimise ja euroala riikide jätkusuutlikkuse probleemi ühe lahendusvariandina on mõeldav panga- ja eelarveliidu asutamine. Jätkusuutlikkuse tagamisel võiks siiski abi olla ka Maastrichti kriteeriumide järgimisest. Kuid ka kõige parema tahtmise juures ei suuda ma mõista, kuidas riigi/panga võlakoormat kasvatav hädaabi/abi võimaldab pikemas perspektiivis tagada nende ja kogu euroala majandusliku ja finantsilise jätkusuutlikkuse (vt üldkogu otsuse p 181). Nõnda leian, et üldkogu uskumused ESM-i müstilisest tõhususest euroala riikide, sh Eesti õitsengu tagamisel (vt üldkogu otsuse p-d 163–169, 179, 199–201, 208–209), ei mahu aruka tõenäosuse piiridesse.
2. Kapital on fenomen, mis juhindub absoluutse ahnuse printsiibist. See tähendab, et kapital liigub alati sinna, kus on loota suuremat kasu, olles täiesti ükskõikne eetika ja teiste vaimsete väärtuste osas. Seega ka eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise küsimuses (vt üldkogu otsuse p 201).
3. Finantskriis on üleilmse väärtuskriisi ilming. Väärtuskriisi olemust on hästi tabanud teoloog Dorothee Sölle: „Meie suhe maailmaga on määratletud tähtsaimate kaasaegse kultuuri poolt kummardatavate ebajumalatega: raha ja vägivallaga. Keeleliselt tähendab see, et paljud inimesed on muutunud huvitaval kombel abituks kõige selle suhtes, mida ei saa hankida, muretseda, omandada, vallutada, kontrollida ega turustada.“ Väärtuskriis on kaos mõtlemises, mida iseloomustab sihitus, pinnapealsus ja ebamäärasus, alusväärtuste kui pidepunktide puudumine, väärtuste paljususe keskmes on materiaalne kasu. Eetilise distsipliini puudumisel käsitab valitsev poliitiline võim ka rahvast/inimest instrumendina. Aeg näitab, kas/millal/kuidas Eesti väärtussüsteem muutub. Üks on juba praegu selge: Eesti püüe jõuda Euroopa rikkamate riikide hulka – ei ole mõistlik eesmärk. Küll võib Eesti oskuslike vahendite valdamise ja mõistmise ühtsuses jõuda väärikate riikide sekka. Eesti Vabariigi Põhiseaduse kahekümnendal aastapäeval soovin Eesti rahvale õnnelikku kestmist olnus, olevas ja tulevas. Jaak Luik