Obsah (4)

§ 165§ 159§ 158§ 147

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON KOHTUMÄÄRUS 3-3-1-53-12 24. okto

) § 159 lg 1 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 550 lg 1 p 3 kohaselt maakohus; 2) rahvusvahelise lapsendamise komisjon on haldusorgan ja viib läbi haldusmenetlust. Maakohus ei ole komisjoni otsuse sisuga õiguslikult seotud; 3) vaidluse lahendamine oleks maakohtu pädevuses ka avalduse eesmärgist tulenevalt, sest ainult kohus saab otsustada lapsendamise üle. Lapsendajatel on võimalik pöörduda lapsendamise avaldusega maakohtusse ning esitada seal komisjoni seisukohale vastuväiteid. Maakohus saab hinnata ka komisjoni arvamust. Seega ei saa komisjoni protokollilist otsust halduskohtus eraldi vaidlustada, sest sellega ei ole võimalik eesmärki saavutada. 5. Kaebajad palusid määruskaebuses tühistada halduskohtu määruse ja saata asi halduskohtusse kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks. 6. Tallinna Ringkonnakohus jättis määruskaebused rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 15. mai 2012. a määruse muutmata, kuna: 1)

§ 165

lg-t 1 võib mõista nii, et maakohus vajab lapsendamise lubamiseks omakorda haldus​organi luba, kuid selline tõlgendus poleks kooskõlas teiste lapsendamist puudutavate normidega.

§ 165

lg-st 1 võib aga aru saada ka nii, et maakohus ei tohi ilma komisjonilt luba küsimata otsustada lapsendamist, s.t kohus on seotud loaga mitte sisuliselt, vaid menetluslikult. Heakskiidust keeldumine ei ole maakohtule siduv. Lapsendamise avalduse rahuldamata jätmise määrus on TsMS § 568 lg 4 kohaselt kaevatav määruskaebe korras. Seega on kaebaja õigus tõhusale õiguskaitsele tagatud; 2) lapsendamise asjades tehtud otsustuste vaidlustamiseks on ette nähtud teistsugune menetluskord ja komisjoni otsuse kontrollimine pole halduskohtu pädevuses. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED 7. Kaebajad paluvad määruskaebuses tühistada ringkonnakohtu ja halduskohtu määrused ning saata asi halduskohtusse kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks, kuna: 1) komisjon on haldusorgan ja ta viib läbi haldusmenetlust; 2) komisjoni otsuse vaidlustamiseks ei ole ette nähtud teistsugust menetluskorda; 3)

§ 165lg 1 kohaselt vajab maakohus lapsendamise otsustamiseks komisjoni luba.

Maakohus ei saa otsustada lapsendamise kasuks, kui komisjon on loast keeldunud, samas saab maakohus jätta lapsendamise avalduse rahuldamata, kui komisjon on oma loa andnud. Ringkonnakohus on andnud

§ 159lg-le 1 ebaõige tähenduse.

Kuna komisjoni otsus on maakohtu jaoks poolsiduv, peab see olema vaidlustatav; 4) kaebajatelt võeti võimalus lapsendada kolm last. Kuna komisjon luba ei andnud ja maakohus ei saa minna vastuollu

§ 165lg-ga 1, on asja lõplik tulemus komisjoni otsusega määratud.

Olu​korras, kus haldusorgani negatiivne otsus määrab siduvalt edaspidise eraõigusliku sisuga vaidluse lõpliku tulemuse, peab isikul olema võimalik seda otsustust vaidlustada. Haldusorgani otsus, millega võetakse võimalus lapsi lapsendada, puudutab isikute perekonnaelu; 5) asjaolu, et määruskaebuse esitajate eesmärk on saavutada eraõigusliku sisuga tagajärg, ei anna alust haldusorgani otsustuse pinnalt tekkinud vaidluse kvalifitseerimiseks eraõiguslikuks. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

1. Esmalt analüüsib kolleegium seda, kas halduskohus tagastas kaebuse õigel õiguslikul alusel (I) ning seejärel, kas kaebajatel on kaebeõigus (II). I
2. Halduskohus tagastas kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel, kuna vaidluse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse ja vaidluse lahendamiseks on ette nähtud teistsugune menetluskord.
3. HKMS § 4 lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Seega tuleb analüüsida, kas komisjoni õigussuhe kaebajatega on käsitatav avalik-õiguslikuna ja kas vaidlus lahendatakse teise menetluskorra alusel kui halduskohtumenetluses.
4. Komisjoni tegevuse kvalifitseerimine avalik-õiguslikuks eeldab esmalt seda, et komisjon oleks käsitatav haldusorganina, ja teiseks, et ta täidab oma ülesannet avalik-õiguslikus vormis. 11.
5. HMS § 8 lg 1 kohaselt on haldusorgan seadusega, selle alusel antud määrusega või haldus​lepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik. Tulenevalt

§ 165lgst 1 on komisjon moodustatud Sotsiaalministeeriumi juurde.

Seega on tegemist haldusorganiga HMS § 8 lg 1 mõttes. 11.2. Komisjoni tegevus rahvusvahelise lapsendamise menetluses ei ole käsitatav eraõiguslikus suhtes osalemisena. Eraisikutele ei ole antud pädevust otsustada selle üle, kas teise isiku laps lapsendada välisriiki või mitte. Ka põhiseaduse § 27 lg-st 4 on tuletatav, et lapsendatavate laste põhiõiguste ja -vabaduste kaitsmine on riigi ülesanne. Sellest tulenevalt täidab komisjon rahvus​vahelise lapsendamise menetluses talle seadusandja poolt peale pandud ülesannet ja seeläbi teostab riigivõimu (

§ 165lg 5).

11.

1. Eeltoodust tulenevalt on komisjoni tegevus käsitatav avalik-õiguslikuna.
2. Järgmisena analüüsib kolleegium seda, kas vaidluse lahendamiseks on ette nähtud teistsugune menetluskord. 12.
3. Lapsendamisel tuleb eristada kohtuvälist menetlust kohtulikust menetlusest. Lapsendaja esitab sooviavalduse maavalitsusele (

§ 158lg 1).

Seejärel teeb maavalitsus lapsendamise ette​valmistusega seotud toimingud, selleks et lapsendamise taotluse kohtusse esitamise ajaks oleks lapsendamiseks nõutavad tingimused täidetud (

§ 158lg 2).

Rahvusvahelist lapsendamist korraldab maavalitsuse asemel Sotsiaalministeerium (

§ 165lg 4 ja sotsiaalhoolekande seaduse § 6 p 11).

Maakohus otsustab lapsendamise lapsendaja avalduse alusel (

§ 159lg 1, Ts

MS § 564 lg 1). 12.2.

§ 165

lg 1 sätestab: „Kui lapsendaja või lapsendatava elukoht ei ole Eestis, ei või kohus lapsendamist otsustada ilma Sotsiaalministeeriumi juurde moodustatud rahvusvahelise lapsendamise komisjoni loata. Komisjon on kolmeliikmeline.“ Kolleegium on seisukohal, et

§ 165

lg 1 kohaselt ei või maakohus otsustada lapsendamist ilma komisjoni loata.

§ 165lg-s 5 ega ka Vabariigi Valitsuse 17.

juuni 2010. a määruse nr 75 "Rahvus​vahelise lapsendamise komisjoni moodustamine" (määrus nr 75) §-s 2 ei kasutata loa, vaid lapsendamise taotluse heakskiitmise mõistet. Seetõttu tuleb termineid "luba" ja "lapsendamise heakskiitmine" tõlgendada, st, kas nende terminitega tähistatud mõistete mahud, sisu ja ulatus kattuvad. Luba on õigus, voli, nõusolek millekski, ning heakskiit tähendab samuti nõusolekut. Kolleegiumi hinnangul eeldab luba ja heakskiit positiivset, mitte negatiivset tulemust. Kuna heakskiitmine on komisjoni poolt antud õigus, nõusolek lapsendamiseks, siis vastab see sisuliselt

§ 165lg-s 1 sätestatud loa mõistele.

Ka kuni 31. detsembrini 2008 kehtinud perekonnaseaduse § 82 sätestas, et isik, kes ei ela Eestis, võis Eestis elava Eesti kodaniku lapsendada üksnes sotsiaalministri nõusolekul. Seega oli ka enne kehtivat

§ 165lg-t 1 maakohtus lapse lapsendamise otsustamise eelduseks seatud sotsiaal​ministri nõusolek. Kolleegiumi hinnangul on Ts

MS § 567 lg-tes 2 ja 3 märgitud arvamuse õiguslik tähendus maakohtu jaoks reguleeritud

§ 165lg-ga 1.

Seega peab rahvusvahelise lapsendamise korral olema komisjoni luba (heakskiit) selleks, et maakohus saaks otsustada lapsendamise kasuks. Kui komisjon luba ei ole andnud, ei ole lapsendamise eeldus täidetud ja maakohus ei saa lapsendamise kasuks otsustada. 12.3. Eelnevast järeldub, et kuna komisjoni luba (st heakskiit) on lapsendamise otsustamise eelduseks ja see praegusel juhul puudub, siis ei saa maakohus lapsendamise kasuks otsustada. Kuna viidatud olukorras ei kontrolli maakohus seda, kas komisjon tegevus oli õiguspärane või mitte, siis puudub vaidluse lahendamiseks teistsugune menetluskord kui halduskohtumenetlus. Seetõttu kuulub vaidluse lahendamine halduskohtu pädevusse ja kohtud on kaebuse ekslikult tagastanud HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel. II 13. Kaebajatel on komisjoni tegevuse peale halduskohtusse pöördumise õigus, kui nad kaitsevad oma subjektiivseid avalikke õigusi. Riigikohtu erikogu on märkinud, et kaebuse läbivaatamisel kaitstavate õiguste ja vabadustena tuleb mõista isiku subjektiivseid avalikke õigusi, milleks on põhi​õigused ja -vabadused, seadustest, muudest õigustloovatest aktidest, haldusaktidest ja haldus​lepingutest tulenevad õigused. Kohus peab väidetavalt rikutud seadust või muud õigustloovat akti tõlgendades hindama, kas selles sisalduv säte kaitseb vaid avalikke huve või ka isiku huve (Riigikohtu erikogu 20. detsembri 2001. a määrus asjas nr 3-3-1-8-01, p 22). 14. Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) on märkinud, et Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon (EIÕK) art 8 ei garanteeri õigust luua perekonda ega lapsendada. Perekonnaelu õigusega ei ole hõlmatud isiku soov luua perekonda, vaid see eeldab perekonna olemasolu või vähemalt potentsiaalseid sidemeid, mida on võimalik arendada (nt bioloogilise isa ja lapse vahel, kes on sündinud väljaspool abielu; suhe, mis on saanud alguse abielust isegi siis, kui perekonnaelu ei ole veel täielikult alanud; seaduslikust lapsendamisest alanud suhe) (EIK 27. aprilli 2010. a otsus asjas nr 16318/07, p 47 ja seal viidatud kohtupraktika). Samas on EIK arvestanud lapsendaja ja lapsendatava suhte määratlemisel perekonnaeluna (EIÕK art 8) asjaolu, kas isikute vahel on faktiliselt perekondlikud sidemed, ja uurinud, kui kaua isikud on koos olnud, nendevaheliste suhete kvaliteeti ja millist rolli mängib lapsendaja lapsendatava jaoks (EIK 27. aprilli 2010. a otsus asjas nr 16318/07, pd 48–52). Kolleegium on seisukohal, et ka lapsendamist puudutavates vaidlustes on põhiseaduse §-st 26 tuleneva perekonnaelu sisustamisel võimalik arvesse võtta viidatud EIK seisukohta EIÕK art 8 tõlgendamisel. Praeguse juhtumi puhul ei nähtu, et lapsed ja lapsendamist soovivad isikud oleksid elanud koos ja nende vahel oleksid tekkinud emotsionaalsed, isiklikud, majanduslikud sidemed, mis lubaksid järeldada perekondlike sidemete olemasolu. Sellest tulenevalt ei riivata kolleegiumi hinnangul praegusel juhul kaebajate õigust perekonnaelule. 15. Kuigi kaebajate perekonnaelu õiguse riive puudub, analüüsib kolleegium, kas lapsendamise ettevalmistamist reguleerivad õigusnormid (konkreetsemalt vaidlustatud komisjoni tegevust reguleerivad õigusnormid) peavad käesolevas asjas lisaks laste huvile kasvada kindlas ja turvalises perekonnas kaitsema ka kaebajate huve luua endale laste lapsendamisega perekond. 15.1. Lapse õiguste konventsiooni artikkel 21 sätestab, et osalisriigid, kes tunnustavad ja/või lubavad lapsendamist, peavad kindlustama, et esikohale oleksid seatud lapse huvid, milleks nad:

1. a)tagavad, et lapsendamine toimub üksnes pädevate ametivõimude kaudu, kes vastavalt kehtivatele seadustele ja ettenähtud korrale ning kogu asjasse puutuva ja usaldusväärse materjali alusel teevad kindlaks, kas lapsendamine on lubatav, pidades silmas lapse seisundit vanemate, sugulaste ja seaduslike hooldajate suhtes, ja et asjaosalised isikud oleksid nõutaval juhul andnud teadliku nõus​oleku lapsendamiseks, olles vajadusel saanud nõuannet;
2. b)tunnistavad, et lapsendamist teise riiki võib pidada lapse hooldamise alternatiivvariandiks juhul, kui last ei saa paigutada kasuvanemate või lapsendajate perekonda või kui tema eest ei ole võimalik vajalikul määral hoolitseda tema kodumaal;
3. c)tagavad, et teise riiki lapsendatava lapse suhtes kohaldatakse samasuguseid kaitseabinõusid ja norme nagu omal maal lapsendamise korral;
4. d)võtavad tarvitusele kõik vastavad abinõud kindlustamaks teise riiki lapsendamise korral, et asjasse puutuvad isikud ei saaks sobimatut materiaalset kasu;
5. e)soodustavad vajadusel käesolevas artiklis seatud eesmärkide järgimist, sõlmides kahe- ja mitme​poolseid kontakte ja kokkuleppeid ning püüdes nende raames kindlustada, et lapse paigutamist teisele maale teostaksid pädevad ametivõimud või -asutused. Haagi konventsiooni preambulas (kolmas ja neljas lõik) märgitakse, et riikidevahelise lapsendamise teel võib anda lapsele võimaluse omandada püsiv perekond, kui sobivat perekonda ei ole võimalik leida päritoluriigis, ning meetmeid võetakse selleks, et kaitsta lapse huve. Ka Haagi konventsiooni § 1 sätestab konventsiooni eesmärgiks lapse huvide kaitsmise. Konventsiooni kohaselt on lapsen​damine lubatud üksnes siis, kui päritoluriigi pädev asutus on igakülgse kaalumise järel otsustanud, et riikidevahelise lapsendamise korral on esikohal lapse huvid (Haagi konventsiooni art 4 punkt b). Kolleegium on seisukohal, et nii Haagi kui ka lapse õiguste konventsioonid rõhutavad, et loodud siseriiklikud menetlused peavad tagama lapse huvide kaitse. Konventsioonidest ei ole välja loetav see, et siseriiklikud menetlused, mis reguleerivad rahvusvahelist lapsendamist, peaksid lapse huvide kõrval kaitsema ka lapsendamist soovivate isikute huve luua konkreetse lapse lapsendamisega endale perekond. Pigem vastupidi, lapsendajatele seatakse täiendavaid nõudmisi, mida pädevad asutused peavad enne lapsendamist kontrollima, nt seda, et isikud oleksid võimelised lapsendama, vajalikul määral nõustatud (Haagi konventsiooni art 5 punktid a ja d). 15.2.

§ 147

lg 1 sätestab: „Lapsendada on lubatud, kui see on lapse huvides vajalik ning on alust arvata, et lapsendaja ja lapse vahel tekib vanema ja lapse suhe. Lapsendajat valides arvestatakse tema isikuomadusi, suhteid lapsendatavaga, varalist seisundit ja võimet täita lapsen​damis​suhtest tulenevaid kohustusi, samuti võimaluse korral lapse vanemate eeldatavat tahet. Otsustamisel arvestatakse võimaluse korral ka lapse üleskasvatamise järjepidevuse vajadust ning tema rahvuslikku, usulist, kultuurilist ja keelelist päritolu.“ Seevastu ei ole lapsendamine lubatud, kui selle vastu räägivad lapsendaja laste või lapsendatava kaalukad huvid või kui on põhjendatud kahtlus, et lapsendaja lapsed kahjustavad lapsendatava huve (

§ 147lg 2).

Kolleegium on seisukohal, et ka rahvusvahelist lapsendamist reguleeriv siseriiklik õigus on loodud lapse huvides. Kuigi rahvusvahelise lapsendamise ettevalmistav menetlus algab lapsendaja soovi​avaldusega (

§ 158

lg 1), ei ole sellest välja loetav isiku subjektiivne õigus konkreetse lapse lapsendamisega luua endale perekond. Lapsendamise sooviavalduse esitamisega väljendab lapsendamist sooviv isik üksnes oma valmisolekut lapsendada laps. Pärast vastava sooviavalduse saamist kontrollib riik läbi Sotsiaalministeeriumi seda, kas lapse huvides on kasvada lapsendamise soovi üles näidanud isikute juures. Kui riik oleks kohustatud kontrollima, kas lisaks lapse huvile kasvada konkreetsete isikute juures on ka lapsendamist sooviva isiku huvides luua endale perekond lapsendamise teel, siis kaitseksid komisjoni menetlust reguleerivad õigusnormid ka lapsendamist sooviva isiku huve. Viimati mainitud järeldust

§ 147

lg-st 1,

§ 158

lg-st 1 ega ka komisjoni tegevust reguleerivatest õigusnormidest praeguses asjas teha ei saa. Seetõttu on kolleegium seisukohal, et rahvusvahelist lapsendamist puudutavad perekonnaseaduse sätted ja komisjoni tegevust reguleerivad määrus nr 75 ja sotsiaalministri

1. juuni
2. a määrus nr 41 „Rahvusvahelise lapsendamise komisjoni töökord“ peavad tagama laste huvide kaitse kasvada kindlas ja turvalises perekonnas, kuid need ei kaitse kaebajate huve luua endale perekonda laste lapsendamise teel (vt ka käesoleva otsuse p-i 14). Isegi kui komisjon on oma tegevuses õigusnorme ekslikult kohaldanud, kahjustaks see laste huve ja nende subjektiivseid õigusi. Samas ei saa kaebajad halduskohtule esitatud kaebusega kaitsta lapsendamata lapse huve ja õigusi.
3. Eeltoodust tulenevalt ei ole praeguses asjas kaebajatel kaebeõigust komisjoni tegevuse vaidlustamiseks ja kaebus oleks tulnud tagastada HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel. Kuna kaebuse tagastamise alus on HKMS § 121 lg 2 p 1, siis halduskohtus ja ringkonnakohtus tasutud riigilõive ei tagastata (HKMS § 104 lg 5 p 2). Kaebajate määruskaebused jäävad rahuldamata. Kolleegium jätab Tallinna Ringkonnakohtu ja Tallinna Halduskohtu määruste resolutsioonid muutmata, kuid muudab kohtute määruste põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele. Kautsjonid arvatakse riigituludesse (HKMS § 107 lg 4). Tõnu Anton, Lea Laarmaa, Ivo Pilving