Obsah (5)

§ 52§ 51§ 40§ 56§ 58

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON Eesti Vabariigi nimel

). Halduskohus pole menetlus- ja vorminõuete järgimist sisuliselt hinnanud. Korralduses on viidatud LKS § 91 lg-le 6, toodud loetelu kaitstavate elupaigatüüpide ja liikide kohta ning lisatud alade kaardid. Puuduvad viited dokumentidele, millest võiks selguda, millised loodusväärtused kaebaja kinnistuil asuvad, milline on nende kaitseväärtus, millistel kaalutlustel on kinnistud Natura võrgustikku arvatud. Seega on välja toomata haldusakti faktiline alus. Natura võrgustiku alade väljavalimisel on vastustajal oluline kaalutlusruum. Asjas nr 33-1-85-10 leidis Riigikohtu üldkogu, et kaebaja kinnistute osas hoiuala moodustamise menetluse läbiviimisel rikuti nii menetlus- kui vorminõudeid ning kinnistuomaniku kaasamata jätmine võis põhjustada väära lahenduse. Riigikohtu üldkogu tühistas hoiuala moodustamise otsuse kaebaja kinnistute osas. Kuna hoiuala moodustamine ja eelvalikualade määramine viidi läbi ühtse menetlusena, ei saa järeldada, et korraldus nr 148 on õiguspärane. Kaebaja kinnistuil loodusväärtuste olemasolu tõendamise kohustus on vastustajal. Kuna kaebaja ei olnud korralduse andmise menetlusse kaasatud ja korraldus on nõuetekohaselt põhjendamata, ei ole kaebajal võimalik kohtumenetluses tõendada, et talle teatavaks tegemata loodusobjekte tema kinnistuil ei asu. Korralduses nr 148 viitamata dokumente ei ole võimalik kohtumenetluses korralduse õiguspärasuse kontrollimisel arvestada. Halduskohus pole selgitanud seda, kas menetlusja vorminõuete rikkumine võis mõjutada korralduse õiguspärasust. Halduskohtu seisukoht kaebuse eesmärgi saavutamise võimatuse osas ei põhine seadusel ja on põhjendamata. Euroopa Komisjoni otsust kaebaja vaidlustada ei saa. Kaebaja ainus võimalus on Natura eelvalikuala otsuse vaidlustamine. See, et Euroopa Komisjon võttis ühenduse tähtsusega alade otsuse vastu enne, kui Vabariigi Valitsus eelvalikualade otsuse, on tingitud vastustaja õigusvastasest käitumisest ega saa võtta kaebajalt õigust korralduse kohtulikule kontrollile. Halduskohtu otsusest järeldub, et kaebaja oleks pidanud esitama muu kui tühistamisnõude. Kaebuse esitamise ajal ei teadnud kaebaja Euroopa Komisjoni otsuse olemasolust. Kohtumenetluses ei selgitanud kohus kordagi, et Euroopa Komisjoni otsuse tõttu tuleks kaebust muuta.

1. Vabariigi Valitsus esitas vastuapellatsioonkaebuse, milles vaidlustas osasid halduskohtu otsuse põhjendusi, nõustudes otsuse resolutsiooniga.
2. Tallinna Ringkonnakohus jättis
3. juuli
4. a otsusega OÜ Baltic Wind Energy apellatsioonkaebuse rahuldamata ja Vabariigi Valitsuse vastuapellatsioonkaebuse läbi vaatamata. Vastuapellatsioonkaebuse jättis ringkonnakohus läbi vaatamata põhjusel, et see oli esitatud üksnes halduskohtu otsuse põhjenduste peale. Kuna halduskohtu otsuse põhjendustel pole iseseisvat mõju vastustaja õigustele ja kohustustele, ei saa neid halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 180 lg 1 teise lause kohaselt otsuse resolutsioonist eraldi vaidlustada. Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga, et korraldus nr 148 on haldusakt, täpsemalt üldkorraldus. Riigikohtu otsusest asjas nr 3-3-1-27-09 tuleneb, et isik ei saa pärast tema kinnistu ühenduse tähtsusega alaks määramist esitada siseriiklikus loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluses vastuväiteid kaitserežiimi vajalikkuse osas. Seega on ainsaks efektiivseks õiguskaitsevahendiks Natura 2000 eelvalikualade nimekirja vaidlustamine. Üksnes selles menetlusetapis on isikul võimalik esitada sisulisi vastuväiteid sellele, kas talle kuuluval kinnistul on üldse vaja looduskaitselisi piiranguid rakendada. Korraldus nr 148 on vastu võetud oluliste menetlus- ja vormipuudustega. Vabariigi Valitsuse
5. augusti
6. a otsusega kinnistuid Natura eelvalikualade hulka ei arvatud. Omaniku seisukohta kaitseväärtuste olemasolu kohta kinnistuil küsiti viimati
7. aastal enne Võilaiu hoiuala moodustamist. Kinnistud arvati hoiualasse
8. aastal. Riigikohtu üldkogu on asjas nr 3-3-1-85-10 leidnud, et
9. aastal toimunud ärakuulamine ei olnud hoiuala moodustamise otsuse tegemiseks piisav. Seega ei saa seda piisavaks lugeda ka korralduse nr 148 vastuvõtmise jaoks
10. aastal. Korraldus nr 148 on oluliste põhjendamispuudustega, kuna ei sisalda mingeid kaalutlusi ega viiteid dokumentidele, millele tuginedes on kinnistud kaitsealadesse haaratud. Eeltoodu ei too aga praegusel juhul kaasa kaebuse rahuldamist. Halduskohus on õigesti leidnud, et korralduse nr 148 tühistamine ei oleks kaebaja jaoks tulemuslik. Jätkuvalt jääks kehtima Euroopa Komisjoni
11. detsembri
12. a otsus ja sellest tulenev riigi kohustus tagada Väikese Väina loodusala kaitse. Kaebajal on sellises olukorras võimalik tema kinnistute suhtes rakendatavate meetmete vastu vaielda konkreetses siseriiklikus menetluses. Rakendatavad meetmed peavad olema proportsionaalsed ja eesmärgipärased. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
13. Kaebaja esitas kassatsioonkaebuse, milles palub haldus- ja ringkonnakohtu otsused tühistada ja kaebuse rahuldada. Kaebaja leiab, et ringkonnakohus pole viidanud õiguslikule alusele, millest saaks järeldada, et Euroopa Komisjoni
14. detsembri
15. a otsus ei võimalda kaebust rahuldada. Ringkonnakohus on selgitanud, et Natura eelvalikualade korralduse vaidlustamine on kinnistuomaniku jaoks ainsaks efektiivseks õiguskaitsevahendiks. Seda kaebaja ongi kasutanud. Selleks, et Euroopa Komisjon saaks teha otsuse ala ühenduse tähtsusega alaks määramise kohta, on LKS § 91 lg 6 kohaselt vajalik, et Vabariigi Valitsus oleks ala eelnevalt eelvalikualaks kinnitanud.
16. detsembril 2008 ei olnud kaebaja kinnistud eelvalikualade nimekirjas. Seega ei saa Euroopa Komisjoni otsus kaebaja kinnistute osas olla õiguspärane ega anda alust kaebuse rahuldamata jätmiseks. Sisuliselt tähendab kohtute seisukoht seda, et Euroopa Komisjoni otsust ei olegi võimalik muuta, seda isegi juhul, kui selle aluseks olnud andmed osutuvad vääraks või on esitatud pädevust ületades või LKS § 91 lg 6 rikkudes. Kaebaja sellega ei nõustu. Riigikohtu lahendist asjas nr 3-3-168-11 nähtub, et liikmesriigil on võimalik juba Euroopa Komisjonile esitatud eelvalikualade nimekirja muuta (vt p 4). Juhul kui Euroopa Komisjoni otsus takistab kaebuse rahuldamist, on vastustaja viinud läbi siseriikliku menetluse kaebaja põhiõigusi rikkudes, eelkõige on rikutud põhiseaduse § 15 ja §
17. Juba sel alusel tuleb vaidlustatud korraldus tühistada.
18. Vastustaja palub kassatsioonkaebusele esitatud vastuses kaebuse rahuldamata jätta. Ringkonnakohus on õigesti hinnanud vaidlustatud korralduse ja Euroopa Komisjoni otsuse vahelist seost. Komisjoni otsus on adresseeritud liikmesriikidele ning sellest ei saa tuleneda õigusi ja kohustusi üksikisikuile. Kaebaja ei väida, et Euroopa Komisjonile esitatud informatsioon oleks olnud sisuliselt väär, vaid et selle esitamine toimus menetlusnorme rikkudes. Seega ei saa korralduse nr 148 tühistamine ilma Euroopa Komisjonile uusi andmeid esitamata olla kaebaja seisukohalt tulemuslik. Kaebajal on võimalik tema kinnistute suhtes rakendatavate meetmete vastu vaielda kaitse alla võtmise menetluses ning konkreetse tegevuslubade menetlustes. Riigikohus on otsuses nr 3-3-1-2709 leidnud, et Natura eelvalikuala otsust vaidlustamata ei saa isik tulemuslikult vaidlustada hilisemat loodusobjekti kaitse alla võtmise otsust. Hilisemates lahendites (3-3-1-57-09 ja 3-3-1-85-10) on Riigikohus seda seisukohta aga täpsustanud, rõhutades põhjendamiskohustuse täitmise ja kohase menetluse olulisust loodusobjekti kaitse alla võtmisel. Seega ei näe ei värskem kohtupraktika ega ka õigusnormid ette erisust, mille kohaselt Natura 2000 võrgustikku esitatud ala kaitse alla võtmisel ei oleks enam vajalik esitada sisulisi põhjendusi loodusväärtuste olemasolu ja kaitsmisväärsuse kohta. Eelvalikualade otsus ja hilisem kaitse alla võtmise otsus ei ole eel- ja põhihaldusakti suhtes. Kohtuvaidluse esemeks ei ole Euroopa Komisjoni otsuse õiguspärasuse või õigusvastasuse hindamine, mistõttu vastavasisulised väited tuleb jätta tähelepanuta. Vastustaja rõhutab veelkord, et kaebaja ei ole kuidagi tõendanud väidet, et kinnistuil loodusväärtusi ei esine. Korralduse alusmaterjalid on kohtuid veennud, et korraldus ei ole antud meelevaldselt. Kohtud on õigesti leidnud, et korralduse nr 148 tühistamine kaebaja esiletoodud menetluslike minetuste tõttu ei too kaasa kaebaja soovitud tulemust. Vastustaja kavandab vaidlusaluse ala osas läbi viia uue kaitse alla võtmise menetluse, et likvideerida Riigikohtu otsuses asjas nr 3-3-1-85-10 nimetatud puudused. Selles menetluses on kaebajal võimalus esitada vastuväiteid loodusväärtuste olemasolu ja kaitsmisväärsuse osas. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
19. Riigikohus käsitleb esmalt vaidlustatud korralduse õiguslikku olemust ning selle tühistamiskaebusega vaidlustamise eesmärgipärasust (I osa), seejärel korralduse õiguspärasuse küsimust (II osa). I
20. Euroopa Liidu Natura 2000 võrgustiku moodustamist Eestis reguleerivad loodusdirektiiv, linnudirektiiv ja looduskaitseseadus. LKS § 69 kohaselt koosneb Natura 2000 võrgustik Eestis linnualadest, millest Eesti riik on Euroopa Komisjoni linnudirektiivi kohaselt teavitanud, ning aladest, millel on vastavalt loodusdirektiivile Euroopa Komisjoni otsuse kohaselt üleeuroopaline tähtsus. LKS § 91 lg 6 kohaselt kinnitab Vabariigi Valitsus korraldusega Euroopa Komisjonile esitatava Natura 2000 võrgustiku alade loetelu. Natura 2000 võrgustiku alad määratakse linnudirektiivi art 4 lõigete 1 ja 2 ning loodusdirektiivi art 4 lõike 1 nõuete kohaselt. Linnudirektiivi kohased kaitsealad on moodustatud koheselt pärast Euroopa Komisjonile vastavasisulise nimekirja esitamist liikmesriigi poolt (linnudirektiiv, art 4 lg 1). Loodusdirektiiv näeb seevastu ette, et pärast liikmesriigi poolt alade nimekirja esitamist Euroopa Komisjonile kinnitab komisjon liikmesriikide esitatud loetelude põhjal ühenduse tähtsusega alade loetelu (loodusdirektiiv, art 4 lg 2). Ühenduse tähtsusega alade loetellu määratud alad tuleb liikmesriikidel omakorda võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul määrata õigus- ja haldusaktide ja/või lepingu alusel erikaitsealaks, st alaks, kus kohaldatakse vajalikke kaitsemeetmeid, et säilitada või taastada nende looduslike elupaikade ja/või liikide populatsioonide, mille jaoks ala on määratud, soodsat kaitsestaatust (loodusdirektiiv art 4 lg 4, art 1 p l ja art 6 lg 1).
21. Alates ala ühenduse tähtsusega alade loetellu kandmisest lasub liikmesriigil kohustus kohaldada sellel loodusdirektiivi art 6 lõigetes 2–4 sätestatud kaitsemeetmeid (art 4 lg 5). Seda põhimõtet kajastab LKS § 69, mis määratleb ühenduse tähtsusega alade loetellu kantud alad Natura 2000 võrgustiku aladena. Natura 2000 võrgustiku aladel kohalduvad keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadusest tulenevad kohustused (eelkõige näiteks § 3 p 2 – keskkonnamõju hindamise kohustuslikkus; § 29 lg 2 – keeld anda tegevusluba, kui kavandatav tegevus võib mõjuda kahjulikult ala terviklikkusele või kaitse-eesmärgile; § 33 lg 1 p 4 – keskkonnamõju strateegilise hindamise kohustuslikkus). Nimetatud kohustused tekivad seega juba enne alade riigi poolt erikaitsealadeks määramist.
22. Kaebajale kuuluvate kaebuses nimetatud kinnistute (v.a Lagle kinnistu, vt halduskohtu otsuse p 29) osas on vastu võetud järgmised otsused (kronoloogilises järjestuses): 1)
23. mai
24. a määrusega nr 156 arvas Vabariigi Valitsus kinnistud Võilaiu hoiuala koos​seisu. 2) Euroopa Komisjon kinnitas
25. detsembri
26. a otsusega nr 2009/94/EÜ kinnistud ühenduse tähtsusega alade koosseisu. 3) LKS § 91 lg 6 alusel võttis Vabariigi Valitsus
27. aprillil
28. a vastu korralduse nr 148, mil lega arvas kaebaja kinnistud Euroopa Komisjonile esitatavasse Natura 2000 võrgustiku alade (n-ö eelvalikualade) nimekirja. Kinnistud arvati Väikese Väina loodusala ning Väinamere linnuala koosseisu. 4)
29. mai
30. a otsusega asjas nr 3-3-1-85-10 tühistas Riigikohus Vabariigi Valitsuse
31. mai
32. aasta määruse nr 156 osas, millega arvati Võilaiu hoiuala koosseisu Roostiku, Nuka, Ka​dastiku ja Kruusiaugu kinnistud.
33. Kohtud on õigesti selgitanud, et Euroopa Liidu Kohtu (ELK) praktika järgi ei ole kinnistuomanikel kaebeõigust Euroopa Komisjoni otsuse, millega kinnitatakse ühenduse tähtsusega alade loetelu, vaidlustamiseks ELK-s. ELK hinnangul ei loo komisjoni otsus kohustusi otse kinnistuomanikele, vaid üksnes liikmesriigile, kes peab astuma täiendavaid samme kaitserežiimi kehtestamiseks. Samas on ELK rõhutanud, et sellises olukorras on tõhus õiguskaitse tagatud sellega, et isik vaidlustab liikmeriigi poolt järgnevalt ala kaitsmiseks võetava meetme siseriiklikus kohtus ning sealtkaudu saab vaidluse alla seada ka komisjoni otsuse õiguspärasuse. Vastavalt lojaalse koostöö põhimõttele on kohtud kohustatud tõlgendama ja kohaldama siseriiklikke kohtumenetlusnorme viisil, mis võimaldab isikutel vaidlustada siseriiklikku otsust, mis on seotud ühenduse õigusakti kohaldamisega nende suhtes, taotledes viimase kehtetuks tunnistamist ja paludes kohtul küsida eelotsust ELK-lt. Kui liikmesriigi kohus nõustub, et komisjoni otsuse õiguspärasus on kaheldav, tuleb tal küsida komisjoni otsuse kehtivuse kohta ELK-lt eelotsust (vt nt ELK otsused T136/04, p-d 47–55; T-137/04, p-d 60–68; C-362/06, p-d 32-34 ja 43).
34. Seega on ELK hinnangul efektiivse õiguskaitse tagamiseks piisav, kui kinnistuomanikul on võimalus vaidlustada siseriiklik Natura võrgustiku ala erikaitsealaks määramise otsus (Eesti õigusest võib näiteks tuua ühenduse tähtsusega alade loetellu kantud alal LKS kohase looduskaitseala või hoiuala moodustamise). Eesti õigus näeb aga lisaks direktiivi kohaselt üldjuhul Euroopa Komisjoni otsusele järgneva erikaitseala otsuse vastuvõtmisele ette veel ühe haldusotsuse tegemise. Selleks on LKS § 91 lg 6 kohane eelvalikualade kindlaksmääramise otsus. Kaebaja kinnistute osas on ka see otsus vastu võetud pärast Euroopa Komisjoni otsust kinnistute ühenduse tähtsusega alade koosseisu arvamise kohta.
35. Kinnistuomaniku kaebeõiguse osas on põhimõtteliselt võimalikud kaks lahendusvarianti. Esimeseks variandiks oleks tunnustada kaebeõigust üksnes erikaitseala (nt hoiuala) moodustamise otsusele ning eitada kaebeõigust eelvalikuala määramise otsusele. Teine võimalus on tunnustada kaebeõigust eelvalikuala määramise otsuse vaidlustamiseks, millest omakorda järeldub piiratum kaebeõigus hilisema erikaitseala moodustamise otsuse vaidlustamiseks.
36. juuni
37. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-27-09 tegi Riigikohus valiku teise variandi kasuks järgmiste põhjendustega. Riigikohus selgitas, et oluliste piirangute kehtima hakkamine Natura alal ei sõltu erikaitseala moodustamise otsusest. Piirangud rakenduvad ala ühenduse tähtsusega alade loetellu kandmisest (vt ka käesoleva otsuse p 10). Lisaks märkis Riigikohus, et ELK praktika kohaselt on liikmesriigil kohustus kaitsta eelvalikualasid juba enne nende ühenduse tähtsusega aladeks määramist, et tagada neil loodusväärtuste säilimine. Seega selgub ala eriline staatus juba selle eelvalikualaks määramisest. Järgnev ala hoiualaks määramine ei toonud selles asjas kaasa olulisel määral täiendavaid piiranguid, mis oleks kitsendanud kaebaja õigusi võrreldes kinnistutel kehtiva Natura 2000 võrgustiku kaitserežiimiga.
38. Riigikohus leiab, et viidatud kohtuasjas valitud lahendusvariant kaitseb tõhusamalt kinnistuomanike õigusi. Loodusdirektiivi art 4 lg 4 kohaselt tuleb ühenduse tähtsusega alad määrata erikaitsealadeks võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul. Seega võib kinnistute eelvalikualaks määramise ja erikaitsealaks määramise otsuste vahele jääda märkimisväärne ajavahemik, mille kestel kinnistuomaniku õigused on juba oluliselt piiratud. Vähemtõhus oleks lahendusvariant, kus kinnistuomanik peaks kohtusse pöördumise võimaluse tekkimiseks ära ootama selle, millal riik jõuab ala erikaitsealaks määramiseni. Seega ei näe Riigikohus põhjust asjas nr 3-3-127-09 võetud seisukohta muuta. Vastustaja vastuses märgitud lahendites asjades nr 3-3-1-57-09 ja 3-3-1-85-10 ei muutnud Riigikohus asjas nr 3-3-1-27-09 võetud seisukohta. Nii asjas nr 3-3-1-57-09 kaebajateks olnud OÜ Pajkeri jt kui asjas nr 3-3-1-85-10 kaebajaks olnud OÜ Baltic Wind Energy kinnistute osas olid kohtumenetluses vaidlustatud hoiualade moodustamise otsused esimesed siseriiklikud piiranguid kehtestavad haldusaktid. Kinnistuid ei olnud enne hoiualaks määramist arvatud LKS § 91 lg 6 kohasesse Natura eelvalikualade nimekirja (vt otsuse nr 3-3-1-27-09 p 21 ja otsuse nr 3-3-1-85-10 p 42). Samuti ei olnud Euroopa Komisjon hoiualade moodustamise ajaks vastu võtnud samade kinnistute ühenduse tähtsusega aladeks määramise otsust. Asjas nr 3-3-1-27-09 hoiuala moodustamise vaidlustanud OÜ Suviste Põllumajandussaadused kinnistud olid aga Vabariigi Valitsuse
39. augusti
40. a korraldusega nr 615-k eelnevalt juba Natura eelvalikualaks määratud. OÜ Baltic Wind Energy kinnistud asusid nende Natura eelvalikualaks määramise ajal
41. aastal looduskaitseseaduse alusel moodustatud Võilaiu hoiualal. Kaebaja vaidlustas hoiuala moodustamise otsuse õigeaegselt halduskohtus ning Riigikohtu üldkogu tühistas selle kaebaja kinnistute suhtes tagasiulatuvalt. Seega saab eelvalikuala otsust käsitada esimese siseriikliku kaebaja kinnistute osas looduskaitselisi piiranguid kaasa toova otsusena.
42. Riigikohus möönab siinkohal, et kinnistute loodusdirektiivi kohaseks Natura eelvalikualaks määramise otsuse õiguslik olemus on raskesti määratletav. Ala eelvalikualaks määramise otsusega määrab liikmesriik loodusdirektiivi III lisas sätestatud kriteeriumite ja asjakohase teadusinfo alusel kindlaks, milliseid kohalikke direktiivi I lisas nimetatud looduslikke elupaigatüüpe ja II lisas nimetatud liike alal esineb. Sellega ei ole aga ala veel Natura võrgustiku alaks määratud, vajalik on ka Euroopa Komisjoni vastavasisuline otsus. Seega sarnaneb eelvalikuala otsus oma sisult eelhaldusaktile, millega tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel (ühenduse tähtsusega ehk Natura võrgustiku alade kindlaksmääramisel) tähtsust omav asjaolu (

§ 52lg 1 p 2).

Samas ei ole LKS § 91 lg 6 alusel toimuva haldusmenetluse ja Euroopa Komisjonis toimuva menetluse puhul tegemist ühtse haldusmenetlusega ning loodusdirektiiv ei näe komisjoni otsuse eeldusena ette liikmesriigi haldusaktina vormistatud ja siseriiklikus kohtus vaidlustatava otsuse olemasolu. Nagu käesoleva asja asjaoludest nähtub, võib Euroopa Komisjoni otsus seetõttu ka eelneda eelvalikualade määramise otsusele. Seega ei saa eelvalikualade kindlaksmääramise otsust pidada eelhaldusaktiks Euroopa Komisjoni otsuse suhtes. Natura eelvalikualade määramise korraldusel ei ole LKS-st tulenevalt eelhaldusakti tähendust ka ala kaitsealaks (nt hoiualaks või looduskaitsealaks) määramise otsuse jaoks. LKS ei näe ette erisusi sellise loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluses, mis on juba arvatud Natura 2000 võrgustikku.

1. Kirjeldatud määratlemisraskustest hoolimata jääb Riigikohus seisukohale, et LKS § 91 lg 6 alusel vastu võetud eelvalikualade määramise otsus on haldusakt (täpsemalt üldkorraldus, vt käesoleva otsuse p 19), mis mõjutab kinnistuomanike õigusi ja mida kinnistuomanikud saavad seega halduskohtus vaidlustada. Riigikohus ei nõustu kohtute seisukohaga, et korralduse nr 148 tühistamiskaebusega vaidlustamine on praegusel juhul eesmärgipäratu. Korralduse tühistamine võiks kaasa tuua kinnistute eelvalikualaks määramise sisulise põhjendatuse uue kontrollimise vastustaja poolt. Kaitseväärtuse puudumise korral oleks vastustajal võimalik pöörduda Euroopa Komisjoni poole Natura võrgustiku piiride muutmise ettepanekuga. Samuti saab siseriikliku kohtumenetluse raames seada kahtluse alla ka Euroopa Komisjoni ühenduse tähtsusega alade määramise otsuse sisulise õiguspärasuse, mida vajadusel kontrollitakse ELK-lt eelotsuse taotlemise korras, nagu on selgitatud käesoleva otsuse p-s
2. Seega ei ole Euroopa Komisjoni otsuse olemasolu iseseisvaks takistuseks kaebuse rahuldamisele ning põhjendatud on kaebuse sisuline lahendamine. II
3. Järgnevalt selgitab Riigikohus, kas ja mil määral on korralduse nr 148 vastuvõtmisel rikutud vormi​nõudeid ja kaebaja menetluslikke õigusi.
4. Riigikohus nõustub halduskohtuga, et korraldus nr 148 on asja (kaebaja kinnistute) avalikõigusliku seisundi muutmisele suunatud üldkorraldus (

§ 51lg 2).

LKS ei näe Natura eelvalikualade kindlaksmääramise otsuse tegemisel ette seaduse 2. peatükis kirjeldatud loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluse läbiviimist, seega on kaebaja vastavasisulised viited asjassepuutumatud. Küll aga tuleb otsuse tegemisel järgida haldusmenetluse seadusest tulenevaid nõudeid (vt ka LKS § 6). 20.

§ 40

lg 1 kohaselt peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalistele võimaluse esitada asja kohta oma arvamus ja vastuväited.

§ 40

lg 3 p 6 kohaselt võib haldusmenetluse läbi viia menetlusosalist ära kuulamata, kui haldusakt antakse üldkorraldusena või menetlusosaliste arv on suurem kui

2. Vaidlus puudub selles, et vastustaja ja kinnistute eelmise omaniku V. Tammisaare vahel toimus seoses Natura eelvalikualade ja hoiualade moodustamisega järgnev suhtlus.
3. aasta veebruaris teavitati V. Tammisaart tema kinnistuid puudutavast Natura 2000 võrgustiku moodustamisest.
4. veebruaril 2004 toimus Natura eelvalikualade tutvustus, kus osales ka V. Tammisaar.
5. märtsil 2004 esitas Saaremaa Keskkonnateenistus vastusena V. Tammisaare teabenõudele talle selgituse selle kohta, milliste kriteeriumite alusel tema kinnistud Natura eelvalikualade menetlusse on võetud ning vastuse lisana Natura 2000 ala inventeerimise ankeedi ala Väike väin – Võijärv kohta.
6. märtsi
7. a kirjas palus V. Tammisaar jätta tema kinnistud Natura võrgustikust välja.
8. aprilli
9. a kirjaga teatas keskkonnateenistus V. Tammisaarele, et tema kinnistud on jäetud välja
10. maiks 2004 Euroopa Komisjonile esitatavast loetelust. Keskkonnateenistus selgitas, et kinnistutele kehtestatakse ajutised majandustegevuse piirangud, et tagada alal esinevate loodusväärtuste säilimine kuni piirkonna kaitsevajaduse väljaselgitamise kohta lõpliku otsuse tegemiseni. Vastuseks V. Tammisaare pöördumisele teatas keskkonnateenistus talle
11. juuni
12. a kirjaga, et keskkonnateenistus jätab tema kinnistud Natura 2000 hoiualade nimekirjast välja.
13. augustil 2004 avaldati Ametlikes Teadaannetes teade Saare maakonnas hoiualade moodustamise menetluse algatamise kohta ning avaliku väljapaneku toimumise kohta.
14. augustil 2004 esitas V. Tammisaar keskkonnateenistusele vastuväite, milles palus keskkonnateenistuse
15. juuni
16. a kirjale tuginedes tema kinnistud moodustatava hoiuala koosseisust välja arvata.
17. oktoobril 2004 esitas keskkonnateenistus V. Tammisaarele vastuse, milles teavitas teda avaliku arutelu toimumise ajast. V. Tammisaar osales
18. novembril 2004 toimunud avalikul arutelul.
19. märtsil 2005 esitas keskkonnateenistus täiendava vastuse, milles selgitas, et V. Tammisaare kinnistud on valitud Natura 2000 hoiualade võrgustikku ning et kinnistutel on kehtestatud ajutised piirangud majandustegevusele keskkonnaministri
20. aprilli
21. a määrusega nr 2 „Majandustegevuse ajutiste piirangute rakendamine väljaspool kaitsealasid asuvatel Natura 2000 võrgustiku aladel“. Keskkonnateenistus selgitas kinnistutel tuvastatud elupaigatüüpide "lood" ja "rannaniidud" tunnuseid ning Natura kaitserežiimiga kaasnevaid tagajärgi kinnistuomaniku jaoks.
22. märtsil 2005 vastas V. Tammisaar kirjas keskkonnateenistusele, et ei nõustu oma kinnistute Natura hoiualasse arvamisega. Keskkonnaministri
23. aprilli
24. a määrusest tulenevad piirangud kehtisid kuni
25. aprillini
26. Vabariigi Valitsuse
27. mai
28. a määrusega nr 156 moodustati Võilaiu hoiuala. Vabariigi Valitsuse
29. aprilli
30. a korraldusega nr 148 määrati kaebaja kinnistud Natura võrgustiku eelvalikualaks.
31. Hoiualade moodustamise menetluse algusest alates pole võimalik eristada, kas keskkonnateenistuse ja V. Tammisaare vaheline kirjavahetus on suunatud hoiuala või Natura eelvalikuala moodustamise otsuse langetamisele. Seega toimusid kaasamine ja ärakuulamine üksteisega seotud hoiuala menetluses ning Natura eelvalikuala menetluses osaliselt ühendatult. Vastustaja ei kasutanud

§ 40lg 3 p-s 6 sätestatud võimalust jätta menetlusosaline ära kuulamata.

Menetluse algusaastail oli kinnistuomanikule tagatud arvamuse ja vastuväidete esitamise võimalus. Ärakuulamise sisukust näitab see, et haldusorgan esitas kinnistuomaniku vastuväidetele vastuseks korduvalt omapoolseid sisulisi selgitusi. Hoolimata sellest, et kinnistuid

1. aastal eelvalikualade nimekirja ei arvatud, oli kinnistute omanikule keskkonnateenistusega peetud kirjavahetusest teada, et menetlust jätkatakse ning pole välistatud kinnistute hilisem lisamine Natura eelvalikualade hulka. Eelkirjeldatud aktiivse suhtlemise perioodile järgnes mitme aasta pikkune ajavahemik, mille kestel kinnistuomanikku ei teavitatud menetluse edasisest käigust. Kuigi V. Tammisaarel ei saanud eelneva menetluse põhjal tekkida kindlat veendumust, et tema kinnistuid Natura võrgustikku ei arvata, oli talle menetluse kestel antud teave kohati vastuoluline ega võimaldanud selget arusaama ka selle osas, kas ja kuidas eelvalikualade määramise menetlus jätkub. Samuti ei teavitatud kinnistute omanikku nõuetekohaselt korralduse nr 148 vastuvõtmisest. Riigikohtu praktika kohaselt eeldab hea halduse põhimõte muuhulgas seda, et isikule tuleb mõistliku aja jooksul anda teavet teda puudutava menetluse käigust. Hea halduse põhimõttega ei ole kooskõlas menetluse läbiviimine menetlusosalise teadmata ja menetlusosalisega suhtlemata (vt Riigikohtu üldkogu
2. mai
3. a otsus asjas nr 3-31-85-10, p 37 ja seal viidatud lahendid). Selle põhimõtte vastu on vastustaja korralduse nr 148 menetluses eksinud. 23.

§ 56lg-st 1 tulenevalt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud.

Põhjendustes tuleb ära märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus (§ 56 lg 2). Kaalutlusõiguse alusel antud haldusaktis tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan akti andmisel lähtus (§ 56 lg 3).

1. Korralduses nr 148 on ära toodud selle õiguslik alus – LKS § 91 lg
2. Järgneb linnualade ja loodusalade nimekiri koos loeteluga liikidest ja elupaigatüüpidest, mida konkreetsel alal kaitstakse (p 1 alapunkt 66 Väinamere linnuala ja p 2 alapunkt 515 Väikese väina loodusala). Korraldusele on lisatud linnualade ja loodusalade ülevaatekaardid ning märkus, et alade detailsete kaartidega saab tutvuda Keskkonnaministeeriumis, Keskkonnaametis, Keskkonnaministeeriumi Info- ja Tehnokeskuses ning Maa-ameti veebilehel www.maaamet.ee. Seega on korralduses ära toodud selle üldised faktilised alused. Kaebaja on aga õigesti märkinud, et korralduse põhjendused ei ole piisavalt detailsed selleks, et kinnistuomanik mõistaks, mis põhjustel tema kinnistud on eelvalikuala koosseisu arvatud. Põhjendamisnõude üheks eesmärgiks on see, et isik, kelle õigusi aktiga piiratakse, saaks aru, kas tema õigusi on kitsendatud seaduslikult, ja saaks vajadusel oma õigusi kaitsta (vt näiteks Riigikohtu halduskolleegiumi
3. oktoobri
4. a otsus asjas nr 3-3-1-66-03, p 18). Seda eesmärki korralduse nr 148 faktilised põhjendused kaebaja jaoks ei täida. Seega on korraldus faktiliste põhjenduste osas puudustega.
5. Viimaks tuleb selgitada, kas korralduse nr 148 puhul on tegemist kaalutlusõiguse alusel antud aktiga. Sellisel juhul tulnuks korralduses ära tuua ka kaalutlused, millest haldusorgan korralduse andmisel lähtus. Linnudirektiivi artikli 4 lg 1 kohaselt klassifitseerivad liikmesriigid erikaitsealadena direktiivi I lisas nimetatud liikide kaitseks eelkõige arvuliselt ja suuruselt kõige sobivamad alad. ELK praktika kohaselt piirdub liikmesriigi kaalutlusruum siinkohal ornitoloogiliste kriteeriumite kohaldamisega selleks, et selgitada välja linnuliikide kaitseks kõige sobivamad alad. Liikmesriikidel on kohustus kõik ornitoloogilistele kriteeriumitele vastavad alad linnukaitsealadeks määrata (nt C-3/96, p-d 61– 62). Liikmesriik ei tohi alade määramisel arvesse võtta muid huve, sh nt sotsiaalseid või majanduslikke kaalutlusi (C-355/90, p 18; C-44/95, p 27). Väga erandlikel juhtudel on riigil võimalik kindlaksmääratud linnualade ulatust vähendada, kui selleks on ülekaalukas avalik huvi, mis kaalub üles ökoloogiliste eesmärkidega seotud avaliku huvi. Majanduslikud ja vabaaja veetmisega seotud kaalutlused selliseks avalikuks huviks olla ei saa (C-57/89, p-d 21 ja 22). Loodusdirektiivi art 4 lg 1 kohaselt esitavad liikmesriigid direktiivi III lisas sätestatud kriteeriumite ja asjakohase teadusinfo alusel alade loetelu, kus märgitakse, milliseid kohalikke I lisas nimetatud looduslikke elupaigatüüpe ja II lisas nimetatud liike alal esineb. ELK praktika kohaselt on tegemist ammendava kriteeriumiteloeteluga ning liikmesriigid ei või ka loodusalade loetelu esitamisel võtta arvesse majanduslikke, sotsiaalseid, kultuurilisi, regionaalseid või kohalikke kaalutlusi (C-371/98, pd 15–25). Eeltoodust tulenevalt ei olnud Vabariigi Valitsusel eelvalikualade kindlaksmääramisel märkimisväärset kaalutlusruumi. Selles suhtes erineb Natura eelvalikualade moodustamise otsus üksnes siseriikliku õigusega reguleeritud loodusobjekti kaitse alla võtmise otsusest (vrd Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-3-1-85-10, p 42). Eelvalikuala korraldust tuli põhjendada asjaoludega, mis kinnitaksid väljavalitud alade vastavust direktiivides nimetatud looduskaitsealastele kriteeriumitele. Korralduse andmisel ei saanud vastustaja aga kaaluda näiteks kinnistuomanike erahuve. Seega ei ole korralduse andmisel rikutud

§ 56lõiget 3.

26. Järgnevalt tuleb selgitada, kas tuvastatud puudujäägid menetluses ja korralduse vormistamisel on sellised, mis toovad kaasa korralduse tühistamise (vt

§ 58

). Riigikohus peab siinkohal oluliseks esmalt asjaolu, et kaebaja kinnistute endisele omanikule V. Tammisaarele edastati menetluse algstaadiumis tema kinnistuid puudutavad detailsed Natura võrgustiku alade inventeerimise ankeedid ning selgitati, millised loodusväärtused kinnistuil asuvad ning miks on vajalik nende kaitsmine Natura 2000 võrgustiku raames. Seega oli kaebajal korralduse sisulise õiguspärasuse kohta vastuväidete esitamine küll raskendatud, kuid sellegipoolest võimalik. Halduskohus on õigesti leidnud, et kaebaja pole kohtumenetluses esitanud väiteid või asjaolusid, mis viitaksid sellele, et vastustaja esitatud materjalid ei ole korralduse sisulise õiguspärasuse hindamisel asjakohased. Kaebaja on läbivalt piirdunud üksnes menetluses tehtud vigadele ning korralduse vormilistele puudustele osutamisega. Kuna korralduse nr 148 puhul ei ole tegemist haldusorganile märkimisväärset kaalutlusruumi jätva otsustusega, on selle seaduslikkus tuvastatud menetlus- ja vormivigadest hoolimata kontrollitav. 27. Eeltoodust tulenevalt leiab Riigikohus, et korralduse nr 148 tühistamine ei ole põhjendatud ning kaebus tuleb jätta rahuldamata. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 viimase lause alusel arvata riigituludesse. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann