RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON Eesti Vabariigi nimel

) § 35 lg-s 1 sätestatud ravi rahastamise leping; 2) Eesti Haigekassa juhatus on vaidlustatud otsusega oma pädevust ületanud, sest ravi​kindlustuse seadus ei võimalda Haigekassal määrata teenuse osutamise kohti, mis välistavad paljude raviteenuse osutajatega lepingu sõlmimise Haigekassaga ainult seetõttu, et nende teenuse osutamise koht ei ole Haige​kassa otsuses märgitud kohas.

§ 36

lg 4 sätestab ammendavalt asjaolud, mida Haige​kassa ravi rahastamise lepingu sõlmimise üle otsustamisel hindab; 3) isegi kui tõlgendada ravikindlustuse seadust nii, et see lubab ühe piirkonna sees määrata veel väikse​maid kohti, on otsus kaalutlusvigadega. Kaevatav haldusakt ei sisalda põhjendusi vajaduse kohta sõlmida taastus​ravi osutamiseks ravi rahastamise lepin​guid ainult selliste taastusravi teenuste osutajatega, kes osu​tavad teenuseid otsuses nimetatud piirkondades; 4) selline kohtade määramine halvendab patsientide võimalusi valida endale sobiv raviteenuse osu​taja näiteks teenuse osutamise kvaliteedist lähtudes. Samuti piirab otsus teenuste konkurentsi, mis soodustab teenuse hinna ja kvaliteedi suhte optimaalsust ning eelduslikult ka nii patsientide kui ka vastustaja kulude vähendamist, mis oma​korda aitab kaasa teenuse kättesaadavusele; 5) Haigekassa otsus rikub tervishoiuteenuse osutajate õigust vabale eneseteostusele ja võrdsele kohtlemisele, sest ei ole mõistlikku põhjust taastusravi teenuse osutajaid erinevalt kohelda, sõltuvalt nende teenuse osutamise kohast ühe piirkonna sees. Kaebajaga on Haigekassa sõlminud ravi rahas​tamise lepinguid alates

1. aastast ning Haigekassal pole olnud pretensioone kaebaja teenustele; 6) vaidlustatud otsusega on ette kindlaks määratud taastusraviteenuse osutajad. Teenuse osutamise kohtade sellisel kindlaksmääramisel on üheselt selge, millise tervishoiu​teenuse osutajaga soovib Haigekassa lepingut sõlmida. Sisulist valikut Haigekassal teenuste osutajate vahel ei tekigi. OÜ BioDesign muutis kaebust, taotledes otsuse nr 295 õigusvastasuse tuvas​tamist osas, mis puudu​tab valiku väljakuulutamist taastusravi erialal Harju piirkonnas. Muus osas, s.o valiku välja​kuulutamine Pärnu ja Tartu piirkonnas, jäi kaebaja tühistamis​taotluse juurde. Eesti Haigekassa tegi kaebuse esitajale ette​paneku lepingu sõlmimiseks Harju piirkonnas, kuid selleks tuli kaebajal avada uus teenuse osuta​mise koht Tallinnas Pirital, mis tõi kaasa kulutusi. Kaebaja soovib tuvastamis​kaebuse rahuldamisel esitada Haigekassa vastu kahju hüvitamise nõude.
2. AS Villa Benita esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Eesti Haigekassa juhatuse
3. detsembri
4. a otsuse nr 295 tühistamiseks osas, millega on välja kuulutatud valik statsionaarse hooldusravi erialal Harju piirkonnas. Kaebuse põhjendused on järgmised: 1) AS Villa Benita osutab hooldusravi teenust Valkse külas Keila vallas Harjumaal. Harju piir​konna hooldusravi teenuse osutamise kohad on määratud põhjendamatult kitsalt. Sellega rikutakse kaebaja õigust võrdsele kohtlemisele ja ettevõtlusvabadust. Lisaks moonutab otsus ausat konkurentsi tervis​hoiu​teenuste turul ning kahjustab patsientide õigusi. Haige​kassa otsus on eelhaldusakt, kuna sellega määratakse kindlaks ravi rahas​tamise lepingu sõlmi​mise seisu​kohast tähtsust omavad asjaolud; 2) kaevatav otsus on motiveerimata. Otsuses ei ole põhjendatud, mille alusel on haiglahooldusravi asu​kohtade valik tehtud. Harju maakonnas on neli haiglavõrgu arengukavasse kandmata statsio​naarse hooldusravi tegevusloaga tervishoiuteenuse osutajat – Loksa Haigla SA, Kallavere Haigla AS, SA EELK Tallinna Diakooniahaigla ja AS Villa Benita (Keila vald). Need on võrd​väärsed tervishoiuteenuste osutajad, kes teenindavad kõik sama piirkonna patsiente (Tallinn ja Harju​maa). Otsusest ei selgu, miks on kaebaja valikul osalemisest kõrvale jäetud. Otsus ei ole kontrollitav. Haige​kassa poolt kohtu​menetluses viidatud sisedokumendid võivad anda personalile juhised kaalutlus​otsuste tegemiseks, aga ei asenda haldusakti motivatsiooni; 3) otsus on kaalutlusvigadega. Haigekassa nõukogu
5. oktoobri
6. a otsusega nr 16 on kehtes​ta​tud „Ravi rahastamise lepingu sõlmimise asjaolude hindamise alused ja lepingu tähtaja üle otsus​ta​mise tingimused“ (Alused). See halduseeskiri ei näe ette selget ja arusaadavat korda, kuidas määratakse valiku tingimused ravi rahastamise lepingu​partnerite valimiseks. Valiku tegemise asja​olud ei selgu ka otsuses viidatud dokumentidest; 4) Haigekassa eelarveliste vahendite jagamine ning teenuse vajaduse ja kättesaadavuse hindamine ei toimu omavalitsusüksuste, vaid piirkondliku arvestuse (Harju, Tartu, Viru ja Pärnu) põhiselt. Kõik Harju​maal tegutsevad haiglahooldusravi osutajad teenindavad kõiki Tallinna ja Harjumaa patsiente, mitte ainult haigla lähedal elavaid isikuid. Haige​kassa kodu​lehel avaldatud
7. a ravi rahastamise lepingu tingimuste kohaselt ei oma rahastamis​kohustuse ülevõtmisel tähtsust patsiendi elukoht ega tervishoiuteenuse osutaja asukoht. Lepingu​partneri asukoha muutumine ei too kaasa lepingu lõppe​mist ega muid sanktsioone. Lepingupartneri sobivuse hindamise aluseks ei saa olla tingimus, mis ei ole lepingu oluline tingimus. Asjakohatu on seisukoht, et konkreetsete asulate määramata jätmisel koon​duks tegevus ainult Tallinnasse – kaebuse esitaja tahab teenust osutada just väljas​pool Tallinnat. Kaalutlus eelistada Vabariigi Valitsuse
8. aprilli
9. a määruses nr 105 „Haiglavõrgu arengukava“ nime​tatud tervishoiuteenuse osutajat (HVA haigla) on

§ 36

lg 4 p 7 alusel ainult üks kümnest asjaolust, mida Haige​kassa peab ravi rahastamise lepingu sõlmimisel hindama; 5) Haigekassa ei ole kohustatud sõlmima ravi rahastamise lepingut kõigi tervishoiuteenuse osutaja​tega (

§ 36

lg 2), kuid lepingu sõlmimisest keeldumine peab toimuma objektiivsetel alustel pärast kõikide asjaolude hindamist. Riigikohus on rõhutanud, et avaliku ressursi kasutusse andmine peab toimuma menetluses, mis võimaldab võrdsetel alustel osaleda kõigil põhjendatud nõuetele vastavatel isikutel (RK 3-3-1-59-05). Vaidlustatud otsus kahjustab patsientide huvisid ega taga ravikindlustuse raha otstarbekat ja efektiivset kasutamist.

1. Tallinna Halduskohtu
2. jaanuari
3. a määrusega haldusasjas nr 3-11-98 liideti kaebused ühte menetlusse ja asja numbriks jäeti 3-11-
5. Eesti Haigekassa palub jätta kaebused rahuldamata järgmistel põhjustel: 1) vaidlustatud otsus ei riku kaebajate õigusi. Tegu on otsustusega algatada haldus​menetlus isikute suhtes, kes tegutsevad otsuses märgitud valiku piirkondades ja erialadel. Kaebajate õigusi saaks haldus​menetluse algatamata jätmine nende suhtes rikkuda ainult siis, kui haldusorganil oleks kohustus haldusmenetlus algatada. Selline kohus​tus vastustajal puudub (

§ 35lg 2).

Otsus ei välista kaebaja​te õigust taotleda ravi rahastamise lepingu sõlmimist, kui vastustaja poolt

§ 36

lg-s 4 sätesta​tud kriteeriumide kaalumisel ilmneb sellise otsuse õigsus; 2)

§ 36

lg 4 p-st 7 ja Aluste p-st 1.3 tulenevalt peab Haigekassa arvestama riigi tervishoiu​poliitika arengu​suundadega. Riigi tervishoiupoliitika eesmärk on ambulatoorse ja statsionaarse eri​arsti​abi taga​mine läbi jätkusuutliku haiglavõrgu. Haiglavõrgu jätkusuutlikkuse tagamiseks on Vaba​riigi Valitsus tervishoiu​teenuste korraldamise seaduse (TTKS) § 55 alusel kehtestanud „Haiglavõrgu arengu​kava“, kuhu kantud raviasutusi on vastustaja kohustatud ka

§ 36lg-st 5 tulenevalt ravi rahasta​mise lepingute sõlmimisel eelistama.

Ainult siis, kui HVA haiglad ei suuda kõiki vastustaja määratud ravijuhtusid täita, kuuluta​takse selles piirkonnas välja valik ravi rahastamise lepingute sõlmimiseks; 3) vastustaja senine metoodika ja praktika valiku alusel piirkondade kindlaksmääramisel on olnud suunatud sellele, et kvaliteetse raviteenuse kättesaamine oleks tagatud võimalikult efektiivselt ka väiksemates piirkondades. Vastasel juhul koonduksid kõik ravi​juhud suurlinnadesse, mis omakorda vähendaks arstiabi kättesaadavust ja kvaliteeti neist väljaspool; 4) ebaõige on väide, et vastustajal polnud pädevust jagada Harju, Tartu ja Pärnu piir​kondi ala​piirkondadeks. Piir​konnad on määratud Eesti Haigekassa töö korraldamise eesmärgil, mitte tervishoiu​teenuse kättesaadavuse tagamise kaalutlustel. Vastustaja peab valiku kohtade määra​misel lähtuma riigist kui tervikust.

§ 36

lg 4 p-st 1 ning Aluste p-st 1.3 tuleneb, et vastustajal on õigus ja kohustus hinnata sätetes viidatud näitajaid kogumis ning määrata nende pinnal piirkonnad, kuhu on vaja suunata täiendavaid ressursse. Ala​piirkondade määra​mise eesmärgiks on võimaldada elanikele arstiabi nende kodu lähedal (oluline ravi​kindlustuse alus​põhimõte); 5) tühistamiskaebus vaidlustatud otsuse suhtes ei ole kohane õiguskaitsevahend. Kaebajate õiguste efektiivne kaitse on tagatud võimalusega vaidlustada nende taotluste alusel toimuva haldus​menetluse tulemusena tehtav vastustaja otsus. Otsuse nr 295 tühistamisega ei kaasneks vajadust sõlmida kaebajatega ravi rahastamise lepingud. Kaebajate õigusi võiks teoreetiliselt rikkuda üksnes see, et valikukohaks ei määratud nende tegevuskohti, kuid siis oleks kohane õiguskaitsevahend kohustamis​taotlus, mille rahuldamiseks ei tuleks kaevatavat otsust muuta ega tühistada; 6) otsuse tühistamine riivaks tugevasti patsientide ja kolmandatest isikutest tervishoiuteenuse osutajate huve, s.o ka avalikku huvi. 1. aprillil 2011 lõpevad ravi rahastamise lepingud, välja arva​tud need, mis on sõlmitud HVA haiglatega, kellega sõlmi​takse

§ 36

lg 5 alusel viieaastased lepingud, ning ajasurve tõttu ei oleks võimalik enne vastu võtta uut otsust valiku​piirkondade määra​miseks ja ravi rahastamise lepingute sõlmimise menetluse läbi​viimiseks.

1. Tallinna Halduskohus rahuldas
2. märtsi
3. a otsusega haldusasjas nr 3-11-97 kaebused. Eesti Haigekassalt mõisteti välja OÜ BioDesign menetlus​kulude katteks 4455 eurot ja 2 senti ja AS Villa Benita menetluskulude katteks 4867 eurot ja 64 senti. Otsust põhjendati järgnevalt: 1) tervishoiuteenuse osutajate vahel valikut tehes omab patsiendi jaoks olulist tähtsust, kas teenuse osutajal on sõlmitud Haigekassaga ravi rahastamise leping, kuna sellest sõltub patsiendi poolt makstava tasu suurus. Seetõttu mõjutab ravi rahastamise lepingute sõlmimine konkurentsi​olukorda tervishoiu​teenuste osutamise turul, tagades ravi rahastamise lepingut omava​tele teenuse osutajatele üld​juhul suuremad ja/või stabiilsemad käibemahud. Haigekassa vahendid ja seega ravi rahastamise lepingud on piiratud avalik ressurss, mille kasutusse andmine peab toimuma menetluses, mis võimaldab võrdsetel alustel osaleda kõigil põhjendatud nõuetele vastavatel isikutel. Otsustus eelis​tada üht ettevõtjat tuleb langetada vastavalt objektiivsetele, mitte​diskrimineerivatele ja varem teada olevatele kriteeriumitele ning menetluskorrale, mis võimaldavad põhjendatud kaalutlusotsuse tege​mist (vt Riigikohtu otsused haldusasjades nr 3-3-1-15-01, 3-3-1-59-05, 3-3-1-66-10); 2) Aluste p-dest 1.3, 1.9 ja 11.1 ning vaidlustatud otsuse lisa 10 p-dest 3 ja 11 tuleneb, et Haige​kassa juhatus peab otsustama valiku alla kuuluva tervishoiuteenuse osutamise kohad. Silmas on peetud tervishoiuteenuse osutaja tegevusloale kantud asukohta, mitte Haigekassa piirkondliku osa​konna teenindatavat territooriumi. Teenuse osutamise kohana Haige​kassa piir​kondliku osakonna teenindatava territooriumi käsitamine poleks kooskõlas ravi piirkondliku võrdse kättesaadavuse printsiibiga – piir​konnad on erineva suurusega ja selle arvestamata jätmine tooks kaasa eri piir​kondade patsienti​dele põhjendamatu ebavõrdsuse teenuse geograafilise kättesaadavuse aspektist; 3) vaidlustatud otsus, mis peaks olema kaalutlus​otsus, ei sisalda põhjendusi, kaalutlusi ega andmeid. Eba​õige on Haigekassa väide, et haldusaktis toodud valiku kohad ja mahud ise on käsitatavad haldus​akti põhjendustena. Otsustus ise ei saa olla samaaegselt enda motiiv. Samuti pole otsuse motiivi​dena käsitatavad haldusesisesed juhendmaterjalid; 4) Alused ega ükski muu Haigekassa nõukogu otsus ei näe ette võimalust konkursi​väliste taotluste menetlemiseks – see oleks ka vastu​olus piiratud avaliku ressursi jagamise alus​printsiipidega, kuna võimaldaks teha konkursi​väliseid suvaotsustusi, kaasamata menetlusse teisi võimalikke pretendente. Haige​kassa on vaidlustatud otsusega siduvalt ära jaotanud piir​kondade kõik ravimahud kolmeks aastaks ning otsuste kehtimajäämise korral pole võimalik kaebajate taotlusi rahuldada; 5)

§ 36

lg-st 5 tuleneb kohustus sõlmida ravi rahastamise leping HVA haiglaga ja seda erinevalt arengukava välistest teenuse osutajatest viieks aastaks. Nimetatud säte ei kohusta aga and​ma kõiki ravimahtusid HVA haiglale. Arvesse tuleb võtta ka HVA haigla võimekust nõuetekohaselt teenust pakkuda kõikide soovitavate ravimahtude ulatuses. Haigekassa võib otsustada, et teatud osa ravi​mahtudest on põhjendatud anda mõnele teisele teenuse osutajale

§ 36lg-s 4 toodud kriteeriumite parema täitmise tõttu.

Milline olnuks antud juhul õige ja põhjendatud otsus, ei saa motiivide puudumise tõttu tagantjärgi tuvastada; 6) Haigekassa on asunud oma otsust tagantjärgi motiveerima nii kohtule esitatud kirjalikes seisu​kohtades kui otsustes, mis tehti kaebajate taotluste kohta sõlmida ravi rahastamise lepingud. Piiratud avaliku ressursi jaotamine ausas menetluses, mis tagab läbipaistvuse ning võrdse ja põhjendatud kohtlemise, on õiguspõhimõte, mis on lisaks avalikele huvidele mõeldud kaitsma ka antud ressursi endale saamisest huvitatud isikuid. Seepärast on kaebajatel kohtulikult kaitstav subjektiivne õigus nõuda nende põhimõtete järgimist ravi rahastamise lepingute sõlmimisel. Ausa konkursi menetluse põhimõtete olulise rikkumise tõttu tuleb kaebajate subjektiivseid õigusi rikkuvad haldusaktid tühistada. Tagantjärgi motiveerimine pole lubatud ja ei muuda rikkumist olematuks; 7) õiguspärase valikumenetluse läbiviimiseks on vähemalt kolm varianti – teha valik seni kehtiva korra järgi, kuid põhjalikult motiveerituna; selgitada enne valiku tegemist välja, kes antud piirkonna teenuseosutajatest on huvitatud ja võimeline vajalikke ravimahtusid pakkuma, ning motiveerida huvitatud teenuse​pakkujate valikust väljajätmist või lugeda teenuse osutamise koha suhe elanik​konna paikne​misse lihtsalt üheks hindamiskriteeriumiks, millele antakse punkte. 8. Eesti Haigekassa esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ning teha uue otsuse, millega jätta kaebused rahuldamata. Kaebajate menetluskulud palus Haigekassa jätta nende endi kanda ning mõista Eesti Haigekassa menetluskulud välja solidaarselt kaebajatelt. Eesti Haigekassa kordas apellatsioon​kaebuses halduskohtule esitatud seisukohti ning rõhutas ja lisas järgmist: 1) halduskohtu otsuses on jäetud tähelepanuta Eesti Haigekassa käsitlus, et vaidlustatud haldusakt ei riku kaebajate subjektiivseid õigusi, kuna nende suhtes ei ole vaidluse esemeks olev haldusmenetlus alanud; 2) valiku väljakuulutamisele on eelnenud HVA haigla poolt pakutava tervishoiuteenuse nõuete​kohasuse hindamine; kinnitatud on HVA haigla poolt tagatavate ravijuhtude maht.

§ 36

lg 4 p-st 7 ja lg-st 5 ning riigi tervishoiu​poliitikast tulenev kohustus eelistada ravi rahastamise lepingute sõlmimisel HVA haiglaid tähendab praktikas seda, et apellant peab sõlmima ravi rahastamise lepingud HVA haiglatega viimaste soovitud mahus, eeldusel, et kvaliteedi- jm nõuded on täidetud; 3) tühistamiskaebus ei ole kaebajate õiguste kaitseks kohane meede. Otsuse tühistamine mõjutab ka neid isikuid, kel​lega sõlmiti vaidlus​alustes kohtades ja erialadel ravi rahastamise lepingud märtsis 2011 pärast esialgse õiguskaitse lõppemist; 4) asjaolu, et Haigekassal ei ole välja töötatud sisekorda konkursiväliseks ravi rahastamise lepingu sõlmi​miseks, ei tähenda, et sellise lepingu sõlmimine ei oleks võimalik. Kui peaks ilmnema vajadus sõlmida konkursiväliselt ravi rahastamise lepin​guid, siis selleks otstarbeks on olemas ressursid, mis on mõeldud ettenägematuteks kulutusteks; 5) vaidlustatud on soodustav haldusakt ja sellisena piisavalt motiveeritud – välja on toodud valiku kohad ja ravimahud. Põhjenda​matu ja ebamõistlikult koormav oleks kohustus lisada otsusesse põhjendused selle kohta, kuidas täpselt kujunesid valiku kohad ja määrati kindlaks ravijuhtude arv ning miks osasid piirkondi ei määratud valikusse; 6) käesoleval juhul ei ole ettevõtjate diskrimineerimist toimunud ning valiku kohtade ja ravi​mahtude kindlaksmääramisel lähtuti Haige​kassa siseregulatsioonist ja senisest praktikast. Vastus​tajal on menetluskord kehtes​tatud ja võrdseid isikuid koheldakse võrdselt. Võrdsuse hindamisel on silmas peetud kuulumist haiglavõrgu arengukavasse ja tegevus​kohta.

1. Tallinna Ringkonnakohtu
2. jaanuari
3. a otsusega haldusasjas nr 3-11-97 rahuldati Eesti Haigekassa apellatsioonkaebus, tühistati halduskohtu otsus ja tehti uus otsus, millega jäeti OÜ BioDesign ja AS Villa Benita kaebused rahuldamata. OÜ BioDesign ja AS Villa Benita menetlus​kulud jättis ringkonnakohus nende endi kanda; OÜ-lt BioDesign mõistis kohus Eesti Haigekassa kasuks välja menetluskulu summas 7 eurot ja 99 senti ning AS-lt Villa Benita 7 eurot ja 98 senti. Otsuse põhjendused on järgmised: 1) nõustuda võib halduskohtu seisukohtadega, et Haigekassa vahendid ja seega ravi rahastamise lepingud on piiratud avalik ressurss ning ravi rahastamise lepingute sõlmimine mõjutab konkurentsi​olukorda tervishoiuteenuste osutamise turul, andes ravi rahastamise lepingut omavatele teenuse osutajatele eelised lepingut mitteomavate teenuse osutajate ees. Kehtiv ravikindlustuse süsteem ei piira kindlustatud isiku õigust Haigekassa poolt tervishoiu​teenuse eest tasumise kohustuse üle​võtmisele lähtuvalt tervishoiuteenuse osutaja tegevuskohast ja kindlustatud isiku elukohast; 2) vaidlustatud otsusega piiritletakse avalikule ressursile ligipääsu omavate isikute grupp. Ette​võtjale põhjendamatute eeliste loomine piiratud avalikule ressursile ligipääsul riivab sama​laadsest eelisest huvitatud isiku ettevõtlusvabadust ja võib rikkuda võrdse kohtle​mise põhimõtet; 3) Haigekassa väide väljaspool valikumenetlust lepingute sõlmimise võimaluse kohta ei ole kaebe​õiguse seisukohalt relevantne. Võrdluseks võib tuua hankemenetluses osalemisest huvitatud isiku õiguse vaidlustada hanketeade, kui ta leiab, et selles sätestatud kvalifitseerimis​tingimused piiravad tema võimalust hanke​menetluses osaleda; 4) vaidlust pole selles, et kaebajad omavad tegevusluba ja tegutsevad vaidlustatud otsuses märgitud eri​aladel ulatuses, milles nad on selle otsuse vaidlustanud. Arvestades ka AS Villa Benita ja OÜ BioDesign poolt Haigekassale esitatud taotlusi, pole alust kahelda, et kaebajad on huvita​tud ravi rahasta​mise lepingute sõlmimisest erialadel, mille ulatuses nad otsuse on vaidlustanud; 5) eeltoodust tulenevalt on kaebajatel kaebuse esitamise ajal kehtinud halduskohtumenetluse seadus​tiku (HKMS v.r) § 7 lg-st 1 tulenev kaebeõigus otsuse nr 295 vaidlustamiseks. Otsus riivab nende õigust võrdsele kohtlemisele ja ettevõtlusvabadust sellega, et kaebajate osundatud piir​kondades ja erialadel on ravi rahastamise lepingute sõlmimine konkreetsete kohtade suhtes kehtes​tatud mahtudes reserveeritud nendes kohtades tegutsevatele tervishoiuteenuse osutajatele. Kuna vaidlustatud otsus riivab OÜ BioDesign õigusi ning välistada ei saa, et selle otsuse õigus​vastasuse korral võib OÜ-l BioDesign tekkida kahju hüvitamise nõue, on tal HKMS v.r § 7 lg 1 teise lause mõttes ka põhjendatud huvi tuvastamiskaebuse esita​miseks; 6) vaidlusalune otsus on haldusakt, kuna sellega määratakse siduvalt kindlaks tingimused, millele ravi rahasta​mise lepingu sõlmimiseks esita​tav taotlus peab vastama ja kellel on õigus sellist taotlust esitada; 7) kaebajate eesmärkide saavutamiseks on otsuse nr 295 tühistamine vastavatel erialadel vastavates piirkondades valiku väljakuulutamise osas lubatav taotlus. Kaebuste esitamise aja seisuga oli võima​lik tõrjuda kolmandatele isikutele vaidlustatud otsuse alusel eeliste andmist; 8) EHS § 3 p-st 1, EHS § 12 lg 1 p-st 23 ja

§ 36

lg-test 1-3 tulenevalt on Haigekassal õigus kehtes​tada

§ 36

lg-s 4 sätestatust lähtuvaid tingimusi, millele peavad ravi rahastamise lepingu sõlmimist taotlevad tervishoiuteenuse osutajad vastama.

§ 36

lg 4 p-st 1 kooskõlas sama seaduse § 2 lg-ga 2 ilmneb, et Haigekassa võib ravi rahastamise lepingute sõlmimisel teha piir​kondlikke eelistusi; 9) õigusaktidest ei tulene piirkondlike eelistuste täpsemaid geograafilisi tingimusi, seega võib teenuse osutamise kohana määrata ka Haigekassa piirkondliku osakonna teenindatava territooriumi sise​seid väiksemaid kohti, kui see on ravi piir​kondliku kättesaadavuse huvides põhjendatud. Seda ei saa aga põhjendada Alustega – siseaktiga ei saa Haigekassa endale võtta õigusaktidest mitte​tulenevaid õigusi. Seega oli Haigekassal võimalik kaalutlusõiguse alusel määrata ka valikule pandud teenuse osutamise kohad otsuses nr 295 näidatud viisil; 10) haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg-test 1-3 tuleneb, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjendustes peavad sisalduma lisaks akti andmise õiguslikele ja faktilistele alustele ka kaalutlused, millest haldusakti andmisel lähtuti. Otsuses nr 295 pole märgitud faktilisi põhjendusi ega kaalutlusi. Kohtu​menetluses on Haigekassa selgitanud, millistel alustel määrati kaebustega vaidlustatud osas otsuses nr 295 valikule pandud tervishoiuteenuste osutamise kohad. Kokku​võtlikult lähtuti sellest, kas HVA haiglaga sõlmitud ravi rahastamise leping katab ära vastavas kohas vajaduse ravi​kindlustuse vahendite arvel osutatava tervishoiuteenuse järgi. Sellist vajadust ei loetud kaetuks, kui: 1) HVA haigla ei olnud suuteline katma kõiki antud piirkonna ravijuhte või 2) HVA haigla asus antud piir​konnast kaugel. Seega pandi vaidlustatud otsusega valikusse n-ö HVA haiglate poolt katmata ressurss. Kuigi sellekohaseid põhjendusi ei sisaldu vaidlustatud otsuses, ei ole põhjust kahelda, et vastustaja nendest kaalutlustest lähtus; 11) vaidlustatud otsus ei reguleeri ravi rahasta​mise lepingute sõlmimist HVA haiglatega. Vaidlus​- tatud otsuses tuli Haige​kassal lähtuda sellest, kui suures osas on vajadus tervishoiuteenuste järele kaetud HVA haiglatega sõlmitud ravi rahastamise lepingutega. Ringkonna​kohus ei jaga OÜ Bio​Design arusaama, et kuna ravi rahastamise lepingute sõlmimine ise​enesest ei taga ravijuhtude arvu reaalset saamist, peaks Haigekassa iga raviteenuse osutajaga sõlmi​ma ravi rahastamise lepingu kogu prognoositud ravijuhtude arvu piires. See tähendaks, et Haigekassa võtaks endale ravi rahasta​mise kohustuse palju suuremas ulatuses kui prognoositud ravi​juhtude arv. Sellise Haigekassa eel​arve koostamist ja täit​mist oluliselt raskendava variandi kaalu​mata jätmine ei ole kaalutlus​viga. Seega on kohtumenetluses toodud põhjendused, et HVA haigla katab vastustaja poolt määratud ravi​juhtude arvu, asjakohased; 12)

§ 36

lg 4 p-de 1-3 alusel on vastustaja otsustada, kui kõrgelt väärtustada mõneti vastanduvaid kaalutlusi – tervishoiuteenuse geograafiline kättesaadavus ja tervishoiuteenuse osuta​jate vaheline konkurents teenuse kvaliteedi alusel. Üht kaalutlust ei ole teise arvel väärtustatud selgelt ülemääraselt. Tervishoiuteenuse nõutava kvaliteedi tagavad tervishoiuteenuste korraldamise seaduses sätestatud meetmed (tegevusloa nõue, järele​valve). Konkurentsi ravi rahastamise lepingute sõlmimisel piiratakse, kuid ei välistata; 13) vastustaja ei ole jõudnud isikute õigusi ebaproportsionaalselt riivava tulemuseni. Eesmärk tagada tervishoiuteenuse geograafiline kättesaadavus on lubatud ning vaidlustatud meede aitab selle saavuta​misele kaasa. Meede on vajalik, sest muud abinõud (konkureerimine ravi rahastamise lepin​gute sõlmimisele teistes piirkondades tegutsevate teenuse osutajate osavõtul) ei taga selle saavuta​mist sama kindlalt. Meede piirab isikute võimalust ravi rahastamise lepingutele konkureerida küll oluliselt, kuid ei kaalu üles eesmärgi olulisust. Haigekassa senise praktika põhjal ei saanud üle​jäänutel, sh kaebajad, olla nagunii kindlust ravi rahastamise lepingute saamises. Samas on ravi rahastamise lepingute sõlmimisest huvitatud tervishoiuteenuse osutajal võimalik oma ette​võtlust planeerida ja valida tegevuskoht, arvestades vastava teenuse geograafilist pakkumist. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED 10. AS Villa Benita esitas Riigikohtule kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonna​- kohtu otsuse, jätta jõusse halduskohtu otsuse ning mõista vastustajalt kassaatori kasuks välja kõigis kohtuastmetes kantud menetluskulud. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised: 1) motiveerimata kaalutlusotsus ei taga reaalselt isikute ühetaolist kohtlemist, avalikkust, läbi​paistvust ega proportsionaalsust piiratud avaliku ressursi jaotamisel. Kassaatori õigusi on rikutud juba sellega, et tal ei ole võimalik efektiivselt vaielda haldusakti vastu, mis ei sisalda põhjendusi. Ringkonnakohus ei põhjendanud, miks HMS § 56 lg 3 käesoleval juhul ei kohaldu. Riigikohtu järje​pideva praktika kohaselt ei muuda põhjenduste hilisem esitamine akti tagantjärele tõhusalt kontrolli​tavaks. Eesti Haigekassa siseakt ei saa õigustada otsuse nr 295 motiveerimata jätmist; 2)

§ 36

lg 4 p 1 kohaldamist ega selle sätte järgi nõutavaid kaalutlusi otsusest nr 295 ei nähtu; lisaks on ringkonnakohus sätet kohaldanud ebaõigesti.

§ 36

lg 4 annab suletud loetelu ning paneb vastustajale kohustuse kaaluda kõiki selles lõikes toodud asjaolusid kogumis, sh põhjenda​des, miks mõni asjaolu on olulisema kaaluga. Haigekassal puudub õiguslik alus kitsaste valiku​kohtade määramiseks. Piiratud avaliku ressursi kasutusse andmine viisil, mis välistab juba eos kas või ühe riigi poolt tegevusloa saanud teenuseosutaja osalemise ravi rahastamise lepingu taotlemisel, on otse​ses vastuolus Riigikohtu praktikaga haldusasjades nr 3-3-1-59-05 (p 17) ja 3-3-1-66-10 (p 15); 3) Haigekassa praktika, mis eelistab HVA haiglaid, ei tugine seadusele ega Euroopa Liidu õigusele.

§ 36

lg 5 ei kohusta vastustajat sõlmima ravi rahastamise lepinguid HVA haiglatega – säte määrab kindlaks üksnes lepingu pikkuse. HVA haiglate eelistamine piirab eba​proportsionaalselt ettevõtlus​vabadust. Selline praktika on vastuolus ka Euroopa Liidu riigiabi regulatsiooniga (Euroopa Liidu toimimise lepingu art 107 lg 1; Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-387/92: Banco Exterior de Espana vs. Ayuntamiento de Valencia, p 12). Ringkonna​kohus märkis, et otsus nr 295 ei reguleeri lepingute sõlmimist HVA haiglatega, kuid ei selgitanud, millisel muul viisil kassaator seda vaidlus​tada saaks – HVA haiglatega lepingute sõlmimisest ei teavitata avalikkust; 4) ringkonnakohtu seisukoht, et lepingute sõlmimisest huvitatud ettevõtjatel on võimalik oma ette​võtlust planeerida, on ekslik –

§ 36

lg 4 on üldsõnaline, Aluseid muudetakse pidevalt ning Eesti Haigekassa valikute tingimused, sh teenuste osutamise kohad samuti muutuvad; 5) ringkonnakohus on asunud ise haldusorgani asemel kaalutlusõigust teostama, mis on vastuolus Riigikohtu praktikaga ning alates

1. jaanuarist 2012 kehtiva halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg-ga
3. OÜ BioDesign esitas Riigikohtule kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonna​kohtu otsuse, jätta jõusse halduskohtu otsuse ning mõista vastustajalt kassaatori kasuks välja menetlus​kulud. Kassatsioonkaebuse põhjendused on lühidalt järgmised: 1)

§ 36

lg 4 kehtestab kümme asjaolu, mida tuleb vastustajal ravi rahastamise lepingu sõlmi​mise ning lepingu tähtaja üle otsustamisel hinnata. Kui valik on välja kuulutatud Eesti Haigekassa piir​kondlike osakondade kaupa, tuleb iga piirkonna puhul ravi rahastamise lepingute sõlmimise otsusta​misel arvestada kõigi

§ 36

lg-s 4 sätestatud kriteeriumidega; 2) isegi kui vastustajal oleks õigus kaalutlusõiguse alusel määrata kindlaks teenuse osutamise kohad, on otsus kaalutlusvigadega ning motiveerimata. Ringkonnakohtu seisukoht vaidlustatud haldus​akti kui kaalutlusotsuse tagantjärele motiveerimise lubatavusest on selges vastuolus HMS §-dega 4 ja 54 ning Riigikohtu praktikaga; 3) HVA haigla olemasolu teatud kohaliku oma​valitsuse üksuses ning temaga kehtiva lepingu olemasolu ei ole õigusaktidest tulenevalt vabade ravi​mahtude osas teenuse osutamise kohta välistav asjaolu. Ravi rahastamise lepingu sõlmimine ise​enesest ei taga tervishoiuteenuse osutajale veel ravi rahastamise lepingus sätestatud ravijuhtude arvu reaalset saamist. Kui pere​arsti vastuvõtt võimali​kult elukoha lähedal võib tõepoolest olla patsiendi huvides, siis eriarsti​abi puhul on patsiendi jaoks oluliselt suurem kaal ravi kvaliteedil.

§ 36lg-s 4 sätestatud kriteeriume tuleks hinnata kogu​mis.

Et seda ei tehtud, näitab ilmekalt see, et Haigekassa Pärnu osakond andis kaebaja taotlusele 58 punkti (Märja​maa Haigla AS ja SA Haapsalu Neuroloogiline Rehabilitatsioonikeskus said mõlemad 40 p), kuid sellest hoolimata otsustati kaebajaga tema tegutsemiskoha tõttu lepingut mitte sõlmida; 4) ekslik on ringkonnakohtu seisukoht, et kaebajal ei saanud tekkida õiguspärast ootust ravi rahasta​mise lepingute valikus osalemisele. Varasemalt on kaebajaga sõlmitud ravi rahastamise lepinguid HVA haiglate läheduses; 5) kui kehtiv õigus peaks võimaldama HVA haiglat eelistada teistele tervishoiuteenuse osutajatele üksnes seetõttu, et ta on kantud haiglavõrgu arengu​kavva, on vastav regulatsioon vastuolus põhi​- seadusega (ettevõtlusvabadus, võrdne kohtlemine); 6) ringkonnakohtu otsus on olulises osas põhjendamata ning motivatsioon vastuoluline. Olukorras, kus vastustaja on kohtu​menetluses seisu​kohal, et haldusakt ei piira kaebajate õigusi, on ilmne, et otsuse tegemisel ei ole kaebajate huvisid kaalutud. 12. Eesti Haigekassa esitas kassatsioonkaebustele järgmised vastuväited: 1) kuigi vaidlustatud otsust oleks saanud paremini põhjendada, ei saanud motiveerimis​probleemi tõttu kahjustada kassaatorite õigused. Haigekassa lepingupartnerite valiku menetlus on olnud põhi​mõtteliselt samasugune juba 10 aastat ning vastavad põhimõtted on Haige​kassa veebilehel olemas. Seega pidid kaebajad oma haiglaid HVA haiglate lähe​dusse ehitades arvestama, et nad ei pruugi ravi rahasta​mise lepingut saada; 2) Haigekassa kasutas vaidlustatud otsuse tege​misel kaalutlusõigust ja pani konkursile ainult need ravi​juhud, mida HVA haigla pidaja ei olnud valmis osutama või puudus vastavas piirkonnas seda tervishoiu​teenust osutav HVA haigla üldse. Seega ei ole vaidlus mitte selles, milliseid kaalutlusi Haige​kassa kohaldas, vaid selles, kas need kaalutlused on õiguspärased; 3) HVA haiglate pidajatega sõlmitud ravi rahastamise lepingutega on Haigekassa võtnud endale kohus​tuse osta teatud hulgal tervishoiuteenust HVA haiglast. Konkurss tuleb välja kuulutada ainult selles ulatuses, milles on kindlustatud isikute vajadused katmata. Kaalutlused, mida Haigekassa konkursi välja​kuulutamisel arvestab, on ravijuhtude arv ja tervishoiu​teenuse osutajate paiknemine. Poolte vahel ei ole vaidlust selles, et mõlema kaebaja vahetus läheduses asusid otsuse tegemise ajal HVA haiglad, kellega Haigekassal oli juba sõlmitud ravi rahastamise leping. Kassaatorid ei ole menetluse kestel väitnud, et Haigekassa on ravijuhtude arvu prognoosimisel ebaõigesti arvestanud tervishoiuteenuse osutajate paiknemist või nendega sõlmitud ravi rahastamise lepingute mahtu; 4) kaebajate konkurents HVA haiglatega ei ole vaidlusaluse otsuse esemeks – HVA haiglatega on lepingud sõlmitud juba varem. Otsuse tühista​mine ei aita kaasa ka konkurentsi parandamisele kassaatorite ja teiste haiglavõrgu arengu​kavasse mittekuuluvate tervishoiuteenuse osutajate vahel, sest tulenevalt kassaatorite tegevus​kohtade paiknemisest ei konkureeri nad sisuliselt kellegi teisega kui HVA haiglatega. Ravi rahasta​mise lepingute sõlmimine kaebajatega ei suurendaks tervishoiu​teenuse piirkondlikku kättesaadavust nende tegevus​kohtades, sest seal on see juba 100% tagatud HVA haiglate poolt. Samas vähendaks kaebajatega lepingute sõlmimine tervishoiuteenuste piir​kondlikku kättesaadavust muudes piir​kondades, sest selle võrra tuleks vähendada teiste haiglavõrgu arengukavasse mittekuuluvate haigla​tega sõlmitavate lepingute mahtu; 5) OÜ BioDesign seisukoht, et Haigekassal oleks võimalik sõlmida väljakuulutatud ravijuhtude ula​tuses lepingud kõigi tervishoiuteenuse osutajatega, on võhiklik. Praktikas soovivad kindlustatud isikud saada tervishoiuteenuseid peaaegu alati rohkem kui Haigekassa rahalised vahendid seda võimaldavad. Piiranguteta osutaksid tervishoiuteenuse osutajad võimalikult palju ravijuhtusid võima​likult kiiresti ning aasta teiseks pooleks ravijuhtusid enam ei jätkuks; 6)

§ 36lg-s 4 sätestatud tingimused ei ole kõik võrdse tähtsusega.

Kindlustatud isikute vajadus teenuse järele ja teenuse kättesaadavus on loetletud esimesena. Kui ei ole vajadust teenust saada või teenus on juba kättesaadav, puudub vajadus ravi rahastamise lepingut sõlmida. Nimetatud sättes loetletud tingimuste kaalumise tulemuseks ei saa olla ravi rahastamise lepingu sõlmi​mine ole​matu vajaduse rahuldamiseks; 7) ringkonnakohtu otsus tugineb Haigekassa poolt menetluse kestel esitatud tõenditele. Haigekassa peamine väide läbi menetluse on olnud see, et tulenevalt HVA haiglatega juba sõlmitud lepingutest puudub kassaatorite tegevuskohtades kindlustatud isikutel vajadus saada kassaatorite poolt pakuta​vaid teenuseid, ning sama põhjendusega ringkonnakohus halduskohtu otsuse ka tühistas; 8) hoolimata kassaatorite väidetest ei ole HVA haiglatega lepingute sõlmimine käesoleva vaidluse esemeks. Seda küsimust puudutavasse menetlusse tuleks kaasata HVA arengukava haiglad ning, kuna tegemist on väga olulise tervishoiupoliitilise otsustusega, ka Sotsiaalministeerium kui peamine tervishoiu​poliitika kujundaja. Haigekassa ei pea mõistlikuks olukorda, kus kohtuvõim obiter dictum korras võtab seisukoha haiglavõrgu arengukava kohta. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

1. Kõigepealt käsitleb kolleegium AS Villa Benita ja OÜ BioDesign kaebeõigust ning vaidlus​- aluse otsuse õiguslikku iseloomu (I), seejärel selgitab kohus kaalutlusotsuste põhjendamise kohus​tust ja võtab seisukoha Haigekassa otsuse nr 295 põhjendamisvigade tagajärgede kohta (II), järgne​valt kont​rollib kolleegium Haigekassa otsuse sisulist õiguspärasust (III) ning lõpetuseks lahendab kassatsioon​kaebused ja jagab menetluskulud (IV). I
2. Kolleegium nõustub haldus- ja ringkonnakohtu seisukohaga, et OÜ-l BioDesign ja AS-l Villa Benita on kaebeõigus Eesti Haigekassa juhatuse
3. detsembri
4. a otsuse nr 295 vaidlusta​miseks. Kohtud leidsid õigesti, et Haigekassa vahendid on piiratud avalik ressurss ning ravi rahas​tamise lepingute sõlmimine mõjutab konkurentsiolukorda tervishoiuteenuste osutamise turul, andes lepingut omavatele teenuse osutajatele eelised. Osale ettevõtjatest eeliste loomine piiratud avalikule ressursile ligipääsul riivab samalaadsest eelisest huvitatud isikute ettevõtlusvabadust, piirab konku​rentsi ning võib riivata võrdsuspõhiõigust. Riigikohus on ka varasemas prakti​kas asunud seisu​kohale, et avaliku ressursi kasutusse andmine peab toimuma kohases menetluses, mis tagab ühe​taolise kohtlemise, avalikkuse, läbipaistvuse ja proport​sionaalsuse ning võimaldab võrdsetel alustel osaleda kõigil põhjendatud nõuetele vastavatel isikutel (vt nt Riigikohtu haldus​kolleegiumi lahen​deid haldusasjades nr 3-3-1-66-10 (p 17) ja 3-3-1-59-05 (p 17) ning haldus- ja tsiviilkolleegiumi vahelise erikogu otsust haldusasjas nr 3-3-1-15-01 (p 14)).
5. Haigekassa väide, et otsus nr 295 on puhtalt soodustav haldusakt, on ekslik. Kuigi on tõsi, et otsu​sega avatakse võimalus taotleda ravi rahastamise lepingu sõlmimist teatud piirkondades, seab sama otsus konkursil osalejatele ka teatud piiravad tingimused, millele mittevastavate raviteenuse osutaja​tega lepinguid ei sõlmita. Ringkonnakohus tõi õigesti võrdluseks riigihanke​menetluses osalemisest huvitatud isiku õiguse vaidlustada hanketeade, kui ta leiab, et selles sätes​ta​tud kvalifitseerimis​tingimused piiravad tema võimalust hankemenetluses osaleda. Kuigi ka riigihankes osalemise võimalust võib iseenesest pidada soodustuseks, ei tohi osalemisele seatud tingimused sellegipoolest olla põhjendamatult piiravad.
6. Ringkonnakohus asus seisukohale, et vaidlusalune otsus on haldusakt, kuna sellega määra​takse siduvalt kindlaks tingimused, millele ravi rahastamise lepingu sõlmimiseks esitatav taotlus peab vastama ja kellel on õigus sellist taotlust esitada. Kolleegium on seisukohal, et eel​toodud põhjusel vastab otsus nr 295 eelhaldusakti tunnustele, millega HMS § 52 lg 1 p 2 kohaselt tehakse õiguslikult siduvalt kind​laks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omav asjaolu. Otsus on sarnane hanketeate või hanke​dokumentidega, millega määratakse konkursi korral​daja ja pakkujate jaoks siduvalt kindlaks pakkumiste esitamise nõuded, kvalifitseerimistingimused ning esitatud pakkumiste võrdlemise tingimused ja mida kolleegium on oma praktikas samuti pidanud eelhaldusaktiks (Riigikohtu haldus​kolleegiumi lahendid haldusasjades nr 3-3-1-52-11 (p 21), 3-3-1-87-10 (p 16) ja 3-3-1-99-09 (p 16)). II
7. Ringkonnakohus leidis, et teenuste osutamise kohtade valik toimub kaalutlus​õiguse alusel. Kolleegium nõustub selle seisukohaga.

§ 36

lg 2 annab Haigekassale õiguse selekteerida lepingute taotlejaid ning kuigi

§ 36

lg 4 sätestab asjaolud, mida Haige​kassa ravi rahastamise lepingu sõlmimise ning lepingu tähtaja üle otsustamisel hindab, võib Haigekassa kaaluda erinevate tingimuste olulisust.

1. HMS § 52 lg 2 sätestab, et eelhaldusakti suhtes kohaldatakse haldusakti sätteid. HMS § 56 lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine olema kirjali​kult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalistele kätte​saadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. HMS § 56 lg 2 järgi tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. HMS § 56 lg 3 sätestab, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Käesolevas asjas vaidlustatud otsuse sissejuhatuses on loetletud üksnes otsuse õiguslikud alused, otsuse tekst ei sisalda faktilisi aluseid ega kaalutlusi. Otsus on seetõttu vastuolus HMS § 56 lg-tes 1-3 sätestatud haldusakti vorminõuetega ja järelikult formaalselt õigusvastane.
2. HMS § 58 kohaselt ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eel​nimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Riigikohus on oma praktikas olnud järjekindlalt seisukohal, et kaalutlusotsuste puhul peab haldus​akti motivatsioon olema eriti põhjalik. Kolleegium jääb selle seisukoha juurde. Kaalutluste välja​toomine haldusakti põhjendustes on oluline nii haldusakti kohtuliku kontrolli tagamiseks kui ka haldusakti legitimeerimiseks adressaatide ja puudutatud isikute silmis. Kolleegium on leidnud ka, et põhjenduste esitamine kohtumenetluses ei muuda akti tagantjärele tõhusalt kontrollitavaks, sest pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjen​dused on samad, millest tegelikult lähtuti (vt Riigikohtu haldus​kolleegiumi lahendid asjades nr 3-3-174-11 (p 15), 3-3-1-13-11 (p 9), 3-3-1-49-08 (p 11), 3-3-1-81-07 (p 20), 3-3-1-62-07 (p 16), 3-3-1-57- 07 (p 18), 3-3-1-16-05 (p 17); vt ka Riigikohtu üldkogu otsus kohtu​asjas nr 3-3-1-85-10 (p 44)). Erandjuhtudel on kolleegium pidanud võimalikuks põhjendamispuudustega haldusakti tühistamata jätmist, kui on ilmselge, et haldusorgan peaks vaidlustatud haldusakti uuesti välja andma (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi lahendeid haldusasjades nr 3-3-1-74-11 (p 16), 3-3-1-57-09 (p-d 13 ja 23), 3-3-1-49-08 (p 11), 3-3-1-33-07 (p 16)).
3. Kolleegium peab vajalikuks pehmendada oma varasemat seisukohta, et pole võimalik tõendada, kas kohtu​menetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest haldusakti andmisel tegelikult lähtuti. Käesoleva vaidluse asjaolusid silmas pidades tuleb tõdeda, et erandina võib siiski esineda olukordi, kus haldusorganil on võimalik tõendada, et haldusaktist välja jäänud, kuid kohtu​menetluses esitatud põhjendusest juhinduti tegelikult juba haldusakti andmise ajal. Riigikohtu hinnangul võib kohus haldusakti kontrollimisel arvestada haldus​organi poolt kohtumenetluse käigus esitatud põhjendust, kui kohus on veendunud, et haldus​organ lähtus sellest põhjendusest haldusakti andmisel. Seejuures on tõendamiskoormus küsimuses, kas põhjendus haldusakti andmisel tegelikult eksisteeris ja kas sellega arvestati, haldus​organil. Näiteks võis põhjendus sisalduda haldusorgani poolt koostatud dokumendis, millele haldus​aktis nõuete​kohaselt ei viidatud, kuid mis eksisteeris haldusakti andmise ajal, või haldusmenetluse käigus mõne menetlus​osalise või teise haldusorgani poolt akti andjale esitatud dokumendis. Samuti võib kohtu​menetluse käigus esitatud põhjendust arvesse võtta juhul, kui mõistliku isiku jaoks pidi olema aru​saadav, et haldusorgan juhindus vastavast põhjendusest haldusakti andmisel. Ka nendel tingimustel, lisaks punktis 19 viidatule, võib kohus HMS § 58 alusel jätta põhjendamata või puudulikult põhjendatud haldusakti tühistamata. Kolleegium rõhutab, et tegemist on erandliku olukorraga, mis ei vabasta haldusorganit HMS §-s 56 sätestatud haldusakti põhjendamise kohustusest. On tõsi, et tagantjärele esitatud põhjenduse arvestamine kohtuliku kontrolli raames ei aita haldusakte puudutatud isikute silmis samaväärsel tasemel legitimeerida kui korrektselt esitatud põhjendus. See argument ei ole aga piisav, et sundida kohut ignoreerima võimalikke tõendeid, mis kinnitavad haldusorgani poolt haldusakti andmisel tegelikult aluseks võetud põhjendusi.
4. Käesoleval juhul selgitas vastustaja lisaks enda otsuses märgitud õiguslikele alustele kohtu​- menetluse käigus, et valikule pandud tervishoiuteenuste osutamise kohtade üle otsustamisel lähtuti riigi tervishoiupoliitika arengusuundadest, mille arvestamise kohustuse paneb Haigekassale

§ 36lg 4 p 7 ja Aluste p 1.3.

Riigi tervishoiupoliitika eesmärkide täitmiseks on TTKS § 55 alusel kehtestatud haiglavõrgu arengukava, kuhu kantud raviasutusi on vastustaja kohustatud ka

§ 36lg-st 5 tulenevalt ravi rahastamise lepingute sõlmimisel eelistama.

Seetõttu lähtus vastustaja sellest, kas haiglavõrgu arengukavasse kantud tervishoiuteenuse osutajaga sõlmitud ravi rahastamise leping katab ära vastavas kohas vajaduse ravikindlustuse vahendite arvel osutatava tervishoiu​teenuse järgi. Sellist vajadust ei loetud kaetuks, kui haiglavõrgu arengukavasse kantud tervishoiu​teenuse osutaja ei olnud suuteline katma kõiki antud piirkonna ravijuhte või haiglavõrgu arengu​kavasse kantud tervishoiuteenuse osutaja asus antud piirkonnast kaugel. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et pole põhjust kahelda, et Haigekassa lähtus nendest kaalutlustest juba otsuse tegemisel. Sellisest põhjendusest juhindumise kohustus tulenes nii

§ 36lg 4 p-st 7 kui ka haiglavõrgu arengukavast endast.

Pole mingeid viiteid sellele, et Haige​kassa oleks juhindunud mingitest muudest kaalutlustest. Kaebajad kui tervishoiu valdkonnas tegutsevad äriühingud pidid aru saama, et vastustaja lähtus otsuse tegemisel tervishoiuteenuse regio​naalsest kättesaadavusest ja sellest, kas haiglavõrgu arengukavas märgitud haiglad katavad oma tegevuspiirkonnas ära nõudluse. Seetõttu peab kolleegium järgnevalt vajalikuks hinnata vaidlustatud otsuse sisulist õiguspärasust, et kontrollida muuhulgas vastustaja esitatud põhjenduste asjakohasust. III 22. Vaidlusaluse otsuse sisulise õiguspärasuse hindamisel on oluline määratleda Haigekassa kaalutlusõiguse piirid

§ 36

kohaldamisel.

§ 36

lg 2 kohaselt ei ole Haigekassa kohusta​tud sõlmima ravi rahastamise lepingut kõigi tervishoiuteenuse osutajatega.

§ 36

lg 4 sätestab, et ravi rahastamise lepingu sõlmimisel ning lepingu tähtaja üle otsustamisel hindab Haigekassa järg​misi asjaolusid: 1) kindlustatud isikute vajadus teenuse järele ja teenuse kättesaadavus; 2) teenuse osutamise kvaliteet ja tingimused; 3) teenuse hind; 4) teenuse osutamise võimalikkus vastavalt majutuse standardtingimustele; 5) tervishoiuteenuse osutajate piirarv; 6) tervishoiuteenuse osuta​mise keskmise koormuse näitajad; 7) riigi tervishoiupoliitika arengusuunad; 8) varasemate ravi rahastamise lepingute või sellesarnaste lepingute nõuetekohane täitmine tervishoiuteenuse osutaja poolt; 9) maksuvõlgnevuse olemasolu või puudumine ning tervishoiuteenuse osutaja üldine majan​duslik seisund; 10) ravikindlustust ja tervishoidu reguleerivate õigusaktide nõuetekohane täit​mine tervishoiuteenuse osutaja või temale tööd andva isiku poolt. Haldusasjas nr 3-3-1-81-07 tehtud lahendis (p 22) asus Riigikohus seisukohale, et kuigi Aluste ega

§ 36

lg 4 sõnastus ei võimalda sõnaselgelt hindajal valida, milliseid sätestatud kriteeriu​midest kohaldada, ega luba ühtegi neist ka hindamisel arvestamata jätta, peab kaalutlusotsuse tegi​jal selleks, et tagada kaalutlusotsuse õiguspärasus, olema võimalik jätta asjakohatu kriteerium üldse arvestamata, eeldusel, et ta kohtleb ühetaoliselt kõiki taotlejaid. Kui kriteeriume arvestamata jättes pole rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet ja arvestamata jätmisel on ratsionaalne põhjendus, st pole kehtestatud mõõdetavaid ega võrreldavaid näitajaid, ei too kriteeriumide mittearvestamine kaasa ettevõtlus​vabaduse õigusvastast piirangut ega muuda otsustust õigusvastaseks. Kolleegium on seisukohal, et viidatud lahendiga ei ole vastuolus olukord, kus eelhaldusaktiga tehakse teatud kriteeriu​midest lähtudes eelvalik, mille järel taotlejate edasisel hindamisel kohalda​takse teisi

§ 36lg-s 4 sätestatud kriteeriume.

23.

§ 36

lg 4 p 1 näeb ravi rahastamise lepingu sõlmimisel ja lepingu tähtaja üle otsusta​misel ühe hinnatava asjaoluna ette teenuse kättesaadavuse. Nagu ringkonnakohus leidis, tuleneb sellest sättest koosmõjus

§ 2

lg-ga 2, mille kohaselt on üks ravi​kindlustuse põhimõtetest ravi piirkondlik võrdne kättesaadavus, et Haigekassa võib ravi rahasta​mise lepingute sõlmimisel teha piirkondlikke eelistusi. Seda seisukohta toetab ka

§ 36

lg 4 p 7, mis kohustab Haigekassat lähtuma ravi rahastamise lepingute sõlmimisel riigi tervishoiupoliitika arengusuundadest, ning haigla​võrgu arengukava kui üks riigi tervishoiupoliitika väljendusi. Kohtud järeldasid eeltoodust õigesti, et kuna õigusaktidest ei tulene piirkondlike eelistuste täpsemaid geograafilisi tingimusi, võib teenuse osutamise kohana määrata ka Haigekassa piirkondliku osakonna teenindatava territooriumi siseseid väiksemaid kohti, kui see on ravi piir​kondliku kättesaadavuse huvides põhjendatud.

1. Kolleegium nõustub ka ringkonnakohtu seisukohaga, et vastustaja poolt kohtumenetluses esi​- tatud kaalutlused valikukohtade määramise kohta on asjakohased ja piisavad, ning ei pea vajali​kuks korrata ringkonnakohtu vastavaid põhjendusi. Kassatsioonkaebustes esitatud argumendid ring​konna​kohtu seisukohti ümber ei lükka. Seega on vaidlustatud otsus sisuliselt õiguspärane. IV
2. Kolleegium jõudis eelnevalt järeldusele, et vaidlusalune otsus on põhjendavas osas kaalutluste märkimata jätmise tõttu õigusvastane (käesoleva otsuse p 18), kuid sisuliselt õiguspärane, ning ei kuulu käesoleva otsuse p-s 21 esitatud põhjustel tühistamisele. Põhjendusteta haldusakti jõussejätmine HMS § 58 alusel kohtumenetluses esitatud põhjen​dustest lähtudes riivab PS § 15 lg-s 1 sätestatud kohtusse pöördumise õigust. See muudab kohtumenetluse tulemuse prognoosimise keerukamaks. Muuhulgas kaasneb sellega menetluskulude kandmise risk. Kaebaja jaoks vähem koormav abinõu on sellises olukorras rahuldada kaebus osaliselt ning tuvas​tada haldus​akti põhjendavas osas kaalutluste märkimata jätmise õigusvastasus resolutsioonis. Kolleegium muudab see​tõttu haldusasjas nr 3-3-1-6-05 otsuse p-s 20 võetud seisukohta (vt ka 3-3-1-18-07, p 25), et tühistamistaotluse korral ei või kohus tuvastada kohtuotsuse resolut​sioonis haldus​akti õigusvastasust ning jätta tühistamis​taotlust rahuldamata. Kolleegium on seisukohal, et tegemist ei ole kaebaja taotluse muutmisega tema tahte vastaselt, vaid tühistamisnõude rahuldamise peamise eelduse (haldusakti õigusvastasuse) tuvastamisega kohtu​otsuse resolutsioonis – seega ei välju kohus kaebuse piiridest. Kohtulahendis võetakse endiselt seisukoht ka tühistamisnõude kohta. Olukorras, kus kohus peab haldusakti vorminõuete rikkumise tõttu õigusvastaseks, kuid jätab selle HMS § 58 alusel tühistamata, tuleks varasema kohtupraktika kohaselt jätta kaebus rahuldamata.
3. OÜ BioDesign muutis halduskohtumenetluse käigus kaebust ning asendas osaliselt (valiku väljakuulutamine taastusravi erialal Harju piirkonnas) tühistamistaotluse tuvastamistaotlusega. Kolleegium on varasemas praktikas asunud seisukohale, et haldusakti õigusvastasuse seisukohast ei oma tähtsust, kas tegemist oli sellise rikkumisega, mis võis mõjutada asja sisulist otsustamist. Kui kaebajal on põhjendatud huvi toimingu või haldusakti õigusvastasuse tuvastamiseks, siis olu​korras, kus kohus tuvastab toimingu või haldusakti õigusvastasuse, ei ole võimalik jätta kaebust rahulda​mata ja toimingut või haldusakti kohtuotsuse resolutsioonis õigusvastaseks tunnistamata (vt Riigi​kohtu halduskolleegiumi lahendeid haldusasjades nr 3-3-1-94-10 (p 19) ja 3-3-1-88-08 (p 13)). Kolleegium jääb endiselt sama seisukoha juurde, mistõttu OÜ BioDesign taotlus vaidlustatud otsuse õigusvastasuse tuvastamiseks nimetatud osas tuleb rahuldada.
4. Eeltoodud põhjendustel tühistab Riigikohus haldus- ja ringkonnakohtu otsused ning teeb uue otsuse, millega rahuldab kaebused osaliselt. Kolleegium tunnistab Eesti Haigekassa juhatuse
5. detsembri
6. a otsuse nr 295 põhjendavas osas kaalutluste märkimata jätmise õigus​vastaseks. Kaebajate tühistamis​nõuded jäävad rahuldamata.
7. HKMS § 109 lg 4 sätestab, et kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta kohtukulude jaotust. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 108 lg 2 järgi jagatakse kaebuse osalise rahuldamise korral menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahul​damisega. HKMS § 108 lg 11 kohaselt võib kohus jätta kulud täielikult või osaliselt poolte endi kanda, kui vastaspoole kulude väljamõistmine poolelt, kelle kahjuks otsus tehti, oleks tema suhtes äärmiselt ebaõiglane või ebamõistlik. HKMS § 109 lg 6 alusel mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. HKMS § 285 lg 1 sätestab, et enne HKMS jõustumist tehtud menetlustoimingute korral kohal​datakse menetluskulude jaotusele ja nende väljamõistmisele seni kehtinud HKMS-s sätestatut. HKMS jõustus
8. jaanuaril 2012, seega tuleb enne seda kuupäeva tekkinud menetluskulude jaotusele kohaldada HKMS v.r sätteid. HKMS v.r § 92 lg 1 kohaselt kannab menetlus​kulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS v.r § 92 lg 2 järgi jagatakse kaebuse osalise rahuldamise korral kohtu​kulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. HKMS v.r § 92 lg 10 alusel võib kohus jätta kulud täielikult või osaliselt poolte endi kanda, kui vastaspoole kulude väljamõistmine poolelt, kelle kahjuks otsus tehti, oleks tema suhtes äärmiselt ebaõiglane või ebamõistlik. HKMS v.r § 93 lg 5 kohaselt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud.
9. AS Villa Benita poolt esimese astme kohtus kantud menetluskulud on riigilõiv 28 eurot ja 75 senti ning õigusabikulud summas 4838 eurot ja 89 senti, apellatsiooniastmes õigusabi​kulud summas 2431 eurot 44 senti ning kassatsiooniastmes 4220 eurot 37 senti. Kolleegium on varasemas praktikas asunud seisukohale, et põhjendatud menetluskulud apellatsiooniastmes ei saa reeglina olla suuremad kui esimese astme kohtus ning kassatsiooniastme menetluskulud ei saa reeglina olla suuremad kui apellatsiooniastmes (vt Riigikohtu halduskolleegiumi otsuseid kohtuasjades nr 3-3-1-63-10 (p 31) ja 3-3-1-90-10 (p 21)). Kolleegium jääb selle seisukoha juurde. Käesolevas asjas puuduvad erandlikud asjaolud, mis õigus​taksid apellatsiooniastme kuludest oluliselt suuremaid kassatsiooniastme õigusabikulusid. Seetõttu peab kolleegium kassatsiooniastmes põhjendatuks menetlus​kulusid summas 2431 eurot ja 44 senti. OÜ BioDesign poolt esimese astme kohtus kantud menetluskulud on riigilõiv 28 eurot 75 senti ja õigusabikulud summas 4426 eurot 27 senti, apellatsiooniastmes õigusabikulud summas 2654 eurot 62 senti ning kassatsiooniastmes õigusabikulud summas 2654 eurot 63 senti. AS Villa Benita õigusabikulud kolme kohtuastme peale kokku, arvestades kassatsiooniastme kulude vähendamist, on 9701 eurot 77 senti ning OÜ BioDesign õigusabikulud kolme kohtuastme peale kokku on 9735 eurot 52 senti. Kolleegium on seisukohal, et arvestades haldusasja keerukust ja mahtu, ei saa sellise suurusega õigusabikulusid pidada põhjendatuks. Kolleegium peab põhjendatud menetlus​kulude suuruseks kolme kohtuastme peale kokku 8000 eurot. Eesti Haigekassa poolt esimese astme kohtus kantud menetluskulud on õigusabikulud summas 4251 eurot 28 senti, apellatsiooniastmes riigilõiv 15 eurot 97 senti ja õigusabikulud summas 2028 eurot 23 senti. Kassatsiooniastmes ei ole vastustaja menetluskulude hüvitamise taotlust esitanud. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et käesolev vaidlus ei välju Haigekassa põhi​tegevuse raa​mest, mistõttu ei saa tema õigusabikulusid HKMS v.r § 93 lg 5 ja HKMS § 109 lg 6 alusel pidada hüvitamisele kuuluvateks kuludeks (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi otsust kohtu​asjas nr 3-3-114-11 (p 21) ja seal viidatud varasemat praktikat). Vastustaja vajalikud ja põhjendatud menetluskulud koosnevad seega üksnes apellatsiooniastme riigilõivust. Kolmandad isikud ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud.
10. Arvestades, et Riigikohus rahuldas kaebused osaliselt, tuleb menetluskulud jagada proportsio​- naalselt kaebuse rahuldamisega. Kuigi HKMS § 108 lg 11 ja HKMS v.r § 92 lg 10 reguleerivad menetluskulude poole enda kanda jätmist, peab kolleegium võimalikuks arvestada neis sätetes esita​tud põhimõtet ka kaebuse osalise rahuldamise puhul menetluskulude jaotuse proportsiooni kindlaks​määramisel. Haigekassa poolt vaidlusaluse haldusakti motiveerimata jätmine muutis kaebajate jaoks kohtusse pöördumise ning haldusakti sisulise õiguspärasuse hindamise oluliselt keerukamaks. Seetõttu oleks kolleegiumi hinnangul üksnes 50% kaebajate menetluskuludest vastustajalt välja​mõistmine äärmiselt ebaõiglane, kuna kaebajate õigusabikulud on osaliselt põhjustatud vastustaja õigusvastasest tegevusest haldusmenetluses. Eeltoodud põhjustel peab kolleegium põhjendatuks mõista Eesti Haigekassalt AS Villa Benita kasuks välja menetluskulud summas 5628 eurot ja 75 senti ja OÜ BioDesign kasuks summas 6428 eurot ja 75 senti. Ülejäänud menetluskulud jäävad menetlusosaliste endi kanda.
11. HKMS § 107 lg 4 alusel tuleb kassatsioonkaebuste esitamisel tasutud kautsjonid tagastada. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving, Jüri Põld, Harri Salmann