Riigikohtunik Tõnu Antoni eriarvamus Riigikohtu halduskolleegiumi otsusele kohtu​asjas nr 33-1-29-12, millega on ühinenud riigikohtunik Harri Salmann 1. Otsuse p-dest 17 ja 19 nähtub, et vaidlustatud

§ 56lg-tes 1–3 sätestatud vorminõuetega ja järelikult formaalselt õigusvastane.

Kohtuotsuse p-s 24 kinnita​takse, et otsus nr 295 on sisuliselt õiguspärane. Arvan, et halduskohtumenetluses toimub haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemine

1. peatüki
2. jao "Haldusakti õiguspärasus" ja
3. jao "Haldusakti kehtivus" sätetest lähtudes. Need sätted ei sisalda üldtuntud, kuid halduskohtumenetluses esitatavate nõuete osas asja​kohatut määratlust "formaalselt õigusvastane, aga sisuliselt õiguspärane" või "formaalselt õigusvastane", sest haldusakt on õigusvastane ka formaalse õigusvastasuse puhul. Formaalne õigusvastasus ei tähenda ka seda, et puudub alus akti tühistamiseks või tühisuse tuvastamiseks. Näiteks pädevusrikkumisega akt on alati tühine (

§ 63lg 1 p 3).

Vormi​rikkumise korral tuleb tagajärgede selgita​miseks aga otsustada eeskätt see, kas rikkumine võis mõjutada asja otsustamist (

§ 58

). Järelikult võib vormirikkumisega (formaalselt õigus​vastase) haldusakti kontroll sõltuvalt selle rikkumise iseloomust viia haldusakti tühistamiseni või mitte. Tõdemus, et tegemist on formaalse õigusvastasusega, ei aita minu arvates kaasa tühistamis- ja tuvastamiskaebuste lahendamisel, vaid tekitab küsimusi ja mitmetimõistmist juurde. Kohtuotsuses on mõistet "formaalne õigusvastasus" minu arvates kasutatud tähenduses "põhjendamisveaga haldusakt".

§ 56

lg 3 sätestab tõepoolest, et kaalutlus​õiguse alusel antud haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused, millest haldus​organ on haldusakti andmisel lähtunud. Selles asjas aga puuduvad tõendid ja mõistlik ei ole ka eeldada, et otsust nr 295 tehes kaalumist üldse teostati. Asja materjalidest ja kolleegiumi kohtuotsusest ei selgu, kas ja milliseid erinevaid lahendusi võrreldi. Selline viga haldustegevuses kujutab endast mitte formaalset, vaid sisulist (materiaalset) õigusrikkumist – diskretsiooni teostamata jätmist. Kuid kolleegiumi varasemast praktikast tulenevalt ei ole ka haldusakti sisuline (materiaalne) õigusvastasus alati aluseks haldusakti tühistamisele (näiteks olukorras, kus samasisuline haldusakt tuleks nii või teisiti uuesti vastu võtta, vt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-49-08, p 11).

1. Oluline seniste seisukohtade muutmine seisneb tühistamiskaebuse lahendamisel tühistamis​nõudest tuvastamisnõude tuletamises (otsuse p 25 teine lõik). Pidades sellist käsitlust võimalikuks ja teoreetiliselt põhjendatuks, pean siiski märkima, et sellise kohtu​praktika loomine õigusliku aluseta ning muudatuse ulatust ja mõjusid kaalumata pole põhjen​datud. Arusaamatuks jääb kõigepealt see, kas analoogiline käsitlus on kohane ka teist liiki kaebuste puhul, eeskätt kahju hüvitamise asjades. Teiseks on ebaselge, kas uus praktika on kehtiv vaid seoses põhjendamiskohustuse eiramisega või ka laiemalt. Kolmandaks on vajalik luua kindlus selles, kas kaebuses tuleb esitada lisaks tühistamisnõudele ka tuvastamisnõue või võtab kohus selle nõude kohta seisukoha kaebaja taotlusest hoolimata, samuti nagu tegi seda kolleegium käesolevas asjas.
2. Ebaselgeks jääb ka kohtuotsuse resolutsioon. Kui tühistamisnõudest tuletatakse tuvastamis​nõue (vt otsuse p 25 teine lõik), kas siis on õige jätta tühistamisnõue täielikult rahuldamata, rahuldades samas osaliselt tühistamiskaebuse (otsuse resolutsiooni p-d 3 ja 5)? Otsuse resolutsiooni p-s 4 on tunnistatud õigusvastaseks mitte vaidlustatud otsus nr 295, vaid selles otsuses kaalutluste esitamata jätmine. Selline uudne sõnastus või kohtupraktika muutmine resolutsiooni osas lubab ka järeldust, et vaidlustatud otsus on siiski õiguspärane või et tühistamis​kaebuse lahendamise kontekstis esineb tuletatud tuvastamisnõude osas mitut liiki õigusvastasust.
3. Menetluskulude jagamisel on kolleegium toetunud konstruktsioonile (otsuse p-d 28–30), mis justkui lubaks järeldust, et ka AS Villa Benita kaebus (selles taotleti üksnes otsuse nr 295 osalist tühistamist) on osaliselt rahuldatud. Sellise konstruktsiooni puuduseks on aga ilmselge tõsiasi, et tuvastamisnõuet pole esitatudki ja kaebuse eesmärki pole vähimalgi määral saavutatud. Teiseks oli menetluskulude selline jagamine vastustajale täiesti prognoosi​matu. Ebaselge on ka see, kuidas tuleks kohtutel edaspidi nii tühistamiskaebuste kui ka kahju hüvitamise kaebuste puhul menetluskulusid jagada. Ka menetlusosalistel peaks olema seaduse ja kohtupraktika alusel võimalik oma kulusid üldjoontes prognoosida.
4. Nii haldus- kui ka ringkonnakohus asusid seisukohale, et Haigekassal on pädevus näha ette piirkonnad, mille osas kuulutada välja konkurss tervishoiuteenuse osutaja leidmiseks, kusjuures määratakse ka vastavate piirkondade suurus. Kassaatorid sellega ei nõustu. Sisuliselt on küsimus selles, kas Haigekassa saab RaKS § 36 lg-s 4 esitatud kriteeriumidest valida kõigepealt ühe (selles asjas kindlustatud isikute vajadus teenuse järele ja teenuse kättesaadavus) ja teha selle põhjal eel​valik, nii et teiste kriteeriumide põhjal hinna​takse ainult eelvaliku läbinud teenuse osutajaid. Sisu​liselt valiti juba otsusega nr 295 teenuseosutajad välja. Regionaal​poliitiliselt on Haige​kassa argumendid asjakohased (igal kindlustatud isikul võiks olla võimalikult kodu lähedal mõni vastavate teenuste pakkuja). Teiselt poolt väidavad kaebajad, et patsiendid ei vali taastus- või hooldusraviteenuse osutajat tingimata selle järgi, milline neist tegutseb kodule kõige lähemal, vaid võivad eelistada näiteks töökohale lähemal olevat asutust või teha valiku teenuse kvali​teedi põhjal (kaebajad on esitanud ka vastavaid statistilisi andmeid). Haldusasjas nr 3-3-1-81-07, kus samuti oli vaidlus ravi rahastamise lepingu sõlmimise üle, on kolleegium leidnud (p 22), et RaKS § 36 lg 4 ei võimalda kriteeriume valikuliselt kohaldada või kohaldamata jätta, üksnes asjakohatu kriteeriumi võib jätta üldse arvestamata, kui seejuures ei rikuta võrdse kohtlemise põhimõtet. Kolleegiumi seda varasemat seisukohta ei saa mõista selliselt, et käesolevas asjas on ühe kriteeriumi alusel eelvaliku tegemine põhjendatud. Seepärast ei saa ma nõustuda otsuse punktis 22 esitatud seisukohaga, et viidatud lahendiga ei ole vastu​olus olukord, kus eelhaldus​aktiga tehakse teatud kriteeriumidest lähtudes eelvalik. Edasist hindamist enamikus välja​kuulutatud "piirkondades" aga ei toimugi, sest sisuliselt on eelvalikuga tehtud lõplik valik. Leian, et kolleegiumi uus tõlgendus RaKS § 36 lg-le 4 on väär. Kui Haigekassa annab mõnele kriteeriumile suurema kaalu kui teistele või välistab mõne kriteeriumi, tuleb see otsuses välja tuua ja põhjendada. Põhjendada tuleks näiteks teenuse osutamise kvaliteedi ja teenuse hinna kui valiku aluseks olevate tingimuste täielikult kõrvalejätmist. Teenuse mõistlik kättesaadavus on võima​lik tagada ka juhul, kui valikupiirkonda ei määrata mitte konkreetse linnana või suisa linnaosana, vaid mõistliku suurusega piirkonnana (nt maakond või vald).
5. Haigekassa on seisukohal, et haiglavõrgu arengukavasse kantud tervishoiuteenuse osutajate eelista​mise õiguspärasuse kontroll ei ole selle haldusasja arutamisel asja​kohane. Arvan, et selle küsimuse üle pidanuks vaidlema ka käesolevas asjas, sest piirkondade valik otsuses nr 295 sõltus just sellest, millist tervishoiuteenuse vajadust ei suuda arengukavas märgitud haiglad ära katta. Üks kassaatoritest on esitanud ka seisukoha, et HVA haiglate eelistamine on vastuolus EL riigiabi regulatsiooniga. Tõnu Anton, Harri Salmannn