Obsah (4)

§ 52§ 20§ 18§ 51

RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON Eesti Vabariigi nimel 3-4-1-13-13 25. aprill 2013

§ 52

lõike 1 punktis 4 nimetatud asjaolud ehk volikogu on muutunud tegutsemisvõimetuks. Volikogu ei olnud vallavalitsuse uusi liikmeid kinnitanud nelja kuu jooksul umbusalduse avaldamise päevast arvates. Seetõttu otsustas valimiskomisjon

§ 20

lõikest 1 tulenevalt määrata volikogu liikmete asemele asendusliikmed viie tööpäeva jooksul.

1. Põlva Vallavolikogu liikmed Ahti Bleive, Andres Vijar, Endel Ermel, Aimar Teever, Anti Rüütli, Leander Konks, Ülo Plakso, Toomas Tobreluts ja Ahti Hütt ning asendusliige Aivar Tigason esitasid
2. aprillil 2013 kaebuse Põlva Maakonna Valimiskomisjonile. Kaebajad taotlesid Põlva Valla Valimiskomisjoni
3. märtsi
4. aasta otsuse tühistamist või seadusvastaseks tunnistamist.
5. Põlva Maakonna Valimiskomisjonile esitatud kaebuse kohaselt rikkus vaidlustatud otsus kaebajate õigust kandideerida kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel ehk nende passiivset valimisõigust. Põlva vallavolikogu ei olnud tegutsemisvõimetu.

§ 52

lõiget 1 tegutsemisvõimetuse aluste kohta ja

§ 20

lõiget 1 asendusliikmete määramise kohta tuli tekkinud olukorra suhtes kohaldada nii, nagu Riigikohus oli seda teinud

1. jaanuari
2. aasta otsuses asjas nr 3-4-1-4-
3. Selle lahendi kohaselt on volikogu tegutsemisvõimetu vaid siis, kui tegutsemisvõimetuse tunnused esinevad valimiskomisjoni otsuse tegemise ajal. Põlva vallavolikogu oli aga valimiskomisjoni otsuse tegemise hetkeks kinnitanud vallavalitsuse liikmed ehk muutunud tegutsemisvõimeliseks. Valimiskomisjon ei tohtinud lähtuda Riigikohtu
4. märtsi
5. aasta otsusest asjas nr 3-4-1-6-
6. Erinevalt sellest asjast oli Põlva vallavolikogu uue vallavalitsuse nimetanud üheksa ja pool kuud enne valimiskomisjoni otsuse tegemist. Viidatud lahendis aga kinnitas volikogu vallavalitsuse uued liikmed ametisse alles pärast seda, kui huvitatud isikud olid pöördunud valimiskomisjoni poole taotlusega määrata volikogu tegutsemisvõimetuse tõttu volikogu asendusliikmed. Ka Riigikohtu
7. novembri
8. aasta otsus asjas nr 3-4-1-17-10 ei takistanud valla valimiskomisjonil hinnata ja leida, et volikogu on tegutsemisvõimeline. Selle lahendi kohaselt pidi valimiskomisjon igal juhul põhjendama, miks ta leiab, et volikogu liikmete volitused on ennetähtaegselt lõppenud.

§ 52

lõike 1 punkti 4 ja § 18 lõike 1 punkti 1 ei või praeguse juhtumi puhul tõlgendada Põlva Valla Valimiskomisjoni moodi nõnda, et volikogu tuleb automaatselt tegutsemisvõimetuks lugeda ega tule kaaluda, kas see on konkreetsel juhul põhjendatud. Selline tõlgendus riivas ebaproportsionaalselt kaebajate passiivset valimisõigust ja vähendas volikogu representatiivsust. Kohaldatavaid sätteid tuleb aga tõlgendada nii, et oleks paremini tagatud erinevate põhiseaduslike väärtuste kaitse.

1. Põlva Maakonna Valimiskomisjon jättis
2. aprillil 2013 otsusega nr 1-3/2013/15 kaebuse rahuldamata. Maakonna valimiskomisjon leidis esmalt, et valla valimiskomisjoni vaidlustatud protokolliline otsus on põhimõtteliselt vaidlustatav. Tegemist on toiminguga, mis riivab kaebajate passiivset valimisõigust. tegutsemisvõimetuse Samas tuvastamise ei ole kohta tegemist seadus ette otsusega, kuna ei Protokoll näe. otsuse vastuvõtmist lihtsalt kajastas valimiskomisjoni tegevust nende asjaolude kontrollimisel, mis tingivad volikogu asendusliikmete määramise otsuse tegemise. Volikogu tegutsemisvõimetuks osutumisel mitte ei võeta isikutelt mandaati ära, vaid nad jäävad sellest seaduses nimetatud asjaolude esinemisel ilma. Valla valimiskomisjoni toimingu õiguspärasuse kohta märkis komisjon, et valla valimiskomisjon ei tuvasta ega saa tuvastada volikogu tegutsemisvõimetust. Valla valimiskomisjon teeb kindlaks

§ 18lõikes 1 sätestatud asjaolud.

Samuti ei ole nii valla kui ka maakonna valimiskomisjonil pädevust hinnata volikogu tegutsemisvõimet. Volikogu tegutsemisvõimetuse alused on sätestatud

§-s

1. Seetõttu ei saa maakonna valimiskomisjon ka anda hinnangut kaebuses väidetud passiivse valimisõiguse ebaproportsionaalse piiramise väitele.
2. A. Bleive, A. Vijar, E. Ermel, A. Teever, A. Rüütli, L. Konks, Ü. Plakso, T. Tobreluts ja A. Hütt esitasid
3. aprillil 2013 kaebuse Vabariigi Valimiskomisjonile. Kaebajad taotlesid Põlva Maakonna Valimiskomisjoni
4. aprilli
5. aasta otsuse tühistamist ja Põlva Valla Valimiskomisjoni
6. märtsi
7. aasta protokollilise otsuse tühistamist või seadusvastaseks tunnistamist.
8. Kaebajad märkisid esmalt, et Põlva Valla Valimiskomisjoni otsus on tuvastav eelhaldusakt, mille peale peab saama kaebust esitada. Edasi jäid nad seisukoha juurde, et Põlva vallavolikogu ei olnud tegutsemisvõimetu. Volikogu oli valimiskomisjoni otsuse tegemise hetkeks kinnitanud vallavalitsuse liikmed. Maakonna valimiskomisjon ei olnud põhjendanud, miks ta lähtus Riigikohtu
9. märtsi
10. aasta otsusest asjas nr 3-4-1-6-13, aga mitte Riigikohtu varasemast,
11. jaanuari
12. aasta otsusest asjas nr 3-4-1-4-
13. Ka ei hinnanud komisjon kaebajate väiteid, et Põlva Valla Valimiskomisjoni menetluse alguseks ei esinenud Põlva vallavolikogu tegutsemisvõimetuse tunnuseid.

§ 52

lõike 1 punkti 4 ja § 18 lõike 1 punkti 1 ei või tõlgendada põhiseadusvastaselt nõnda, et see toob kaasa ebaproportsionaalse sekkumise passiivsesse valimisõigusesse ja vähendab oluliselt volikogu representatiivsust.

1. Vabariigi Valimiskomisjon jättis
2. aprilli
3. aasta otsuse nr 14 resolutsiooni punktis 1 kaebuse rahuldamata. Vabariigi Valimiskomisjon leidis, et vaidlustatav Põlva Valla Valimis​komisjoni otsus, mis on tehtud pärast nende isikute volikogu liikme volituste lõppemist, ei riku kaebajate õigusi volikogu liikmetena.

§ 52

lõike 1 punktile 4 ja § 18 lõike 1 punktile 1 Riigikohtu eespool viidatud lahendites asjades nr 3-4-1-17-10 ja nr 3-4-1-6-13 antud tõlgenduse kohaselt oli Põlva vallavolikogu muutunud tegutsemisvõimetuks ja tema liikmete volitused enne tähtaega lõppenud

1. juunil
2. Kaebajate volikogu liikme volitused ei sõltunud seetõttu Põlva Valla Valimiskomisjoni vaidlustatud protokollilisest otsusest ega ka valla valimiskomisjoni tulevastest otsustest.
3. Kaebajate väidete kohta

§ 18

lõike 1 punkti 1 ja § 52 lõike 1 punkti 4 tõlgendamise põhimõtete üle ja tõlgenduste kooskõla kohta põhiseadusega märkis Vabariigi Valimiskomisjon, et

§ 18

lõike 1 punkt 1 ja § 52 lõiked 1 ja 2 on sõnastuselt selged ja ühemõttelised.

§ 52

lõikes 1 sätestatud tähtaegade järgimata jätmine toob kaasa volikogu tegutsemisvõimetuse, mis omakorda tingib volikogu liikmete volituste ennetähtaegse lõppemise. Valimiskomisjonid peavad sellisest normist lähtuma ja seda kohaldama ja ei või anda sellele normile tekstiga vastuolus olevat tõlgendust ning selle tulemusena jätta normi kohaldamata. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus ei näe ette erisusi, mille puhul võiks valimiskomisjon otsustada jätta

§ 52lõikes 2 sätestatu rakendamata.

Samuti on

§ 52

lõikes 1 sätestatud otsuste tegemine volikogu ainupädevuses ning tuleb eeldada, et volikogu liikmed tunnevad vajalikul määral volikogu tegevust reguleerivat kohaliku omavalitsuse korralduse seadust.

1. Ühtlasi tegi Vabariigi Valimiskomisjon
2. aprilli
3. aasta otsuse resolutsiooni punktis 2 Põlva Valla Valimiskomisjonile ettekirjutuse määrata tegutsemisvõimetuks muutunud Põlva vallavolikogu liikmete asemel asendusliikmed ja võtta vastu vastav otsus viie tööpäeva jooksul pärast Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse jõustumist.
4. Põlva Valla Valimiskomisjon määras
5. aprilli
6. aasta otsusega nr 17 Põlva vallavolikogu asendusliikmed.
7. A. Bleive, A. Vijari, E. Ermeli, A. Teeveri, A. Rüütli, L. Konksu, Ü. Plakso, T. Tobrelutsu ja A. Hüti
8. aprilli
9. aasta kaebus Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse peale saabus Riigikohtusse
10. aprillil
11. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
12. Kaebajad paluvad Riigikohtul Vabariigi Valimiskomisjoni
13. aprilli
14. aasta otsuse nr 14 tühistada ja kohustada Vabariigi Valimiskomisjoni kaebust rahuldama.
15. Põlva vallavolikogu ei olnud valimiskomisjoni otsuse tegemise ajal tegutsemisvõimetu.

§ 52

lõiget 1 tegutsemisvõimetuse aluste kohta tuli tekkinud olukorra suhtes kohaldada nii, nagu Riigikohus oli seda teinud

1. jaanuari
2. aasta otsuses asjas nr 3-4-1-4-04 ja hiljem üle kinnitanud
3. aprilli
4. aasta otsuses asjas nr 3-4-1-5-
5. Selle lahendi kohaselt on volikogu tegutsemisvõimetu siis, kui valimiskomisjoni otsuse tegemise ajal jätkuvalt esinevad

§ 52lõikes 1 sätestatud tegutsemisvõimetuse tunnused.

Põlva vallavolikogu oli aga valimiskomisjoni otsuse tegemise hetkeks kinnitanud vallavalitsuse liikmed ehk muutunud tegutsemisvõimeliseks.

1. Valimiskomisjon ei võinud lähtuda Riigikohtu
2. märtsi
3. aasta otsusest asjas nr 3-4-1-6-
4. Erinevalt sellest asjast oli Põlva vallavolikogu uue vallavalitsuse nimetanud üheksa ja pool kuud enne seda, kui vallasekretär pöördus asendusliikmete määramise küsimuses valimiskomisjoni poole. Viidatud lahendis aga kinnitas volikogu vallavalitsuse uued liikmed ametisse alles pärast seda, kui huvitatud isikud olid pöördunud valimiskomisjoni poole taotlusega määrata volikogu tegutsemisvõimetuse tõttu volikogu asendusliikmed. Ka Riigikohtu
5. novembri
6. aasta otsus asjas nr 3-4-1-17-10 ei takistanud valla valimiskomisjonil hinnata ja leida, et volikogu on tegutsemisvõimeline. Selle lahendi kohaselt pidi valimiskomisjon igal juhul põhjendama, miks ta leiab, et volikogu liikmete volitused on ennetähtaegselt lõppenud.
7. Riigikohus ei ole
8. novembri
9. aasta otsuses asjas nr 3-4-1-17-10 ega
10. märtsi
11. aasta otsuses asjas nr 3-4-1-6-13 muutnud oma praktikat

§ 52

lõikes 1 sätestatud tegutsemisvõimetuse tunnuste tõlgendamisel, mille ta kujundas

1. jaanuari
2. aasta otsuses asjas nr 3-4-1-4-
3. Nendest lahenditest ei nähtu praktika muutmise kavatsust ja sellist muutust ei ole ka põhjendatud. Pealegi saab kolmeliikmelises koosseisus tehtud praktikat muuta vaid suuremas koosseisus. Vastupidine oleks vastuolus õiguskindluse põhimõttega ning inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga. 17.

§ 52

lõike 1 punkti 4 ja § 18 lõike 1 punkti 1 ei või praeguse juhtumi puhul tõlgendada nõnda, et volikogu tuleb automaatselt tegutsemisvõimetuks lugeda ega tule kaaluda, kas see on põhjendatud. Selline tõlgendus riivab ebaproportsionaalselt kaebajate passiivset valimisõigust ja vähendab volikogu representatiivsust. Tõlgendus on ka vastuolus nende sätete eesmärgiga – tagada sellise volikogu olemasolu, kes suudab ametisse nimetada otsustusvõimelise valitsuse, kellel on volikogu poliitiline usaldus. 18.

§ 52

lõike 1 punktile 4 valimiskomisjonis antud tõlgenduse ebaproportsionaalsust suurendab ka asjaolu, et seadusandja ei ole sõnaselgelt ette näinud

§-s 46 „Umbusaldusmenetlus vallavolikogus“, et vallavanemale umbusalduse avaldamisel kehtiksid vallavalitsuse volitused ainult neli kuud. Seadusest ei tulene kohustust nimetada pärast vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamist ametisse uued valitsuse liikmed. Kui selline kohustus siiski tuleneb, siis on see omakorda ebaproportsionaalne sekkumine kohaliku omavalitsusüksuse enesekorraldusõigusesse. 19.

§ 52

lõike 1 punkti 4 ja § 18 lõike 1 punkti 1 tuleb tõlgendada nii, et oleks paremini tagatud erinevate põhiseaduslike väärtuste kaitse. Põhiseadusega oleks kooskõlas tõlgendus, mille kohaselt valla valimiskomisjon hindab volikogu tegutsemisvõimet volikogu asendusliikmete määramise menetluses. Kui volikogu on kõrvaldanud tegutsemisvõimetuse tunnuse pärast

§ 52

lõike 1 punktis 4 märgitud tähtaja saabumist, kuid enne, kui valimiskomisjonile on esitatud taotlus asendusliikmete määramiseks, siis sel juhul ei loeta volikogu liikmete volitusi lõppenuks ning valimiskomisjon asendusliikmeid ei määra. 20. Kui

§ 52

lõike 1 punkti 4 ja § 18 lõike 1 punkti 1 ei ole võimalik tõlgendada eespool viidatud moel, siis on need sätted vastuolus PS §-dega 156 ja 11 osas, milles need kohustavad valimiskomisjoni tuvastama volikogu tegutsemisvõimetuse ja määrama asendusliikmed ka siis, kui volikogu on vallavalitsuse ametisse nimetamisega vallavolikogu tegutsemisvõimetuse tunnused kõrvaldanud, ega võimalda kaaluda, kas volikogu tegutsemisvõime on taastunud.

§ 52

lõike 1 punkti 4 eesmärk on tagada, et juhul, kui volikogu ei ole suuteline valima pärast vallavanemale umbusalduse avaldamist vallavalitsust, määrataks asendusliikmed, kes suudavad valida uue vallavalitsuse. Eesmärk on legitiimne, kui volikogu ei ole võimeline pärast vallavanemale umbusalduse avaldamist nimetama uut vallavalitsust ning tegutsemisvõimetuse tuvastamine ja asendusliikmete määramine võimaldab volikogul nimetada ametisse uue vallavalitsuse. Volikogu tegutsemisvõimetuse tuvastamine ja asendusliikmete määramine üheksa kuud pärast seda kui volikogu on

§ 52

lõike 1 punktis 4 märgitud tegutsemisvõimetuse tunnused kõrvaldanud ja valitsuse ametisse nimetanud, ei aita kaasa eesmärgi saavutamisele ehk ei ole selle saavutamiseks sobiv. Kui volikogu on enne asendusliikmete määramist uue vallavalitsuse ametisse nimetanud, siis on seadusandja eesmärk saavutatud ja volikogu tegutsemisvõime taastatud. Meede ei ole ka vajalik, kuna on olemas vähem koormav abinõu. Kui valimiskomisjonil oleks võimalik kaaluda, kas volikogu on faktiliselt tegutsemisvõimeline või mitte, ei peaks komisjon tegutsemisvõimetust tuvastama ja asendusliikmeid määrama juhul, kui vallavolikogu on ametisse nimetanud uue vallavalitsuse ja tegutsemisvõimetuse tunnuse kõrvaldanud. 21. Vabariigi Valimiskomisjon vaidleb kaebusele vastu ja jääb oma otsuses toodud seisukohtade juurde ning palub jätta kaebuse rahuldamata. Vabariigi Valimiskomisjon leiab, et

§ 18

lõike 3 punktis 1, §-s 20 ning § 52 lõikes 2 sätestatud kord ei näe ette, et valla või linna valimiskomisjoni asendusliikmete määramise otsuse tegemist saaks mõjutada see, millal ja millistel asjaoludel sai valimiskomisjon tegutsemisvõimetusest teadlikuks ning kas ja millal on mõni teine isik (nt volikogu liige) esitanud taotluse volikogu tegutsemisvõimetuks osutumise kohta. Tavaolukorras lähtub valimiskomisjon

§ 18lõike 3 punkti 1 kohasest valla- või linnasekretäri teatest.

Kui sellist teadet ei esitata, peab valimiskomisjon nendest asjaoludest teadasaamisel lähtuma

§ 18

lõike 1 punktist 1 ja § 52 lõikest 2 ning vajadusel omal initsiatiivil tegema nõutavad otsused ja toimingud. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 22. Kaebuse lahendus Riigikohtus sõltub sellest, kuidas tõlgendada ja kohaldada

§ 52

lõike 1 punkti 4 koostoimes

§ 52lõike 2 esimese lausega.

Kolleegium märgib, et

§ 52

lõikega 2 õiguslikelt tagajärgedelt samane regulatsioon sisaldub ka

§ 18

lõike 1 punktis 1 selle koostoimes

§ 20lõike 1 esimese lausega.

Seetõttu saab

§ 52

lõike 2 esimese lause suhtes kohaldada Riigikohtu praktikas

§ 18lõike 1 punkti 1 kohta otsustatut.

23. Enne põhiküsimuse juurde asumist peab kolleegium siiski vajalikuks peatuda Vabariigi Valimiskomisjoni seisukohal, et Põlva Valla Valimiskomisjoni vaidlustatud otsus, mis on tehtud pärast kaebajate volikoguliikme volituste lõppemist, ei saa rikkuda õigusi, mis nendel isikutel on volikogu liikmetena (vt eespool punkt 8). Vaidlustatud otsuse resolutsioonis asus Põlva Valla Valimiskomisjon esiteks seisukohale, et esinevad

§ 52

lõike 1 punktis 4 nimetatud asjaolud, ja teiseks, et tulenevalt

§ 20

lõikest 1 määrab valimiskomisjon volikogu liikmete asemele asendusliikmed viie tööpäeva jooksul. 24. Põlva Valla Valimiskomisjoni vastu võetud otsuse tegemist kohaliku omavalitsuse korralduse seadus ette ei näe. Riigikohus on selgitanud, et volikogu liikme volituste ennetähtaegset lõppemist reguleerivas

§-s 18 ei nimetata ühtegi valimiskomisjoni otsust ega seostata volikogu liikme volituste ennetähtaegset lõppemist valimiskomisjoni otsusega (vt Riigikohtu 30. novembri 2010. aasta otsus asjas nr 3-4-1-17-10, punkt 19 viimane lause). Ka

§ 52

lõike 2 esimene lause ei seosta volikogu liikme volituste ennetähtaegset lõppemist valimiskomisjoni otsusega. Kui volikogu osutub tegutsemisvõimetuks, siis loetakse selle sätte kohaselt kõigi tema liikmete volitused ennetähtaegselt lõppenuks. 25. Valimiskomisjoni otsus tuleb aga

§ 20

lõike 1 kohaselt vastu võtta selleks, et määrata volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise korral volikogu liikme asemele volikogu asendusliige. Selles otsuses peab valimiskomisjon motiveerima asendusliikme määramist. Õiguslikult korrektne oleks valimiskomisjoni otsuse põhjendavas osas konstateerida, et volikogu liikme volitused on ennetähtaegselt lõppenud mõnel

§ 18

lõikes 1 sätestatud alusel ja seetõttu määratakse tema asemele asendusliige (vt Riigikohtu

1. novembri
2. aasta otsus asjas nr 3-4-1-17-10, punkt 21). Kui valimiskomisjon leiab, et asendusliikmed tuleb määrata seetõttu, et volikogu liikmete volitused on lõppenud volikogu tegutsemisvõimetuse tagajärjel, siis peab valimiskomisjon otsuses näitama, mis on need asjaolud, mis võimaldavad järeldada, et volikogu on mõnel

§ 52lõikes 1 nimetatud alusel tegutsemisvõimetu.

26. Kui valimiskomisjon siiski on vastu võtnud sellise otsuse nagu praeguses asjas, siis on tegemist aktiga, milles on siduvalt kindlaks tehtud asendusliikmete määramise otsuse vastuvõtmiseks vajalikud asjaolud. Selline otsus ja sellele järgnev asendusliikmete määramise otsus mõjutab paratamatult valimiste tulemusena volikokku pääsenud isikute passiivse valimisõigusega ehk kandideerimisõigusega hõlmatud õigust tegutseda volikogu liikmena. Vaidlusaluse otsusega võib nende isikute nimetatud õigust rikkuda näiteks juhul, kui

§ 52

lõike 1 ja

§ 52lõike 2 kohaldamise eelduseks olevad asjaolud on valesti kindlaks tehtud.

Samuti võib selle otsusega rikkuda kandideerimisõigust, kui asjaolud on küll õigesti kindlaks tehtud, kuid seda reguleerivad sätted on põhiseadusega vastuolus, nagu kaebajad ka väidavad. Seetõttu leiab kolleegium, et praeguses asjas vaidlustatud otsus saab rikkuda kaebajate õigust osaleda volikogu töös. Need isikud saavad seda otsust seetõttu ka vaidlustada. 27.

§ 52

lõike 1 punkti 4 ja

§ 18

lõike 1 punkti 1 tõlgendamise ja kohaldamise kohta leiab kolleegium, et valimiskomisjonid on neid sätteid õigesti tõlgendanud ja kohaldanud lähtuvalt Riigikohtu

1. novembri
2. aasta otsusest asjas nr 3-4-1-17-10 ja
3. märtsi
4. aasta otsusest asjas nr 3-4-1-6-
6. Kolleegium ei nõustu kaebajate seisukohaga, et Riigikohus ei ole
7. novembri
8. aasta otsusega asjas nr 3-4-1-17-10 muutnud oma varasemat,
9. jaanuari
10. aasta otsusest asjas nr 3-4-14-04 alguse saanud praktikat, et volikogu on tegutsemisvõimetu, kui tegutsemisvõimetuse tunnused esinevad valimiskomisjoni otsuse tegemise ajal. Riigikohtu praktika muutus on ilmne, kuna asjas nr 3-4-1-4-04 antud tõlgendust ja asjas nr 3-4-1-17-10 antud tõlgendust ei ole võimalik ühel ajal kohaldada. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus ei kohusta andma asja kolleegiumi kolmeliikmelises koosseisus kujundatud kohtupraktika muutmiseks üle suuremale koosseisule. Kolleegiumi hinnangul ei ole Riigikohus jätnud praktika muutust põhjendamata. Uue praktika aluseks toodud põhjendused sisalduvad
11. novembril 2010 asjas nr 3-4-1-17-10 tehtud otsuse punktides 15-22 ja eelkõige punktis
12. Erinevalt asjas nr 3-4-1-4-04 tehtud otsuse punktist 14 on Riigikohus asja nr 3-4-1-17-10 lahendis selgitanud, et seaduses loetletud juriidiliste faktide ilmnemise korral tuleb volikogu liikme volitused lugeda automaatselt lõppenuks seetõttu, et nii tagab see regulatsioon, et volikogu liikme volituste ennetähtaegne lõppemine ei sõltu valimiskomisjoni tegevusest või tegevusetusest, valimiskomisjonil puudub võimalus mõjutada volikogu liikme volituste lõppemist ja volituste lõppemise aega. Selline tõlgendus vastab ka paremini sätete sõnastusele. Igal juhul ei saanud Riigikohtu
13. aasta seisukoha muutumine
14. aastal olla
15. aastal isikutele üllatuslik või teadmata. Selle praktika muudatus ei saanud ka mõjutada isikute käitumist
16. aastal. Küll aga võis käitumist mõjutada selle praktika mittetundmine või sellega arvestamata jätmine. 29.

§ 52

lõike 1 punkti 4 ja

§ 52

lõike 2 esimest lauset ei saa kolleegiumi hinnangul tõlgendada nõnda, et valimiskomisjonil on võimalik kaaluda, kas volikogu tegutsemisvõimetuks lugemine on konkreetsel juhul põhjendatud. Need sätted on selles küsimuses selged ja ühemõttelised, nagu on õigesti märkinud Vabariigi Valimiskomisjon (vt eespool punkt 9).

§ 52

lõikes 1 sätestatud tähtaegade järgimata jätmine toob kaasa volikogu tegutsemisvõimetuse, mis omakorda tingib volikogu liikmete volituste ennetähtaegse lõppemise. Sätete tõlgendamine kaebajate soovitud viisil tähendaks vastuollu minekut sõnastuselt selge ja ühemõttelise regulatsiooniga. 30. Kolleegium ei nõustu kaebajate seisukohaga, et vaidluse tinginud regulatsiooni tuleks eelmises punktis viidatud viisil tõlgendada seetõttu, et seadusandja ei ole

§-s 46 „Umbusaldusmenetlus vallavolikogus“ sõnaselgelt ette näinud, et vallavanemale umbusalduse avaldamise järel tuleb ametisse kinnitada uued vallavalitsuse liikmed.

1. Kohustus kinnitada vallavanemale või linnapeale umbusaldamise järel uued valitsuse liikmed tuleneb kohaliku omavalitsuse üksuse valitsuse kui poliitilise organi olemusest, millele kolleegium tugines
2. märtsil 2013 asjas nr 3-4-1-6-13 tehtud otsuse punktis
3. See, et vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamise korral peab tagasi astuma ka kogu tema juhitav valitsus, mille asemele peab volikogu kinnitama uue valitsusjuhi moodustatud uue valitsuse, on vajalik, et uuel vallavanemal või linnapeal, kes kannab omavalitsusüksuse elanike ja volikogu ees poliitilist vastutust, oleks võimalik oma tegevuskava elluviimiseks vabalt moodustada uus, samuti poliitilist vastutust kandev valla- või linnavalitsus. Kohaliku omavalitsuse üksuste organisatsioonilist ülesehitust puudutavates küsimustes ei ole alati õige tugineda regulatsioonile, mis puudutab sarnaseid riigiorganeid. Praegusel juhul on poliitiliste organite toimemehhanismide näitlikustamiseks siiski kohane tõmmata paralleel peaministrile umbusalduse avaldamise ja selle tagajärgedega Vabariigi Valitsuse volitustele. PS § 92 kohaselt astub peaministrile Riigikogus umbusalduse avaldamisel tagasi Vabariigi Valitsus tervikuna.
4. Sellisele kohustusele viitab kolleegiumi hinnangul lisaks ka

§ 52lõike 1 punkt 4.

Koostoimes kohaliku omavalitsuse korralduse üldiste põhimõtetega nähtub sellestki, et valitsusjuhile umbusalduse avaldamise järel peab volikogu ametisse kinnitama uue valitsuse. Selline tagajärg ei tähenda, et valitsusjuhi ja valitsuse umbusaldamisel ei oleks siis mingit erinevust, nagu leiavad kaebajad. Nende erinevate umbusaldusavalduste samad õiguslikud tagajärjed on koosõlas nende organite toimimise alustega. Vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamisel on põhjendatud, et lõppeksid ka tema juhitava valitsuse volitused (vt eespool punkt 32). Igal juhul on aga poliitilised tagajärjed erinevad sõltuvalt sellest, kas umbusaldust avaldatakse kõigile poliitilistele ametikohtadele nimetatud isikutele või ühele nende seast.

1. Kaebajad on leidnud, et kui seadusest siiski tuleneb kohustus kinnitada vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamise järel uued valitsuse liikmed, siis on selle puhul tegemist omavalitsusüksuste enesekorraldusõiguse ebaproportsionaalse piiranguga, mis on põhiseadusega vastuolus. Kuigi on õige, et iga omavalitsusüksuste sisemist organisatsioonilist ülesehitust puudutav regulatsioon riivab nende enesekorraldusõigust, ei ole kolleegiumil kahtlust, et vaidlusalune kohustus on põhiseadusega kooskõlas. Selle regulatsiooni eesmärk on tagada esiteks olukord, kus kogu valitsusel on volikogu selge poliitiline usaldus, ja teiseks olukord, kus volikogu nimetaks sellise vallavanema või linnapea, kes suudab ettenähtud aja jooksul niisuguse valitsuse moodustada. Volikogule on seadusega antud ka piisavalt aega uue valitsuse nimetamiseks ehk selles küsimuses enesekorraldusõiguse kasutamiseks.
2. Kolleegium ei nõustu ka sellega, et

§ 52

lõike 1 punkt 4 koostoimes

§ 52

lõike 2 esimese lausega on põhiseadusvastased, kuna tõid kaasa ebaproportsionaalse sekkumise kaebajate passiivsesse valimisõigusesse, mis seisnes kaebajate volituste ennetähtaegses lõppemises Põlva vallavolikogu liikmetena. 35. Kaebajad peavad

§ 52

lõike 1 punkti 4 eesmärgiks juhul, kui volikogu ei ole suuteline valima pärast vallavanemale umbusalduse avaldamist vallavalitsust, määrata asendusliikmed, kes suudavad valida uue vallavalitsuse. Kaebajad on seisukohal, et eesmärk on legitiimne, kui volikogu ei ole võimeline pärast vallavanemale umbusalduse avaldamist nimetama uut vallavalitsust ning tegutsemisvõimetuse tuvastamine ja asendusliikmete määramine võimaldab volikogul nimetada ametisse uue vallavalitsuse. Kaebajad leiavad, et volikogu tegutsemisvõimetuse tuvastamine ja asendusliikmete määramine üheksa kuud pärast seda, kui volikogu on

§ 52

lõike 1 punktis 4 märgitud tegutsemisvõimetuse tunnused kõrvaldanud ja valitsuse ametisse nimetanud, ei aita kaasa eesmärgi saavutamisele ega ole seetõttu sobiv abinõu legitiimse eesmärgi saavutamiseks. Kaebajad ei pea abinõu ka vajalikuks, sest eesmärki oleks võimalik saavutada vähem koormava, kuid vähemalt sama efektiivse abinõuga. Selliseks abinõuks oleks kaebajate arvates valimiskomisjoni võimalus kaaluda, kas volikogu on faktiliselt tegutsemisvõimeline või mitte. 36. Kolleegium täpsustab, et asjassepuutuvad on nii

§ 52

lõike 1 punkt 4 kui ka

§ 52

lõike 2 esimene lause.

§ 51

lõike 1 punkt 4 ja

§ 52

lõike 2 esimene lause on praegusel juhul asjassepuutuvad osas, milles nad koostoimes näevad ette, et valla- või linnavolikogu liikmete volitused lõpevad ennetähtaegselt ja nende asemele astuvad asendusliikmed juhul, kui valla- või linnavolikogu ei ole nelja kuu jooksul vallavanamale või linnapeale umbusalduse avaldamisest kinnitanud valitsuse liikmeid. 37.

§ 52

lõike 2 esimeses lauses on sätestatud tagajärjed, mis kaasnevad olukorras, kus volikogu ei ole pärast uue vallavanema või linnapea valimist seadusega sätestatud tähtajaks ametisse kinnitanud uut valla- või linnavalitsust. Üheks tagajärjeks on volikogu liikme volituste automaatne lõppemine, teiseks asendusliikmete määramise kohustus. Need tagajärjed on vahendiks (abinõuks), mille rakendamise on seadus näinud üheselt ette kindla eesmärgi saavutamiseks. 38. Seega tuleb hinnata

§ 52

lõike 2 esimese lause põhiseaduspärasust osas, millega nähakse ette, et volikogu liikmete volitused lõpevad automaatselt ja nende asemele määratakse asendusliikmed, kui volikogu ei ole nelja kuu möödumisel pärast vallavanemale umbusalduse avaldamist suutnud kinnitada uut valitsust. Kaebajate õigusi puudutab vahetult

§ 52

lõike 2 esimene lause osas, millega on sätestatud nende volituste automaatne lõppemine. 39. Kolleegium täpsustab ka seda, et volikogu tegutsemisvõimetuks osutumine on kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses kasutatav tinglik mõiste, mis ei tähenda seda, et volikogu ei ole faktiliselt suuteline tegutsema.

§ 52

lõike 1 punkti 4 kontekstis tähendab volikogu tegutsemisvõimetus seda, et volikogu ei ole saavutanud olukorda, kus pärast vallavanemale umbusalduse avaldamist oleks seadusega sätestatud tähtajaks kinnitatud uue vallavalitsuse liikmed. Sellel, kas volikogu sellises olukorras faktiliselt suutis või ei suutnud vastu võtta muid õigusakte, ei ole

§ 52

lõike 1 punkti 4 ja

§ 52lõike 2 esimese lause mõttes õiguslikku tähendust.

Seepärast ei pea kolleegium praeguse kohtuasja lahendamisel õiguslikku tähendust omavaks seda, et Põlva vallavolikogu kasutas oma muid pädevusi nii enne kui ka pärast uue vallavalitsuse liikmete kinnitamist. 40. Kolleegium on seisukohal, et kaebajad on regulatsiooni legitiimse eesmärgi määramisel jätnud piisava tähelepanuta selle, et

§ 52

lõike 1 punkti 4 ja

§ 52

lõike 2 esimese lause koostoimes nähakse ette neljakuune tähtaeg, millega on seostatud volikogu liikme volituste ennetähtaegne lõppemine ja kohustus määrata volikogu asendusliikmed. Kaebajad on põhjendamatult keskendunud sellele, et volikogu on pärast vallavanema valimist suutnud vastu võtta seadusega ettenähtud õigusakte (eelarve jt) ja lõpuks ikkagi suutnud kinnitada vallavalitsuse liikmed. Ka seaduses täpselt sätestatud neljakuune tähtaeg on kolleegiumi arvates vaidlusaluse regulatsiooni legitiimse eesmärgi lahtutamatu element. 41. Kolleegium näeb

§ 52

lõike 2 esimeses lauses ettenähtud vahendite puhul kolme legitiimset eesmärki, mis kõik on lõppkokkuvõttes suunatud poliitilise stabiilsuse saavutamisele. Esimeseks eesmärgiks on suunata volikogu vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamisel kaaluma, kas on võimalik valida uus vallavanem või linnapea. Teiseks eesmärgiks on, et uue vallavanema või linnapea valikul kaalutaks seda, kas viimane suudab ettenähtud tähtaja jooksul esitada volikogule kinnitamiseks uue valla- või linnavalitsuse liikmed, kes pälvivad volikogu usalduse. Kolmandaks eesmärgiks on kolleegiumi arvates see, et pärast vallavanema või linnapea valimist saavutataks kiiresti olukord, kus on kinnitatud uus valla- või linnavalitsuse koosseis, kellel on nii volikogu kui ka vallavanema või linnapea selge usaldus. 42.

§ 52

lõike 2 esimene lause on kolleegiumi hinnangul nende eesmärkide saavutamiseks ilmselgelt sobiv abinõu. Säte paneb volikogu kaheldamatult kaaluma, kas pärast umbusalduse avaldamist on võimalik kinnitada ametisse uus vallavanem või linnapea. Säte paneb ka hindama, kas võimalik uus vallavanem või linnapea suudab moodustada valitsuse. Samuti aitab see säte kaasa volikogu selget poliitilist usaldust omava valitsuse liikmete kiirele kinnitamisele. 43. Kolleegium on seisukohal, et abinõu on ka vajalik. Kolleegium ei näe teist sama tõhusat vahendit, mis sunniks volikogu enne umbusalduse avaldamist ja uue vallavanema või linnapea valimist hoolikalt kaaluma uue valitsuse moodustamise väljavaateid ning saavutama pärast vallavanema või linnapea valimist olukorda, kus nelja kuu jooksul pärast umbusalduse avaldamist on ametisse kinnitatud vallavalitsuse uued liikmed. Pärast nelja kuu möödumist teostatava kaalutlusõiguse andmine muudaks

§ 52lõike 1 punktis 4 sätestatud tähtaja sisutuks.

1. Lisaks tähendaks see, kui seaduses oleks täpse tähtaja ja selle ületamise üheste tagajärgede asemel antud kaalutlusõigus kohaldada õiguslikke tagajärgi, et volikogu liikmete volituste ennetähtaegne lõppemine kui oluline poliitiline küsimus võiks sõltuda administratiivselt valitsusele alluva valla- või linnasekretäri ja praktikas sageli sama isiku juhitava valimiskomisjoni tegevusest või tegevusetusest. Seaduses täpse tähtaja ja selle ületamise automaatsete tagajärgede kehtestamine on tõhus viis tagada, et poliitilised protsessid toimuksid kohaliku omavalitsuse üksuste tasandil võimalikult sõltumatult ja sujuvalt.
2. Kolleegium peab

§ 52lõike 2 esimeses lauses sisalduvat meedet ka mõõdukaks.

Mõõdukuse hindamisel tuleb arvesse võtta volikogus toimuvate poliitiliste protsesside olemust. Nimelt ei saabu

§ 52lõikes 2 ette nähtud õiguslik tagajärg volikogust sõltumatult.

Volikogul on võimalik umbusalduse avaldamisel ja uue vallavanema või linnapea valimisel hinnata uue valitsuse tähtajaks kinnitamise perspektiivi. Volikogus on lahenduse leidmiseks võimalik saavutada ka kompromisse ja sõlmida leppeid. See, et volikogu vähemusel ei pruugi praktikas alati olla võimalik mõjutada volikogus toimuvaid poliitilisi otsustusi, on paratamatus. Pealegi ei ole seaduses sätestatud neljakuune tähtaeg, mille möödumisel volikogu liikmete volitused ennetähtaegselt lõpevad, ebamõistlikult lühike. Tegemist on piisava ajaga, mille jooksul on võimalik saavutada kokkulepe uue valitsuse kinnitamiseks. Sarnases olukorras on Riigikogule PS §-s 89 antud lühem aeg, et tagada Vabariigi Valitsuse ametisse nimetamine.

1. Tuleb tähele panna, et paljus analoogilise, kuid veelgi rangema tagajärje näeb PS § 89 lõike 6 teine lause ette Riigikogu puhul. Nimelt, kui pärast peaministrikandidaadi ülesseadmise õiguse üleminekut Riigikogule on valitsuse koosseis Vabariigi Presidendile esitamata, siis ei asu Riigikogu koosseisu asemele mitte asendusliikmed, vaid Vabariigi President kuulutab välja Riigikogu erakorralised valimised.
2. Mis puudutab kaebajate seisukohta, et volikogu liikmete volituste lõppemine enne tähtaega vähendab oluliselt volikogu representatiivsust, siis see on paratamatu tagajärg, mis kaasneb

§ 52

lõikes 1 sätestatud otsuste tegemata jätmise ja selle tulemusel asendusliikmete määramisega. Seda tagajärge ei ole võimalik vältida. Volikogu liikmete volituste automaatse lõppemiseta ei oleks aga tõhusat mehhanismi, mis tagaks oluliste otsuste tegemise seaduses sätestatud aja jooksul. 48. Kolleegium möönab, et

§ 52

lõike 2 esimese lause kohaldamine võib üksikutel juhtudel põhjustada ebaotstarbekaid tulemusi. Need ilmnevad siiski vaid juhul, kui vajaliku hoolsusega ei ole järgitud seadust või hinnatud volikogu võimalusi uue vallavanema või linnapea nimetamisel. Ebasoovitavad tagajärjed, mis seaduse järgimata jätmine tõi kaasa ühes vallas, ei saa aga põhjendada üldistes huvides kehtestatud õigusliku regulatsiooni põhiseadusvastasust.

1. Eelnevat arvestades leidis Vabariigi Valimiskomisjon õigesti, et Põlva vallavolikogu oli muutunud tegutsemisvõimetuks. Seega jättis Vabariigi Valimiskomisjon kaebuse põhjendatult rahuldamata.
2. Riigikohtule esitatud kaebus tuleb seetõttu jätta põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 46 lõike 1 punktist 2 juhindudes rahuldamata. Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Põld