RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON MÄÄRUS 3-4-1-3-13 10. mai 2013 Eesistuja Märt

) ja 19. mail 2004 kriminaalmenetluse seadustiku rakendamise seaduse (

RS), mis jõustusid

1. juulil
2. Selle tulemusel nähti kriminaalmenetluse seadustikus ja jälitustegevuse seaduses (JTS) ette jälitusasutuse ja uurimisasutuse kohustus viivitamatult teatada jälitustoimingust isikule, kelle suhtes toiming tehti, ja isikule, kelle põhiõigusi jälitustoiminguga riivati (

§ 121lg 1 esimene lause ja JTS § 17 lg 1 esimene lause).

2. Mõlemad seadused nägid ette alused ja korra jälitustoimingutest teatamise edasilükkamiseks kuni vastava aluse äralangemiseni. Jälitustoimingust teatamise võis edasi lükata, kui see võis kahjustada teise isiku seadusega tagatud õigusi ja vabadusi (

§ 121

lg 1 p 1, JTS § 17 lg 1 p 1), seada ohtu jälitustegevusse kaasatud isiku õiguse hoida koostöö saladuses (

§ 121

lg 1 p 2, JTS § 17 lg 1 p 2), seada ohtu jälitusasutuse töötaja, jälitustegevusse kaasatud isiku või jälitustegevuses osalenud muu isiku ja nende lähikondsete elu, tervise, au ja väärikuse ning vara (

§ 121

lg 1 p 3, JTS § 17 lg 1 p 3) ja kahjustada kriminaalmenetlust või soodustada kuritegevust (

§ 121lg 1 p 4) või kahjustada jälitustegevust (JTS § 17 lg 1 p 4).

Otsus jälitustoimingust teatamise edasilükkamise kohta pidi olema kirjalik ja põhjendatud ning selle võis teha jälitusasutuse juht või tema volitatud ametnik (JTS § 17 lg 1) või prokurör (

§ 121lg 1).

1. Riigikogu võttis
2. veebruaril 2011 vastu kriminaalmenetluse seadustiku ja teiste seaduste muutmise seaduse (286 SE, XI koosseis). Selle seadusega nähti ette jälitustegevuse seaduse kehtetuks tunnistamine alates
3. jaanuarist 2012 ning jälitustoiminguid puudutava uue regulatsiooni kehtestamine kriminaalmenetluse seadustikus. Seadusega ei muudetud võrreldes senikehtinuga jälitustoimingust teatamise edasilükkamise sisulisi aluseid ega korda.
4. Õiguskantsler esitas
5. mail 2011 Riigikogule ettepaneku nr 12, milles leidis, et

§ 121

lg 1 teise lause punkt 4 ja JTS § 17 lg 1 teise lause p 4 koosmõjus tõendite jälitustoimingutega kogumist reguleeriva kriminaalmenetluse seadustiku

1. ptk
2. jao teiste sätete, jälitustegevuse seaduse ning julgeolekuasutuste seaduse (JAS) §-ga 36 on vastolus põhiseaduse (PS) § 13 teise lausega, §-ga 14, § 15 lg-ga 1 ja § 44 lg-ga 3 nende koostoimes osas, mis ei näe ette tõhusat ja süsteemset järelevalve korraldust jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise üle, ja osas, mis võimaldab teavitamise edasilükkamise tulemusel jätta isiku jälitustoimingust üldse teavitamata. Õiguskantsler tegi Riigikogule ettepaneku viia vaidlustatud sätted põhiseadusega kooskõlla. Õiguskantsler palus põhiseadusega kooskõlla viia ka uus vastu võetud, kuid veel jõustumata jälitustoimingute regulatsioon kriminaalmenetluse seadustikus (
3. jaanuaril 2012 jõustuma pidanud

§ 12615lg 2 p-d 2 ja 3).

1. Riigikogu kiitis
2. juuni 2011 istungil õiguskantsleri ettepaneku nr 12 heaks. Riigikogu aseesimees tegi Riigikogu töö- ja kodukorra seaduse (RKKTS) § 152 järgi Riigikogu õiguskomisjonile ülesandeks algatada eelnõu kriminaalmenetluse seadustiku ja jälitustegevuse seaduse põhiseadusega kooskõlla viimiseks.
3. Riigikogu võttis
4. detsembril 2011 vastu kriminaalmenetluse seadustiku ja teiste seaduste muutmise seaduse muutmise seaduse (123 SE, XII koosseis), millega lükkas
5. veebruaril 2011 vastu võetud kriminaalmenetluse seadustiku ja teiste seaduste muutmise seaduse (vt eespool p 3) jõustumise edasi kuni
6. jaanuarini
9. juunil 2012 võttis Riigikogu vastu kriminaalmenetluse seadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (175 SE, XII koosseis), mis osaliselt jõustus
10. juulil 2012, osaliselt aga
11. jaanuaril
12. Selle seadusega tunnistati kehtetuks nii kriminaalmenetluse seadustiku ja teiste seaduste muutmise seadus (vt eespool p 3) kui ka kriminaalmenetluse seadustiku ja teiste seaduste muutmise seaduse muutmise seadus (vt p 6). Samuti kehtestati selle seadusega kaks uut regulatsiooni jälitustoimingute ja nendest teavitamise ning teavitamise edasilükkamise kohta.
13. juulist 2012 kuni
14. detsembrini 2012 kehtis selles osas üks regulatsioon, alates
15. jaanuarist 2013 aga teine, mis kehtib praeguseni.
16. Kehtiva õiguse järgi on jälitustoimingute tegemine reguleeritud kriminaalmenetluse seadustiku
17. peatükis, jälitustegevuse seadus tunnistati alates
18. jaanuarist 2013 kehtetuks. Jälitustoimingust teavitamine on reguleeritud

§-s 12613, mille esimene lõige kohustab jälitusasutust jälitustoimingu loa tähtaja lõppemisel viivitamatult teavitama jälitustoimingu tegemise ajast ja liigist isikut, kelle suhtes jälitustoiming tehti, ning isikut, kelle perekonna- või eraelu puutumatust jälitustoiminguga oluliselt riivati ja kes on menetluse käigus tuvastatud.

§ 12613

teine lõige lubab jätta isiku prokuratuuri loal jälitustoimingust teavitamata, kui teavitamine võib kahjustada oluliselt kriminaalmenetlust (

§ 12613

lg 2 p 1); kahjustada oluliselt teise isiku seadusega tagatud õigusi ja vabadusi või seada teise isiku ohtu (

§ 12613

lg 2 p 2); seada ohtu jälitusasutuse meetodite, taktika, jälitustoimingu tegemisel kasutatava vahendi või politseiagendi, variisiku või salajasele koostööle kaasatud isiku koostöö salajasuse (

§ 12613lg 2 p 3).

Isiku võib jätta jälitustoimingust teavitamata kuni

§ 12613

lg-s 2 nimetatud aluse äralangemiseni (

§ 12613lg 3 esimene lause).

9.

§ 12613

lg-tes 3–5 sätestati järelevalve kord jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise üle. Prokuratuur on kohustatud kontrollima jälitustoimingust teavitamata jätmise aluse olemasolu kriminaalasjas kohtueelse menetluse lõppemisel, kuid mitte hiljem kui üks aasta pärast jälitustoimingu loa tähtaja lõppemist (

§ 12613lg 3 teine lause).

Juhul kui ühe aasta möödumisel jälitustoimingu loa tähtaja lõppemisest ei ole jälitustoimingust teavitamata jätmise alus ära langenud, taotleb prokuratuur hiljemalt 15 päeva enne nimetatud tähtaja möödumist eeluurimiskohtunikult loa pikendada teavitamata jätmise tähtaega. Eeluurimiskohtunik annab määrusega loa jätta isik teavitamata või keeldub loa andmisest. Isiku teavitamata jätmisel märgitakse määruses, kas teavitamata jätmine on tähtajatu või tähtajaline. Tähtajalise teavitamata jätmise korral märgitakse tähtaeg, mille jooksul jäetakse isik teavitamata (

§ 12613lg 4).

Juhul kui

§ 12613

lg-s 4 nimetatud eeluurimiskohtuniku antud teavitamata jätmise loa tähtaja lõppemisel ei ole jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise alus ära langenud, taotleb prokuratuur hiljemalt 15 päeva enne tähtaja lõppemist eeluurimiskohtunikult loa pikendada teavitamata jätmise tähtaega. Eeluurimiskohtunik annab määrusega loa

§ 12613

lg-s 4 sätestatu kohaselt (

§ 12613lg 5).

Teavitamata jätmise loa tähtaja lõppemise või selle pikendamisest keeldumise korral teavitatakse isikut jälitustoimingust viivitamata (

§ 12613lg 6).

2. juunil 2012 vastu võetud kriminaalmenetluse seadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadusega (175 SE, XII koosseis) muudeti alates
3. jaanuarist 2013 ka

RS § 251 „Jälitustoimingu lubade ja jälitustoimingu tegemisest teavitamata jätmise lubade kehtivus".

RS § 251 lg 2 kohaselt ei kohaldata

§ 12613

lg 3 teises lauses ja lg-s 4 sätestatud jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise üle järelevalve tegemise korda jälitustoimingute suhtes, mille loa tähtaeg lõppes enne

1. aasta
2. jaanuari.
3. Õiguskantsler esitas
4. jaanuaril 2013 Riigikohtule taotluse nr 10, milles palus tunnistada

RS § 251 koosmõjus jälitustoiminguid reguleeriva

1. ptk sätete ning JAS §-ga 36 kehtetuks osas, mille järgi ei kohaldata jälitustoimingute suhtes, mille loa tähtaeg lõppes enne
2. jaanuari 2013,

§ 12613

lg 3 teises lauses ja lg-s 4 sätestatut ega nähta ette alternatiivset jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise tõhusat ja süsteemset kontrolli. Õiguskantsler leidis, et vaidlustatud säte on vastuolus PS § 13 lg-ga 2, §-ga 14, § 15 lg-ga 1 ja § 44 lg-ga 3 nende koostoimes.

1. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumil tekkis õiguskantsleri
2. jaanuari
3. a taotlust arutades kahtlus taotluse lubatavuses ja kolleegium palus menetlusosalistel esitada seisukohad õiguskantsleri taotluse lubatavuse kohta. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD TAOTLUSE LUBATAVUSE KOHTA
4. Õiguskantsler leidis, et taotlus on lubatav. PS § 142 eesmärgiks on kaitsta seadusandjat, anda talle võimalus ennast parandada ja tagada ärakuulamine. Ka õiguskantsleri taotluse lubatavuse hindamisel tuleb lähtuda sellest, kas Riigikogul oli võimalus kujundada oma seisukoht taotluses väljatoodud põhiseadusvastasuse kohta ja see kõrvaldada või jätta kõrvaldamata.
5. Õiguskantsler leidis, et PS §-s 142 kasutatud terminiga „õigustloov akt" tähistatud mõiste on kompleksmõiste, mis osutab sättele ja sellega loodud normile, kusjuures norm on neist kahest elemendist primaarne. Kui tõlgendada õigustloovat akti kui ühe seaduse konkreetses sättes (paragrahvis, lõikes, punktis) sisalduvat õiguslauset, saaks õiguskantsler esitada Riigikohtule taotluse vaid eeldusel, et tema hinnangul põhiseadusega vastuolus olev regulatsioon muudetakse sama seaduse samas paragrahvis, lõikes ja/või punktis või jäetakse üldse muutmata. Selline tõlgendus jätaks normiloojale võimaluse tõsta õiguskantsleri hinnangul põhiseadusvastane regulatsioon (samal kujul või muudetuna, kuid sisult jätkuvalt põhiseadusvastasena) ümber seaduse teise sättesse, luues sellega üksnes formaalselt uue õigustloova akti. Õiguskantsler leidis, et sel juhul oleks normiloojal menetluslike sammudega võimalik vältida menetlust Riigikohtus ja lükata õigusvaidluse lõplik lahendamine edasi määramata ajaks, ning jättis sellise tõlgenduse kui ebasobiva kõrvale. Õigustloova akti tõlgendamise poolt õigusnormina räägib ka asjaolu, et seadusandja tegevusetuse vaidlustamisel puudub säte kui normi kandev väline vorm. Samas on Riigikohus varasemas otsuses kinnitanud õiguskantsleri pädevust vaidlustada seadusandja tegevusetust väitega, et olemasolev regulatsioon on põhiseadusvastane põhjusel, et see ei sisalda põhiseadusega nõutavat.
6. Õiguskantsler möönis, et formaalselt on Riigikohtule esitatud taotlus jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise kõiki aluseid hõlmavana laiem Riigikogule esitatud ettepanekust. Ettepaneku resolutsioonis viitas õiguskantsler kitsalt jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise nendele alustele, mis puudutasid kriminaalmenetluse või jälitusmenetluse kahjustamise või kuritegevuse soodustamise ohtu. Siiski juhtis õiguskantsler ettepanekus Riigikogu tähelepanu ka sellele, et ettepanekus toodud järeldused ja analüüs kohalduvad ka jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise ülejäänud õiguslikele alustele, mistõttu oleks seadusandjal otstarbekas vaadata üle jälitustoimingust teavitamise süsteem tervikuna. Õiguskantsleri hinnangul oli Riigikogul võimalus ja Riigikogu ka kasutas võimalust kujundada ümber kogu jälitustoimingutest teavitamise, teavitamise edasilükkamise ja selle üle järelevalve tegemise kord.
7. Õiguskantsleri hinnangul lahendas Riigikogu ettepanekus väljatoodud põhiseadusliku probleemi üksnes osaliselt. Ettepaneku esitamise ajal puudus õiguskorrast põhiseadusega nõutav säte, milles sisalduv norm näeks ette jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise üle tõhusa ja süsteemse järelevalve. Kehtivas õiguses ei sisalda

RS § 251 ega ükski muu säte normi, mis reguleeriks varem lõppenud jälituslubade alusel tehtud jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise põhiseaduspärast järelevalvet. Seega puudub õiguskorrast jätkuvalt, kuigi varasemaga võrreldes osaliselt, põhiseadusega nõutav norm, mille puudumisele juhtis õiguskantsler ettepanekus tähelepanu. Seega võttis Riigikogu enne

1. jaanuari 2013 lõppenud jälituslubade alusel tehtud jälitustoimingute kohta vastu sama jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise üle tehtava järelevalve korra, mis kehtis ettepaneku tegemise ajal. Seejuures kinnitavad eelnõu 175 SE menetlemise materjalid, et Riigikogu oli teadlik, et õiguskantsleri hinnangul ei taga selline lahendus ettepanekuga täies mahus arvestamist. Õiguskantsleril ei ole alust kahelda, et Riigikogu ei saanud eelnõu 175 SE seadusena vastu võttes aru, et enne
2. jaanuari 2013 lõppevate jälituslubade alusel tehtud jälitustoimingutest teavitamise üle järelevalve tegemise kord on sama, mis kehtis ettepaneku tegemise ajal ja mis õiguskantsleri hinnangul oli põhiseadusvastane. Õiguskantsleri hinnangul tegi ta Riigikogule ettepaneku viia põhiseadusega kooskõlla jälitustoimingust teavitamise, teavitamise edasilükkamise ja selle üle järelevalve tegemist reguleeriv regulatsioon tervikuna. Seega hõlmas ettepanek ka olukorrad, kus jälitustoimingust teavitamine on edasi lükatud ja jälitustoiminguga kogutud andmeid ei ole pärast pikka säilitustähtaega hävitatud. Seades

RS §-ga 251 ajalise piiri sõltumatult ja erapooletut järelevalvet ettenägeva regulatsiooni kohaldumisele, arvestas Riigikogu õiguskantsleri ettepanekuga üksnes osaliselt. 17. Riigikogu põhiseaduskomisjon leidis, et õiguskantsleri taotlus ei ole lubatav.

RS § 251 on uus säte, mida õiguskantsler ei ole Riigikogule 17. mail 2011 esitatud ettepanekus nr 12 käsitlenud. Õiguskantsler tegi ettepaneku viia põhiseadusega kooskõlla

§ 121

lg 1 teise lause p 4 ja JTS § 17 lg 1 teise lause p 4, mis võimaldasid jälitustoimingust teavitamise edasi lükata, kui teavitamine võib kahjustada jälitustegevust, kriminaalmenetlust või soodustada kuritegevust.

1. juunil 2012 vastu võetud seadusega tunnistas Riigikogu kehtetuks õiguskantsleri vaidlustatud jälitustoimingust teatamise edasilükkamise alused. Lisaks sellele nähti seadusega ette jälitustoimingust tähtajatu teavitamata jätmise võimalus ning loodi kohtuliku kontrolli tegemise süsteem jälitustoimingust teatamise edasilükkamise üle. Põhiseaduskomisjon oli seisukohal, et vastavasisulisi muudatusi seadustesse tehes reageeris seadusandja õiguskantsleri ettepanekule täis mahus.
2. Justiitsminister oli seisukohal, et õiguskantsleri taotlus ei pruugi olla lubatav, kuna ei ole järgitud seaduses ettenähtud menetluskorda. Õiguskantsler vaidlustas Riigikogule tehtud ettepanekus

§ 212

lg 1 teise lause p 4 ja JTS § 17 lg 1 teise lause p 4, kuid Riigikohtule esitatud taotluses

RS § 251 põhiseadusele vastavust.

1. Siseminister leidis, et õiguskantsleri taotlus ei ole lubatav.
2. Riigi peaprokurör oli seisukohal, et õiguskantsleri taotlus ei ole lubatav, kuna ei ole järgitud PS § 142 lg-s 2 toodud tähtaega ja tähtaja ületamist ei ole võimalik õigustada muude põhiseaduslike väärtustega. Õiguskantsleri taotlus ei ole lubatav ka seetõttu, et Riigikogule tehtud ettepaneku ja Riigikohtule esitatud taotluse ese on erinev – õiguskantsler vaidlustab taotluses jälitustoimingutest teavitamise edasilükkamise regulatsiooni laiemalt kui ettepanekus. Ettepanekus vaidlustas õiguskantsler

§ 121

lg 1 teise lause p 4 ja JTS § 17 lg 1 teise lause p 4 põhiseadusele vastavuse põhjusel, et nendes sisalduvad määratlemata õigusmõisted jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise alusena on laiad, mistõttu nende rakendamine eeldab kaalutlusõiguse kasutamist ja vajab sõltumatut kontrolli. Taotluses Riigikohtule ei soovi õiguskantsler täiendavaid kontrollimehhanisme enam mitte ainult eelnimetatud alusel edasi lükatud teavitamiste üle, vaid sisuliselt vaidlustab

§ 121lg 1 ja JTS § 17 lg 1 põhiseadusele vastavuse tervikuna.

Samuti on erinev vaidlustatud probleemide õiguslik olemus. Ettepanekus soovis õiguskantsler jälitustoimingutest teavitamise regulatsiooni põhiseadusega kooskõlla viimist, kuid eraldi ei käsitlenud juba toimunud jälitustoimingute täiendavat ülekontrollimist. VAIDLUSALUNE SÄTE 21. Kriminaalmenetluse seadustiku rakendamise seaduse §-s 251 on sätestatud: „§ 251. Jälitustoimingu lubade ja jälitustoimingu tegemisest teavitamata jätmise lubade kehtivus

RS § 251 põhiseadusega kooskõlla. Õiguskantsler esitas 17. mail 2011 Riigikogule ettepaneku viia põhiseadusega kooskõlla tol hetkel kehtinud

§ 121lg 1 teise lause p 4 ja JTS § 17 lg 1 teise lause p 4, samuti 1.

jaanuaril 2012 jõustuma pidanud

§ 12615lg 2 p-d 2 ja 3.

Vaidlusaluse sätte,

RS § 251 võttis Riigikogu vastu alles

1. juunil 2012 kriminaalmenetluse seadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadusega (175 SE, XII koosseis).
2. Õiguskantsler leiab, et taotluse esitamise eeldused on täidetud ja Riigikogule uue ettepaneku esitamine

RS § 251 kohta ei olnud vajalik. Riigikogu täitis õiguskantsleri ettepaneku üksnes osaliselt – seadusemuudatustest hoolimata on õiguslik olukord jäänud osaliselt samaks, mis kehtis ettepaneku esitamise ajal. Õiguskantsler leidis, et õigustloova aktina peab PS § 142 lg 1 silmas sätet ja õigusnormi, kusjuures PS § 142 lg 1 tõlgendamisel on esmatähtis õigusnorm. Juhul kui õiguskantsleri ettepanekus vaidlustatud õigusnorm kehtib edasi, kuigi mitte selles sättes, mida õiguskantsler vaidlustas, ei ole vajadust esitada Riigikogule uut ettepanekut. Õiguskantsler rõhutas, et Riigikogu oli uue regulatsiooni kehtestamisel teadlik, et lahendab tema ettepaneku osaliselt.

1. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi hinnangul on PS § 142 lg-s 1 sätestatud menetlusreegel, mille eesmärk on kaitsta õigustloova akti vastuvõtnud organi pädevust. PS § 142 lg 1 eesmärgiga on paremini kooskõlas tõlgendus, mille järgi õiguskantsler peab enne Riigikohtule taotluse esitamist olema õigustloova akti sama sätet vaidlustanud Riigikogus.
2. Kolleegium märgib, et praeguses kohtuasjas ta sellest reeglist erandi tegemiseks vajadust ei näe. Ainuüksi asjaolust, et õiguskantsler tegi eelnõu 175 SE (XII koosseis) menetluses seadusandjale teatavaks, et eelnõus valitud lahendus kõrvaldab
3. mai 2011 ettepanekus nr 12 välja toodud põhiseadusliku probleemi üksnes osaliselt, ei saa teha järeldust, et eelnõu vastu võttes hääletas Riigikogu sisuliselt ümber
4. juuni 2011 hääletuse tulemused, millega õiguskantsleri ettepanek heaks kiideti. Selge järelduse Riigikogu tahte kohta saaks teha juhul, kui oleks läbitud RKKTS
5. peatükis sätestatud menetlus.
6. Lähtudes asjaolust, et õiguskantsler ei ole Riigikogule esitanud ettepanekut

RS § 251 põhiseadusega kooskõlla viimiseks, ja tuginedes PSJKS § 11 lg-le 2, jätab põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium õiguskantsleri

1. jaanuari
2. a taotluse nr 10 läbi vaatamata. Märt Rask, Tõnu Anton, Eerik Kergandberg, Lea Kivi, Jaak Luik