RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine Eesti Vabariigi nimel 3-3-1-84-12 3

) § 15 lg 1 andis Vabariigi Valitsusele volituse kehtestada oma määrusega ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ja nende rakenda​mise kord.

§ 15

lg-d 2 ja 3 täpsustasid ravimite juurdehindluse piirmäärade kehtestamise põhimõtteid, muu hulgas tuli arvestada sellega, et ravimite jaemüügi kaalutud keskmine juurde​hindlus jääks vahemikku 21–25% (

§ 15

lg 3 p 5).

§ 15lg 1 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 21.

veebruari

1. a määrus nr 36 "Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ning nende rakendamise kord" (määrus nr 36) jõustus samuti
2. märtsil
3. Määruse nr 36 § 3 kohaselt rakendatakse ravimite jaemüügil proportsio​naalset juurdehindlust ja fikseeritud juurdehindlust. Ravimite juurdehindluse piirmäärad on toodud määruse lisaks olevas tabelis, mille p 2 kohaselt on ravimite jaemüügil proportsionaalse juurde​hindluse piirmäärad sõltuvalt originaali ostuhinnast 0–40% ja fikseeritud juurdehindluse piirmäärad 6 või 80 krooni (redaktsioon kehtivusega kuni
4. detsember 2010).
5. OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax, OÜ Raja Apteek ja OÜ Karlova Apteek (likvideerimisel) esitasid Tallinna Halduskohtule kaebused, milles palusid tunnistada määrus nr 36 põhiseaduse vastaseks ja mõista Vabariigi Valitsuselt kaebajate kasuks välja hüvitis põhiseaduse vastase õigust​loova aktiga tekitatud kahju (saamata jäänud tulu) hüvitamiseks. Kaebuste põhjendused: 3.1.

§ 15

lg 3 p 5 kohaselt peab ravimite jaemüügil kaalutud keskmine juurdehindlus jääma vahemikku 21–25%. Sotsiaalministeeriumi

1. a analüüsi kohaselt oli
2. a ravimite kaalutud keskmine juurdehindlus 18,66%. Vabariigi Valitsus on olnud tegevusetu määruses nr 36 sätestatud jaemüügi juurdehindluse piirmäärade

§-s 15 sätestatuga kooskõlla viimisel. Seadusega vastu​olus olev määrus on põhiseaduse vastane ja tuleb jätta kohaldamata. Ka juurdehindluse piirmäärade kehtestamise põhimõtteid ette nägevad

§ 15

lg-d 2 ja 3 on vastuolus proportsionaalsuse põhi​mõttega, sest apteekide majandustegevusele ja tulu saamise võimalusele seatud piirangud ei võimal​da neil kasumlikult tegutseda. Kaebajatele on tekkinud kahju saamata jäänud juurdehindlustulu näol, sest nad on olnud ravimite müümisel seotud määruses nr 36 sätestatud piirmääradega ja kaalutud keskmine juurdehindlus on olnud seetõttu madalam

§ 15lg 3 p-s 5 sätestatust. 3.2. Riigivastutuse seaduse (RVast

S) §-s 14 sätestatud eeldused kahju hüvitamiseks on täidetud.

§ 15

lg-d 1 ja 3 ning määrus nr 36 on kaebajate suhtes otsekohaldatavad, sest need normid määratlevad äärmiselt selgelt juurdehindluse piirid ravimite hinnagruppide suhtes ehk juurdehindlus sõltub kaupade sisseostuhinnast. Kaebajatel puudub võimalus määruse nr 36 täitmisest keelduda, sest sellele võib järgneda tegevusloa kaotus. Samuti kuuluvad kaebajad RVastS § 14 lg 1 tähenduses eriliselt kannatanud isikute hulka, sest regulatsioon on suunatud jaemüügiga tegelevatele ja apteegi​teenust osutavatele ettevõtjatele. Kaebajad kuuluvad otseselt

§ 15ja selle alusel kehtestatud määruse adressaatide hulka.

Apteegiteenuse osutamine on olnud kaebajate ainus ettevõtlus. Apteek ei tegutse teistes valdkondades, mistõttu puudutab

regulatsioon kaebajate kogu tegevust.

1. Tallinna Halduskohus jättis
2. aprilli
3. a otsusega haldusasjas nr 3-08-2267 kaebused rahuldamata. Otsuse põhjendused: 4.
4. Kuigi kaebused on esitatud riigisisese õiguse alusel, tuleb riigivastutuse seaduse ja põhiseadus​likkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskirjast nähtuvalt RVastS §-s 14 sätestatud eriliselt kannatanud isiku mõiste sisustamisel lähtuda Euroopa Kohtu praktikas kujundatud seisukohtadest. See tähendab, et normi tõttu kannatanud isikute rühmas tuleb moodustada teatud objektiivsete tunnuste alusel alamrühm, kuhu kuulub väiksem hulk isikuid, kelle kannatused on erilised ehk kes on iseäranis kannatanud. Kaebajad ei ole esile toonud mis tahes asja​olusid, mis eristaksid neid "kannatuste astmelt" teistest Eesti apteegiteenuse osutajatest, kellele

§ 15

ja määrus nr 36 samamoodi laienesid.

§ 15

lg 3 p-s 5 on silmas peetud jaemüügi​sektori kaalutud keskmist juurdehindlust, mida kinnitab ka

§ 15

lg 2.

§ 15

lg 3 p 5 suunatust mitte konkreetse ettevõtja majanduslike huvide kaitsele, vaid sektori kui terviku kaitseks kinnitab asjaolu, et juurdehindluse piirmäärad kehtestab Vabariigi Valitsus abstraktse sisuga õigust​loova aktiga, mitte konkreetsele ettevõtjale suunatud haldusaktiga. Vabariigi Valitsus ei taga ega saagi tagada konkreetse ettevõtja kaalutud keskmist juurdehindlust teatud vahemikus, sest see sõltub ettevõtja profiilist, ärilistest otsustest ja tegevusest (kaubasortimendist, läbimüügist). Seega ei ole

§ 15

lg 3 p 5 eesmärk tagada igale konkreetsele ettevõtjale juurdehindlusprotsent kindla suuruse või vahemikuna. Järelikult ei anna see säte kaebajatele subjektiivseid õigusi ning nad pole käsitatavad

§ 15lg 3 p 5 otseste adressaatidena. Kaebajate puhul pole täidetud RVast

S § 14 lg-s 1 sisalduv eeldus – rikutud kohustuse aluseks olev norm ei ole otsekohaldatav. 4.

1. Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 3 lg 1 ja § 87 p 6 rikkumine Vabariigi Valitsuse poolt on käsitatav avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisena RVastS § 14 lg 1 mõttes, kuid kui puuduvad muud RVastS § 14 lg-s 1 toodud alused, ei oma määruse võimaliku põhiseadusvastasuse tuvastamine asja lahendamise jaoks enam tähtsust.
2. OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax, OÜ Raja Apteek ja OÜ Karlova Apteek (likvideerimisel) palusid apellatsioonkaebustes halduskohtu otsus tühistada ja uue otsusega kaebused rahuldada.
3. Tallinna Ringkonnakohus jättis
4. juuni
5. a otsusega apellatsioonkaebused rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Otsuse põhjendused: 6.
6. Riigivastutuse seaduse ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskirjast nähtub üheselt, et RVastS § 14 uue redaktsiooni eesmärk oli kombi​nee​rida Francovichi kahju hüvitamise nõue Plaumanni reegliga kohtusse pöördumiseks. Seadus​andja eesmärgiks oli vältida massnõudeid ja tõlgendada eriliselt kannatanud isiku mõistet kitsalt. Ehkki seletuskirjast nähtub tahe kehtestada ühtsed reeglid nii riigisiseste kui ka Euroopa Liidu õigus​aktidega tekitatud kahju hüvitamiseks, ei anna see veel alust laiendada seaduse sõnastust riigisisese vastutuse osas isegi juhul, kui samast sõnastusest ei oleks tegelikkuses võimalik Euroopa Kohtu praktikat arvestades rangelt juhinduda Euroopa Liidu õigusele tugineva kahju hüvitamise nõude lahendamisel. Liikmesriikidel on küll kohustus tagada, et materiaalsed ja menetluslikud tingimused Euroopa Liidu õiguse rikkumisele tuginevate kahjunõuete lahendamiseks ei oleks vähem soodsad riigisiseste kahjunõuete esitamise suhtes ettenähtutest, kuid teisalt puudub Euroopa Liidu õiguses reegel, mis keelaks liikmesriigil piirata riigisisesel õigusel põhinevate kahjunõuete esitamist võrreldes Euroopa Liidu õigusel baseeruvate kahjunõuetega. Euroopa Liidu õiguse rikkumisel võib riigivastutus olla kannatanusõbralikum kui riigisisese õiguse rikkumisel. Seetõttu ei ole võimalik tõlgendada eriliselt kannatanud isiku mõistet Euroopa Kohtu hilisema praktika eeskujul laiemalt. 6.
7. Kuigi kaebajad on

§ 15

lg 3 p-st 5 ja määrusest nr 36 otseselt õiguslikult puudutatud, ei ole nad isiklikult

§ 15lg 3 p 5 ega määruse nr 36 adressaadid.

Nimetatud õigusaktid tekitavad õiguslikke tagajärgi üldiselt ja abstraktselt määratletud isikute rühmale, puudutades kaebajaid sarnaselt kõigi teiste apteegiteenust osutavate ettevõtjatega. RVastS § 14 lg-s 1 sisalduv eriliselt kannatanud isikute rühma kuulumise tingimuse täitmine eeldab, et vaidlusaluse normi tõttu kannatanud isikute hulgas peab olema võimalik moodustada teatud objektiivsetele ja individuaal​setele tunnustele vastav kitsas rühm isikutest, kes on ülejäänud puudutatud isikutega võrreldes kannatanud erilisel määral. Asjaolust, et apteegiteenuse osutajate arv on piiratud ja igal ajahetkel kindlaksmääratav, ei järeldu, et nende ettevõtjate seas polegi tarvis eriliselt kannatanuid eraldi piiritleda. Kuivõrd määrus nr 36 on suunatud ravimite jaemüüjatele, ei ole asjakohane kannatuste raskusastme võrdlemine nende ettevõtjatega, kes ravimite jaemüügiga ei tegele. Õigeks võrdlus​aluseks ei ole ka kontserni kuulumine või mittekuulumine, sest vaidlusalune regulatsioon on ühe​taoline kõigile ravimite jaemüüjatele ega koorma n-ö sõltumatuid apteeke teistest enam. Eriliselt kannatanud isikute rühma ei kuulu ka ettevõtjad, kes on sunnitud väidetavalt just vaidlusaluse regulatsiooni tõttu oma majandustegevuse regulaarse ebarentaabluse pärast lõpetama. Käesoleval juhul ei pruugi ühelgi ravimite jaemüügiga tegeleval ettevõtjal selliseid eritunnuseid olla, kuid see ei tähenda, et sätte tõlgendus oleks ilmselgelt ebaõige või ebaõiglane. Puudub alus eeldada, et RVastS § 14 lg 1 alusel nõude esitamine on pelgalt illusoorne, sest Euroopa Kohus on samamoodi väga piirava sisuga nn Plaumanni testi rakendamisele vaatamata hagisid vahel vastuvõetavaks tunnistanud. Regulatsiooni muutmine on seadusandja pädevuses. 6.

1. RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud kitsendust ei saa pidada kahju hüvitamise põhiõigusega vastuolus olevaks ja piirangut ei ole võimalik jätta asjas kohaldamata. Vajadust hoida ära riigile ette​nägematute ja potentsiaalselt väga ulatuslike kulutuste tekkimine seoses üldkehtivate õigusnormide sätestamisega demokraatliku otsustusprotsessi tulemusena, ei saa pidada sedavõrd väheoluliseks, et tegemist ei saaks olla põhiseaduslikku järku õigusväärtusega, mis võiks legitiimselt õigustada seadus​reservatsioonita põhiõiguse piiramist. Piisavad riigieelarvevahendid on paljudel juhtudel just teiste oluliste põhiõiguste ja põhiseaduslike väärtuste kindlustamise vältimatuks eel​tingimuseks ning vahendite puudumine seaks ohtu riigi põhifunktsioonide täitmise tervikuna. RVastS § 14 lg 1 kui abstraktse ja üldise sisuga õigusnormi tõlgendamisel, mis kohaldub ühetaoliselt nii seadusandja kui ka täitevvõimu poolt õigustloovate aktide andmise või andmata jätmise korral, ei ole asjakohane, kui ulatuslikud saaksid võimalikud kahjunõuded konkreetsel juhul olla ning kui hästi ettenähtav pidi vastava regulatsiooni kehtestamisel olema isikutele kahju tekkimine. 6.
2. Kuivõrd kahju hüvitamise nõuded tuleb jätta rahuldamata juba ainuüksi põhjusel, et kaebajad ei ole tõendanud enda kuulumist määruse nr 36 tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma, siis ei ole ots​tarbekas ega vajalik täiendavalt analüüsida

§ 15

lg 3 p 5 ja määruse nr 36 eesmärke ning nende normide otsekohaldatavust ja põhiseaduslikkust, samuti avaliku võimu kandja kohustuse väidetava rikkumise esinemist ja selle olulisust. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

1. OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax ja OÜ Raja Apteek paluvad kassatsioonkaebustes ringkonna​kohtu otsus tühistada ning saata asi tagasi alama astme kohtule uueks arutamiseks. Kassatsioon​kaebuste põhjendused: 7.
2. Ringkonnakohus on RVastS § 14 lg-t 1 vääralt kohaldanud ja ebaõigesti tõlgendanud eriliselt kannatanud isiku tunnust. Kuna kaebused tuginevad ainult siseriikliku õiguse rikkumisele, siis ei ole nn Plaumanni test ja muud Euroopa Kohtu praktika loodud kriteeriumid rakendatavad. Siseriiklikult tuleb tõlgendada eriliselt kannatanud isiku mõistet laiemalt. Plaumanni test ei haaku siseriikliku kahju hüvitamise kaebeõigusega, sest kitsendab liigselt isiku kaebeõigust ja viib selle sisuliselt nullini. RVastS kavandatav muudatus kaotab eriliselt kannatanud isiku mõiste, mis näitab, et tegemist on ebaõnnestunud tingimusega. 7.
3. Kaebajad on määruse nr 36 adressaadid, mistõttu tuleks neid käsitada eriliselt kannatanud isikutena. Vastustaja rikkumine on oluline, sest akti andja on kehtiva regulatsiooni seaduse​vastasu​sest teadlik, kuid ei tee alates
4. a põhiseaduspärase olukorra loomiseks piisavalt pingutusi. Ravimite jaemüüjad on õigusvastase määruse tõttu teiste ettevõtjatega võrreldes ebaõiglases olu​korras – nende tulu teenimise võimalus on piiratud ja määrus nr 36 tekitab jätkuvalt kahju. Ka õigus​kantsler jõudis järeldusele, et määrus nr 36 ei ole

-ga ja PS-ga kooskõlas, ravimite jaemüüjad on antud juhul Sotsiaalministeeriumi tegevusetuse tõttu otseselt kannatanud isikud ja neil võib olla tekkinud õigus kahju hüvitamisele. 7.

1. Ringkonnakohtu RVastS § 14 lg-le 1 antud tõlgendus ei ole kooskõlas PS §-ga
2. Asudes piirama apteegiteenuse osutajate poolt rakendatavaid ravimite jaemüügihindasid, pidanuks riik arvestama sellega, et need piirangud peavad olema proportsionaalsed. Kaebajatele jääb arusaama​tuks, millistel andmetel või arvutustel põhineb ringkonnakohtu järeldus, et riigil puuduvad piisavad rahalised vahendid kahjunõude täitmiseks. Riigi ebapiisavatele vahenditele viidates isikute kaebe​õigusest ilmajätmine moonutab PS §-s 15 sätestatud põhiõigust kohtusse pöördumiseks. Sellisel juhul sõltuks kaebeõiguse realiseerimine riigi majanduslikust olukorrast. Seejuures ei ole kohtud veel asunud tekitatud kahju suurust kindlaks tegema.
3. OÜ Karlova Apteek (likvideerimisel) palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu ja haldus​kohtu otsused tühistada ning saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Kassatsioonkaebuse põhjendused: 8.
4. Ringkonnakohus on RVastS § 14 lg-t 1 valesti kohaldanud. Norm on kehtestatud eelkõige seadusandja õigustloovate aktide andmisega tekkivate kahjude hüvitamise piiramiseks. Olukord erineb, kui täitevvõim ei täida seadusi ja kehtestab seadusega vastuolus oleva määruse. 8.
5. Määrus nr 36 on kehtestatud formaalselt üldaktina, kuid sarnaneb sisult üldkorraldusele. Sama​moodi on Riigikohus lugenud asjas nr 3-4-1-6-10 üldkorralduseks ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse § 14 lg 2 alusel antud hinnamääruse. Kuna üldkorraldus ei ole üldakt, tekib küsimus RVastS § 14 lg 1 kohaldatavusest ja

§ 15lg 1 kooskõlast PS § 87 p-ga 6.

8.

1. Riigikohus on selgitanud, et seaduse regulatsioon, mis näeb ette sellise õigustloova akti andmise, millest tuleneb vahetult isiku subjektiivsete õiguste ja vabaduste riive, ei ole vältimatult põhi​seaduse vastane. Määrav on küsimus, kas õigustloova aktiga isiku subjektiivsete õiguste riivet kehtestades on isikule piisavalt tagatud PS §-st 14 tulenev põhiõigus korraldusele ja menetlusele, samuti see, kas isikule on tagatud PS §-st 15 tulenev õigus vaidlustada kohtus tema suhtes kehtestatud piiranguid. Antud juhul piiratakse isikute ettevõtlusvabadust ja omandit, kuid neil puudub kaebeõigus, ja kohtud leiavad, et neil puudub ka õigus nõuda kahju hüvitamist. 8.
2. Isegi kui kohaldada RVastS § 14 lg-t 1, ei ole põhjendatud tõlgendada selles toodud eriliselt kannatanud isiku tunnust sedavõrd kitsalt, nagu on teinud seda kohtud, sest selle tagajärjel muutub säte deklaratiivseks. Piirangud peavad tulenema kahju tekitamise asjaoludest, mitte sellest, kas normi adressaatidest on võimalik moodustada mingeid rühmasid. Antud juhul on aastaid piiratud isikute ettevõtlusvabadust ja täitevvõim on teadlikult rikkunud seaduse regulatsiooni teatud kindla ringi ettevõtjate suhtes, kelle tegevus on üldjuhul äärmiselt rangelt reguleeritud. Selle tulemusel ei olnud kaebaja tegevus enam kasumlik ja jätkusuutlik ning tänaseks on kaebaja majandus​tegevuse lõpetanud. Samal ajal on vastustaja viimased viis aastat olnud teadlik, et määrus nr 36 on vastuolus seadusega ja et selline vastuolu tekitab iga päev rahalist kahju kõikidele apteegi​teenuse osutajatele. Selline olukord ei saa olla RVastS § 14 lg 1 kaitse-eesmärk ega olla kooskõlas õigusriigi põhi​mõtetega. Samuti seab see kahtluse alla RVastS § 14 lg 1 kooskõla PS §-ga
3. Kahju hüvitamist võib piirata ja eriti õigustloovate aktide puhul, kuid kõik piirangud peavad olema mõistlikud, proportsionaalsed ja vajalikud. Antud juhul on RVastS § 14 lg-le 1 antud sisu, mille proportsio​naalsuses ja eesmärgipärasuses võib tõsiselt kahelda, sest kahju hüvitamine muutub juhuslikuks ja täitevvõimu õigusvastane tegevus üldaktide andmisel ei too kaasa olulisi õiguslikke tagajärgi. 8.
4. Antud juhul Plaumanni reegel ei kohaldu. See piirab Euroopa Kohtu poole pöördumist, mitte kaebeõigust tervikuna, ja suunab isikuid siseriikliku kohtu poole pöörduma. Antud juhul aga piiratakse kaebaja kaebeõigust lõplikult, sest tal ei ole rohkem võimalusi kahju hüvitamiseks. RVastS § 14 lg 1 eesmärgiks varasema redaktsiooniga võrreldes oli laiendada õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamise regulatsiooni ja kehtestada ühised reeglid nii siseriikliku kui ka ühenduse õigusaktidega tekitatud kahju hüvitamiseks. Kaebajal ei olnud tegutsemise ajal võimalik esitada primaarnõudeid ja vältida kahju tekkimist muul moel, sest antud juhul rikub kaebaja õigusi üldakt, mille vaidlustamiseks või kehtivuse peatamiseks tal puuduvad õiguskaitsevahendid. Kaebajal ei olnud võimalik kujundada oma tegevust selliselt, et müüa suurema juurdehindlusega ravimeid. Kaebaja müügikäibest moodustas 20% kaup, millele juurdehindlusmäärad ei kohaldunud, 60–70% ravimitest olid retseptiravimid, mis on kallimas hinnaklassis ja väiksema juurdehindlusmääraga. Ravimite soovitamisel klientidele tuli lähtuda ainult meditsiinilistest kriteeriumitest. Samuti pidi soovitama odavamat ravimit. Ravimite hinnad on tõusnud, samas kui määruse nr 36 regulatsioon on jäänud samaks. Seega müüvad apteegid tahes-tahtmata ravimeid, mis kuuluvad kallimasse hinnaklassi ja on seetõttu madalama juurdehindlusmääraga. 8.
5. Määrus on otsekohaldatav, sest määratleb detailselt ära ravimite juurdehindluse, ja selle mitte​täitmine tooks kaasa sanktsioonid.
6. Tea Siimon, Küllike Lääne ja Peeter Sarjas paluvad kassatsioonkaebustes tühistada ring​konna​- kohtu ja halduskohtu otsused ning saata asi tagasi halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Kassaatorid leiavad, et nende näol on tegemist kohtumenetlusse kaasamata jäänud kolmandate isikutega. Nad on vastavalt OÜ Akos Apteek, OÜ Raja Apteek ja OÜ Giromax ainuosanikud. Kohtu​otsused avaldavad mõju nende õiguspärastele huvidele ja põhiõigustele (ettevõtlusvabadus, omandipõhiõigus, kutsevabadus). Iseseisva kassatsioonkaebuse esitamist põhjendavad nad asja​oluga, et ringkonnakohus jättis õigustamatult istungiprotokolli märkimata ja kohtuotsuses käsitle​mata nende seisukoha, et kui apteekide seas tuleks moodustada eriliselt kannatanud isikute alam​rühm, siis võiks selleks pidada iseseisvaid apteeke, mis ei kuulu kontserni ravimite hulgimüüjatega ja kuuluvad proviisoritele. Osaühingu kahju tähendab otsest kahju ka ainuosanikule ning apteegi tulude õigusvastase piiramisega kahjustatakse otseselt ka proviisorite õigusi ja huve.
7. Vabariigi Valitsus (Sotsiaalministeeriumi kaudu) palub jätta kassatsioonkaebused rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse muutmata. Väär on kaebajate seisukoht, et RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud eriliselt kannatanud isiku tunnust tuleb tõlgendada erinevalt, sõltuvalt sellest, kas kahju hüvitamine tugineb Euroopa Liidu või siseriikliku õiguse rikkumisele. Ka juhul, kui vastab tõele väide, et RVastS-st on kavas muuta, ei viita see võimalusele ega vajadusele kehtivat seadust teisiti tõlgendada. Asjaolu, et kaebajad on

§ 15

lg 3 p-st 5 ja määrusest nr 36 õiguslikult puudutatud, ei tähenda veel nende kuulumist eriliselt kannatanud isikute rühma või normi otsekohaldatavust. Kahju hüvitamise nõuded põhinevad õigustloovate aktide sätetel, mis ei ole suunatud ühelegi konkreti​seeritud apteegiteenuse osutajale, mistõttu ei saa väita, et kaebajad on

§ 15lg 3 p 5 või määruse nr 36 adressaadid.

Viidatud õigusaktid tekitavad õiguslikke tagajärgi üldiselt, ja abstraktselt määratletud isikute rühmale, puudutades kaebajaid sarnaselt kõigi teiste apteegiteenust osutavate ettevõtjatega. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 11. Käesoleval juhul on vaidluse all kaebajatele väidetavalt õigusvastase määrusega nr 36 tekitatud kahju (saamata jäänud tulu) hüvitamise võimalikkus RVastS § 14 lg 1 alusel. Määrus nr 36 on kehtestatud

§ 15

lg 1 alusel, mille kohaselt kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ja nende rakendamise korra. Kaebajate arvates ei ole määrus nr 36 kooskõlas

§ 15

lg 3 p-s 5 sätestatuga ning piirab seetõttu põhiseaduse vastaselt nende ettevõtlusvabadust ja tulusaamise võimalusi. 12. Kuigi 1. märtsil 2005 jõustunud

on välja töötatud Euroopa Liidu ravimialase õiguse alusel, millele viitab ka ravimiseaduse eelnõu (X Riigikogu 360 SE) seletuskiri, on Euroopa Parlamendi ja Nõukogu

1. novembri
2. a direktiivi 2001/83/EÜ art 4 lg 3 järgi jäetud ravimihindade kindlaks​määramine liikmesriikide otsustuspädevusse. Seega toimub käesolev vaidlus siseriikliku õiguse üle. Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõtetega tuleb siin arvestada üksnes niivõrd, et siseriiklikud normid ei diskrimineeriks teiste Euroopa Liidu liikmesriikide ettevõtjaid kohalike ettevõtjatega võrreldes ega kahjustaks Euroopa Liidu õiguse elluviimist. Praegusel juhul ei ole tegemist sellise probleemiga. Määrusega nr 36 kehtestatud ravimite juurdehindluse piirmäärad kehtivad kõigile hulgi- ja jae​- müüjatele, kes Eestis ravimeid müüvad. Ettevõtja päritolul põhinevat diskrimineerimist määrusest nr 36 ei nähtu.
3. Kaebajate kahjuhüvitamise nõuded on esitatud RVastS § 14 lg 1 alusel, mis sätestab avaliku võimu kandja vastutuse erijuhu üldisest kahjuhüvitamise kohustusest. Kahjuhüvitamise kohustust ei too kaasa iga juhtum, kus õigusvastase õigustloova akti või selle andmata jätmisega võib olla isikule kahju tekitatud. RVastS § 14 lg 1 järgi peavad õigustloova akti või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise nõude rahuldamiseks olema täidetud kõik järgmised tingimused: 1) on antud õigustloov akt või jäetud see andmata; 2) isikule on tekkinud kahju; 3) kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega; 4) esineb põhjuslik seos avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumise ja isikule tekkinud kahju vahel; 5) rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav; 6) isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma. RVastS § 7 lg-st 1 tulenevalt peab õigustloova akti või selle andmata jätmisega rikutud norm olema vähemalt muu hulgas suunatud kaebaja õiguste kaitsele. RVastS § 7 lg 4 ja võlaõigusseaduse § 127 lg 2 järgi peab rikutud kohustuse eesmärk olema just sellise kahju ärahoidmine.
4. Kolleegium hindab alljärgnevalt, kas käesoleval juhul on vastutuse tekkimiseks täidetud RVastS § 14 lg 1 tingimused: kas määruse nr 36 näol on tegemist õigustloova aktiga (I), kas kaebajad kuuluvad eriliselt kannatanud isikute rühma (II), kas vastustaja rikkus oma kohustusi, ja kui rikkus, siis kas see rikkumine on oluline (III), kas rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav ja kas kaebajad on kandnud kahju (IV). Viimaks lahendab kolleegium kassatsioonkaebused ja taotlused kolmandate isikute menetlusse kaasamiseks (V). I
5. Kaebajad on kaebuse alusena näidanud ära määruse nr
6. OÜ Karlova Apteek (likvideerimisel) leiab kassatsioonkaebuses, et määruse nr 36 näol on tegemist üldkorraldusega ja seetõttu RVastS § 14 lg 1 käesolevale juhtumile ei kohaldu.
7. RVastS § 14 järgi ei oma tähtsust, millist liiki õigustloova aktiga on tegemist. Õigustloovaks aktiks, millega tekitatud kahju hüvitamist saab nimetatud sätte alusel nõuda, võib olla nii seadus​andliku ja täidesaatva riigivõimu kui ka kohaliku omavalitsuse organi õigustloov akt.
8. Määruse nr 36 näol on tegemist täidesaatva riigivõimu õigustloova aktiga RVastS § 14 lg 1 tähenduses. Vabariigi Valitsuse seaduse § 27 lg 1 kohaselt on Vabariigi Valitsuse määrus õigustloov akt.

§ 15

lg 1 esimene lause kohustab valitsust ravimite juurdehindluse piirmäärasid kehtestama just nimelt määrusega. Seadusandja on akti vormi valinud vastavuses selle materiaalse sisuga (vrd Riigikohtu üldkogu 31. mai 2011. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-85-10, p-d 21–24).

§ 15

lg 1 esimeses lauses sätestatud õigusakti vormi valik on käesoleval juhul põhjendatud. Haldus​menetluse seaduse § 88 järgi on määrus õigusakt, mille haldusorgan annab piiritlemata arvu juhtude reguleerimiseks. Käesoleval juhul reguleerib määrus nr 36 piiritlemata arvu juhtumeid, mil ravimeid müüakse. Sellel määrusel on ka üldkohustuslik iseloom, sest sellele alluvad üldiste tunnuste alusel Eestis ravimite hulgi- ja jaemüügiga tegelevad ettevõtjad. Määrus nr 36 täpsustab

-ga antud volituse piires

reguleerimisalasse kuuluvat ravimite hinnaregulatsiooni. Seega on tegemist õigustloova aktiga nii formaalses kui ka materiaalses tähenduses. II

1. RVastS § 14 lg 1 alusel saab kahju hüvitamist nõuda isik, kes kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma. Ringkonnakohtu arvates tuli kaebused jätta rahuldamata ainuüksi põhjusel, et kaebajad ei kuulu eriliselt kannatanud isikute rühma.
2. Kolleegium ei nõustu haldus- ja ringkonnakohtuga eriliselt kannatanud isiku tunnuse sisusta​misel. Kuigi riigivastutuse seaduse ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seaduse eelnõu (X Riigikogu 357 SE) seletuskirjast nähtub, et RVastS § 14 välja​töötamisel sooviti lähtuda Euroopa Kohtu praktikas välja kujundatud riigivastutuse põhimõtetest, on tegemist siiski siseriikliku normiga, mille tõlgendamine on siseriikliku kohtu ülesanne. Normi loomisel aluseks olnud Euroopa Kohtu praktika võib olla üheks abinõuks normi tõlgendamisel.
3. Liikmesriigi seadusandja on pädev reguleerima kahju hüvitamist nii juhul, kui see on tekitatud riigi​sisese õiguse rikkumisega, kui ka juhul, mil kahju tekitamisel rikuti Euroopa Liidu õigust. Euroopa Liidu õigusaktidega ei ole liikmesriikide seadusandlikku pädevust selles küsimuses kitsen​datud. Euroopa Liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamise reguleerimisel peab liikmes​riigi seadusandaja aga arvestama liikmesriigi vastutuse kohta käivate Euroopa Liidu õiguspõhi​mõtetega nii, nagu neid on sisustanud oma praktikas Euroopa Kohus. Riigisisese riigivastutusõiguse ja Euroopa Liidu õiguspõhimõtete vastuolu korral tuleb liidu õiguse ülimuslikkuse tõttu jätta riigi​sisene norm või selle vastav osa Euroopa Liidu õigusega seotud kahjuasjades kohaldamata.
4. Haldus- ja ringkonnakohus tuginesid ekslikult eriliselt kannatanud isikute rühma sisustamisel Euroopa Kohtu
5. juuli
6. a otsusele kohtuasjas 25/62: Plaumann, mis puudutas kaebeõigust Euroopa Liidu õigusaktide vaidlustamisel isikute poolt, kes ei olnud õigusaktide adressaadid. Eelnimetatud seletuskiri sellele lahendile ei viita. Euroopa Kohus ei ole kahju hüvitamise asjades pidanud vajalikuks, et hüvitise nõudja oleks puudutatud otseselt ja individuaalselt ning et kannatanute hulgas peaks olema eristatav kitsam grupp, kuhu hüvitise nõudja kuulub. Eriliselt kannatanud isiku tunnuse lisamine riigivastutuse seadusesse haakub Euroopa Kohtu varasema praktikaga, kus peeti õigusrikkumise olulisuse hindamisel muu hulgas tähtsaks seda, kas kannatanu kuulub selgelt piiritletud isikute rühma (vrd nt Euroopa Kohtu otsus liidetud kohtuasjades C-104/89 ja C-37/90: Mulder jt, p 16; Esimese Astme Kohtu otsus asjas T-429/05, p 56). Kolleegium on juba selgitanud, et Euroopa Kohtu praegune järjekindel praktika Euroopa Liidu õigusaktide järgimata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise kohta ei näe ette, et isik peaks kuuluma eriliselt kannatanud isikute hulka (
7. novembri
8. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-37-12, p 24). Euroopa Liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamise asjas tuleb see tingimus RVastS § 14 lg-s 1 jätta Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse tõttu kohaldamata. Riigisisese õiguse rikkumise korral puudub kohtul võimalus jätta RVastS § 14 lg-s 1 toodud selge​- sõnalised tingimused kohaldamata vastuolu tõttu Euroopa Liidu õigusega. Sõltumata eelnõu seletus​kirjas märgitust, ei ole aga põhjust sisustada määratlemata õigusmõistet "eriliselt kannatanud isikute rühm" riigisisestes vaidlustes rangemalt, kui seda tehti Euroopa Kohtu varasemas praktikas kahju hüvitamise asjades.
9. Kolleegium selgitab, et eriliselt kannatanud isikute rühma kindlakstegemisel tuleb esiteks kontrollida, kas rikutud norm kaitses muu hulgas kaebajate õigusi. Käesoleval juhul pole kahtlust, et

§ 15

kaitseb muu hulgas ravimimüüjate õigusi.

§ 15

lg 3 p 5 ei anna küll ravimimüüjale õigust kohaldada ravimite jaemüügil juurdehindlust 21–25%, kuid see näeb ette tingimused, mida vastustaja peab arvestama ravimimüüjate ettevõtlusvabaduse ja privaatautonoomia piiramisel.

1. Ringkonnakohus märkis õigesti, et eelnõu seletuskirja järgi oli eriliselt kannatanud isiku tunnuse RVastS § 14 lg-sse 1 lisamise eesmärk vältida massnõuete esitamist. Seletuskirjas viidatakse ka eriliselt kannatanud isikute rühma seosele RVastS § 16 lg-ga
2. Sellest tulenevalt peab eriliselt kannatanud isiku tunnus piirama õigust hüvitisele olukorras, kus vaidlustatav õigusakt või selle andmata jätmine rikub väga suure hulga isikute õigusi. Vaid siis, kui õigustloova akti või selle andmata jätmise tagajärjel tekkinud kahju jaotub terves riigis isikute vahel enam-vähem võrdselt, peab kaebaja põhjendama, mille poolest on tema kannatused teiste isikute omadest erilisemad.
3. Kolleegium leiab, et käesoleval juhul liigituvad kõik ravimite jaemüüjad eriliselt kannatanud isikute rühma. Tegemist on piiratud isikuterühmaga, kes on eristatavad õiguste ja vabaduste piiramise poolest tavapärasest ulatuslikumal määral. Ravimite jaemüüjad on erinevas olukorras võrreldes teiste valdkondade ettevõtjatega, kelle tegevust nii suures mahus ei reguleerita. Kolleegium on eelnevast tulenevalt seisukohal, et kaebajate kahjuhüvitamise nõuete rahuldamine ei eelda seda, et kaebajad tõendaksid enda õiguste intensiivsemat riivet võrreldes teiste ravimite jae​müüjatega. III
4. RVastS § 14 lg 1 alusel kahjuhüvitise väljamõistmiseks peab kahju olema põhjustatud avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega. Kaebajate hinnangul on vastustaja rikkunud määruse nr 36 andmisel

§ 15lg 3 p-s 5 nimetatud kohustust.

26.

§ 15

lg 2 esimese lause järgi võtab Vabariigi Valitsus juurdehindluse piirmäärade ja nende rakendamise korra kehtestamisel arvesse ravimite geograafilist ja rahalist kättesaadavust lõpp​tarbijatele, ravimite turustamisega seotud riske ning kaalutud keskmist juurdehindlust. Sama paragrahvi lg 3 järgi arvestatakse ravimite hulgimüügi ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärade kehtestamisel järgmiste põhimõtetega: 1) rakendatakse proportsionaalset ja fikseeritud juurde​hindlust; 2) juurdehindluse piirmäär ei tohi olla suurem kui 6,40 eurot (varem 100 krooni) ravim​preparaadi kohta; 3) juurdehindlus eri hinnagruppide ravimitele peab looma võrdse huvitatuse kõigi ravimite käitlemiseks hulgi- ja jaemüügis; 4) hulgimüügi kaalutud keskmine juurdehindlus peab jääma vahemikku 7–10%; 5) jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindlus peab jääma vahemikku 21– 25%.

§ 15

lg-st 2 nähtuvalt on kaalutud keskmise juurdehindluse näol tegemist eri hinna​gruppides müüdavate ravimite protsentuaalsete juurdehindluste keskmisega, mis on läbi kaalutud sisseostuhindades arvestatud rahalise käibe proportsiooniga igas hinnagrupis. Kaalutud keskmise juurdehindluse kohta koostab Sotsiaalministeerium igal aastal analüüsi sama paragrahvi lg-s 4 esitatud andmete alusel.

1. Sotsiaalministeeriumi veebilehel avalikustatud analüüsidest ravimite kaalutud keskmise juurde​hindluse kohta hulgi- ja jaemüügis nähtub, et jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindlus oli
2. a 19,22%,
3. a 18,66%,
4. a 18,51%,
5. a 17,30%,
6. a 16,19%,
7. a 16,16% ja
8. a 15,88% (
9. a koostatud analüüsi lk 6 ja
10. a koostatud analüüsi lk-d 5–6). Seega ei ole määrusega nr 36 saavutatud

§ 15

lg 3 p-s 5 ette nähtud tulemust, et ravimite jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindlus peab jääma vahemikku 21–25%. Analüüsidest nähtub, et kaalutud keskmine juurdehindlus on alates

1. a järjepidevalt vähenenud.
2. Ainuüksi eelneva põhjal oleks ennatlik teha järeldust, et vastustaja rikkus seadusest tulenevat kohustust.

§ 15

lg 3 p 5 sätestab tulevikku suunatud statistilise eesmärgi, mille vastustaja pidi kehtestatavate piirmääradega saavutama.

§ 15

lg 3 p 5 ei sätesta, kui kõrgete piirmäärade abil tuleb nimetatud eesmärk saavutada. Seega jättis norm vastustajale eesmärgi saavutamisel ulatusliku otsustamisruumi. 29. Vastustaja kohustuse rikkumise ja selle olulisuse hindamisel ei tohi tähelepanuta jätta ka teisi

§-s 15 sätestatud tingimusi ravimite juurdehindluse piirmäärade kehtestamiseks. Vastustajal tuli arvestada ka sellega, et ravimid oleksid lõpptarbijatele geograafiliselt ja rahaliselt kättesaadavad, et ettevõtjatel oleks võrdne huvi eri hinnagruppides ravimite käitlemiseks ja et juurdehindluse piirmäär ei oleks ühegi ravimipreparaadi puhul suurem kui 6,40 eurot (100 krooni). Tegemist on väga erineva täpsusastme ja paljuski vastandlikke huve kaitsvate tingimustega. Nende seast ühe huvi kaitsmine toob kaasa teiste riivamise. Näiteks

§ 15

lg 3 p-d 1 ja 2 sisaldavad üheselt mõistetavaid reegleid, mille järgimist on võimalik kontrollida vahetult määruse nr 36 alusel. Seevastu

§ 15

lg 3 p-d 3 ja 5 püstitavad eemärke, mille saavutamise suhtes on võimalik seisukoht võtta alles tagantjärele ravimite eri hinna​gruppide käivet hinnates. 30. Kolleegium on seisukohal, et

§ 15

alusel määrust andes pidi vastustaja volitusnormi üldisemaid eesmärke tagama konkreetsemalt sõnastatud delegatsioonipiirangute raames. Nii ei tohtinud vastustaja jaemüügi kaalutud keskmise juurdehindluse suurendamise nimel ületada preparaadi juurdehindluse 100-kroonist piirmäära. Samuti ei tohtinud vastustaja jaemüüjate kaalutud keskmist juurdehindlust teadlikult jätta allapoole

§ 15

lg 3 p-s 5 sätestatud alammäära, viidates üldisemale vajadusele tagada paremini ravimite rahalist kättesaadavust lõpptarbijatele.

§ 15

lg 3 p 5 kohustas vähemalt 21%-lise kaalutud keskmise juurdehindluse tagama ka kallimate ravimite käibe suurenemise korral, samuti sõltumata jaemüüjate tulu kasvust. 31. Rikkumise tuvastamisel ei oma määravat kaalu vastustaja selgitused ravimihindade tõusu koormavast mõjust riigieelarvelistele vahenditele. Seda puudutavad analüüsid ja kaalumine tulnuks teha

eelnõu arutamisel ja ravimite juurdehindluse piirmäärade kehtestamiseks tingimuste seadmisel. Vabariigi Valitsus peab täitma oma ülesandeid talle antud volituste piires. Tal puudub õigus seaduses sätestatut eirata. Kui vastustaja leiab, et seadusandja on jätnud tingimuste seadmisel osa huve kaalumata või on neid kaalunud ebaõigesti, on tal võimalik algatada seaduseelnõu olemasoleva regulatsiooni parandamiseks. 32. Vaid siis, kui selguks, et vastustajal puudus reaalne võimalus saavutada

§ 15

lg 3 p-s 5 sätestatud eesmärk ilma teisi selles paragrahvis püstitatud eemärke, ennekõike ravimite rahalist kättesaadavust olulisel määral kahjustamata, tuleks tõdeda, et vastustaja tegutses kohustuste kollisiooni olukorras. Vaid siis oleks võimalik argumenteerida, et teadlik kõrvalekalle

§ 15

lg 3 p-st 5 ei kujuta endast vastustaja kohustuste olulist rikkumist, st rikkumine oleks vabandatav. Sellise olukorra esinemist peab aga tõendama vastustaja. Lisaks oleks vastustaja pidanud sellises olukorras algatama

muutmise, et § 15 sisemine vastuolu kõrvaldada. 33.

§ 15

lg 3 p 5 rikkumise kindlakstegemisel ei oma tähtsust, kas kaebajate endi ettevõtte​sisene kaalutud keskmine juurdehindlus jäi ettenähtud vahemikku või mitte.

§ 15

lg-test 2 ja 4 nähtub, et kaalutud keskmine juurdehindlus arvutatakse kogu ravimituru käibelt. Seega ei reguleeri

§ 15

üksiku jaemüüja ettevõttesisest kaalutud keskmist juurdehindluse määra.

§-st 15 ei tulene, et jaemüüjad peavad saama kõikidele ravimitele lisada juurdehindluse vähemalt 21% ulatuses. Ettevõttesisene kaalutud keskmine juurdehindlus võib jääda ka alla

§ 15

lg 3 p-s 5 nimetatud vahemiku, samuti olla kõrgem, olenevalt sellest, milline on ettevõtte enda ravimite käive. Ammugi ei olnud vastustajal kohustust tagada, et väiksemate apteekide ettevõttesisene kaalutud keskmine juurdehindlus saavutaks

§ 15lg 3 p-s 5 sätestatud ülemmäära.

Kuna

§ 15

lg-te 2 ja 4 järgi lähtutakse kaalutud keskmise juurdehindluse arvutamisel hulgi​müügiettevõtjate andmetest ja jaemüügiettevõtjatelt andmeid ei küsita, arvutatakse jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindlus järelikult määruses nr 36 sätestatud maksimaalseid lubatavaid juurde​hindluse määrasid arvestades. Tegelikke jaemüügil kohaldatud juurdehindluse määrasid ei arvestata. 34.

§ 15

lg 3 p 5 rikkumisega ei oleks tegemist, kui vastustaja lõi kehtestatud juurdehindluse piirmääradega ravimi jaemüüjatele reaalse võimaluse vähemalt 21%-lise kaalutud keskmise juurde​hindluse saavutamiseks, kuid see jäi saavutamata ravimite käitlejatest sõltuvatel asjaoludel, näiteks kui nende majandusotsuste tõttu käideldi odavamasse hinnagruppi kuuluvate ravimite asemel kõrgemasse hinnagruppi kuuluvaid ravimeid.

§ 15

lg 3 p-s 5 sätestatud statistilise eesmärgi saavutamine ei sõltu ainult vastustaja poolt kehtestatud juurdehindluse piirmääradest, vaid suurel määral eri hinnagruppidesse kuuluvate ravimite käibe osakaalust ravimiturul. Mida kõrgem on ravimipreparaadi hind, seda väiksem peab

§ 15sisemise loogika kohaselt olema preparaadi juurdehindlus.

Tulenevalt

§ 15

lg 3 p-s 2 sätestatud piirmäärast (100 krooni preparaadi kohta) ei olnud vastustajal võimalust lubada sama lõike p-s 5 nimetatud alammäärale (21%) vastavat juurdehindlust preparaatidele hinnaga üle 476 krooni 19 sendi. Samuti sundis

§ 15

lg 3 p 3 vastustajat piirama kallimate ravimite juurde​hindlust rohkem kui odavamate ravimite puhul. Seejuures võib kallimat ravimipreparaati müües müüja kasum absoluutarvuna olla suurem, ehkki juurdehindlusprotsent on väiksem. Selliste vastustaja kohustuse rikkumist välistavate asjaolude tõendamise koormus on vastustajal.

1. Määruse nr 36 näol on tegemist prognoosotsusega. Vastustajal oli apteekide käivet, sealhulgas käivet ravimite hinnaklasside lõikes, seega kokkuvõttes kaalutud keskmist juurdehindlust, võimalik hindade piirmäärade kehtestamisel üksnes prognoosida. Prognoos ja selle alusel määratud juurde​hindluse piirmäärad saavad õigusvastased olla vaid siis, kui vastustaja pidi ette nägema, et kehtestatud juurdehindluse piirmäärade tingimustes ei ole jaemüüjatel, sõltumata nende endi valikutest, võimalik saavutada seadusega ette nähtud statistilist juurdehindlust. Kaalutud keskmise juurdehindluse vahemiku saavutamiseks peab vastustaja tegema nii eelnevalt kui jooksvalt analüüse ja prognoose, samuti jälgima turuosaliste käitumist, turul valitsevat olukorda, ravimitööstuse suundumusi ja elanikkonna tervise olukorda. Tegemist on pikemaajalise protsessiga ja ei ole nõutav, et vastustaja muudaks piirmäärasid igal aastal pärast Sotsiaalministeeriumi analüüsi tulemuste selgumist.
2. Arvestada tuleb aga muu hulgas ka asjaoluga, et vastustajal olid juurdehindluse piirmäärade kehtestamiseks võrdlusandmed olemas juba varasemast ajast. Sotsiaalministeeriumi
3. a analüüsist (toimik nr 3-09-938, tl 12–36) piirmäärade kehtestamise mõju kohta nähtub, et ravimite jaemüügi kaalutud keskmist juurdehindlust arvutati juba enne
4. märtsi
5. Kui Vabariigi Valitsuse
6. mai
7. a määrusega nr 148 "Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piir​määrade ja nende rakendamise korra kinnitamine" kinnitatud juurdehindluse piirmäärad olid madalamasse hinnagruppi kuuluvate ravimite osas mõnevõrra kõrgemad kui määruses nr 36, siis Vabariigi Valitsuse
8. oktoobri
9. a määruses nr 328 "Juurdehindluse piirmäärad ravimite hulgi- ja jaemüügil ning nende rakendamise kord" olid piirmäärad samasugused, nagu need on määruses nr
10. Analüüsist nähtub, et ravimite jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindlus oli
11. a 21,1%,
12. a 20,7%,
13. a 19,89% ja
14. a 17,71% (analüüsi lk-d 7–8).
15. Olulise rikkumise kui vastutuse eelduse tõlgendamisel on võimalik arvestada Euroopa Kohtu praktikat. Kolleegium on andnud sellest ülevaate ja selle põhimõtteid rakendanud
16. novembri
17. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-37-12 (p-d 17–31). Nii liikmesriigi kui Euroopa Liidu enda organite vastutuse tekkimiseks peab Euroopa Liidu õiguse rikkumine olema tõsine (piisavalt kvali​fitseeritud; Euroopa Kohtu otsus liidetud kohtuasjades C‑46/93 ja C‑48/93: Brasserie du Pêcheur ja Factortame, p 50). Rikkumise olulisuse hindamisel võib tähtsust omada riivatud õiguse olulisus, riive intensiivsus, rikutud normi selgus ja sellega jäetud otsustamisruumi ulatus, kahju tekitanud õigus​andja tahtlus, rikkumise vabandatavus, reguleeritavate õigussuhete keerukus (Brasserie, p 42; Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas 5/71: Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt, p 11).
18. Antud juhul riivavad

§ 15

ja määrus nr 36 PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust ning § 32 lg-s 1 sätestatud omandi vaba käsutamise õigust ja lepinguvabadust. Tegemist on lihtreservat​siooniga põhiõigustega. Selline piiramine peab toimuma seaduse alusel ja kooskõlas seadusega. Olukorras, kus määrus nr 36 ei vasta pika aja jooksul

-s toodud tingimustele, on ravimimüüjate õigusi riivatud enam, kui seadus seda võimaldab. 39.

§ 15lg 3 p 5 ei sätesta, kui kõrged peavad juurdehindluse piirmäärad olema.

Selge on sättes püstitatud eesmärk, kuid selle saavutamise vahendid jäeti suures ulatuses lahtiseks. Piir​määrade mõju selgus aastate jooksul. Reguleeritavad suhted olid keerukad – mõju tuli prognoosida, see sõltus käibest ja hinnatõusust, tasakaalustada tuli ettevõtjate, ravimitarbijate ja riigi huvid. Eesmärgi mittesaavutamise võib seetõttu lugeda aastatel 2005–2008 vabandatavaks. 40. Edasise tegevusetuse puhul ei saa aga valitsus määruse mõju prognoosimatusele tugineda. Vastustaja oli Sotsiaalministeeriumi analüüside tõttu teadlik sellest, et määruses nr 36 sätestatud juurde​hindluse piirmääradega ei ole juba aastaid saavutatud kaalutud keskmist juurdehindlust seaduses ettenähtud vahemikus. Sellele juhtis tähelepanu ka õiguskantsler, kes tegi ettepaneku viia määrus nr 36

-s ettenähtuga kooskõlla (I kd tl 25–29). Toimikumaterjalidest (I kd tl 98–105 pöördel; II kd tl 144–149 pöördel, 158–159; III kd tl 6–7) nähtub, et Sotsiaalministeerium pidas vajalikuks algatada

-s sisalduva ravimite juurdehindluse regulatsiooni muutmiseks eelnõu. See kavatsus jäi Rahandusministeeriumi ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi poolt koos​kõlasta​mata. Samuti koostas Sotsiaalministeerium

1. a eelnõu valitsuse määruse muutmiseks, kuid ka see jäi Rahandusministeeriumi kooskõlastuse puudumise tõttu vastu võtmata. Valitsuse​sisesed erimeelsused ei vabanda vastustajat oma kohustuste rikkumisel.
2. Kolleegium ei anna siiski lõplikku hinnangut vastustaja rikkumise ja selle olulisuse kohta, sest halduskohus ja ringkonnakohus ei ole neis küsimustes oma seisukohta kujundanud. Vajadus selles küsimuses lõpliku selguse loomiseks tekiks siis, kui täidetud oleks muud hüvitamise eeldused. IV
3. RVastS § 14 lg-s 1 toodud ühe tingimusena peab rikutud kohustuse aluseks olev norm olema otsekohaldatav. RVastS § 14 lg 1 kehtestamisel märgiti seaduseelnõu seletuskirjas, et norm on otsekohalduv siis, kui ta on selge, täpne ja tingimusteta. Arvestades RVastS § 14 lg 1 kehtestamisel eelnõu seletuskirjas väljendatud eesmärke (kehtestada ühtne vastutuse režiim nii siseriikliku kui Euroopa Liidu õiguse rikkumise puhuks), tuleb RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud otsekohaldatavuse tingimust sisustada võimalikult sarnaselt Euroopa Kohtu praktikaga. Väljakujunenud Euroopa Kohtu praktika järgi on ühenduse õiguse rikkumisega tekitatud kahju eest liikmesriikide vastutuse tekkimise eelduseks, et rikutud õigusnormi eesmärk on anda üksik​isikutele õigusi, rikkumine on piisavalt selge ning riigil lasuva kohustuse rikkumise ja kahju kandnud isikutele tekkinud kahju vahel on otsene põhjuslik seos (vt nt Euroopa Kohtu otsus kohtu​asjas C-278/05: Robins jt, p 69). RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud otsekohaldatavuse tingimus seondub kahe esimese nimetatud tingimusega. Euroopa Kohtu hinnangul eeldab selge rikkumine seda, et liikmesriik on ilmselgelt ja raskelt eiranud oma kaalutlusõiguse piire, ning selle tuvastamisel tuleb hinnata eelkõige rikutud õigusnormi selguse ja täpsuse astet ning kaalutlusruumi ulatust, mille rikutud õigusnorm siseriiklikele ameti​asutus​tele annab (Robins, p 70). Liikmesriigi kaalutlusruum on oluline kriteerium ühenduse õiguse piisavalt selge rikkumise tuvastamisel. Nimetatud kaalutusruum sõltub suuresti rikutud õigusnormi selguse ja täpsuse astmest (Robins, p-d 72–73).
4. Sellest tulenevalt on kolleegium seisukohal, et RVastS § 14 lg-s 1 tuleb otsekohaldatavuse tingimust mõista kui rikutud normi piisava selguse ja täpsuse nõuet, mida Euroopa Kohus on oma praktikas käsitanud kui kohustuse olulise rikkumise üht aspekti. Norm peab olema sedavõrd selge ja täpne, et isikul oleks sellele võimalik kohtus tugineda (vt Brasserie du Pêcheur ja Factortame, p 23).
5. Kuivõrd vastustajale heidetakse ette

nõuetele mittevastava määruse nr 36 kehtestamist, saab rikutud kohustuse aluseks olevaks normiks olla

§ 15lg 3 p 5.

Kolleegiumi hinnangul ei ole

§ 15

lg 3 p 5 näol tegemist otsekohalduva normiga eeltoodud tähenduses.

§ 15

lg 3 p-st 5 ei tule ravimi jaemüüjale õigust kasutada ravimite jaemüügis juurdehindlust 21–25%, vaid see säte räägib kaalutud keskmisest juurdehindlusest, seega juurdehindluste statistilisest keskmisest, mis tuleb saavutada valitsuse kehtestatud piirmäärade rakendamise kaudu. 45.

§ 15

lg 3 p 5 on küll selge küsimuses, millisesse vahemikku peab kaalutud keskmine juurde​hindlus jääma, kuid ei täpsusta, millised peavad olema vastustaja kehtestatavad juurde​hindluse piirmäärad selleks, et nõutav kaalutud keskmine juurdehindlus saavutada. Vastustajal on

§ 15

lg 3 p-s 5 toodud eesmärgi saavutamiseks vahendite valikul ulatuslik kaalutlusruum. Seega ei ole vaidlusalune norm piisavalt detailne. Ehkki juba 2008. aastaks ilmnes, et piir​määrasid tuleks tõsta, pole teada, milliste hinnaklasside osas ja kui palju oleks tulnud neid tõsta. Sellele küsimusele vastamiseks peaks kohus vastustaja asemel asuma tegema valikuid, millise hinna​klassi piirmäärasid millises ulatuses tõsta ning kuidas ja millisel määral tagada muude

§ 15põhi​mõtete täitmine.

Prognoosida tuleks, kuidas piirmäärade tõstmine mõjutaks eri hinna​gruppidesse kuuluvate ravimite käivet. Selliste valikute ja prognooside tegemine väljub kohtu pädevusest ja tähendaks sisuliselt suures ulatuses kaalutlusõiguse teostamist täitevvõimu eest.

1. Kolleegiumi arvates on võimalik eeldada, et kui juurdehindluse piirmäärad oleksid olnud kõrgemad, võinuksid kaebajad teenida suuremate juurdehindluste rakendamise teel suuremat tulu. Saamata jäänud tulu suuruse tõendamise kohustus on kaebajatel. Kuna halduskohus tegi otsuse vaid kaebuse põhjendatuse kohta ning võimalikku kahju ja selle suurust ei tuvastanud, puudub Riigi​kohtul praegusel juhul võimalus selles küsimuses täpsemat hinnangut anda.
2. Sellegipoolest juhib kolleegium kaebajate tähelepanu nende kahju suuruse arvutuse ekslikkusele. Kaebajad on võtnud saamata jäänud tulu arvutamisel aluseks 25%-lise juurdehindluse määra ja enda ettevõttesisese kaalutud keskmise juurdehindluse vahe. Kolleegium selgitas juba ees​pool, et

§ 15

lg 3 p 5 ei näita ravimi jaemüügil lubatavat juurdehindluse alam- ja ülemmäära, vaid kaalutud keskmise juurdehindluse vahemikku. Selline kaalutud keskmine juurdehindlus arvutatakse kogu ravimituru käibelt ning sellise statistilise keskmise saavutamiseks võib mõne hinna​grupi juurdehindlus olla alla 21% ja mõne juurdehindlus ületada 25%. Praegusel juhul ei ole välja selgitatud, millised pidid eri hinnagruppi kuuluvate ravimite juurdehindluse määrad olema, et ravimi​turu käivet arvestades kaalutud keskmist juurdehindlust ettenähtud vahemikus saavutada. Ka kaebajate kahju suuruse arvutused peaksid lähtuma sellistest andmetest. Erinevalt haldusaktide ja toimingutega tekitatud varalisest kahjust ei ole õigustloova akti tõttu saamata jäänud tulu hinnangu​line kindlaksmääramine RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud otsekohaldatavuse klausli tõttu võimalik.

1. Norm, mis annab vastustajale ulatusliku kaalutlusruumi (normi eesmärgi saavutamiseks tuleb teha keerukaid analüüse ja poliitilisi valikuid ning normi rakendamiseks on määratlemata hulk võimalikke alternatiive), ei ole otsekohaldatav RVastS § 14 lg 1 mõttes, st piisavalt selge ja täpne, et sellele kohtumenetluses tugineda. See välistab kaebuse rahuldamise, sõltumata kahju hüvitamise koos​seisu muudest elementidest.
2. Kolleegiumi hinnangul ei too rikutud normi otsekohaldatavuse tingimus käesoleval juhul kaasa põhiseadusvastast tagajärge. Hüvitamispõhiõigus (PS § 25) on lihtreservatsiooniga põhiõigus. Arvestada tuleb, et õigustloovate aktide andmisel tegutseb riik sageli õigusliku ja faktilise määramatuse tingimustes. Õigustloovad aktid puudutavad paljusid isikuid. Õigustloova akti andjal ei pruugi olla võimalik prognoosida kõiki oma tegevuse mõjusid. Oht õigustloova aktiga mõnele isikule suuremal või vähemal määral kahju tekitada on seetõttu kõrge. Range vastutus õigustloova akti või selle andmata jätmise tagajärgede eest võtaks seadus- või määrusandjalt keerulistes küsimustes vajaliku otsustamisjulguse ning ohustaks täitevvõimu tavapärase vastutusega võrreldes oluliselt enam finantsstabiilsust ja Riigikogu eelarvepädevust. Kirjeldatud eesmärkidel võib seadusandja piirata riigi vastutust juhtudel, mil õigustloova akti andjal on avar kaalutlusruum ning võimaliku kahju suuruse kindlakstegemine väga keeruline. Kolleegium ei välista, et põhiõiguste erakordse piirangu korral võib ka mitteotsekohaldatava normi rikkumine ületada isiku talumiskohustuse ja seadusandja peab isikule PS §-st 25 tulenevalt tagama kui mitte kogu kahju hüvitamise, siis vähemalt õiglase hüvitise.
3. Kolleegiumi hinnangul ei ole käesoleval juhul tegemist ettevõtlusvabaduse ja privaatautonoomia erakordse piiramisega. Piiranguga ei ole ravimite jaemüügile seatud ületamatuid takistusi. Kolleegium on varem ka haldusaktide ja toimingutega tekitatud kahju, eriti kasu saamise võimaluse kaotuse puhul leidnud, et hüvitamine tuleb kõne alla vaid juhul, kui haldusorgani kaalutlusõigus oli vähenenud sellisel määral, et haldusorganil ei olnud võimalik anda teistsuguse sisuga õiguspärast haldusakti (
4. oktoobri
5. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-66-09, p 13;
6. jaanuari
7. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-78-11, p 12). Seda enam on põhjust piirata saamata jäänud tulu hüvitamist olukorras, kus määrusandja kaalutlusõigus ei ole redutseerunud nullini.
8. Hüvitamiskaebuse rahuldamata jätmine ei tähenda kolleegiumi hinnangul seda, et määrus võib jääda tingimusteta edasi kehtima. Kaebajatel on õigus pöörduda määruse nr 36 põhiseadusele ja seadusele vastavuse kontrollimiseks avaldusega õiguskantsleri poole (õiguskantsleri seaduse (ÕKS) § 15 lg 1), kellel on õigus teha vastustajale ettepanek viia määrus põhiseaduse või seadusega kooskõlla (ÕKS § 17). Selle ettepaneku järgimata jätmise korral on õiguskantsleril õigus pöörduda Riigikohtu poole ettepanekuga tunnistada määrus põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks (ÕKS § 18 lg 1). V
9. Halduskohus ja ringkonnakohus jätsid lõppkokkuvõttes kaebused õiguspäraselt rahuldamata. Kolleegium jätab OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax, OÜ Raja Apteek ja OÜ Karlova Apteek (likvideerimisel) kassatsioonkaebused rahuldamata ning ringkonnakohtu ja halduskohtu otsuste resolutsioonid muutmata, muutes otsuste põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
10. Lisaks kaebajatele esitasid kassatsioonkaebused ka Tea Siimon, Küllike Lääne ja Peeter Sarjas, kes paluvad endid kaasata haldusasja kolmandate isikutena, kuna nad on kaebajate ainuosanikud ning kohtuotsused avaldavad nende hinnangul mõju ka nende õiguspärastele huvidele ja põhi​õigustele. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 20 lg-st 1 järeldub, et kolmanda isikuna võib kohus kaasata isiku, kelle õiguste või kohustuste üle võidakse kohtulahendiga otsustada. Kolleegium on seisukohal, et praeguses asjas ei otsustata kaebajate osanike õiguste ega kohustuste üle. Kaebused esitati äriühingute õiguste kaitseks. Kaebustes väidetakse, et kahju on tekitatud äriühingutele. Äri​ühingu ja osanike vara ei saa samastada. Tegemist on erinevate isikutega (õigussubjektidega), kellel on oma vara, oma õigused ja kohustused. Oma subjektiivsete õiguste kaitseks tuleb osanikel endil kaebusega kohtu poole pöörduda. Majanduslikke huve saavad nad kaitsta äriühingute kaudu, kelle kaudu nad majanduselus osalevad. Kohtud on osanikud õigesti kaasamata jätnud. Kassatsioon​kaebustes sisaldunud taotlused nende kolmandate isikutena menetlusse kaasamiseks tuleb jätta rahuldamata. HKMS § 211 lg 3 kohaselt võib kassatsioonkaebuse esitada kohtumenetlusse kaasamata jäänud isik, kui alama astme kohtud otsustasid tema seadusega kaitstud õiguste ja vabaduste üle. Kuna Tea Siimoni, Küllike Lääne ja Peeter Sarjase taotlused jäävad rahuldamata, puudub neil kassatsiooni​õigus. Seetõttu tuleb nende kassatsioonkaebused jätta HKMS § 220 lg 1 alusel läbi vaatamata.
11. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Apellatsioon-, kassatsioon- või määruskaebuse või teistmisavalduse esitanud kolmanda isiku suhtes kohaldatakse samas paragrahvis poole kohta sätestatut. HKMS § 108 lg 4 kohaselt kannab kaebaja menetluskulud kaebuse läbi vaatamata jätmise ja menetluse lõpetamise korral, kui samas paragrahvis ei sätestata teisiti. HKMS § 109 lg 1 kohaselt esitatakse menetluskulude väljamõistmiseks kohtule enne kohtu​vaidlusi menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. Kirjalikus menetluses esitatakse menetlus​kulude nimekiri ja kuludokumendid kohtu määratud tähtaja jooksul. Kuludokumentide ja menetlus​kulude nimekirja esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax, OÜ Raja Apteek ja OÜ Karlova Apteek (likvideerimisel) kassatsioon​kaebused jäävad rahuldamata, seetõttu jäävad nende menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel nende endi kanda. Vastustaja ei ole Riigikohtule menetluskulude nimekirja ja kuludokumente esitanud, seetõttu jäävad tema menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. Kuna kolleegium jätab Tea Siimoni, Küllike Lääne ja Peeter Sarjase kassatsioonkaebused läbi vaatamata, jäävad nende menetluskulud HKMS § 108 lg-te 1 ja 4 alusel nende endi kanda.
12. HKMS § 107 lg 4 järgi tagastatakse kaebuse või avalduse osalise või täieliku rahuldamise korral kautsjon Riigikohtu lahendi alusel. Kautsjon tagastatakse ka siis, kui kaebus või avaldus jäetakse läbi vaatamata või tagastatakse või asja menetlus lõpetatakse. Kaebuse või avalduse menetlusse võtmata või rahuldamata jätmise korral arvatakse kautsjon riigituludesse. Nimetatud sätte alusel tagastab Riigikohus Tea Siimoni, Küllike Lääne ja Peeter Sarjase kassatsioonkaebuste esitamisel tasutud kautsjonid. OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax, OÜ Raja Apteek ja OÜ Karlova Apteek (likvideerimisel) kassatsioonkaebuste esitamisel tasutud kautsjonid tuleb arvata riigituludesse. Tõnu Anton, Ivo Pilving, Jüri Põld