RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine 3-4-1-23-15 14. oktoober 2

) (RT I, 26.02.2015). Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 74 kohaselt jõustus planeerimisseadus

1. aasta
2. juulil.
4. mail 2015 esitas Jõelähtme Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada

§ 131

, § 133 ning § 140 lõiked 3 ja 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks või tunnistada põhiseaduse vastaseks õigusaktide andmata jätmine. 3. Jõelähtme Vallavolikogu palus peatada

§ 131lõigete 1 ja 3 jõustumine kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni.

Taotleja leidis, et seaduse jõustumise korral 1. juulil 2015 võivad vallale tekkida põhjendamatud rahalised kohustused, kui vald peab oma kulul välja ehitama detailplaneeringukohaseid tehnorajatisi (

§ 131

lõige 1) ja tagama planeeringualalt juurdepääsu avalikult kasutatavale teele ja avalikes huvides olevate tehnorajatiste, sealhulgas ühisveevärgi ja kanalisatsiooni, otstarbekohase kasutamise võimalikkuse (

§ 131lõige 3).

1. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium jättis
2. juuni
3. a määrusega Jõelähtme Vallavolikogu taotluse

§ 131lõigete 1 ja 3 jõustumise peatamiseks rahuldamata.

JÕELÄHTME VALLAVOLIKOGU TAOTLUS 5. Taotluse esitaja leiab, et planeerimisseadus on vastuolus põhiseaduse (PS) §-ga 154, kuna seaduses ei ole kindlaks määratud, kes ja milliste rahaliste vahendite arvel peab välja ehitama riigi eriplaneeringu ning kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu kohased rajatised (eelkõige kohalikud teed).

§ 43

lõikest l ja § 111 lõikest 1 koosmõjus

§ 126

lõikega l järeldub, et riigi eriplaneeringu ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu detailse lahendusega määratakse kindlaks kavandatava ehitise ehitusõigus ja lahendatakse muud küsimused detailplaneeringu täpsusega. Lähtuvalt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lõike 1 alates

1. juulist 2015 kehtivast redaktsioonist on kohaliku omavalitsuse ülesanneteks muu hulgas valla ja linna teede ehitamine ja korrashoid, kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise täita. Taotluse esitaja arvates tekib riigi ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu puhul olukord, kus nende eriplaneeringutega ette nähtud kohalike teede ehitamise ja korrashoiu peab tagama kohalik omavalitsus. Riigi eriplaneeringu või kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu kohaste rajatiste väljaehitamisega kaasnevad kohalikule omavalitsusele lisakulutused, kuid seadusandja on jätnud kindlaks määramata, kes ja milliste rahaliste vahendite arvel need kulutused kohalikule omavalitsusele hüvitab. Samuti on seadusandja jätnud määramata, kas ja kuidas saab kohalik omavalitsus vastavasisulised kohustused anda üle mõnele kolmandale isikule või nõuda kolmandalt isikult selliste ehitiste rajamise eest rahalist hüvitist.
2. Taotleja palub tunnistada põhiseaduse vastaseks selliste õigusaktide andmata jätmine, millega oleks kindlaks määratud, kes ja milliste rahaliste vahendite arvel peab välja ehitama riigi eriplaneeringu ja kohaliku eriplaneeringu kohased rajatised, eelkõige kohalikud teed.
3. Taotluse kohaselt on PS §-ga 154 vastuolus sellise õigustloova akti andmata jätmine, millega oleks kindlaks määratud, kas

§ 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustused on kohaliku omavalitsuse või riigi kohustused. Samuti on põhiseadusega vastuolus see, et kohalikele omavalitsustele pole eraldatud piisavaid rahalisi vahendeid nende kohustuste täitmiseks. Lisaks sellele on PS §-ga 154 vastuolus

§ 131lõiked 1 ja 3, kuna need on õigusselgusetud ja vastuolus teiste seadustega.

Põhiseadusvastaselt ebaselged on ka

§ 131lõiked 2 ja 4–6, mis reguleerivad kohustuste lepingulist üleandmist.

Lisaks sellele on PS §-ga 154 vastuolus

§-st 133 ja § 140 lõigetest 3 ning 4 tulenev detailplaneeringu kooskõlastamise kohustus. 8.

§ 131

lõigetega 1 ja 3 on kohalikule omavalitsusele pandud suuremad kohustused, kui kuni 30. juunini 2015 kehtinud ehitusseaduse § 13 ette nägi. Samas ei ole

§ 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud, kas need kohustused on kohaliku omavalitsuse üksustele pandud omavalitsuslikud või riiklikud kohustused. Taotluse esitaja hinnangul võivad nimetatud kohustused olla vaadeldavad riiklike kohustustena. Riik ei saa lubada tekkida olukorral, kus

§ 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustuste kohaliku omavalitsuse poolt täitmise ulatus ja kvaliteet hakkavad sõltuma konkreetse kohaliku omavalitsuse majanduslikust suutlikkusest. Nimetatud kohustustega seonduvad mitmed PS I ja II peatüki sätted (PS § 5, § 28 lõige 1, § 29 lõige 1, § 31, § 32, § 34), millest ei saa tuleneda kohustusi ainult kohalikule omavalitsusele. 9. Taotluse esitaja palub tunnistada põhiseaduse vastaseks sellise õigustloova akti andmata jätmine, millega sätestataks

§ 131

lõigetes 1 ja 3 nimetatud kohalikule omavalitsusele pandud kohustuste kuulumine omavalitsuslike või riiklike kohustuste hulka. 10. Taotluse esitaja palub tunnistada põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks

§ 131lõiked 1 ja 3, kuna need on õigusselgusetud ja vastuolus teiste seadustega.

Sätete ebaselguse tõttu ei ole kohalikul omavalitsusel võimalik aru saada, milliseid kohustusi tuleb täita ja millised kulutused nende täitmine võib kaasa tuua. 11.

§ 131

lõikest 1 tulenevalt peab kohalik omavalitsus detailplaneeringu koostamise korraldajana oma kulul välja ehitama detailplaneeringuga avalikuks kasutamiseks ettenähtud teega soetud rajatised ja tehnorajatised. Samas ei ole selge, mida tähendab teega seotud rajatis ja millised tehnorajatised ja millises mahus tuleb välja ehitada. 12.

§ 131

lõikest 3 tuleneb, et kohalik omavalitsus peab tagama, et planeeringualalt oleks juurdepääs avalikult kasutatavale teele ja et muid avalikes huvides olevaid tehnorajatisi oleks võimalik nende otstarbe kohaselt kasutada. Sealhulgas peab olema tagatud ühendus ühisveevärgi ja kanalisatsiooniga, kui planeeringuala jääb ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni arendamise piirkonda. Pole selge, kuidas peab kohalik omavalitsus neid ülesandeid täitma. Nt kas avalikult kasutatavale teele juurdepääsu tagamise all on silmas peetud õiguslike võimaluste loomist või juurdepääsutee faktilist väljaehitamist. Viimasel juhul tekib küsimus, kuidas erinevad

§ 131

lõikes 1 ja 3 sätestatud kohustused ning kas selle kohustuse saab kohalik omavalitsus anda halduslepinguga üle detailplaneeringust huvitatud isikule. Samuti pole sellisel juhul selge, kas tegemist on riigiabiga juriidilisele isikule, kes saab kinnisasjale ligipääsu omavalituse rajatava juurdepääsutee äärest. Lisaks sellele tekib küsimus, kas kohustus tagada ühendus ühisveevärgi ja -kanalisatsiooniga tähendab, et omavalitsus peab tegema teenuste kontsessiooni vee-ettevõtja leidmiseks ja vajaduse korral teenuse väljaehitamist doteerima. Kui avalikes huvides olevate tehnorajatiste kasutamise võimaluse tagamine tähendab reaalse teenuse pakkumise tagamist, siis kas omavalitsus peab tegema gaasi- või sideteenuse pakkuja leidmiseks kontsessiooni ja juhul, kui selle käigus teenuse osutajat ei leita, ise taristu välja ehitama. Juhul, kui tagamise kohustus tähendab väljaehitamise kohustust, siis kas selline väljaehitamine tuleb lugeda riigiabiks. 13. Juhul, kui tõlgendada

§ 131

lõikeid 1 ja 3 selliselt, et kohalik omavalitsus on kohustatud oma kulul ehitama välja kõik detailplaneeringus ette nähtud tehnorajatised ja tagama avalikes huvides olevate tehnorajatiste otstarbekohase kasutamise võimaluse, on selline regulatsioon vastuolus teiste seadustega, nt ühisveevärgi ja –kanalisatsiooni seadusega, elektrituruseadusega, maagaasiseadusega, kaugkütteseadusega. Kohalikul omavalitsusel ei ole võimalik oma kulul ehitada

§ 131

lõike 1 alusel tehnorajatisi, kuna nende väljaehitamine on vee-ettevõtja või võrguettevõtja pädevuses. Eeltingimuseks on seejuures tehnorajatisega liituda sooviva isiku liitumistaotlus ja liitumistasu maksmine, mis katab tehnorajatise väljaehitamise kulud. Lisaks sellele peavad vee-ettevõtja või võrguettevõtja ja teenuse tarbija sõlmima eraldi lepingu. Seega ei ole kohalikul omavalitsusel võimalik

§ 131

lõike 3 järgi tagada, et detailplaneeringukohaseid tehnorajatisi, sealhulgas ühisveevärki ja -kanalisatsiooni oleks võimalik otstarbekohaselt kasutada. Lisaks sellele tooks

§ 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustuste täitmine kaasa olukorra, kus kohalik omavalitsus hakkaks tegema kulutusi detailplaneeringuga hõlmatud kinnistuomanike eest ja kasuks ning neid kulutusi poleks võimalik kinnistuomanikelt tagasi nõuda. 14. Lisaks sellele pole selge, milliste detailplaneeringute suhtes

§ 131lõiked 1 ja 3 kehtivad, kuna puudub rakendussäte.

15. Taotluse esitaja palub tunnistada põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks ka

§ 131

lõiked 2 ja 4– 6, mis reguleerivad kohustuste või kohustuste rahastamise halduslepinguga üleandmist detailplaneeringust huvitatud isikule. 16.

§ 131

lõike 2 kohaselt saab halduslepinguga üle anda üksnes

§ 131

lõikes 1 nimetatud rajatiste väljaehitamise või väljaehitamise finantseerimise kohustused. Kuna haljastus ei ole rajatis, ei saa üle anda haljastuse rajamist või selle rajamise finantseerimist. Pole ka selge, kas

§ 131

lõikes 3 sätestatud kohustuste täitmise või täitmise finantseerimise saab kohalik omavalitsus halduslepinguga üle anda detailplaneeringust huvitatud isikule. Lisaks sellele ei taga halduslepingute süsteem, et detailplaneeringust huvitatud isik täidab

§ 131lõikes 1 sätestatud kohustused.

Halduslepingu sõlmimiseks vajalik hankemenetlus ei sobi olemuslikult seesuguste kohustuste üleandmiseks, kuna üldjuhul ei ole huvitatud isikuid piisavalt. Probleemiks on ka halduslepingu tagatised, mida kohalik omavalitsus saaks kinnisvaraarendajailt nõuda. Samuti pole selge, mis ajaks peab olema haldusleping sõlmitud. Riigikohtu praktikast tulenev nõue, et leping peaks olema sõlmitud juba detailplaneeringu algatamise staadiumis, ei pruugi olla parim lahendus. 17. Juhul, kui

§ 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustused on omavalitsuslikud ülesanded, riivavad vaidlusalused sätted PS § 154 lõikest 1 tulenevat kohaliku omavalitsuse õigust saada piisavalt rahalisi vahendeid. Juhul, kui

§ 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustused on aga riiklikud ülesanded, on sätted vastuolus PS § 154 lõike 2 teises lauses nimetatud õigusega saada riiklike kohustuste täitmiseks raha riigieelarvest. 18. Taotluse esitaja toob välja, et

§ 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustused on ulatuslikumad kui varem kehtinud ehitusseaduse §-s 13, kuid kohaliku omavalitsuse rahastamine ei ole pärast planeerimisseaduse jõustumist suurenenud. Füüsilisest isikust maksumaksja tasutud tulumaksust kohalikule omavalitsusele laekuv protsent ei ole tänaseni jõudnud

1. aasta tasemeni (
2. a 11,9%, alates
3. a 11,6%). Riigilt Jõelähtme vallale teede hoiuks eraldatav toetus on järjest vähenenud (
4. a-l oli see 140 205 eurot,
5. a-l 108 538 eurot). Jõelähtme vald on kulutanud teede korrashoiuks ja ehitamiseks
6. a-l 985 543 eurot 14 senti,
7. a-l 677 192 eurot 7 senti ja
8. a-l 815 600 eurot. Jõelähtme vald on saanud ka projektipõhiseid toetusi, kuid nende saamine ei ole garanteeritud ja sõltub paljudest asjaoludest.
9. Taotluse esitaja palub tunnistada põhiseaduse vastaseks sellise õigustloova akti andmata jätmine, millega reguleeritaks

§ 131

lõigetes 1 ja 3 nimetatud kohalikule omavalitsusele pandud kohustuste rahastamist. 20.

§-s 133 on sätestatud kohustus esitada menetletav detailplaneering kooskõlastamiseks valitsusasutusele, kelle valitsemisalas olevaid küsimusi detailplaneering käsitleb.

§ 140

lõigetest 3 ja 4 tuleneb kohustus esitada detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsuse eelnõu kooskõlastamiseks valitsusasutusele, kelle valitsemisalas olevaid küsimusi detailplaneering käsitleb. Taotleja hinnangul on need kooskõlastused siduva loomuga, mistõttu valitsusasutuse keeldumise korral ei oleks omavalitsusel võimalik detailplaneeringut kehtestada või kehtestatud planeeringut kehtetuks tunnistada. See piirab PS §-s 154 sätestatud kohaliku omavalitsuse õigusi ebaproportsionaalselt. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Riigikogu 21. Riigikogu põhiseaduskomisjon on seisukohal, et Jõelähtme Vallavolikogu taotlus on lubatav, kuid ei ole põhjendatud. 22. Põhiseaduskomisjon leidis, et detailplaneeringuid koostatakse kohaliku kogukonna huvides ja selline ülesanne on oma olemuselt omavalitsuslik, mitte riiklik. Lisaks leidis komisjon, et

§ga 131 omavalitsusüksustele pandud detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamise rahastamise kohustus on proportsionaalne ja põhiseaduspärane ning ei piira omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust ülemäära.

§-st 131 ei tulene otseselt, et selles paragrahvis sisalduvad kohustused on olemuselt omavalitsuslikud ülesanded. Samas on see tuletatav planeerimisseaduse muudest sätetest ning kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest ning ka Riigikohtu senisest praktikast. Seega ei koorma

§ 131

abstraktselt kohaliku omavalitsuse üksusi detailplaneeringualal avalikult kasutatavate teede ja muude rajatiste väljaehitamise ning juurdepääsukohustuse tagamise kohustuse kaudu ülemäära. 23. Detailplaneeringu elluviimise kulude vähendamiseks on kohaliku omavalitsuse üksustel võimalik sõlmida detailplaneeringust huvitatud isikutega halduslepinguid, millega huvitatud isikud võtavad kommunikatsioonide väljaehitamise või väljaehitamisega seotud kulude kandmise täielikult või osaliselt enda kanda (

§ 131lõige 2).

Kohaliku omavalitsuse üksustel on võimalik detailplaneeringud ka kehtetuks tunnistada või keelduda planeeringualal ehituslubade andmisest, kui huvitatud isikud ei ole oma kohustusi määratud tähtajaks täitnud (

§ 131lõige 6).

Kohaliku omavalitsuse üksus võib detailplaneeringu koostamise ka lõpetada, kui koostamise käigus ilmnevad asjaolud, mis välistavad planeeringu elluviimise tulevikus, sealhulgas kui isik keeldub detailplaneeringukohaste ehitiste ehitamise üleandmiseks halduslepingu sõlmimisest (

§ 129lõige 1 punkt 1).

24. Põhiseaduskomisjon leidis, et koostatava detailplaneeringu ja kehtestatud detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsuse eelnõu kooskõlastamise nõue ei piira omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust ülemäära ja

§ 133ja § 140 lõiked 3 ja 4 on põhiseaduspärased.

1. Riigi ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringute rahastamise reguleerimata jätmine planeerimisseaduses ei ole põhiseadusvastne, sest see ei tee iseenesest selliste planeeringute elluviimist võimatuks. Õiguskantsler
2. Õiguskantsler leiab, et taotlus on lubatav, kuid planeerimisseadus ei ole taotluses toodud osas põhiseadusega vastuolus ning seadusandja ei ole põhiseadusega nõutavaid sätteid andmata jätnud.
3. Planeerimisseaduse eesmärk on reguleerida ruumilise planeerimise küsimusi, mistõttu seadus sisaldab nõudeid planeeringu elluviimisele piiratud mahus (

§ 1lõige 2).

Kuna planeeringu elluviimise reeglid võivad tuleneda juba ehitusseadustikust, ei olegi vajalik sätestada planeerimisseaduses väga põhjalikke reegleid planeeringuliigiti planeeringutes ette nähtud ehitiste väljaehitamise kohta. Planeerimisseadust ei saa pidada põhiseadusega vastuolus olevaks üksnes seetõttu, et planeerimisseadus ise ei sätesta kõikehõlmavalt ja üksikasjalikult, kellel on kohustus välja ehitada ühes või teises (eri)planeeringus ette nähtud ehitised ning kuidas jagunevad selliste objektide ehitamise kulud riigi, kohalike omavalituste ja planeeringust huvitatud isikute vahel. Planeerimisseadust tuleb selles osas mõista ja tõlgendada koostoimes teiste seadustega. 28. Kohustus planeering ellu viia ei tähenda siiski, et riik või kohalik omavalitsus peaks välja ehitama kõik planeeringus ette nähtud objektid, sh need, mis teenivad selgelt planeeringust huvitatud era(õigusliku) isiku huve. Kohustuse taolisele piirangule viitab

§ 4lõike 2 punkti 6 viimane lauseosa.

Planeerimisseadust tõlgendades ei ole välistatud, et planeeringu elluviimiseks vajalikud konkreetsed tegevused (sh nende elluviija) ja tegevuste järjekord kehtestatakse koos ehitusprojekti koostamise aluseks oleva planeeringu kehtestamise otsusega (

§ 3lõige 65).

29. Õiguskantsleri hinnangul on nii

§ 131

lõikes 1 kui ka

§ 131lõikes 3 toodud kohustused kohaliku omavalitsuse olemuslikeks kohustusteks.

Sisuliselt sarnased kohustused sisaldusid juba kuni

1. juunini 2015 kehtinud ehitusseaduse §-s 13, mille kohta Riigikohus leidis
2. jaanuaril 2007 tehtud otsuses asjas nr 3-4-1-9-06, et need on käsitatavad olemuslikult omavalitsuslike ülesannetena, mille täitmine on kohalikule omavalitsusele seadusega kohustuslikuks tehtud. Planeerimisseaduse eelnõu seletuskirjas põhjendati vajadust tuua see kohustus ehitusseadusest planeerimist käsitlevasse seadusesse sellega, et avalikult kasutatava tee jms väljaehitamise võimalikkus peab olema selge juba planeerimismenetluses. Hoolimata

§ 131

lõigetes 1 ja 3 toodud ülesannete mõnevõrra laiemast loetelust võrreldes ehitusseaduse §-s 13 sätestatuga, on need ülesanded siiski oma eesmärgilt, loomult ja funktsioonilt sarnased varem kehtinud ülesannetega. Kuigi

§ 131

ei sätesta ise sõnaselgelt, kas tegemist on omavalitsuslike või riiklike ülesannetega, on vastus sellele küsimusele siiski piisava selgusega tuletatav KOKS § 6 lõigete 1 ja 3 toel planeerimisseaduse tõlgendamise teel. Asjaolu, et konkreetne säte ei määra ülesannete täpsemat liigitust, ei muuda seda sätet iseenesest põhiseadusvastaseks. 30. Võimaliku õigusselgusetuse hindamisel tuleb planeerimisseadust mõista ja tõlgendada koostoimes teiste (reguleerimisesemest lähtuvalt) asjakohaste seadustega. Kohaliku omavalituse enesekorraldusõigust rikkuva põhiseadusvastase õigusselgusetusega on tegemist eelkõige juhul, kui planeerimisseaduse tõlgendamisel tekkinud küsitavusi pole võimalik lahendada teistes õigusaktides sätestatu abil ning selline selgusetus takistab kohalikul omavalitsusel oma seadusest tulenevaid kohustusi kindlaks teha ning täita. 31.

§ 131

lõige 1 käsitleb avalikuks kasutamiseks mõeldud rajatisi detailplaneeringuala sees ning

§ 131

lõige 3 (tehno)rajatisi, mis ühendavad planeeringuala ülejäänud kohaliku omavalitsuse taristuga. Viimaste puhul on seadusandja eesmärk olnud vältida olukordi, kus kohalik omavalitsus annab oma kohustused planeeringust huvitatud isikule üle ka konkreetsest detailplaneeringualast väljapoole jäävate rajatiste osas. Õiguskantsler möönab, et planeerimisseaduses ei ole defineeritud kõiki seaduses kasutatud mõisteid (nt avalikuks kasutamiseks ette nähtud tehnorajatised), kuid neid mõisteid on võimalik teisi õigusakte, planeerimisseaduse seletuskirja ning nende sätete üldist eesmärki (tagada planeeringualal planeeringu elluviimise järgselt terviklik ja toimiv elukeskkond, sh toimivad ühendused planeeringuala välise piirkonnaga) arvesse võttes piisava arusaadavusega sisustada. Seejuures jääb kohalikule omavalitsusele kohustuste ulatuse määramisel ning kohustuste elluviimisel kaalutlusruum, mis võimaldab lähtuda kohalikest oludest ning vajadustest (nt otsustamisel, kui ulatuslik haljastus avalikult kasutatavatele aladele rajada; mis tüüpi välisvalgustust kasutada jms). Õiguskantsler ei pidanud vajalikuks anda kõigi

§ 131

lõigetes 1 ja 3 käsitletud mõistete sisu ja kohustuste ulatuse kohta üksikasjalikke õiguslikke selgitusi. 32. Kuivõrd ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seadus ei määra

§ 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud omavalitsuslike kohustuste jõustumisele eraldi tähtaega, tuleb eeldada nende kohustuste jõustumist koos seaduse jõustumisega.

§ 131lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustuste puhul ei ole tegemist (kuni 30.

juunini 2015 kehtinud planeerimisseaduses sätestatud) planeeringute menetlemist käsitlevate normidega EhSRS § 1 lõike 1 mõttes, vaid planeeringute elluviimist reguleerivate sätetega. 1. juulil 2015 jõustunud planeerimisseadus ei mõjuta juba varem kehtestatud detailplaneeringute kehtivust (EhSRS § 2) ega menetletud või alles menetluses olevate detailplaneeringute elluviimiseks sõlmitud lepingute kehtivust. EhSRS eelnõu seletuskirjas on siiski viidatud planeeringu koostamise korraldaja kaalutlusõigusele planeerimismenetlus lõpetada, kui ta leiab, et menetletav planeering ei ole õigusaktide muutmise tõttu enam tulevikus elluviidav. 33.

§ 131

lõigetes 1 ja 3 nimetatud ülesannete täitmise kohalikule omavalitsusele kohustuslikuks muutmine piirab kohaliku omavalitsuse iseseisvust kohaliku elu küsimuste otsustamisel ja korraldamisel, kuid ei ole PS § 154 lõikega 1 vastuolus. Nimetatud piirang teenib kaalukast avalikust huvist lähtuvat eesmärki tagada kohaliku elanikkonna jaoks terviklik, täisväärtuslik ja toimiv elukeskkond, s.t inimeste igapäevaseks elutegevuseks vajalike või seda toetavate avalikult kasutatavate hüvede olemasolu. Kohustusega kaasnev riive ei ole ülemäärane, kuivõrd seadus jätab kohalikele omavalitsustele arvestatava kaalutlusruumi. Nii on kohalikul omavalitsusel võimalik sõlmida detailplaneeringust huvitatud isikuga leping, millega nimetatud isik võtab kohustuse

§ 131

lõikes 1 nimetatud detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamiseks või väljaehitamisega seotud kulude täielikuks või osaliseks kandmiseks (

§ 131lõige 2).

Olukorras, kui detailplaneeringu koostamine ei ole kohalikule omavalitsusele mõnest muust õigusaktist tulenevate (avalikke huve teenivate) kohustuste täitmiseks nõutav, peaks kohalik omavalitsus detailplaneeringut koostama asudes igal juhul hindama, kas tal jagub rahalisi vahendeid planeeringute elluviimiseks oma kohustuste piires. Seda eriti siis, kui planeeringuala paikneb olemasolevast asustusest ja taristust kaugel ning vajalikud ühendused tuleb alles välja ehitada. Kui aga detailplaneeringust huvitatud isik keeldub kohaliku omavalitsuse

§ 131

lõikes 1 loetletud kohutusi enda kanda võtmast ja vajalikke kulutusi tegemast, on kohalikul omavalitsusel võimalik jätta detailplaneering algatamata (

§ 128

lõike 2 punkt 2) või hiljem juba algatatud detailplaneeringu koostamine lõpetada (

§ 129lõike 1 punkt 1).

34. Õiguskantsler leiab, et

§-s 131 toodud kohustusi tuleb sisustada eelkõige lähtuvalt nende eesmärgist ning tõlgendada neid koostoimes teiste asjakohaste seadustega.

§ 131

mõte on eelkõige tagada detailplaneeringuala sihipäraseks kasutamiseks vajalike või seda toetavate rajatiste väljaehitamine ning nende ühildatavus väljaspool planeeringuala asuvate rajatistega, vältimaks olukorda, kus on olemas küll näiteks väljaehitatud elumajad, kuid vajalikud ühendusteed ja üldhuviteenuste pakkumiseks vajalik taristu puudub. Planeerimisseaduse eesmärk ei ole asuda reguleerima teiste asjakohaste seaduste (nt elektrituruseadus, maagaasiseadus, ühisveevärgi ja kanalisatsiooni seadus) kohaldamisalasse kuuluvaid küsimusi (nt ettevõtja ja tarbija vaheliste liitumislepingute sõlmimine). Seetõttu tuleb

§ 131

lõigetes 1 ja 3 toodud kohustusi tõlgendadagi koostoimes muude asjakohaste seadustega ning mõista nende kohustuste (geograafilist ja rahalist) ulatust niivõrd, kuivõrd see ei ole vastuolus teiste, valdkonnaspetsiifiliste taristu väljaehitamist käsitlevate õigusaktidega. 35.

§ 131

lõikes 1 mainitud kohustust on võimalik tõlgendada eelkõige kui kohustust tagada detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamine, mida on võimalik täita ka (ehitus- vms) teenust pakkuvate ettevõtjatega vastavaid (tsiviilõiguslikke) lepinguid sõlmides.

§ 131

lõikes 3 on silmas peetud detailplaneeringuala välise alaga ühendatuse tagamist esmajoones planeerimismenetluslike vahenditega (nt

§ 126

lõikes 1 loetletud servituutide seadmine ja olemasoleva või kavandatava tee avalikult kasutatavaks teeks määramise vajaduse märkimine; planeeringukohaste ülesannete elluviimiseks sundvõõrandamise või sundvalduse seadmise vajaduse märkimine) ning seejärel planeeringu elluviimiseks vajalike haldusaktide (nt sundvalduse seadmine) andmise teel. 36. Õiguskantsleri arvates ei tingi taotluses loetletud praktilised keerukused halduslepingu sõlmimisel (nt sobiva ja usaldusväärse arendaja leidmisel; läbirääkimiste pidamisel; riski osas, et arendaja ei suuda lepingus kokku lepitut ellu viia) iseenesest

§ 131lõike 2 põhiseadusvastasust.

Halduslepingu sõlmimine omavalitsuslike ülesannete üleandmiseks on kohaliku omavalitsuse võimalus, mitte kohustus –

§ 131

lõikest 1 lähtuva eeldusena on detailplaneeringuala vajaliku avalikuks kasutamiseks ette nähtud taristu väljaehitamine esmajoones kohaliku omavalitsuse ülesanne. Halduslepingu sõlmimise aeg on planeerimisseaduse eelnõu seletuskirja kohaselt jäetud teadlikult lahtiseks. 37. Kuna

§ 131

lõiked 1 ja 3 käsitlevad kohaliku omavalitsuse olemuslikke kohustusi, on küsimus selles, kas kohalikule omavalitsusele on tagatud õigus saada piisavalt rahalisi vahendeid omavalitsuslike ülesannete täitmiseks PS § 154 lõike 1 kohaselt. PS § 154 lõike 1 rikkumisega on tegemist siis, kui omavalitsuslike ülesannete rahastatus langeb konkreetses omavalitsusüksuses allapoole minimaalset vajalikku taset. Minimaalselt vajaliku rahastuse nõue ei tähenda veel, et konkreetne (ajaliselt kõige hiljem lisandunud), kohustust ettenägev norm ise rikub õigust saada piisavalt rahalisi vahendeid ainuüksi põhjusel, et see muudab mõne kohaliku ülesande täitmise omavalitsusüksustele kohustuslikuks või suurendab muul viisil omavalitsuslike ülesannete täitmise kulusid. Selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis eristaksid omavalitsusüksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast, põhiseadusvastaseks tunnistamine ei anna veel iseenesest alust lugeda põhiseadusvastaseks mõnd sätet, mis kohalike omavalituste rahastust vähendab.

1. Õiguskantsler möönab, et Eesti õiguskorras on ikka veel kitsaskohaks omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem, mis ei võimalda piisava selgusega eristada omavalitsuslike ülesannete täitmiseks eraldatavat raha riiklike kohustuste täitmiseks eraldatavast rahast. Taoline võimaliku iseseisva rikkumisena käsitatav olukord ei anna aga alust pelgalt oletusel põhinevaks järelduseks (või automaatseks eelduseks), et kohalikule omavalitsusele ei ole mõne konkreetse omavalitsusliku ülesande minimaalses mahus täitmiseks tagatud piisavalt raha.
2. Lisaks sellele ei ole Jõelähtme Vallavolikogu oma taotluses väitnud ega esitanud tõendeid selle kohta, et kohalikul omavalitsusel puudub raha omavalitsuslike ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus või et Jõelähtme valla rahastuse tase langes nõutavast tasemest allapoole pärast

§ 131lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustuste jõustumist.

Samuti ei ole

§ 131lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustused kohalikule omavalitsusele möödapääsmatud.

Kohalikul omavalitsusel on võimalik oma ülesannete täitmiseks vajaliku raha nappusel jätta detailplaneering algatamata või lõpetada selle koostamine; samuti on kohalikul omavalitsusel võimalik sõlmida detailplaneeringust huvitatud isikuga haldusleping, millega huvitatud isik võtab kohustuse detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamiseks või väljaehitamisega seotud kulude täielikuks või osaliseks kandmiseks. 40. Kohustus kooskõlastada detailplaneering ja detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsuse eelnõu asjakohaste valitsusasutustega võib riivata kohaliku omavalitsuse PS §-st 154 lähtuvat enesekorraldusõigust oma territooriumi kasutuse planeerimisel. Olukorras, kus kooskõlastusest tuleb kohaliku omavalitsuse jaoks siduv keeld, jääb kavandatav planeering kehtestamata. Detailplaneeringu ja detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsuse eelnõu kooskõlastamise nõuet ei saa abstraktselt hinnates pidada põhiseadusvastaseks. Taoline kooskõlastamise nõue võib teenida olulisest avalikust huvist kantud eesmärki (nt looduskaitse, muinsuskaitse, riigikaitse vms vallas). Detailplaneeringu kooskõlastamisel ei saa kooskõlastav asutus detailplaneeringu kehtestamist väärata mis tahes põhjusel – siduv on üksnes selline kooskõlastuse andmisest keeldumine, milles kooskõlastav asutus viitab vastuolule õigusakti või üldplaneeringuga (

§ 133lõige 3).

1. Kooskõlastuse kohustusest tuleneva enesekorraldusõiguse riive intensiivsust leevendab ka asjaolu, et kohalikul omavalitsusel on võimalik kooskõlastuse andmata jätmist halduskohtumenetluse seaduse § 44 lõigete 4 ja 5 alusel vaidlustada, kui akt või toiming rikub väidetavalt kohaliku omavalitsuse üksuse õigusi või akt või toiming takistab või raskendab oluliselt kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete täitmist. Siseminister
2. Siseminister leiab, et taotlus on lubatav, aga vaidlusalused sätted ei ole vastuolus põhiseadusega ega riiva kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust põhiseadusvastaselt.
3. Riigi eriplaneeringu koostamise ja selle elluviimise vastu peab esinema eeskätt suur riiklik huvi, mistõttu peab riigi eriplaneeringu elluviimist rahastama riik. Kas ja mil määral rahastatakse riigi eriplaneeringuga kavandatava ehitisega seotud kohalike teede väljaehitamist, tuleb hinnata iga kord eraldi, kuid juhul, kui kohaliku tee rajamise vajadus on otseselt tekkinud riigi eriplaneeringu elluviimise tõttu, saab eeldada, et ka selle ehitamise rahastajaks on riik.

§ 95

lõige 1 näeb ette, et kohaliku omavalitsuse eriplaneering koostatakse olulise ruumilise mõjuga ehitise püstitamiseks, kui olulise ruumilise mõjuga ehitise asukoht ei ole üldplaneeringus määratud.

§ 6

punkti 13 kohaselt on oluline ruumiline mõju selline mõju, millest tingitult muutuvad eelkõige transpordivood, saasteainete hulk, külastajate hulk, visuaalne mõju, lõhn, müra, tooraine või tööjõu vajadus ehitise kavandatavas asukohas senisega võrreldes oluliselt ning mille mõju ulatub suurele territooriumile. Seega on tegemist kohaliku omavalitsuse ruumilist arengut olulisel määral mõjutava ehitisega, mille asukoha valimine peaks üldjuhul toimuma üldplaneeringu alusel, mis aitab tagada, et selliste ehitiste rajamisel vaadeldakse kohaliku omavalitsuse territooriumit laiemalt ning leitakse ehitisele sobivaim asukoht. Seetõttu ei näe planeerimisseadus ette võimalust kohaliku omavalitsuse eriplaneeringuga rajatavate ehitiste ehitamise kohustuse üleandmiseks. Samas on kohalikul omavalitsusel võimalik sõlmida ka tsiviilõiguslikke lepinguid, lähtudes nende sõlmimisele ettenähtud nõuetest. 44. Siseminister on seisukohal, et

§ 131

lõigetes 1 ja 3 nimetatud ülesanded on käsitatavad kohaliku omavalitsuse olemuslike ülesannetena.

§ 4

lõike 2 punkt 6 näeb ette, et planeerimisalase tegevuse korraldaja ülesanne on kehtestatud planeeringu elluviimine osas, mis puudutab planeerimisalase tegevuse korraldajale õigusaktidega pandud ülesannete täitmist. KOKS § 6 lõige 1 näeb ette, et omavalitsusüksuse ülesandeks on korraldada antud vallas või linnas veevarustust ja kanalisatsiooni, heakorda ning valla ja linna teede ehitamist ja korrashoidu. Lisaks näeb KOKS § 6 lõige 3 ette, et omavalitsusüksus otsustab ja korraldab neid kohaliku elu küsimusi, mis on talle pandud teiste seadustega ja mis ei ole seadusega antud kellegi teiste otsustada ja korraldada. 45.

§ 131

lõike 1 eesmärgiks on reguleerida vaid neid juhtusid, kus on tegemist detailplaneeringukohase avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee ja sellega seotud rajatistega, sh on silmas peetud avalikult kasutatava teega külgnevat haljastust ja välisvalgustust ehk rajatisi, mis on vajalikud avalikult kasutatava tee eesmärgipäraseks kasutamiseks. Planeerimisseaduse koostamisel ei soovitud laiendada seni kehtinud ehitusseaduses §-s 13 sätestatud rajatiste hulka. 46.

§ 131

lõike 3 eesmärgiks on, et juba detailplaneeringu koostamisel mõeldakse läbi ja luuakse eeldused, et planeering oleks tulevikus realiseeritav, sh et oleks läbi mõeldud ja kavandatud juurdepääs avalikult kasutatavale teele, samuti avalikes huvides rajatud tehnovõrkudele ja rajatistele. Detailplaneeringu koostamise käigus ei ole võimalik reaalselt erinevaid juurdepääse tagada, vaid need tagatakse asjaõigusseaduses sätestatu rakendamise (eelkõige piiratud asjaõiguste seadmise) kaudu. Teede liike ja nende kasutamist käsitleb ka ehitusseadustiku

1. peatükk.
2. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse (ÜVKS) § 4 lõige 1 näeb ette, et ühisveevärk ja kanalisatsioon rajatakse kohaliku omavalitsuse volikogu kinnitatud ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni arendamise kava alusel. Kui kohalikul omavalitsusel puudub ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni arendamise kava, võib ühisveevärki ja -kanalisatsiooni rajada detailplaneeringu alusel kuni selle arendamise kava valmimiseni tingimusel, et detailplaneering sisaldab sama paragrahvi lõikes 2 sätestatud nõudeid ehk detailplaneering peab sisaldama ühisveevärgiga kaetavate alade ja reovee kogumisalade kaarte, dimensioneeritud vee- ja kanalisatsioonirajatiste põhiskeemi jms. Seega näeb ÜVKS ette, et ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni rajamine toimub üldjuhul kohaliku omavalitsuse volikogu kinnitatud ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni arendamise kava alusel, kus nähakse ette ühendus ja täpsustatakse ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni rajamise asjaolusid.

§ 131

lõige 3 ei pane kohalikule omavalitsusele kohustust rajada ühisveevärk ja -kanalisatsioon, küll aga tuleb teema detailplaneeringu koostamisel läbi mõelda ja luua eeldused nende rajatiste rajamiseks. 48. Kuna

§-s 131 sätestatud ülesannete puhul on tegemist kohaliku omavalitsuse olemuslike ülesannetega, tuleb kohalikul omavalitsusel leida rahalised vahendid eelnimetatud rajatiste väljaehitamiseks. Riigikohus on asjas nr 3-3-1-26-10 tehtud otsuses tõdenud, et kui kohalikul omavalitsusel puuduvad rahalised vahendid avalikult kasutatavate teede jm rajatiste väljaehitamiseks, on tal õigus jätta detailplaneering üldse algatamata. Samuti on tal kokkuleppel arendajaga võimalus sõlmida haldusleping väljaehitamise kohustuse üleandmiseks arendajale. Seega, juhul kui kohalikul omavalitsusel puuduvad rahalised vahendid detailplaneeringu elluviimiseks vajalike avalikult kasutatavate teede jm rajatiste ehitamiseks ning arendaja ei nõustu halduslepingut sõlmima, on kohalikul omavalitsusel õigus jätta detailplaneering algatamata. 49. Taotluse esitaja on viidanud ka

§ 130

ja § 140 lõigete 3 ja 4 (mis käsitlevad detailplaneeringu või selle kehtetuks tunnistamise kooskõlastamist) vastuolule põhiseadusega, kuid taotluses ei ole põhjendatud, milles nimetatud vastuolu seisneb ja kuidas on viidatud sätted vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike garantiidega. Lähtudes eeltoodust, ei ole võimalik esitada eelnimetatud väite kohta ka sisulist arvamust. Justiitsminister

1. Justiitsminister leiab, et taotlus on lubatav, kuid vaidlusalused sätted ei ole vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike garantiidega.
2. Riigi eriplaneeringu regulatsiooni eesmärk on võimaldada suure riikliku või rahvusvahelise huviga ehitisi planeerida üleriigilisel tasemel. Nende ehitiste kavandamisega planeeritakse ka vajalikud ühendusteed, mis võivad oma olemuselt olla kohalikud teed. Kuna ka riigi eriplaneeringu elluviimine on seotud suure riikliku huviga, siis finantseerib riigi eriplaneeringu elluviimist riik. Eraldi õiguslikult lahendatav küsimus on, kas riik ehitab omal käel välja vajalikud kohalikud teed või rahastab nende ehitamist kohalik omavalitsus.
3. Kuna kohaliku omavalitsuse eriplaneering puudutab kohalikku omavalitsust oluliselt mõjutada võivaid ehitisi, ei soovitud võimaldada selle planeeringuga kaasnevaid kohustusi määratlemata juhtudel üle anda. Ei ole välistatud halduslepingu sõlmimine üksikjuhtumi reguleerimiseks või tsiviilõigusliku lepingu sõlmimine, kus ülesandeid üle ei anta, kuid tellitakse näiteks ehitamisteenust. 53.

§ 131

lõige 1 määrab kindlaks, millises osas on detailplaneeringu elluviimine kohaliku omavalitsuse ülesanne.

§ 131

eesmärk on anda kohaliku omavalitsuse üksusele võimalus oma ülesannete delegeerimiseks ning sealjuures otsustada halduslepingu sõlmimise vajaduse üle. Kohalikul omavalitsusel lasub kohustus juhul, kui algatatakse detailplaneering ja huvitatud isikuga puudub kokkulepe tööde tegemiseks ja tasumiseks. Detailplaneeringu kehtestamata jätmise mõjuvaks põhjuseks võib olla kohaliku omavalitsuse tulude ulatuslik ja ettenägematu vähenemine või ulatuslike ja ettenägematute lisaülesannete täitmine. 54.

§ 131

tuleb tõlgendada koosmõjus

§ 4

lõike 2 punktiga 6, kus on sätestatud, et planeerimisalase tegevuse korraldaja ülesanne on kehtestatud planeeringu elluviimine osas, mis puudutab planeerimisalase tegevuse korraldajale õigusaktiga pandud ülesannete täitmist. Kohaliku omavalitsuse ülesanded tulenevad KOKS §-st 6, aga ka mitmetest eriseadustest. Ka detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamiseks saab kohalik omavalitsus sõlmida halduslepingu ulatuses, milles on tegu kohaliku omavalitsuse ülesannetega. 55.

§ 131lõikes 1 on tee ja sellega seonduvate rajatiste all mõeldud ehitusseadustiku (Eh

S) § 92 lõigetes 1 ja 7 kirjeldatud teed. Seega kuulub üleantavate kohustuste hulka kohaliku tee, sealhulgas sellel oleva tunneli, silla, viadukti ja muude liiklemiseks kasutatavate ning tee toimimiseks vajalike rajatiste väljaehitamine või väljaehitamise kulude kandmine. 56. Kohaliku omavalitsuse ja detailplaneeringu taotleja vaheline kokkulepe ei pruugi hõlmata mitte üksnes vahetult detailplaneeringuga kavandatavaid objekte, vaid ka detailplaneeringu realiseerimisega olemuslikult seotud muid objekte. Seega võib halduslepingu esemesse kuuluda ka haljastus, välisvalgustus ning tehnorajatised. Kui nende väljaehitamine või väljaehitamise rahastamine oleks põhimõtteliselt kohaliku omavalitsuse ülesanne, siis võib ülesande üle anda. On mõistlikult eeldatav, et kui tehnorajatise puhul on tegu mõne ettevõtja tehnorajatisega, näiteks gaasi- või vee-ettevõtja torudega, siis ei ole tegu ehitustegevusega, mida kohalik omavalitsus saaks üle anda. 57.

§ 131lõike 3 eesmärk on kitsendada § 131 lõike 1 kohaldamisala.

Kui kohaliku omavalitsuse üksus teeb otsuse halduslepingu sõlmimise vajalikkuse kohta detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamise või selle rahastamise üleandmiseks, siis ei tohiks ta planeeringualasse hõlmata planeeringuala ning muud asustust ühendavaid teid või ka vajaduse korral tehnorajatisi (kui nende ehitamine on kohaliku omavalitsuse ülesanne).

§ 131lõike 3 eesmärk on piiritleda halduslepingu ese detailplaneeringu alaga.

Planeerimismenetluse raames ei saa hakata reaalselt tagama näiteks juurdepääsu avalikule teele. Juurdepääsu tagamist avalikule teele käsitlevad ka nii asjaõigusseadus kui ka ehitusseadustik. Oluline on, et detailplaneeringu menetluse käigus mõeldaks läbi erinevad võimalused, kuidas isik vajaliku juurdepääsu saaks, et detailplaneering oleks elluviidav. 58. Justiitsminister leiab, et kooskõlastamata jätmine on haldusorganile siduv, kui kooskõlastamata jätmisel tuginetakse vastuolule seadusega või seaduse alusel kehtestatud õigusaktiga (või kehtestatud planeeringuga). Mittekooskõlastuse arvestamata jätmine olukorras, kus selles viidati vastuolule õigusakti või üldplaneeringuga, võib viia õigusvastase detailplaneeringu kehtestamiseni. Kooskõlastuse andmisest ei saa otsustavale haldusorganile tekkida haldusakti andmise kohustust. 59.

§ 133

ja § 140 lõigete 3 ja 4 eesmärk on reguleerida olukorda, kus kohalikul omavalitsusel on vaja saada teavet detailplaneeringu lahendust puudutavate asjaolude kohta. Näiteks annab sellise teabe looduskaitseliste tingimuste kohta Keskkonnaamet. On mõistlikult eeldatav, et kõikidel haldusorganitel ei saa olla kogu menetluseks vaja olevat teavet. Teave võib olla antud kooskõlastamise vormis, näiteks viitamine ohustatud liikidele, mille kaitse tuleneb õigusaktidest (nt pruunkaru talvituspaik). Teave võib olla antud ka soovituse või arvamuse vormis ning see võib paikneda kooskõlastavate tingimustega ühes dokumendis. 60.

§ 133

ja § 140 lõiked 3 ja 4 võimaldavad tagada kehtestatava detailplaneeringu õiguspärasuse. Õiguspärasust mõjutavatele tingimustele tähelepanu juhtimine võib olla teiste haldusorganite pädevuses, mistõttu on kooskõlastamine sobiv abinõu saamaks teada planeeringulahendust mõjutavatest asjaoludest. Kooskõlastamise ärajätmisel puuduks kohalikul omavalitsusel planeeringulahenduse õiguspärasust mõjutada võiv teave. Kohalikul omavalitsusel on võimalik sisuliselt hinnata kooskõlastuse olemust. See tähendab, et on võimalik hinnata, kas kooskõlastaja on sisuliselt viidanud vastuolule õigusakti või üldplaneeringuga, mida tuleks järgida, või on kooskõlastaja avaldanud arvamust. VAIDLUSALUSED SÄTTED 61. Planeerimisseaduse (RT I, 26.02.2015, 3) § 131: „§ 131. Detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamine

§ 131

lõigetest 1 ja 3 kohalikele omavalitsustele tulenevate kohustuste olemust ja võtab seisukoha, kas

§ 131riivab kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust.

Seejärel võtab kolleegium seisukoha, kas seadusandja on jätnud põhiseadusvastaselt andmata õigustloova akti, mis määraks

§ 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud ülesannete omavalitsusliku olemuse ja kohustuse täitmise rahastamise, ning riivanud sel viisil kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust (III osa, alajaotus A). Pärast seda hindab kolleegium

§-st 131 tuleneva riive põhiseaduspärasust (III osa, alajaotus B). 66. Järgmiseks võtab kolleegium seisukoha, kas

§ 133ning § 140 lõiked 3 ja 4 on põhiseadusega kooskõlas (IV).

Lõpuks hindab kolleegium, kas seadusandja on põhiseaduse vastaselt jätnud andmata õigusakti, millega määraks kindlaks riigi ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu rahastamise (V). I Taotluse lubatavus 67. Jõelähtme Vallavolikogu taotleb Riigikohtult 1. juulil 2015 jõustunud

§ 131, § 133, § 140 lõigete 3 ja 4 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistamist.

Lisaks sellele taotleb Jõelähtme Vallavolikogu, et Riigikohus tunnistaks põhiseadusvastaseks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, milles oleks määratud, kas

§ 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustused on omavalitsuslikud või riiklikud ning kes peab nimetatud kohustusi rahastama. Taotleja hinnangul on põhiseaduse vastane ka sellise õigustloova akti andmata jätmine, millega määrataks kindlaks riigi ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu rahastamine.

1. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Kohaliku omavalitsusüksuse volikogu taotlus põhiseaduslikkuse järelevalve algatamiseks on lubatav, kui taotluse on esitanud kohaliku omavalitsusüksuse volikogu ja väidetakse õigustloova akti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (Riigikohtu üldkogu
2. märtsi
3. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punktid 44–49).
4. Kohtuasjas on taotluse esitanud Jõelähtme Vallavolikogu, kes leiab taotluses, et vaidlustatud sätted ja õigustloovate aktide andmata jätmine rikub PS § 154 lõikes 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust ja õigust saada piisavalt rahalisi vahendeid omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Alternatiivselt leiab Jõelähtme Vallavolikogu, et rikutakse PS § 154 lõikest 2 tulenevat omavalitsusüksuse õigust sellele, et seadusega pandud riiklikud kohustused oleksid rahastatud riigieelarvest. Seega väidab taotluse esitaja vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Kuna kohaliku omavalitsuse tagatiste riive ei ole ilmselgelt välistatud, on Jõelähtme Vallavolikogu
5. mai
6. a taotlus lubatav. II Kohaliku omavalitsusüksuse enesekorraldusõigus
7. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikud tagatised on sätestatud eelkõige PS §-s 154, mille lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. PS § 154 lõikes 1 on sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus, mille põhisisuks on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste lahendamisel (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
8. jaanuari
9. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punktid 22–23). PS § 154 lõikest 1 tuleneb ka õigus saada piisavalt rahalisi vahendeid omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. PS § 154 lõige 1 nõuab, et „riik looks regulatsiooni, mis kindlustaks omavalitsusüksusele raha kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus, s.t võimaldaks täita minimaalselt vajalikke kohalikke ülesandeid minimaalselt vajalikus ulatuses. [---] Tähtis on, [---] et omavalitsusüksustele oleks tagatud mitte ainult õiguslik, vaid ka tegelik võimalus otsustada, kas ja kuidas kohaliku elu küsimusi lahendada" (Riigikohtu üldkogu
10. märtsi
11. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 65).
12. PS § 154 lõige 1 näeb ette, et kohalikud omavalitsused tegutsevad iseseisvalt seaduste alusel. Seega ei ole kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus piiramatu (Riigikohtu üldkogu
13. märtsi
14. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 53). Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste piiramine peab olema formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
15. juuni
16. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-4-07, punkt 19).
17. PS § 154 lõige 1 näeb kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piiramiseks ette lihtsa seadusereservatsiooni (vrdl Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
18. juuni
19. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-4-07, punkt 20). Tagamaks kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhiolemuse säilimist, peavad selle piirangud olema proportsionaalsed (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
20. jaanuari
21. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punktid 22–23; vrd Riigikohtu üldkogu
22. märtsi
23. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 53) III Detailplaneeringuga seotud küsimused
24. Jõelähtme Vallavolikogu palub tunnistada põhiseadusvastaseks ja kehtetuks

§ 131lõiked 1 ja 3 ning lõiked 2 ja 4–6 õigusselgusetuse tõttu.

Lisaks sellele palub taotluse esitaja tunnistada põhiseaduse vastseks sellise õigustloova akti andmata jätmine, millega fikseeritakse

§ 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohalikule omavalitsusele pandavate kohustuste kuulumine kas omavalitsuslike või riiklike kohustuste hulka, samuti sellise õigustloova akti andmata jätmine, millega fikseeritakse

§ 131lõigetes 1 ja 3 nimetatud kohustuste rahastamine.

(A) PS § 154 lõike 1 riive 74. Kolleegium hindab kõigepealt seda, kas

§ 131

lõiked 1 ja 3 riivavad PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. 75.

§ 131

lõike 1 kohaselt on planeeringu koostamise korraldaja kohustatud oma kulul välja ehitama detailplaneeringukohased avalikuks kasutamiseks ette nähtud teed ja nendega seonduvad rajatised, haljastuse, välisvalgustuse ning tehnorajatised, kui planeeringu koostamise korraldaja ja detailplaneeringust huvitatud isik ei ole kokku leppinud teisiti.

§ 131

lõike 3 kohaselt peab planeeringu koostamise korraldaja tagama, et planeeringualalt oleks juurdepääs avalikult kasutatavale teele ning et muid avalikes huvides olevaid tehnorajatisi oleks võimalik nende otstarbe kohaselt kasutada. Sealhulgas peab olema tagatud ühendus ühisveevärgi ja -kanalisatsiooniga, kui planeeringuala jääb ühisveevärgi -kanalisatsiooni arendamise piirkonda.

§ 131

lõige 1 käsitleb avalikuks kasutamiseks mõeldud rajatisi detailplaneeringuala sees,

§ 131lõige 3 aga rajatisi, mis ühendavad planeeringuala ümberkaudse taristuga.

76.

§ 124

lõike 10 kohaselt on kohalik omavalitsus detailplaneeringu koostamise korraldaja. Seega tulenevad

§ 131lõigetest 1 ja 3 kohalikule omavalitsusele kohustused.

Selleks, et otsustada, kas ja millist põhiseaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse tagatist

§ 131

lõiked 1 ja 3 riivavad, hindab kolleegium kõigepealt, kas tegemist on omavalitsuslike või riiklike ülesannetega. 77. Enne

§ 131

lõigete 1 ja 3 jõustumist tulenes kohaliku omavalitsusüksuse kohustus tagada detailplaneeringuga seotud teede ning tehnovõrkude ja -rajatiste ehitamine ehitusseaduse §-st 13 (kehtis

1. jaanuarist 2003 kuni
2. juunini 2015). Ehitusseaduse § 13 kohustas kohalikku omavalitsust tagama detailplaneeringukohase avalikult kasutatava tee ja üldkasutatava haljastuse, välisvalgustuse ja vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamise kuni ehitusloale märgitud maaüksuseni, kui kohalik omavalitsus ja detailplaneeringu koostamise taotleja või ehitusloa taotleja ei ole kokku leppinud teisiti. Ka planeerimisseaduse eelnõu seletuskirjas märgitakse, et

§ 131(eelnõu esialgses versioonis § 124) pärineb ehitusseaduse §-st 13.

1. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kontrollis ehitusseaduse § 13 põhiseadusele vastavust
2. aastal kohtuasjas nr 3-4-1-9-
3. Kolleegium hindas toona ka ehitusseaduse §-s 13 sätestatud kohustuste olemust ja leidis, et need on käsitatavad olemuslikult omavalitsuslike ülesannetena, mille täitmine on kohalikule omavalitsusele seadusega kohustuslikuks tehtud (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
4. jaanuari
5. a otsus kohtuasjas nr 3-4-19-06, punkt 20). Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tõlgendas
6. jaanuari
7. a otsuses kohtuasjas nr 3-4-1-9-06 ehitusseaduse § 13 koos kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse sätetega. KOKS § 6 lõike 1 (Riigikohtu
8. jaanuari
9. a otsuse tegemise ajal kehtinud redaktsiooni) kohaselt oli omavalitsusüksuse ülesandeks korraldada antud vallas või linnas sotsiaalabi ja -teenuseid, vanurite hoolekannet, noorsootööd, elamu- ja kommunaalmajandust, veevarustust ja kanalisatsiooni, heakorda, jäätmehooldust, territoriaalplaneerimist, valla- või linnasisest ühistransporti ning valla teede ja linnatänavate korrashoidu, juhul kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise täita.
10. Praegu kehtiva (
11. juulil 2015 jõustunud muudatustega) KOKS § 6 lõike 1 kohaselt on kohaliku omavalitsuse ülesanne lisaks valla ja linnateede korrashoiule korraldada teede ehitamist, kui see ülesanne ei ole seadusega antud kellegi teise täita. KOKS § 6 lõikest 1 tuleneb kohaliku omavalitsuse üldisem ülesanne korraldada kohalike teede ehitamine, mitte kohustus neid ise ehitada või seda finantseerida. Kohaliku omavalitsuse planeeringute kehtestamise pädevus tervikuna on osa kohaliku omavalitsuse autonoomiast ja õigusest suunata kohalikku elu. Kinnistut üleriigilise teedevõrgustikega ühendavate teede jm rajatiste väljaehitamine on vajalik eeskätt kohalike elanike ja kohaliku kogukonna huvides.
12. Kolleegium möönab, et

§ 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustusi võib pidada mõnevõrra laiemaks ehitusseaduse §-s 13 ettenähtuist. Ehitusseaduse § 13 kohustas kohalikku omavalitsust tagama detailplaneeringukohase avalikult kasutatava tee ja üldkasutatava haljastuse, välisvalgustuse ja vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamise kuni ehitusloale märgitud maaüksuseni. Kohaliku omavalitsuse selline kohustus tähendas, et kohalik omavalitsus pidi vajadusel, st kui polnud kokku lepitud teisiti, leidma raha detailplaneeringukohaste teede ja tehnovõrkude rajamiseks (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. jaanuari 2007. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punkt 33). Ka

§ 131

lõige 1 näeb ette, et juhul kui pole kokku lepitud teisiti, peab kohalik omavalitsus oma kulul välja ehitama detailplaneeringukohase avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee ja sellega seonduvad rajatised, haljastuse, välisvalgustuse ning tehnorajatised. Kuigi

§ 131

lõikes 1 on kohaliku omavalitsuse kohustus sõnastatud ehitamise ja rahastamise kohustusena – võrreldes ehitusseaduse § 13 ette nähtud tagamise kohustusega – pole sõnastuse muutmisest hoolimata kohustuste sisu olemuslikult muutunud. Sisuliselt lisab

§ 131

lõige 1 varasematele kohustustele üksnes kohustuse ehitada välja teega seonduvad rajatised ja tehnorajatised.

§ 131

lõikes 3 on sätestatud kohaliku omavalitsuse kohustus õiguslike vahenditega tagada juurdepääs avalikult kasutatavale teele ja et muid avalikes huvides olevaid tehnorajatisi oleks võimalik nende otstarbe kohaselt kasutada (vt selle kohta otsuse punkt 103). Kolleegiumi hinnangul ei ole seega kohaliku omavalitsuse kohustuste olemus ega põhisisu võrreldes ehitusseaduse § 13 sätestatuga muutunud, mistõttu on kolleegium seisukohal, et

§ 131lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustused on omavalitsuslikud ülesanded.

81.

§ 131

lõigetest 1 ja 3 kohalikule omavalitsusele tulenevad kohustused piiravad kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsiooni (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. jaanuari 2007. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punkt 22). Reguleerides

§ 131

lõigetes 1 ja 3 nimetatud ülesannete täitmist, on seadusandja sekkunud kohaliku omavalitsuse õigusesse otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi. Seega riivavad

§ 131

lõiked 1 ja 3 PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust.

1. Riigikohus on leidnud, et ehitusseaduse §-st 13 tulenenud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piirang teenib eesmärki tagada kohaliku elanikkonna jaoks terviklik, täisväärtuslik ja toimiv elukeskkond, s.t inimeste igapäevaseks elutegevuseks vajalike või seda toetavate avalikult kasutatavate hüvede olemasolu (vt riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
2. jaanuari
3. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punktid 24–26). Sama legitiimne eesmärk on ka

§ 131lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustustel.

83.

§ 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohaliku omavalitsusüksuse kohustused on tingimuslikud, kuna omavalitsusel on ulatuslik kaalutlusruum detailplaneeringu algatamisel ja planeeringu sisu kujundamisel. Kinnistuomanikul ega muudel huvitatud isikutel ei ole nõudeõigust kindla sisuga planeeringu algatamiseks ega kehtestamiseks. Kohaliku omavalitsuse üksus võib raha puudumisel ja planeeringust huvitatud isikuga rahastamise kokkuleppe mittesaavutamisel jätta detailplaneeringu algatamata või loobuda planeeringus suurte kulutusteni viivate lahenduste kavandamisest. Kohaliku omavalitsuse üksus võib planeeringu algatamisel piiritleda muu hulgas selle lähteseisukohtades planeeringu mahtu ja sisu (

§ 6punkt 12).

Lisaks detailplaneeringu algatamata jätmisele võib kohaliku omavalitsuse üksus keelduda algatatud planeeringu kehtestamisest, kui huvitatud isikuga ei saavutata rajatiste väljaehitamise ja rahastamise kokkulepet. Seda siiski vaid juhul, kui planeerimismenetluse ajal on muutunud olulised asjaolud, mis suurendavad kohaliku omavalitsuse kulusid või vähendavad tema tulusid (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi

1. jaanuari
2. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-66-08, punkt 14). Algatatud planeeringu kehtestamisest keeldumisega võib kaasneda huvitatud isiku usalduskahju hüvitamise kohustus. Seega, mida varasemas etapis kohaliku omavalitsuse üksus detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamise ja rahastamise küsimuse lahendab, seda väiksemad on tema jaoks

§-st 131 lähtuvad finantsriskid. 84.

§ 131

lõike 2 kohaselt võib planeeringu koostamise korraldaja detailplaneeringust huvitatud isikuga sõlmida halduslepingu, millega huvitatud isik võtab kohustuse

§ 131

lõikes 1 nimetatud detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamiseks või väljaehitamisega seotud kulude täielikuks või osaliseks kandmiseks.

§ 131lõiked 4–6 täpsustavad halduslepingu sõlmimisega seonduvat.

Halduslepinguga ei saa üle anda

§ 131

lõikes 1 nimetatud rajatiste ehitamiseks vajalike menetlustoimingute tegemist (

§ 131

lõige 4).

§ 131

lõige 5 sätestab, milles planeeringu koostaja ja huvitatud isik halduslepingus lisaks halduskoostöö seaduse §-s 10 sätestatud tingimustele kokku lepivad.

§ 131

lõige 6 sätestab, et planeeringu koostamise korraldaja võib detailplaneeringu kõrvaltingimusena ette näha, et korraldajal on õigus detailplaneering kehtetuks tunnistada või keelduda planeeringualal ehitusloa andmisest, kui huvitatud isik ei ole määratud tähtajaks halduslepinguga võetud kohustusi täitnud. Reguleerides

§ 131

lõigetes 2 ja 4–6 halduslepingu sõlmimist, sekkub seadusandja kohaliku omavalitsuse õigusesse otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi, riivates PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. 85. Kolleegium ei nõustu taotluse esitaja seisukohaga, et seadusandja on jätnud andmata õigustloova akti, mis sätestaks, kas

§ 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustused on riiklikud või omavalitsuslikud ülesanded. 86.

§ 131

tõepoolest ei sätesta otsesõnu, et tegemist on omavalitsuslike ülesannetega, kuid sellisele järeldusele saab jõuda, lugedes

§ 131

koos KOKS § 6 lõigetega 1 ja 3, samuti arvestades Riigikohtu asjakohast praktikat (vt otsuse punkt 80). Riigikohtu üldkogu tunnistas

1. märtsi
2. a otsuses kohtuasjas nr 3-4-1-8-09 põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis sätestaksid, millised seadusega kohaliku omavalitsuse üksustele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud (otsuse resolutsiooni punkt 1.1). Üldkogu pidas selles otsuses põhiseadusvastaseks olukorda, kus õigustloov akt, mis ülesannete olemust määratleks, üldse puudub. Üldkogu ei määranud kindlaks, millises seaduses ja millise täpsusega peab olema ülesannete olemus määratletud. Põhiseadusest ei tulene nõuet, et ülesanded tuleks riiklike ja omavalitsuslikena määratleda samas seaduses, millega ülesanne kohalikule omavalitsusele pannakse.
3. Eeltoodust lähtuvalt on kolleegium seisukohal, et kuna seadusandja ei ole jätnud andmata õigustloovat akti, millega fikseeritakse

§ 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohalikule omavalitsusele pandavate kohustuste kuulumine kas omavalitsuslike või riiklike kohustuste hulka, ei ole riivatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. 88. Kolleegium ei nõustu ka taotluse esitaja seisukohaga, et seadusandja on jätnud andmata õigustloova akti, millega fikseeritakse

§ 131lõigetes 1 ja 3 nimetatud kohustuste rahastamine.

89. Kolleegium leidis eespool (vt otsuse punkti 80), et

§ 131lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohustused on olemuselt omavalitsuslikud.

PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse õigus saada piisavalt rahalisi vahendeid omavalitsuslike ülesannete täitmiseks nõuab, et omavalitsuslike ülesannete rahastamise üldine tase peab olema vastavuses omavalitsusüksusele pandud ülesannete mahuga. Samas ei tule iga ülesande rahastamist reguleerida erinormidega. Lisaks seaduses sätestatud kohalike ülesannete täitmisele peab omavalitsusüksusel enesekorraldusõiguse teostamiseks olema raha ka selleks, et otsustada ja korraldada seaduses sätestamata olulisi kohaliku elu küsimusi. Tähtis on tagada omavalitsusüksustele mitte ainult õiguslik, vaid ka tegelik võimalus otsustada, kas ja kuidas kohaliku elu küsimusi lahendada (vt Riigikohtu üldkogu

1. märtsi
2. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 65).
3. Kohaliku omavalitsuse tulubaasi kujunemist omavalitsuslike (vabatahtlike või kohustuslike) ülesannete täitmiseks reguleerivad erinevad õigustloovad aktid, eelkõige tulumaksuseadus ja kohaliku omavalitsuse finantsjuhtimise seadus. Tulumaksuseaduse § 5 lõike 1 punkti 1 kohaselt laekub 11,60% residendist füüsilise isiku maksustatavast tulust maksumaksja elukohajärgsele kohaliku omavalitsuse üksusele. Kohalike omavalitsuste eelarvete seoseid riigieelarvega reguleerib riigieelarve seaduse
4. peatüki
5. jagu. Riigieelarve seaduses on kindlaks määratud kohalike omavalitsuste tasandusfondi (§ 47) ja toetusfondi (§ 48) toimimise alused. Sellest lähtudes on kolleegium seisukohal, et õiguskorras ei puudu õigustloov akt, mis reguleeriks

§ 131lõigetes 1 ja 3 sätestatud omavalitsuslike kohustuste rahastamist.

91. Ainuüksi sellest, et

§ 131

lõigetes 1 ja 3 sätestatud kohaliku omavalitsusüksuse tingimuslikke kohustusi laiendatakse teatud määral võrreldes varem kehtinud ehitusseaduse §-ga 13 (vt otsuse punkti 80), ei saa teha järeldust omavalitsusüksuse kulude suurenemise või omavalitsusüksuse rahastamise põhiseadusvastasuse kohta. Uue omavalitsusliku ülesande kehtestamisel või olemasoleva ülesande reformimisel ei pea automaatselt suurenema kohalike omavalitsusüksuste tulubaas. Kuna kohaliku omavalitsuse üksusel on põhimõtteliselt võimalik jätta kulukate objektide ehitamist tingivad detailplaneeringud menetlemata või kehtestamata, ei suurenda vaidlusaluste ülesannete mahu suurendamine üldjuhul automaatselt omavalitsusüksuse kulusid. Eeltoodust lähtuvalt on kolleegium seisukohal, et kuna seadusandja ei ole jätnud andmata õigustloovat akti, millega fikseeritakse

§ 131

lõigetes 1 ja 3 nimetatud kohustuste rahastamine, puudub PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse riive.

1. Kolleegium märgib, et juhul, kui omavalitsuslike ülesannete rahastatus langeb mõnes kohaliku omavalitsuse üksuses allapoole minimaalset vajalikku taset, võib omavalitsusüksus esitada Riigikohtule taotluse rahastamise aluseid reguleeriva õigusakti põhiseaduse vastaseks tunnistamiseks. Sellise taotluse esitaja peaks põhjendama ja tõendama omavalitsusüksuse rahapuudust. Praegu ei ole Jõelähtme Vallavolikogu Riigikohtule sellist taotlust ega tõendeid esitanud. Samuti saab kohalik omavalitsus esitada riigile taotluse täiendava raha eraldamiseks ja juhul, kui taotlus jääb rahuldamata, võib kohalik omavalitsus pöörduda kaebusega halduskohtusse (HKMS § 44 lõige 5). Kaebuse läbivaatamise raames saab halduskohus hinnata ka kohaliku omavalitsuse rahastamist reguleerivate sätete põhiseaduspärasust.
2. Alljärgnevalt hindab kolleegium, kas kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse

§-st 131 tulenev riive on põhiseaduspärane. (B) Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse riive põhiseaduspärasus 94. Jõelähtme Vallavolikogu on taotluses leidnud, et

§ 131on õigusselgusetu, seega formaalselt põhiseadusega vastuolus.

Kuna taotluse esitaja ei väida kohaliku omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse riivete materiaalset põhiseadusvastasust ehk ebaproportsionaalsust ning ka kolleegiumil ei ole põhjust kahelda

§ 131

materiaalses põhiseaduspärasuses, siis kolleegium riivete materiaalset põhiseaduspärasust ei hinda. 95. Kolleegium leiab, et

§ 131on põhiseadusega formaalselt kooskõlas.

Seadusandja on kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust piiranud seadusega, nagu PS § 154 lõige 1 ja § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud seaduslikkuse põhimõte nõuab ja regulatsioon ei ole põhiseadusvastaselt õigusselgusetu. Kolleegium põhjendab oma seisukohti järgmiselt.

1. Kohalik omavalitsus saab tugineda õigusselguse põhimõttele, mis on osa PS §-s 10 tagatud õigusriigi põhimõttest (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
2. märtsi
3. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-17-08, punktid 25–26). Õigusselgus tähendab, et õigusaktid peavad olema piisavalt selged ja arusaadavad, et omavalitsusüksusel oleks mõistlik võimalus riigi tegevust ette näha ja kohandada oma tegevust sellele vastavalt (Riigikohtu üldkogu
4. märtsi
5. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 141).
6. Õigusselguse põhimõte ei nõua, et seadusandja otsustaks kõik küsimused ise. Seaduse rakendamise üksikasjad võib seadusandja jätta otsustamiseks täitevvõimule, sh kohalikule omavalitsusele. Seadusandaja peab reguleerima kõik olulised küsimused, lähtudes sellest, kui tähtsad on normid põhiseaduse, ennekõike põhiõiguste teostamise seisukohalt (Riigikohtu üldkogu
7. detsembri
8. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-41-06, punkt 21). Seaduse põhiseaduslikult nõutav täpsus sõltub reguleeritavast valdkonnast, põhiõiguste võimalike riivete intensiivsusest, haldusotsuste kontekstist jne.
9. Kolleegiumi hinnangul ei saa mistahes selgusetus tuua kaasa seaduse põhiseadusvastasust. Seda eriti olukorras, kus kohaliku omavalitsuse volikogu kasutab PSJKS §-st 7 tulenevat võimalust algatada Riigikohtus abstraktne normikontroll. Kohaliku omavalituse enesekorraldusõigust rikkuva põhiseadusvastase õigusselgusetusega oleks tegemist juhul, kui planeerimisseaduse tõlgendamisel tekkinud küsimusi ei oleks võimalik mõistlikult kõrvaldada ka normide eesmärki ja kujunemislugu, teisi õigusakte, õiguse üldpõhimõtteid jms arvesse võttes ning selline selgusetus takistaks kohalikul omavalitsusel oma seadusest tulenevaid kohustusi kindlaks teha ning täita.
10. Ruumiplaneeringud on keerulised haldusotsused, mis peavad tasakaalustama suure hulga erinevaid huve ja võtma üksikjuhtumil arvesse palju asjaolusid. Planeerimisõigusele on omased laia diskretsiooniruumiga, määratlemata õigusmõisteid sisaldavad eesmärginormid, mis suunavad haldust teatud tüüpi olukordades püüdlema teatud lõpptulemuste poole, tihti saavutama optimaalse tasakaalu omavahel põrkuvate era- ja avalike huvide vahel. Eesmärginormid ei kirjuta ette üht ja ainuõiget lahendit konkreetsete juhtumite jaoks ning neid ei ole võimalik rakendada lihtsa subsumeerimise ega tõlgendamisega. Eesmärgi saavutamiseks sobivate lahenduste leidmine ja valik jäetakse sellist laadi õigusliku reguleerimise puhul halduse otsustada, sest tegemist on üldjuhul ka poliitiliste otsustustega.
11. Planeerimisõigusele omase avatuse tõttu ei saa seadus kirjutada detailselt ette, millist liiki ja milliste omadustega rajatised tuleb kohalikul omavalitsusel kinnistute mõistlikuks kasutamiseks planeerida ning kes ja millise raha eest peab neid igas mõeldavas olukorras välja ehitama. Seepärast paneb seadus kohalikule omavalitsusele üldise kohustuse infrastruktuuri rajamise tagamiseks, selle üksikasjad määrab aga kohalik omavalitsus oma otsuste ja valikutega (sh planeeringu põhi- ja kõrvaltingimustega ning halduslepingutega) ise. Selline reguleerimisviis jätab kohalikule omavalitsusele laialdase autonoomia, võimaluse paindlikult arvestada kohalike oludega ja üksikjuhtumi eripäraga. Seaduse asemel, mis kirjutaks kohalikule omavalitsusele üksikasjalikult ette kohustused, on kohalikul omavalitsusel endal võimalik planeeringus kindlaks määrata väljaaehitatavad ja rahastatavad objektid. Detailplaneeringus saab kohalik omavalitsus õiguslikult siduvalt fikseerida, milliste objektide ehitamise tagab omavalitsus ja milliste puhul see jääb teiste isikute ülesandeks. See aitab vältida hilisemaid vaidlusi.
12. Hinnates abstraktse normikontrolli menetluses

§ 131

õigusselgust, leiab kolleegium, et see pole normitehniliselt ega keeleliselt õnnestunud, kuid ei ole ka sedavõrd selgusetu, et seda ei oleks võimalik mõista ja tõlgendada koostoimes teiste asjakohaste seadustega. Kolleegiumi selline seisukoht ei välista, et üksikjuhtudel võivad planeerimisseaduse kohaldamisel esile tulla küsitavused, mis tingivad vajaduse algatada mõnes üksikus kohtuasjas konkreetse normikontrolli menetlus. 102.

§ 131

mõte on eelkõige tagada detailplaneeringuala sihipäraseks kasutamiseks vajalike või seda toetavate rajatiste väljaehitamine ning nende ühildatavus väljaspool planeeringuala asuvate rajatistega, vältimaks olukorda, kus on olemas küll näiteks väljaehitatud elumajad, kuid puuduvad ühendusteed ja avalike teenuste pakkumiseks vajalik taristu. Planeerimisseaduse eesmärk ei ole asuda reguleerima teiste asjakohaste seaduste (nt elektrituruseadus, maagaasiseadus, ühisveevärgi ja kanalisatsiooni seadus) kohaldamisalasse kuuluvaid küsimusi (nt ettevõtja ja tarbija vaheliste liitumislepingute sõlmimine). Seetõttu tuleb

§ 131

lõigetes 1 ja 3 toodud kohustusi tõlgendada koostoimes teiste seadustega ning kohaldada neid niivõrd, kuivõrd see ei ole vastuolus teiste, valdkonnaspetsiifiliste taristu väljaehitamist käsitlevate õigusaktidega. 103.

§ 131

lõikes 1 mainitud kohustust on võimalik tõlgendada eelkõige kui kohustust tagada detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamine, mida on võimalik täita nii vahetult (ehitus- vms) teenust pakkuvate ettevõtjatega lepinguid sõlmides kui ka andes selle ülesande üle huvitatud isikule (arendajale).

§ 131

lõikes 3 on silmas peetud detailplaneeringuala välise alaga ühendatuse tagamist esmajoones planeerimisõiguslike vahenditega (nt

§ 126

lõikes 1 loetletud servituutide seadmise ja tee avalikult kasutatavaks määramise kaudu; sundvõõrandamise või sundvalduse seadmise vajaduse märkimine) ning seejärel planeeringu elluviimiseks vajalike haldusaktide (nt sundvalduse seadmine) andmise teel. 104.

§ 131lõigete 1 ja 3 ajalise rakendamise kohta märgib kolleegium järgmist.

Kuivõrd ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seadus ei sätesta

§ 131

lõigetes 1 ja 3 kehtestatud omavalitsuslike kohustuste jõustumisele eraldi tähtaega, tuleb eeldada nende kohustuste jõustumist koos seaduse jõustumisega. 1. juulil 2015 jõustunud planeerimisseadus ei mõjuta seega juba varem kehtestatud detailplaneeringute kehtivust (EhSRS § 2) ega menetletud või alles menetluses olevate detailplaneeringute elluviimiseks sõlmitud lepingute kehtivust. EhSRS eelnõu seletuskirjas on siiski viidatud planeeringu koostamise korraldaja kaalutlusõigusele planeerimismenetlus lõpetada, kui ta leiab, et menetletav planeering ei ole õigusaktide muutmise tõttu enam tulevikus elluviidav. Kuna

§ 131

lõikes 3 nimetatud rajatiste ehitamine või rahastamine ei ole kohaliku omavalitsuse ülesanne (vt otsuse punkt 103), ei ole takistust, et neid ehitaks ja rahastaks eraõiguslik isik. 105. Kolleegiumi hinnangul ei tingi Jõelähtme Vallavolikogu taotluses loetletud praktilised probleemid halduslepingu sõlmimisel

§ 131lõike 2 ega lõigete 4–6 põhiseadusvastasust.

Halduslepingu sõlmimine omavalitsuslike ülesannete üleandmiseks on kohaliku omavalitsuse võimalus, mitte kohustus. Halduslepingu sõlmimise aeg on planeerimisseaduse eelnõu seletuskirja kohaselt jäetud teadlikult lahtiseks. IV

§ 133ning § 140 lõiked 3 ja 4 106.

Jõelähtme Vallavolikogu leiab, et

§-s 133 ning § 140 lõigetes 3 ja 4 sätestatud kohustus kooskõlastada detailplaneeringu kehtestamise ja detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsus riivab põhiseadusvastaselt PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. 107.

§ 133

esimese lõike kohaselt esitatakse detailplaneering kooskõlastamiseks

§ 127

lõikes 1 nimetatud asutustele – valitsusasutusele, kelle valitsemisalas olevaid küsimusi detailplaneering käsitleb. Kui kooskõlastaja ei ole 30 päeva jooksul detailplaneeringu saamisest arvates kooskõlastamisest keeldunud ega ole taotlenud tähtaja pikendamist, loetakse detailplaneering kooskõlastaja poolt vaikimisi kooskõlastatuks, kui seadus ei sätesta teisiti (

§ 133lõige 2).

Kui kooskõlastamisel ei viidata vastuolule õigusaktiga või üldplaneeringuga, loetakse detailplaneering kooskõlastatuks (

§ 133lõige 3).

108.

§ 140

lõike 3 kohaselt esitatakse detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsuse eelnõu kooskõlastamiseks valitsusasutusele, kelle valitsemisalas olevaid küsimusi detailplaneering käsitleb (

§ 127lõikes 1 nimetatud asutus).

Tulenevalt

§ 140

lõikest 4, kui kooskõlastaja ei ole 30 päeva jooksul detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsuse eelnõu saamisest arvates kooskõlastamisest keeldunud ega ole taotlenud tähtaja pikendamist, loetakse otsuse eelnõu kooskõlastaja poolt vaikimisi kooskõlastatuks, kui seadus ei sätesta teisiti. 109.

§ 133

lõikest 1 ning § 140 lõigetest 3 ja 4 tulenev kohustus kooskõlastada detailplaneering või selle kehtetuks tunnistamine valitsusasutusega, kelle valitsemisalas olevaid küsimusi detailplaneering käsitleb, riivab PS § 154 lõikest 1 tulenevat kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus ei ole piiramatu, vaid tagatud lihtsa seadusereservatsiooniga (vt otsuse punkti 72).

1. Kolleegium on seisukohal, et kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõiguse riive on nii formaalselt kui materiaalselt põhiseadusega kooskõlas. Riivel on kaalukas eesmärk ja riive ei ole intensiivne. Kooskõlastamise kohustusest tuleneva riive eesmärgiks tuleb pidada riigivõimu seaduslikkuse põhimõtte (PS § 3 lõige 1 esimene lause) tagamist. Sõltuvalt valitsusasutuse valitsemisalast võivad kooskõlastusest keeldumisel olla nt riigikaitselised, looduskaitselised, muinsuskaitselised või muud asjakohased põhjused.
2. Planeerimismenetluses teostab kohaliku omavalitsuse üksus avalikku võimu. PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud seaduslikkuse põhimõttest tulenevalt peab kohaliku omavalitsuse tegevus avaliku võimu teostamisel olema kooskõlas põhiseaduse ja seadustega. Detailplaneeringu kehtestamise või kehtetuks tunnistamise otsuse kooskõlastamise kohustuse kaudu teostab riik järelevalvet kohaliku omavalitsuse tegevuse üle. PS § 154 lõige 1 ei anna kohaliku omavalitsuse üksusele õigust kehtestada õigusvastane planeering. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse tuuma – kohaliku omavalitsuse üksuse otsustus- ja valikudiskretsiooni – valitsusasutus kooskõlastusega sekkuda ei tohi. 112.

§ 133

lõikes 1 sätestatud detailplaneeringu kooskõlastamise kohustusest tulenev riive on väheintensiivne, kuna siduv on üksnes selline kooskõlastuse andmisest keeldumine, milles tuginetakse õigusvastasusele – vastuolule õigusakti või üldplaneeringuga (

§ 133lõige 3).

Enesekorraldusõiguse esmane riive tuleneb seega eelkõige õigusaktist, millega detailplaneering vastuolus on. Detailplaneeringu kehtestamisele eelnev kooskõlastus kaitseb kohaliku omavalitsuse üksust võimalike hilisemate õigusvaidluste eest riigi ja kolmandate isikutega.

1. PS § 154 lõikes 1 tagatud enesekorraldusõiguse riive intensiivsust vähendab ka asjaolu, et kohaliku omavalitsuse üksus saab kooskõlastuse andmisest keeldumist vaidlustada halduskohtus. Kohaliku omavalitsuse üksus saab esitada teise haldusorgani haldusakti või toimingu peale kaebuse, kui akt või toiming rikub väidetavalt kohaliku omavalitsuse üksuse õigusi (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 44 lõige 4) või akt või toiming takistab või raskendab oluliselt kohaliku oma​valitsuse üksuse ülesannete täitmist (HKMS § 44 lõige 5) (Riigikohtu halduskolleegiumi
2. jaanuari
3. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-41-13, punkt 14). V Riigi ja kohaliku omavalitsuse eriplaneering
4. Jõelähtme Vallavolikogu palub tunnistada põhiseaduse vastaseks sellise õigustloova akti andmata jätmine, mis määraks kindlaks, kes ja milliste rahaliste vahendite arvel peab välja ehitama riigi eriplaneeringu ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringukohased rajatised, eelkõige kohalikud teed.
5. Kohaliku omavalitsuse eriplaneeringut käsitletakse planeerimisseaduse
6. peatükis. Kohaliku omavalitsuse eriplaneering koostatakse olulise ruumilise mõjuga ehitise püstitamiseks, kui olulise ruumilise mõjuga ehitise asukoht ei ole üldplaneeringus määratud (

§ 95lõige 1).

Olulise ruumilise mõjuga ehitiste nimekirja kehtestab Vabariigi Valitsus (

§ 95lõige 2).

1. Riigi eriplaneeringut käsitletakse planeerimisseaduse
2. peatükis. Riigi eriplaneeringu eesmärk on sellise olulise ruumilise mõjuga ehitise püstitamine, mille asukoha valiku või toimimise vastu on suur riiklik või rahvusvaheline huvi. Riigi eriplaneering koostatakse eelkõige maakonnaüleste huvide väljaarendamiseks riigikaitse ja julgeoleku, energeetika, gaasi transpordi, jäätmemajanduse ning maavarade kaevandamise valdkonnas või eespool nimetatud huvide väljendamiseks avalikus veekogus ja majandusvööndis (

§ 27lõige 1).

117. Mõlema eriplaneeringu liigi puhul näeb planeerimisseadus (

§ 43

lõige 1 ja § 111 lõige 1) ette, et selliste eriplaneeringute detailsete lahendustega lahendatakse ehitusõiguse määramise kõrval ka muud

§ 126

lõikes 1 nimetatud asjakohased ülesanded.

§ 126

lõike 1 punkti 4 kohaselt on üheks planeeringuga lahendatavaks ülesandeks detailplaneeringu kohustuslike hoonete ja rajatiste toimimiseks vajalike ehitiste, sealhulgas tehnovõrkude ja -rajatiste ning avalikule teele juurdepääsuteede võimaliku asukoha määramine.

1. Kolleegium on seisukohal, et seadusandja ei ole rikkunud põhiseadust ja jätnud andmata õigustloova akti, mis reguleeriks eriplaneeringute rahastamist. Samuti ei ole kolleegiumi hinnangul planeerimisseadus kohaliku omavalitsuse ja riigi eriplaneeringuid puudutavas osas õigusselgusetu.
2. KOKS § 6 lõike 1 kohaselt on valla ja linna teede ehitus ja korrashoid kohaliku omavalitsuse ülesanne, kui see ei ole seadusega antud kellegi teise täita. Kohaliku omavalitsuse ülesanne on KOKS § 6 lõikest 1 tulenevalt kohalike teede väljaehitamise tagamine, mitte teede ehitamine. Juhul, kui avaliku ülesandega ei kaasne võimuvolitusi, võib kohalik omavalitsus anda avaliku ülesande eraõiguslikule isikule üle ka ilma spetsiaalse volitusnormita. KOKS § 6 lõikest 1 ei tulene kohaliku omavalitsuse kohustust ehitada ise välja kõik planeeringus ette nähtud objektid, sealhulgas need, mis teenivad planeeringust huvitatud eraisiku huvisid. Seega võib kohalik omavalitsus ka kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu puhul anda kohalike teede ehitamise ja rahastamise lepinguga üle kolmandale isikule ilma spetsiaalse seadusliku volituseta.
3. Taotluse esitaja leiab, et pole selge ka see, kas kohalik omavalitsus peab ehitama oma kuludega välja kohaliku tee, mis on vajalik riigi eriplaneeringus ettenähtud objekti teenindamiseks. Kolleegium möönab, et planeerimisseaduses ei ole otsesõnu sellele küsimusele vastatud, kuid vastus on kolleegiumi hinnangul leitav tõlgendamise teel. Olukorras, kus riigi eriplaneeringu kehtestamisel ei saavuta kohalik omavalitsus ja riik kohaliku tee ehitamise rahastamises teistsugust kokkulepet, tuleb lähtuda KOKS § 6 lõikest 1, mille kohaselt on valla ja linna teede ehitamine kohaliku omavalitsuse ülesanne. Seega jääb riigi eriplaneeringus ettenähtud kohaliku tee ehitamine kohaliku omavalitsuse ülesandeks ja kohalik omavalitsus peab kandma ka kohaliku tee ehitamisega seotud kulud oma eelarvest.
4. Selline regulatsioon riivab PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust, sealhulgas õigust saada piisavalt rahalisi vahendeid omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Enesekorraldusõiguse riive peab olema formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas, sealhulgas proportsionaalne (vt otsuse punkt 72).
5. Riigi eriplaneeringut kehtestades peab riik seega iga kord hindama, kas eriplaneeringuga on tarvis ette näha just nimelt kohaliku tee (mitte nt riigitee) ehitamine ja kas kohaliku tee väljaehitamine kohaliku omavalitsuse kulul on proportsionaalne. Riik peab vajaduse korral kaaluma muid rahastamise võimalusi (nt täiendavad riiklikud rahaeraldised, ehitamiskohustuse ülevõtmine). Kohalik omavalitsus saab vaidlustada riigi eriplaneeringu kehtestamise otsuse halduskohtus (HKMS § 44 lõige 5). Kolleegium on seisukohal, et riigi eriplaneeringust tuleneva kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse riive proportsionaalsust saab hinnata halduskohus konkreetse kohtuasja lahendamisel.
6. Eeltoodust lähtudes ja PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6 tuginedes jätab kolleegium Jõelähtme Vallavolikogu
7. mai
8. a taotluse rahuldamata. Priit Pikamäe, Indrek Koolmeister, Jaak Luik, Ivo Pilving, Tambet Tampuu