Obsah (6)

§ 5§ 51§ 106§ 3§ 107§ 40

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine Eesti Vabariigi ni

) § 54 tähenduses. Töökorra alusel ei saa haldusevälistele isikutele panna kohustusi. Asjakohased õigustloovad aktid kirjalikku hoiatust ette ei näe. Seega ei saa hoiatus juba formaalselt olla haldusakt.

1. b)Hoiatus ei ole ka sisuliselt suunatud kaebaja õiguste või kohustuste muutmisele. Selles ei ole kaebajale mingit ettekirjutust tehtud. Vastustaja kinnitusel ei ole ta soovinud ettekirjutust teha. Ka hoiatuse tekst ei sisalda ühtegi konkreetset ettekirjutust. Hoiatuses on küll märgitud, et autovedudel on toime pandud rasked õigusrikkumised ning järgmiste raskete rikkumiste tuvastamisel võidakse kaaluda rangemate meetmete rakendamist. Eeltoodust ei saa järeldada, et kaebajale on AutoVS § 19 alusel tehtud ettekirjutus raskeid õigusrikkumisi enam mitte toime panna. Taoline ettekirjutus oleks sisutu, sest õigusrikkumistest hoidumise nõue tuleneb juba seadusest.
2. c)Hoiatus on menetlustoiming. Vastustaja alustas kaebaja suhtes haldusmenetlust. 8 veebruaril ja 3. juulil 2013 saatis vastustaja õigusrikkumiste kohta märgukirjad ja küsis kaebajalt selgitust. Märgu​kirjades juhiti kaebaja tähelepanu sellele, et õigusrikkumised võivad mõjutada vedaja või tema veokorraldaja head mainet. Kaebaja vastas märgukirjadele 27. veebruaril ja 18. juulil 2013. See päädis aruteluga autoveokomisjonis. Viimane pani ministeeriumile ette teha kaebajale kirjalik hoiatus. Hoiatust saab pidada haldusmenetluse lõpetamise teateks, s.o seisukohavõtuks, et AutoVS §-des 191 ja 192 sätestatud sanktsioone sel korral ei kohaldata. Kaebajale andis hoiatus signaali, et ta peaks oma tegevust vedajana korrigeerima.
3. d)Praegu on ennatlik hinnata, kas kaebajat on võimalik AutoVS § 191 või 192 alusel vastutusele võtta. Kuigi hoiatuses viidatakse sellisele võimalusele, ei ole hoiatuse ning AutoVS §-de 191 ja 192 kohaldamise vahel põhjuslikku seost. Kui nendest meetmetest peaks ühte rakendatama, ei sõltu tulevase menetluse tulemus hoiatuses fikseeritust. Kaebaja saab hiljem vaidlustada kõiki hoiatuses esile toodud asjaolusid.
4. e)Hoiatuse eesmärgiks on juhtida kaebaja tähelepanu sellele, et ta võtaks vedajana tarvitusele abinõud, hoidmaks ära edaspidiseid õigusrikkumisi tema kasutuses olevate sõidukitega. Nimetatud eesmärki pole alust pidada õigusvastaseks sellele vaatamata, et õigusaktid taolise menetlustoimingu tegemist ette ei näe. Menetlustoimingutele kehtivad vormivabaduse ja eesmärgipärasuse põhimõtted (

§ 5

). Kaebaja on vedajana õige isik kontrollimaks ja tagamaks, et tema sõidukeid kasutavad juhid ei paneks toime raskeid õigusrikkumisi.

1. f)Kuna hoiatus pole haldusakt, tuleb tühistamiskaebus jätta rahuldamata. Rahuldamata jääb ka tuvastamiskaebus, sest tähelepanu juhtimine õigusrikkumistele ning kaebaja suunamine rikkumiste ära​hoidmisele ei ole õigusvastane. Tuvastamiskaebuse rahuldamine ei annaks kaebajale mingit õiguslikku eelist. Tuvastamiskaebuse eesmärgiks ei saa olla tulevikus toimuda võiva haldus​menetlusega seotud asjaolude kindlakstegemine. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED 6. A OÜ palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistada ja jätta jõusse halduskohtu otsus. Kassatsioonkaebuse põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised.
2. a)Ringkonnakohus kohaldas

§ 51

lg-t 1 vääralt, sest haldustegevuse määratlemine haldus​aktiks või toiminguks ei sõltu sellest, kas haldusorgani tegevuseks on olemas õiguslik alus. Hoiatus on ettekirjutus vedajale, kuigi sellest on haldusevälisel isikul raske aru saada. Hoiatusest võib aru saada, et kaebaja head mainet mõjutavad rikkumised on aset leidnud, kuid vastustaja ei ole veel teinud AutoVS § 5 lg 7 kohast kaalutlusotsust selle kohta, kas rikkumistele vaatamata võib kaebajat pidada hea maine nõudele vastavaks. Proportsionaalsuse hindamise asemel on vastustaja sidunud otsuse tegemise järgmise rikkumise tuvastamisega. Ettekirjutuses tuleb anda puuduste kõrvaldamise tähtaeg. Hoiatuses ei ole küll antud konkreetset tähtaega, kuid sisuliselt on sama tulemus saavutatud sellega, et rangemate meetmete kohaldamine on seotud uue rikkumise tuvastamisega. Vedaja ei saagi autojuhtide rikkumisi kõrvaldada. Võimalik on üksnes edasistest rikkumistest hoidumine.

1. b)Haldusorgan ei saa hakata segase sisuga haldusakti kohtus menetlustoiminguks "rääkima". Isegi kui pidada hoiatust menetlustoiminguks, on see toiming õigusvastane. Hoiatus on põhjendamata. Kaebaja tõstatas juba märgukirjadele vastates küsimuse autojuhtide rikkumiste omistamisest kaebajale. Vastustaja ei teavitanud enne hoiatuse tegemist kaebajat tema suhtes haldusmenetluse läbiviimisest, vaid saatis üksnes märgukirju autojuhtide rikkumiste kohta.
2. c)Haldusakti materiaalse õiguspärasuse kontroll hõlmab ka õigusaktide korrektse tõlgendamise ja rakendamise kontrolli. Vastustaja kohaldas AutoVS § 191 ja 192 vaatamata sellele, et nende sätete eeldused ei ole täidetud. Vastustaja hinnangul mõjutavad autojuhtide rikkumised vedaja ja veo​korraldaja mainet. Õigusaktid seda ei võimalda (AutoVS § 5 lg-d 5–7, määruse 1071/2009 art 2 p 5, art 6 lg 1). AutoVS § 191 p 5 kohaldamine eeldab autojuhi korduvat karistamist eriloa rikkumise (TeeS § 35) eest. Hoiatusest ei nähtu, et autojuhtidele oleks määratud karistust TeeS § 35 lg 2 rikkumise eest. 7. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium palub vastuses jätta kassatsioonkaebus rahuldamata. Vastuse kohaselt ei ole hoiatus haldusakt. Selle sisuks oli kaebaja teavitamine. Kui ministeerium oleks soovinud teha ettekirjutust, oleks see nõuetekohaselt vormistatud. Hoiatus ei sisalda käitumisjuhist, täitmise aega ega viidet sanktsioonile. Kaebajat teavitati vaid rangemate meetmete kaalumise võimalusest. Samas olukorras oli kaebaja ka enne hoiatuse saamist. Hoiatus ei ole otsus tegevusluba kehtetuks tunnistada, veokorraldaja hea maine nõudele mittevastavaks tunnistada jne. Minister ei ole teinud otsust, kas autojuhi tegu saab kaebajale omistada. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 8. Kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata. Kohtud on järginud menetlusnorme ja kohaldanud materiaalõigust üldjoontes õigesti (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 1 ja lg 5 p 1). Riigikohtu halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu peamiste seisukohtadega ega pea vajalikuks neid täies mahus korrata. Vastuseks kassatsioon​kaebusele selgitab kolleegium kõigepealt, kas vaidlustatud hoiatus on haldusakt või toiming (I), kas hoiatus riivab kaebaja õigusi ning kas kaebajal on hoiatuse vaidlustamiseks kaebeõigus (II). Seejärel annab kolleegium hinnangu hoiatuse õiguspärasusele (III). I 9. Vaidlustatud hoiatus on toiming (

§ 106lg 1).

Praegusel juhul kinnitavad nii vaidlustatud hoiatuse vorm kui ka sisu ringkonnakohtu seisukohta, et hoiatusel puudub regulatiivne sisu. Selle tõttu ei ole vaidlustatud hoiatus haldusakt (

§ 51

lg 1; vt ka kolleegiumi otsused asjades nr 3-3-144-10, p-d 11–13; 3-3-1-72-14, p-d 11–14).

1. Vaidlustatud hoiatus koosneb kahest osast: p 1 "Hoiatuse tegemist tingivad asjaolud", kus vaadeldakse kaebaja autojuhtide õigusrikkumisi, ning p 2 "Hoiatuse sisu", milles kaebajat teavitatakse tulevaste õigusrikkumiste võimalikest tagajärgedest. Haldusaktiga saaks olla tegemist näiteks siis, kui hoiatusest nähtuks haldusorgani tahe panna isikule peale kohustus või keeld või konkretiseerida üksikjuhtumil seadusest tulenevat üldist kohustust või keeldu või muuta isiku õiguslikku staatust. Vaidlustatud hoiatus on pelgalt teavitus tagajärgedest, mis võivad saabuda järgmise raske õigusrikkumise tuvastamise korral. Püüd suunata isiku käitumist tema informeerimise abil ei kujuta endast juriidilise kohustuse pealepanekut ega tema õigusliku staatuse muutmist.
2. Toimingu peale ei ole halduskohtus tühistamiskaebuse esitamine lubatud (HKMS § 37 lg 2 p 1). Seetõttu jätab kolleegium tühistamiskaebuse osas kassatsioonkaebuse rahuldamata (HKMS § 230 lg 5 p 1). II
3. Alternatiivselt on kaebaja esitanud hoiatuse õigusvastasuse kindlakstegemise nõude. HKMS § 37 lg 2 p 6 järgi on tuvastamiskaebus toimingu peale võimalik. Tuvastamiskaebuse esitamise õigus on aga isikul halduskohtus vaid juhul, kui kaebuse esitamine on vajalik isiku õiguste kaitseks (HKMS § 44 lg 1) ning kaebeõigus ei ole muude normidega täiendavalt piiratud (nt HKMS § 45 lg-d 2 ja 3).
4. Kuna vaidlustatud hoiatusest ei tulene käske ega keelde, ei riiva hoiatus otseselt kaebaja vabadusõigusi. Kaebajal säilis vabadus otsustada oma majandustegevuse üle samas mahus nagu enne hoiatuse tegemist. Muuhulgas ei ole kaebajale ette kirjutatud täpsemalt ühtegi meedet, mida ta peaks rakendama selleks, et autojuhid rohkem seadust ei rikuks.
5. Teabetoimingu sisusse süvenemata ei saa kolleegium isiku õiguste kaudset mõjutamist täielikult välistada. Asutuse poolt isikule antav teave ei tohi olla eksitav, st väär, vastuoluline, fakte moonutav jne. Eksitav teave võib panna isikut tegema kahjulikke väärotsuseid oma õiguste ja vabaduste teostamisel. Seega sõltub riive lõplik tuvastamine sisulisest hinnangust hoiatuses toodud fakti​väidetele ja hinnangutele (vt allpool III osa).
6. Lisaks õiguste riivele peab tuvastamiskaebuse esitamiseks kaebajal HKMS § 44 lg-st 1 tulenevalt olema põhjendatud huvi. Kaebaja on põhjendatud huvina väljendanud eeskätt preven​tiivset huvi, et vältida tulevikus vastustaja poolt kaebaja suhtes AutoVS ebaõiget kohaldamist. Kahju hüvitamise huvi pole kaebaja väljendanud. Kolleegium on varasemas praktikas selgitanud, et preventiivne huvi on käsitatav põhjendatud huvina, vältimaks haldusorgani jätkuvat või korduvat õigusvastast tegevust isiku suhtes (vt lahendeid asjades nr 3-3-1-88-08, 3-3-1-100-09, 3-3-1-24-10 ja 3-3-1-8-11; 3-3-1-8-14 ja 3-3-1-60-14) ning preventiivsel eesmärgil tuvastamiskaebuse esitamiseks peab olema reaalne oht, et haldus​organ võib kaebaja suhtes edaspidi õigusvastaselt käituda (vt lahend asjas nr 3-3-1-61-13).
7. Arvestades keskset tähendust, mille määruse 1071/2009 art 3 lg 1 p "b" annab autovedaja heale mainele, on kolleegium seisukohal, et kaebaja huvi vaidlustatud hoiatuse sisu kontrollimiseks on põhjendatud. Kuigi kaebajal oleks võimalik kaitsta oma õigusi ka tulevikus, siis ei pruugi tulevane õiguskaitse olla efektiivsem praegusest tuvastamiskaebusest. III
8. Vaidlust ei ole selle üle, et kaebaja autojuhte on jõustunud lahenditega karistatud hoiatuses nimetatud õigusrikkumiste eest. Autojuhte karistati ühel korral üle 12-tonnise täismassiga sõidukiga lubatud täismassi ületamise eest vähemalt 20% võrra ning kolmel korral sõidumeeriku tööd häirida võimaldava seadme kasutamise eest (tl 10). Vaidlust ei ole ka selle üle, et autojuhid panid need rikkumised toime kaebaja kasutuses olevate sõidukitega ning nende eest ei ole karistatud kaebajat kui juriidilist isikut ega tema veokorraldajat. Kaebaja põhiväide on, et talle kui juriidilisele isikule ei saa juhtide rikkumisi omistada.
9. Määruse 1071/2009 art 6 lg 1 esimese lõigu kohaselt määratlevad liikmesriigid tingimused, millele ettevõtja ja veokorraldaja peavad vastama hea maine nõude täitmiseks. Need tingimused peavad sama lõike
10. lõigu punkti "b" kohaselt muu hulgas vältimatult sisaldama nõuet, et veo​korraldajat või autoveo-ettevõtjat ei ole karistatud mitmesuguste autovedusid puudutavate ühenduse eeskirjade raskete rikkumiste eest. Määruse 1071/2009 art 6 lõike 2 punkt "a" täpsustab, et kui veokorraldajat või autoveo-ettevõtjat on karistatud sama määruse IV lisas esitatud ühenduse eeskirjade kõige raskemate rikkumiste eest, viib pädev asutus läbi haldusmenetluse, millega määratakse kindlaks, kas karistus viib hea maine kaotamiseni. Määruse art 6 lg 1 teise lõigu kohaselt võtab liikmesriik hea maine tingimustele vastavuse hindamisel arvesse ettevõtja, tema veo​korraldajate ja muude liikmesriigi poolt määratud asjakohaste isikute tegevust. Viitamine süüdi​mõistmisele, karistusele või rikkumistele hõlmab ettevõtja enda, tema veokorraldajate ja liikmesriigi poolt määratud asjakohaste isikute süüdimõistmist, karistamist ja rikkumisi. Seega sätestavad määruse 1017/2009 art 6 ja IV lisa minimaalsed tingimused, millal tuleb liikmes​riigi pädeval asutusel hinnata vedaja head mainet. Määruse viidatud sätted ei välista iseenesest hea maine hindamist riigisisese õiguse alusel ka muudel juhtudel, mh juhtudel, mil autojuhte on karistatud mõne määruse IV lisas nimetatud rikkumise eest.
11. Karistusseadustiku § 14 lg 1 kohaselt vastutab juriidiline isik seaduses sätestatud juhtudel teo eest, mis on toime pandud tema organi, selle liikme, juhtivtöötaja või pädeva esindaja poolt juriidilise isiku huvides. TeeS § 401 lg 2 nägi hoiatuses kirjeldatud tegude toimepanemise ajal ette juriidilise isiku vastutuse normidele mittevastava massiga sõidukiga liiklemise eest. Seevastu liiklus​seaduse (LS) § 215 ei näinud ega näe ette juriidilise isiku vastutust sõidumeeriku tööd häirida võiva seadme kasutamise eest. AutoVS § 191 p 5 võimaldab tegevusloa omaja suhtes meetmeid rakendada mh siis, kui tema juures töötavat autojuhti on rohkem kui ühe korra karistatud raske​kaalulise veose vedamisel teeseaduse § 35 lg 2 kohasel eriloal märgitud nõuete rikkumise eest.
12. Minister väidab hoiatuses, et vaidlusaluseid õigusrikkumisi loetakse määruse 1071/2009 IV lisa kohaselt raskemateks ja et rasked rikkumised võivad mõjutada vedaja või tema veokorraldaja head mainet. Hoiatuse selles väites käsitletakse niisiis vaid abstraktselt rikkumiste vastavust määruse IV lisa kataloogile, mitte kõiki tingimusi, mis peavad olema täidetud selleks, et lugeda vedaja maine halvaks. Määruse 1071/2009 IV lisa p-de 2 ja 7 kohaselt on kõige raskemateks rikkumisteks mh sellise pettust võimaldava seadme kasutamine, millega on võimalik muuta sõidumeeriku andmeid, samuti kaupade vedu, mille käigus sõidukite puhul, mille lubatud täiskaal on üle 12 tonni, ületatakse maksimaalset lubatud täismassi 20% võrra või rohkem. Seega vastavad hoiatuses kirjeldatud rikkumised oma koosseisudelt tõepoolest määruse IV lisale ning võiksid juhul, kui nad oleks riigisisese õiguse kohaselt omistatavad vedajale, tõepoolest mõjutada vedaja mainet.
13. Hoiatuses ei ole väidetud, et vaidlusalused rikkumised juba kahjustasidki kaebaja mainet või et hoiatusele järgneks määruses 1071/2009 sätestatud kaebaja maine hindamise menetlus. Vastustaja juhtis kaebaja tähelepanu üksnes sellele, et kaebaja kasutuses olevate sõidukitega on toime pandud raskeid õigusrikkumisi ning uued rasked rikkumised võivad kaasa tuua AutoVS-s sätestatud meetmete kohaldamise. Seegi väide ei ole väär, sest nt TeeS § 401 lg-s 2 sätestatud rikkumise eest on võimalik karistada ka juriidilist isikut ning AutoVS § 191 p 4 järgi võib vastustaja sellisel juhul kaaluda tegevusloa äravõtmist. Hoiatus võib sõidumeeriku tööd häirida võiva seadme kasutamise osas siiski mõjuda eksitavalt, sest LS § 215 alusel ei saa karistada juriidilist isikut ning AutoVS § 191 ei näe selle koosseisu puhul ette võimalust rakendada meetmeid autoveo-ettevõtja suhtes autojuhi väärteo alusel. Küll aga on juriidilist isikut võimalik karistada sõidumeeriku tööd häirida võiva seadme paigaldamise või eemaldamata jätmise eest (LS § 216 lg 2) või mootorsõiduki juhtima lubamise eest sõidumeeriku nõudeid rikkudes (LS § 213 lg 2) .
14. Vastustaja oleks täpsema sõnakasutusega saanud paremini vältida oma hoiatuse väärtõlgendusi. Väärtõlgenduse oht ei riku praegusel juhul siiski kaebaja õigusi, sest ei sunni teda hoiduma ettevõtlusvabadusega kaitstud tegevusest.
15. Seaduse reservatsiooni põhimõttest (põhiseaduse § 3 lg 1 esimene lause,

§ 3

lg 1) tulenevalt ei pea seaduses sätestatud õiguslikku alust olema igasugusel toimingul. Seaduses sätestatud õiguslik alus peab toimingul olema siis, kui sellega piiratakse isiku õigusi või vabadusi (

§ 107lg 1 teine lause).

Kuna hoiatus kaebaja ettevõtlust ei takista, ei olnud selle tegemiseks tarvis seadusega sätestatud õiguslikku alust. Samuti polnud riive puudumise tõttu tarvis kaebajat ära kuulata (

§ 40lg 2).

24. Kaebaja menetluskuluks Riigikohtus olid kautsjon 25 eurot ja õigusabikulu ilma käibemaksuta 780 eurot. Vastustaja ei ole esitanud kuludokumente kassatsiooniastme kulude väljamõistmiseks. Kautsjon arvatakse riigituludesse (HKMS § 107 lg 4). Kaebaja õigusabikulud kassatsiooniastmes jäävad tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Viive Ligi, Ivo Pilving, Jüri Põld