RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine 3-3-1-67-15 2. de

) § 29 lg 3 alusel vabastatuks. Otsuse nr 20 õiguslike alustena on märgitud

§ 22

lg 1 p 17, § 29 lg 3, § 49 lg 43, § 541 lg 1 p 1 ja lg 3, töölepingu seaduse § 71 ja Kose Vallavolikogu

1. detsembri
2. a määruse nr 85 "Kose valla põhimäärus" § 20 lg 1 p 17 ja § 40 lg
4. V. Jõgisoo esitas Kose Vallavolikogu otsuse nr 20 peale vaide, taotledes otsuse muutmist ja täiendava hüvitise määramist Kose Vallavolikogu
5. augusti
6. a määrusega nr 2 "Valla​ametnike sotsiaalsed garantiid" (määrus nr 2) kinnitatud "Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra" (määrusega nr 2 kinnitatud kord) p 2.1 alusel.
7. Kose Vallavolikogu jättis
8. jaanuari
9. a otsusega nr 42 vaide rahuldamata põhjusel, et määruse nr 2 andmise ajal puudus sellise määruse andmiseks volitusnorm. Määrus ei ole kooskõlas kehtiva õigusega. Tuleb lähtuda kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest ja jätta määrus kohalda​mata osas, milles see pole kooskõlas seadusega. Uue avaliku teenistuse seaduse (ATS) jõustumisest
10. aprillil 2013 ei olnud vallavanem enam ametnik. Seega ei laienenud kaebajale ametnikele ette​nähtud sotsiaalsed garantiid. Määrust nr 2 ei ole kordagi rakendatud. Täiendava hüvitise maksmine kaebajale ei ole otstarbekas ega kooskõlas rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku kasutamise põhi​mõttega.
11. V. Jõgisoo esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamiseks osas, millega jäeti kaebajale määramata kuue kuu ametipalga suurune hüvitis, ning vastustaja kohustamiseks otsustama kaebajale tema kuue kuu ametipalga suuruse hüvitise määramine ja maksmine. Samuti taotles kaebaja otsuse nr 42 (vaideotsuse) tühistamist. Kaebust põhjendati järgmiselt: 1) määrus nr 2 kehtib. Selle tühisuse aluseid ei ole. Määrust tuleb kohaldada. Määrust ei saa jätta kohaldamata otstarbekuse kaalutlusel; 2) määrus nr 2 reguleerib kohaliku elu küsimusi, mida põhiseadus (PS) lubab kohaliku omavalitsuse autonoomia garantiist lähtudes reguleerida ilma seaduses sätestatud volitusnormita. Kuna määrus nr 2 ei riiva haldusväliste isikute õigusi, siis ei olnud selle andmiseks vaja volitusnormi. Kohaliku omavalitsuse organ võib kehtestada sotsiaalseid garantiisid ka ilma volitusnormita; 3)

§ 541

ja määruse nr 2 samaaegne kohaldamine ei ole välistatud, sest need näevad ette hüvitise erinevatel asjaoludel. Kuigi

§ 541

näeb volikogule ette kaalutlusõiguse hüvitise määramisel ja selle suuruse otsustamisel, ei keela seadus volikogul kehtestada täiendavaid garantiisid.

§ 541näeb ette sotsiaalsete garantiide miinimumi.

Selline tõlgendus on kooskõlas Euroopa kohaliku omavalitsuse hartaga ja

§ 22lg 1 p 35 ja § 541 süstemaatilise tõlgenda​misega.

Kuigi

§ 541

on kehtinud üle 10 aasta, ei ole vastustaja määrust nr 2 muutnud ega kehtetuks tunnistanud. Sellest järeldub vastustaja soov näha ette

§ 541

lg-s 1 sätestatust suuremad tagatised; 4) määruse nr 2 vastuvõtmise ajal ei olnud kohustust määrust avaldada, vaid teha see vallakantseleis kättesaadavaks. Seetõttu saab määruse nr 2 kehtivust eeldada. Kui vastustaja väidab, et määrus nr 2 ei kehtinud, peab ta seda tõendama. Määrus nr 2 on avaldatud ka Riigi Teatajas

1. detsembril 2013; 5) viited avaliku teenistuse seadusele ei ole asjakohased. Vallavanem teostab avalikku võimu; 6) tuvastamiskaebus on kohane, sest selle rahuldamine on kohustamisnõude rahuldamise eeldus.
2. Tallinna Halduskohus rahuldas otsusega kaebuse osaliselt (resolutsiooni p 1). Halduskohus tunnistas otsuse nr 20 õigusvastaseks osas, millega jäeti kaebajale määramata hüvitis määrusega nr 2 kinnitatud korra p 2.1 alusel ( p 2). Halduskohus tühistas vaideotsuse (p 3) ja kohustas Kose valda määrama, välja arvutama ja maksma kaebajale tema nelja kuu ametipalga suuruse hüvitise määrusega nr 2 kinnitatud korra p 2.1 alusel (p 4). Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata kaebajale tema kahe kuu ametipalga suuruse hüvitise väljamaksmiseks kohustamise nõudes (p 5). Kaebaja kasuks mõisteti välja menetluskulu 10 eurot ja ülejäänud osas jäeti menetluskulud menetlusosaliste endi kanda (p 6). Halduskohus põhjendas otsust järgmiselt: 1) kaebaja ei vaidle vastu talle otsusega nr 20 juba määratud hüvitisele, vaid leiab, et määrusest nr 2 tuleneb täiendav alus täiendava hüvitise määramiseks. Seega polnud vaja taotleda otsuse nr 20 tühistamist. Otsuses ei võetud seisukohta määruse nr 2 kehtivuse või selle alusel hüvitise maksmise kohta. Seetõttu puudus kaebajal võimalus taotleda otsuse nr 20 tühistamist osas, mida pole tehtud. Küll aga saab kohus kontrollida täiendava hüvitise maksmata jätmise õiguspärasust. Õigusvastasuse tuvastamine on kohustamisnõude rahuldamise eelduseks. Kaebaja ei vaidlustanud kaebuses vaide​otsust iseseisvalt, vaid esitas selle tühistamise nõude koos vaides esitatud nõudega. Seetõttu puudub alus jätta vaideotsuse peale esitatud tühistamisnõue läbi vaatamata. Juhul, kui kohus rahuldab kaebuse ja kohustab vastustajat kaebajale täiendavat hüvitist määrama, ei ole otsuse nr 20 kehtivus kohtuotsuse täitmist takistavaks asjaoluks. Vastustaja saab täiendava hüvitise määramiseks kas otsust nr 20 muuta või määrata hüvitise uue haldusaktiga; 2) vallavanemale hüvitise määramine on kohaliku omavalitsuse otsustuspädevusse kuuluv kohaliku elu küsimus, mille reguleerimiseks ei pea seaduses olema volitusnormi (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 90). Kohalikul omavalitsusel on õigus otsustada, kas ja millistel tingimustel ta peab vajalikuks maksta volikogu ja valitsuse liikmetele hüvitisi. HMS § 92 lg 2 järgi tuleb määruses viidata määruse andmise aluseks olevale volitusnormile. Samas ei näe HMS ette, et volitusnormile viitamata jätmine toob kaasa määruse kehtetuse (HMS § 93) või tühisuse (HMS § 94). Volitus​normile viitamata jätmine mõjutab küll määruse õiguspärasust, kuid määruse õigusvastasus ei mõjuta iseenesest määruse kehtivust; 3) kaebaja ega vastustaja ei ole esitanud tõendeid, et määrus nr 2 avalikustati vallakantseleis välja​panekuga või avaldati valla ajalehes. Volikogu õigusaktide avalikustamist puudutav informatsioon saab olla eelkõige kohaliku omavalitsuse organil endal, mistõttu on tõendamiskoormuse kaebajale panemine meelevaldne. Üldjuhul tuleb eeldada, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid on pärast nende vastuvõtmist ka õiguspäraselt avalikustatud, kui puudub alus selles asjaolus kahelda. Praegusel juhul ei ole vastustaja oma väidet määruse nr 2 avalikustamata jätmise kohta põhjendanud ega usutavalt põhistanud. Riigi Teataja andmetel on määrus nr 2 kehtiv praeguse ajani. Määruse nr 2 saatmine
3. a lõpus Riigi Teatajas avaldamiseks näitab vastustaja veendumust, et tegu on kehtiva õigus​aktiga. Vastustaja ei ole väitnud, et määrus nr 2 on kehtetuks tunnistatud. Määrusest endast ei nähtu selle kehtivusaega. Praegusel ajal reguleerib volikogu pädevust määrata vallavanemale hüvitis

§ 22lg 1 p 19.

See ei tähenda, et volikogu pädevus on muutunud. Seda on vaid seadusega täpsustatud. Tegemist ei ole volitusnormi kehtetuks tunnistamise juhtumiga, mis annaks HMS § 93 lg 1 alusel õiguse lugeda määruse kehtivus lõppenuks. HMS § 94 lg-s 2 nimetatud tühisuse aluseid ei esine; 4) kehtiv määrus on vaatamata selle võimalikule õigusvastasusele täitmiseks kohustuslik. Haldus​organil puudub õigus jätta kohaldamata määrus, mida ta peab õigusvastaseks. Selline määrus tuleb kehtetuks tunnistada. Vastustaja ei ole seda teinud. Vastupidi, ta on määruse 2013. aasta lõpus saatnud Riigi Teatajas avaldamiseks. Kehtiva määruse kohaldamata jätmist ei saa õigustada ka otstarbekuse, rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku kasutuse põhimõtetega. Sellistest põhimõtetest tuleb lähtuda määruste vastuvõtmisel. Määruse nr 2 kehtivust ei mõjuta ka vastustaja väide, et seda määrust ei ole kunagi kohaldatud; 5)

§ 541

ei välista kohaliku omavalitsuse õigust näha volikogu ja vallavalitsuse liikmetele ette täiendavaid garantiisid. Täiendava hüvitise määramise õigus ei muuda

§ 541

sisutuks, sest see näeb ette n-ö seadusjärgse miinimumtaseme, millele on vallavanemal õigus, kui kohaliku omavalitsuse õigusaktid ei näe ette soodsamat regulatsiooni; 6)

§ 49

lg 42 järgi ei või vallavanemale maksta sellist lisatasu, hüvitist või toetust ega rakendada tema suhtes selliseid soodustusi, mida volikogu ei ole otsustanud. Praegusel juhul tuleb hüvitise saamise õigus volikogu vastuvõetud määrusest. Volikogu ei või piirata vallavanemale seaduses ettenähtud hüvitiste maksmist. Keelatud pole aga seaduses ettenähtust suurema hüvitise või täiendaval alusel hüvitise määramine. Määruse nr 2 alusel hüvitise määramine ei too kaasa ka alusetut rikastumist, sest hüvitise määramiseks on olemas õiguslik alus – volikogu määrus; 7) määrusega nr 2 kinnitatud korra p 2.1 näeb vallavanemale ametist vabastamisel ette 6 kuu ametipalga suuruse hüvitise, kui vabastamine toimub volituste tähtaja lõppemise ja uueks tähtajaks ametisse kinnitamata jätmise tõttu. Tegemist on

§ 541lg 1 p-s 1 reguleeritud olukorraga.

Seega puudub kaebajal lisaks

§ 541

lg 1 p 1 alusel määratud 2 kuu ametipalga suurusele hüvitisele õigus saada täiendavalt määrusega nr 2 kinnitatud korra alusel 6 kuu ametipalga suurust hüvitist. Kaebajal on määruse nr 2 alusel õigus nõuda täiendavalt 4 kuu ametipalga suurust hüvitist.

§ 541

lg 3 alusel määratud hüvitisega praegusel juhul arvestada ei saa, sest see määrati teistel asjaoludel ja alusel. Kui

§ 541

lg 1 annab volikogule kaalutlusõiguse, otsustamaks hüvitise suuruse üle, siis korra p-ga 2 on vallavolikogu ise piiranud oma kaalutlusõigust ja näinud igal juhul ette 6 kuu ametipalga suuruse hüvitise maksmise. Seega ei pea kohus saatma asja vastustajale uue kaalutlusotsuse tegemiseks. Kohus saab teha vastustajale kohustava ettekirjutuse konkreetses suuruses hüvitise määramiseks (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 41 lg 3).

1. Kose vald esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsus osas, millega kaebus rahuldati, ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata.
2. Tallinna Ringkonnakohus jättis otsuse resolutsiooni punktiga 1 apellatsioonkaebuse rahuldamata. Otsuse resolutsiooni punktiga 2 tühistas ringkonnakohus halduskohtu otsuse resolut​siooni punkti 2 ja jättis V. Jõgisoo kaebuse otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamise nõude osas rahuldamata. Muus osas jättis ringkonnakohus halduskohtu otsus muutmata (otsuse resolutsiooni punkt 3). Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jäeti nende endi kanda. Ringkonna​kohus põhjendas otsust järgmiselt: 1) kohtuvaidluse põhiküsimuseks on see, kas vastustaja on kohustatud lisaks otsuses nr 20 märgitud hüvitistele maksma kaebajale veel täiendavat hüvitist. Kose Vallavolikogu tegi
3. detsembril 2013 otsuse selle kohta, millised hüvitised tuleb kaebajale ametist vabastamisel maksta. Kaebaja esitas vallavolikogule vaidena pealkirjastatud pöördumise, milles soovis täiendava hüvitise määramist määruse nr 2 punkti 2.1 alusel. Kose Vallavolikogu tegi
4. jaanuaril 2014 otsuse nr 42 "Vaide rahuldamata jätmine", millega keeldus kaebajale täiendava hüvitise maksmisest; 2) otsus nr 20 ei ole õigusvastane haldusakt pelgalt põhjusel, et see ei sisalda otsustust kõigi hüvitiste kohta, mida isikul on ametist vabastamisel õigus saada. Õigusvastane saab olla tegevusetus ja hüvitise maksmisest keeldumine. Kaebaja õiguste kaitseks ei ole vallavolikogu
5. detsembri
6. a otsuse õigusvastasuse tuvastamine vajalik. Tema õiguste kaitseks piisab hüvitise maksmisest keeldumise tühistamisest ja hüvitise maksmiseks kohustamisest, mida halduskohus on otsuse resolut​siooni p-dega 3 ja 4 ka teinud. Hüvitise maksmata jätmise õigusvastasuse tuvastamine on kohustamisnõudega hõlmatud. Seetõttu tühistab ringkonnakohus halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 2, millega halduskohus tunnistas Kose Vallavolikogu
7. detsembri
8. a otsuse nr 20 õigus​vastaseks osas, millega jäeti kaebajale määramata hüvitis määrusega nr 2 "Vallaametnike sotsiaalsed garantiid" kinnitatud "Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra" p 2.1 alusel. Halduskohtu otsuse resolutsiooni p 2 tühistamine ei tähenda, et ringkonnakohus jätab kaebaja kaebuse sisuliselt rahuldamata suuremas osas, kui seda tegi halduskohus, ega ka valla apellatsioon​kaebuse rahuldamist, sest vaidluse lahendamise seisukohast olulised otsustused (halduskohtu otsuse resolutsiooni p-d 3 ja 4) jäävad muutmata; 3) halduskohus on veenvalt põhjendanud, miks saab ja tuleb korraga kohaldada

§ 541

ja määrust nr 2, st maksta hüvitis välja nii seaduse kui ka valla üldakti alusel. Ringkonnakohus nõustub vastavate põhjendustega neid kordamata. Samuti nõustub ringkonnakohus halduskohtu põhjendus​tega, et kehtiv määrus on täitmiseks kohustuslik, sõltumata selle võimalikust õigusvastasusest, rakendamise mahust ning vastavusest rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku kasutuse põhimõtetele. Haldusorganil puudub õigus jätta kohaldamata määrus, mida ta peab õigusnormidega vastuolus olevaks, kuid mis sellegipoolest kehtib; 4) apellant leiab muu hulgas, et kohus ei pööranud küllaldast tähelepanu avaliku teenistuse seadusele ning valla põhimäärusele, millest lähtudes anti määrus nr

1. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu käsitlusega, mille kohaselt rakendub määruse nr 2 sisust nähtuvalt HMS § 90 lg-s 2 viidatud enesekorraldusõigus, mille kohaselt võib kohaliku elu küsimuse korraldamiseks anda kohaliku omavalitsuse organ määruse volitusnormita. Seega ei ole määravat tähendust vastustaja käsitlusel, et avaliku teenistuse seadusest ja valla põhimäärusest ei tulene volitusnormi määruse nr 2 andmiseks; 5) vastustaja väidab, et määrus nr 2 ei olnud otsuse nr 20 tegemise ajal jõustunud. HKMS § 59 lg 1 sätestab, et menetlusosaline peab tõendama neid asjaolusid, millele tema väited tuginevad. Ringkonnakohus leiab, et olukorras, kus mingi asjaolu tagantjärele kontrollimine ei ole üheselt võimalik, tuleb lähtuda selle asjaolu esinemise või puudumise tõenäosusest ja elulisest usutavusest ning selle kohta eksisteerivatest tõenditest. Põhjendatud on eeldada kohaliku omavalitsuse tegevuse seaduslikkust, sh vastuvõetud üldaktide nõuetekohast avalikustamist. Ringkonnakohus nõustub haldus​kohtuga, et püstitades kahtluse määruse nr 2 nõuetekohase avalikustamise suhtes, peab vald esitama vähemalt asjaolud, mis viitaksid määruse avaldamata jätmise võimaluse tõenäosusele. Vastustaja ei ole esitanud asjaolusid või tõendeid, mis seaksid määruse nr 2 avalikustamise põhjendatud kahtluse alla, rääkimata sellest, et see oleks usaldusväärselt tõendatud; 6) halduskohus hindas asjaolusid vastustajast erinevalt ja jõudis teistsugustele järeldustele kui vastustaja. Sellega on ühtlasi põhjendatud, miks ei nõustu kohus valla seisukohtadega. Halduskohus on analüüsinud vastustaja põhjendusi, mis on vaidluse lahendamise seisukohast olulised; 7) pooled ei ole apellatsiooniastme menetluskulude väljamõistmist taotlenud ega menetluskulude nimekirja kohtule esitanud. Seega jäävad poolte võimalikud menetluskulud nende endi kanda. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
2. Kose vald palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsuse punktid 1 ja 3 ning saata asi ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks. Kassaator väidab järgmist: 1) ringkonnakohus ei põhjendanud, miks ta ei nõustu apellandi väitega, et halduskohus ei vastanud selgelt vastustaja vastuväitele, mille järgi kaebaja pole selgitanud ega põhjendanud, kuidas rikub otsuse nr 20 kohta tehtud vaideotsus kaebaja õigusi vaide esemest sõltumata; 2) ringkonnakohus ei põhjendanud, miks ta ei nõustu vallaga, et valda ei ole võimalik kohustada andma uut haldusakti, mis tähendaks otsuse nr 20 muutmist, ja et selline kohustamine oleks võimalik pärast otsuse nr 20 tühistamist; 3) kui ka määrust nr 2 tulnuks kohaldada, on oluline, et kaebajale on otsusega nr 20 otsustatud raha välja maksta. Raha kogusummas 12 121eurot ja 55 senti (kuue kuu keskmine ametipalk 9081 eurot 55 senti + kahe kuu ametipalk 3040 eurot) on kaebajale ka välja makstud. Ringkonnakohtu otsusest ei nähtu, miks pole võimalik vallaga nõustuda, et halduskohtu otsuses puuduvad veenvad motiivid, ja miks pole tõesed järgmised valla järeldused:

§ 541

ja määrust nr 2 ei saa korraga kohaldada, st maksta hüvitist nii seaduse kui ka valla üldakti alusel;

§ 541

ja määruse nr 2 eesmärk on kokkulangev – maksta vastavate eelduste olemasolul ka endisele vallavanemale hüvitist; kõnealusel juhul erinevad mõneti hüvitamise eeldused ja ulatus; faktiliselt on kaebaja määruse nr 2 järgse hüvitise – 6 kuu ametipalga –

§ 541

alusel kätte saanud; 4) ringkonnakohus jättis tähelepanuta apellandi väite, et halduskohus ei analüüsinud määruse mitte​vastavust kehtivale õigusele; 5) määrus nr 2, mis ei näe ette kaalutlusõigust, on vastuolus kaalutlusõigust sätestava

§ 541lg-ga 1.

HMS § 89 lg 1 järgi peab määrus olema kooskõlas kehtiva õigusega; 6) Haldusorgan peab tulenevalt põhiseaduse § 3 lg-st 1 rakendama kehtivat seadust ega saa jätta normi kohaldamata isegi, kui leiab, et see on põhiseadusega vastuolus (Riigikohtu otsus asjas nr 3-41-50-13). Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt (põhiseaduse § 154). Seega on orientiiriks just seaduste alusel tegutsemine. Põhiseaduse § 154 lg 1 tekstiosa "tegutsevad seaduste alusel" tuleb mõista kui seaduslikkuse nõuet. Seega peab kohalik omavalitsus küsimused lahendama vastavuses seadustega. Kui kohaliku omavalitsuse üldakt, millega otsustatakse omavalitsuse pädevusse kuuluvaid kohaliku elu küsimusi, on vastuolus seadusega, siis on see üldakt seadusvastane sellele vaatamata, et lahendatakse kohaliku elu küsimust (vt ka Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-11-08). Võim (kaasa arvatud kohalik omavalitsus) on kohustatud tagama mitte üksnes määruse andmise ajal selle kooskõla põhiseaduse ja seadustega, vaid ka jälgima varem kehtima hakanud määruste kooskõla uute seadustega. Riigikohus tõdes asjas nr 3-4-1-14-04, et põhiseaduse § 3 lg 1 esimesest lausest ja § 154 lg-st 1 tulenev seaduslikkuse nõue tähendab, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid peavad olema kooskõlas seadustega ja kui küsimus on seadusega reguleeritud, ei ole kohalikul oma​valitsusel õigust seadust ignoreerida ega iseseisvalt oma võimuvolitusi, sh õigustloovat pädevust laiendada. Kaevatavast otsusest ei selgu, miks ringkonnakohus jättis eeltoodu tähelepanuta; 7) vastuolu

§ 541

lg 1 ja määruse nr 2 vahel on ületatav ka selliselt, et seaduslikkuse põhi​mõttest tulenevalt jäetakse määrus kohaldamata; 8) kusagilt ei nähtu, et kohaldada tuleb määrust, mis pole kooskõlas kehtiva õigusega. Õigusvastase määruse kohaldamise keeld tuleneb ka Riigikohtu otsuse haldusasjas nr 3-3-1-79-08 punktist 22; 9) volikogul puudus õiguslik alus (delegatsiooninorm) määruse nr 2 andmiseks; 10) määrus nr 2 ei vasta ka 1. aprillist 2013 kehtima hakanud uuele avaliku teenistuse seadusele; 11) määruse nr 2 juurde käiva korra punkt 1 sätestab, et määrust rakendatakse vallavolikogu poolt tema volituste ajaks ametisse valitud vallavolikogu esimehele ja vallavanemale ning volikogu nimetatud isikutele ja teistele vallaametnikele avaliku teenistuse seaduse tähenduses. Vallavanem ja volikogu esimees on valitavad isikud ja kehtiva ATS § 2 lg 3 p-de 9 ja 10 järgi ei saa neid käsitada ametnikena; 12) halduskohus jättis tuvastamata, kas määrus nr 2 on omal ajal üldse jõustunud. Ringkonnakohus ei põhjendanud, miks vald peab tõendama, et määrust pole avaldatud ja määrus pole jõustunud. Tõendamiskoormis on kaebajal. Määruse andmise ajal kehtinud

§ 23

lg 1 sätestas, et voli​kogu määrused avalikustatakse enne jõustumist valla või linna põhimääruses sätestatud korras; 13) Kose vald väitis, et halduskohus ei tuvastanud, et vald toimis vaide läbivaatamisel vääralt. Ringkonnakohus sellele väitele ei vastanud. Ka ei lükanud ringkonnakohus ümber valla järgmisi järeldusi. HMS § 83 lg 1 järgi tuli vaide läbivaatamisel kontrollida haldusakti õiguspärasust ja otstarbekust. Kose Vallavolikogu kontrollis seda nõuetekohaselt. Ka

1. augustil 1997 kehtinud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses puudus alus valla- või linnaametnikele sotsiaalsete garantiide kehtestamiseks. Alles
2. septembril 1999 vastu võetud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse jõustumisega anti omavalitsuste volikogudele pädevus kehtestada vallavõi linnaametnike sotsiaalsed garantiid. Seega sätestati alles siis volitusnorm nende garantiide kehtestamiseks. Vallavolikogu ei tuginenud määruse nr 2 andmisel kohaliku omavalitsuse korralduse seadusele. Ka hiljem pole vallavolikogu korrigeerinud seda määrust viitega

§ 22lg 1 p-le 35.

Kose Vallavolikogu ei ole määrust nr 2 valitavate isikute suhtes kordagi rakendanud. Otsus nr 20 oli lisaks õiguspärasusele ka otstarbekas, s.o säästlik, tõhus ja mõjus. Kui oleks otsustatud kohaldada määrust nr 2, tulnuks kaebajale maksta lisaks juba volikogu otsuses nr 20 märgitud 9081eurole 55 sendile ja 3040 eurole veel 9081eurot 55 senti kuni 9120 eurot.

§ 541

lg 3 määratud hüvitis 9081 eurot 55 senti kaeti Kose vallale laekunud ühinemistoetusest.

§ 541lg 1 p 1 alusel määratud hüvitis 3040 eurot maksti valla eelarvest.

Määruse nr 2 järgne täiendav hüvitis tulnuks/tuleks hüvitada valla omavahenditest. Määruse nr 2 kohaldamata jätmine on valla seisukohast raha tõhus ja säästlik kasutamine.

1. Kaebaja on vastuses kassatsioonkaebusele seisukohal, et ringkonnakohtu otsus on seaduslik. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT I
2. Kose Vallavolikogu otsustas otsusega nr 20 maksta kaebajale lisaks ametist vabastamisel saamata jäänud töötasule ja hüvitisele kasutamata jäänud puhkuse eest ka kuue kuu ametipalga (9081 eurot ja 55 senti) ja kahe kuu ametipalga (3040 eurot). Otsuse nr 20 faktilise aluse kirjeldusest ja punktist 3 nähtuvalt määrati hüvitis 3040 eurot kaebaja kui vallavanema volituste tähtajalise lõppemise tõttu (

§ 541lg 1 p 1).

Otsuses nr 20 tehtud viidetest kohaliku omavalitsuse korralduse seadusele nähtub, et 9081 eurot ja 55 senti määrati kaebajale

§ 541

lg 3 alusel, mis näeb ette hüvitise maksmise, kui ametist vabastamine toimub volikogude algatatud valdade või linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise tõttu. Kose ja Kõue vald ühinesid sügisel

1. Valla kodulehe andmetel tekkis uus Kose vald volikogu valimis​tulemuste väljakuulutamisel
2. oktoobril
4. Vaidlust ei ole, et otsuses nr 20 nimetatud summad on kaebajale välja makstud. Kuid kaebaja soovis ka vallavolikogu määrusega nr 2 kinnitatud korra punktiga 2.1 sätestatud kuue kuu palga suurust hüvitist lisaks nendele hüvitistele, mis talle määrati otsusega nr
5. Halduskohus rahuldas kaebuse selles osas osaliselt, kohaldas määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 ja kohustas Kose valda lisaks kaebajale

§ 541

lg 1 p 1 alusel määratud kahe kuu palga suurusele hüvitisele määrama veel nelja kuu palga suuruse hüvitise. Ringkonnakohus jättis selles osas halduskohtu otsuse muutmata. Kassatsioonimenetlus toimub Kose valla kassatsioonkaebuse alusel. Kose vald ei nõustu sellega, et teda kohustati maksma kaebajale veel nelja kuu palga suurune hüvitis. 13. Riigikohtus peetavas vaidluses tuleb kõigepealt lahendada küsimus, kas määrus nr 2 oli otsuse nr 20 tegemise ajal jõus. Teiseks tuleb lahendada küsimus, kas määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 1 võimaldab korra punkti 2.1 üldse kohaldada vallavanema suhtes, kelle volitused lõppesid seetõttu, et volikogu uus koosseis ei valinud teda ametisse, ning kolmandaks, kas määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on asjassepuutuv. Kui neile küsimustele saab vastata jaatavalt, tuleb võtta seisukoht küsimuses, kas

§ 541

lg 1 p 1 ja määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on kooskõlas põhiseadusega ning kas anda asi HKMS § 228 lg 1 p 3 alusel lahendada Riigikohtu üldkogule. II

1. Praeguses vaidluse lahendamisel on olulised määrusega nr 2 kinnitatud korra punktid 1 ja 2.1 ning
2. detsembril 2013 kehtinud

§ 541lg 1 p 1, lg 2 p 2, lg 3 ja lg 4.

1. Määrusega nr 2 kinnitatud korra punktis 1 sätestatakse: "Käesolev kord sätestab sotsiaalsete garantiide rakendamise tingimused ametist vabastamisel valla​volikogu poolt oma volituste ajaks ametisse valitud (vallavolikogu esimees, vallavanem) ja nimetatud (vallavalitsuse liikmed, v.a. vallasekretär) isikutele ning teistele vallaametnikele avaliku teenistuse seaduse tähenduses. Vallaametnik on käesoleva korra tähenduses vallakantseleis teenistuses olev ametnik."
2. Määrusega nr 2 kinnitatud korra punktis 2.1 sätestatakse: "Vallavolikogu poolt ametisse valitavatele ja isikutele makstakse ametist vabastamisel hüvitist kuue kuu ametipalga ulatuses, kui nad on töötanud vastaval ametikohal vähemalt ühe aasta ning vabastamine toimub: 2.
3. seoses volituste tähtajalise lõppemisega ja uueks tähtajaks ametisse mitte kinnitamisega; [---]." Kolleegium märgib, et lauseosa, millega säte algab, on poolik – selles puudub üks sõna. See asjaolu ei takista aga asja lahendamist. 17.

§ 541lg 1 p-s 1, lg 2 p-s 2, lg-s 3 ja lg-s 4 3.

detsembril 2013 kehtinud redaktsioonis sätestatakse: "§ 541. Volikogu poolt valitud ja ametisse nimetatud isikute sotsiaalsed garantiid

§ 541lg 1 kehtestati 30.

septembril 1999 vastu võetud ja 15. oktoobril 1999 jõustunud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse §-ga 18 ja kehtib samas sõnastuses tänaseni.

§ 541lg 3 on praegu kehtiv 22.

märtsil

1. a-l jõustunud redaktsioonis.
2. Kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse § 6 lg 1 p-st 41 tulenevalt makstakse

§ 541

lg-s 3 sätestatud hüvitist riigieelarvest ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele eraldatud ühinemistoetusest.

§ 541

lg-s 1 sätestatud hüvitist maksab kohalik omavalitsus enda rahalistest vahenditest. III

1. Käesoleva määruse punktis 13 püstitatud esimesele küsimusele vastamisel lähtub kolleegium sellest, et määrus nr 2 on avaldatud Riigi Teatajas IV 14.12.2013, 27 ning et Riigi Teataja kande järgi on määrus hetkel kehtiv ja jõustunud
2. augustil 1997, s.o määruse nr 2 andmise päeval. Asja materjalidest (vt käesoleva määruse punkti 6 alap 3), saab järeldada, et Kose vald saatis määruse nr 2 kui kehtiva õigusakti Riigi Teatajale avaldamiseks justiitsministri
3. oktoobri
4. a määrusega nr 52 vastu võetud "Kohaliku omavalitsuse üksuse aktide Riigi Teatajas avaldamiseks esitamise korra" punkti 11 alusel. Selles sätestatakse järgmist: "Kohaliku omavalitsuse üksus võib kuni
5. aasta
6. jaanuarini esitada avaldamiseks esitamise ajal kehtivaid määruste terviktekste, mis on jõustunud enne
7. aasta
8. jaanuari." Kolleegiumil pole eeltoodud jõustumismärke tõttu alust seada kahtluse alla seda, et otsuse nr 20 vastuvõtmise ajal oli määrus nr 2 kehtiv.
9. Kolleegium ei nõustu Kose vallaga, et kaebaja on kohustatud tõendama, et määrust nr 2 pole avaldatud. Valla väide, et seda määrust ei ole avaldatud, on ka paljasõnaline.
10. Määrus nr 2 ei ole tühine HMS § 94 lg 2 p 1 või p 2 alusel.
12. oktoobril 1999 jõustunud ja
13. aprillist 2013 muudetud

§ 22lg 1 p 19, samuti 15.

oktoobril 1999 jõustunud ja 1. aprillist 2013 muudetud

§ 22

lg 1 p 35 pole volitusnorm vallavolikogu poolt ametisse valitud isikule hüvitise määramist reguleeriva määruse andmiseks. Tegemist on pädevusnormidega, milles sätestatakse volikogu ainupädevus. Määruse nr 2 andmise ajal ei olnud ja ka praegu ei ole delegatsiooninormi määruse andmiseks, mis reguleeriks määrusega nr 2 reguleeritud küsimusi. Määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 ja ka määrus tervikuna on

1. aastal kolleegiumi arvates antud kohaliku omavalitsuse enese​korraldus​õiguse alusel kohaliku elu küsimuse lahendamiseks ega vajanud seetõttu delegatsiooninormi. Asjaolu, et määruses nr 2 on abstraktne viide selle andmise ajal kehtinud avaliku teenistuse seadusele kui määruse andmise alusele, ei tähenda, et uue avaliku teenistuse seaduse jõustumisega
2. aprillil 2013 kaotas määrus HMS § 93 lg 1 alusel kehtivuse. Üheski avaliku teenistuse seaduse redaktsioonis pole kunagi olnud sätet, mis reguleeriks määrusega nr 2 kinnitatud korra punktiga 2.1 reguleeritud küsimust. Sellesisuline säte (§ 541 lg 1 p 1) jõustus kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses
3. oktoobril
4. Kolleegium märgib, et volitusnormi kehtestamine iseenesest ei too kaasa enesekorraldusõiguse alusel antud volikogu määruse kehtetust ega kohusta andma enesekorraldusõiguse alusel antavat määrust.
5. Määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 andmise ajal ei olnud määruse selle sättega sama küsimust reguleerivat sätet üheski seaduses. Seadused ei sätesta alust lugeda enesekorraldusõiguse alusel antud kohaliku omavalitsuse määrust kehtivuse kaotanuks sama küsimust teisiti reguleeriva seaduse jõustumisel. Seega ei mõjutanud

§ 541lg 1 p 1 jõustumine 15.

oktoobrist 1999 määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 kehtivust.

1. Eeltoodu põhjal on kolleegium seisukohal, et määrus nr 2 kehtis otsuse nr 20 vastuvõtmise ajal.
2. Käesoleva määruse p-s 13 esitatud teise küsimuse tekitas kassaatori tuginemine määrusega nr 2 kinnitatud korra punktile
3. Korra punkti 1 ei ole kolleegiumi arvates võimalik mõista nii, et määrusega nr 2 kinnitatud korra punktiga 2.1 sätestatud tagatised laienevad volikogu esimehele, vallavanemale või vallavalitsuse liikmetele vaid siis, kui nad lahkuvad ametist selle vallavolikogu koosseisu volituste ajal, kes valis või nimetas isiku ametisse. Korra punkti 1 ei saa tõlgendada viisil, mis muudab sisutuks korra punkti 2.1, mille järgi makstakse vallavolikogu poolt ametisse valitavatele isikutele hüvitist seoses volituste tähtajalise lõppemise ja uueks tähtajaks ametisse kinnitamata jätmise tõttu. Selliste isikute volitused saavad korra punkti 2.1 mõttes tähtaegselt lõppeda, kui pärast üle riigi toimunud kohaliku omavalitsuse volikogude korralisi valimisi astub ametisse volikogu uus koosseis – seega volikogu uue koosseisu volituste ajal. Kolleegium ei saa lähtuda sellest, et määruse nr 2 vastuvõtmisel otsustati sellesse lisada sisutühi korra punkt 2.1, mida pole võimalik kohaldada korra punkti 1 ilmselgelt ebaõnnestunud sõnastuse tõttu. Seetõttu ei välista määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 1 määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 kohaldamist kaebaja suhtes.
4. Kolmandaks käesoleva määruse punktis 13 esitatud küsimuseks oli, kas määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on asjassepuutuv. Kaebajale maksti vallavanema ametist tagasi astumisel hüvitist nii

§ 541

lg 1 p 1 kui ka

§ 541lg 3 alusel.

Kolleegium on seisukohal, et neid kahte hüvitise määramise alust ei saa korraga kohaldada, sest seaduse järgi on nende kohaldamise eeldused erinevad.

§ 541

lg 1 p 1 kohaldamise eelduseks on tagasiastumine seoses volituste tähtajalise, s.o korralise lõppemisega ja uueks tähtajaks ametisse mittevalimisega.

§ 541

lg 3 kohaldamise eelduseks on ameti​volituste lõppemine kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise tõttu ja uueks tähtajaks ametisse mitte​valimine. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus ei sätesta, et kui kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemine toimub uue volikogu koosseisu korraliste valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval, siis ei lõpe vallavanema volitused seoses volituste tähtaja korralise möödumisega, vaid era​korraliselt hoopis omavalitsusüksuste ühinemise tõttu. Kuna kaebaja oli valitud vallavanemaks 2009. aastal ja 2013. aastal toimusid üle riigi kohaliku omavalitsuse volikogude korralised valimised, siis ei olnud kaebaja tagasiastumine ja volituste lõppemine otseses põhjuslikus seoses mitte Kose ja Kõue valla ühinemisega, vaid vallavanema volituste tähtaja korralise lõppemisega. Seetõttu esines alus määrata kaebajale hüvitis

§ 541lg 1 p 1 alusel.

Kolleegium märgib, et nii otsuses nr 20 esitatud hüvitise määramise faktilise aluse kirjeldus ja viide

§ 541lg-le 1 kui ka vallavolikogu 3.

detsembri 2013. a istungi protokoll näitavad, et kaebaja volitused vallavanemana lõppesid volituste tähtaja möödumise tõttu. Protokollist nähtub, et voli​kogu oli enne otsuse nr 20 vastuvõtmist informeeritud just sellest, et tegemist on volituste tähtajalise lõppemisega. Nimelt tegi volikogu esimees ettepaneku "Maksta ametist vabastamisel Vello Jõgisoole seoses volituste tähtaja lõppemisega hüvitist kahe kuu ametipalga ulatuses 3040 eurot" (tl 64). Samuti nähtub samast protokollist, et volikogu liige Tiit Mäe tegi istungil ettepaneku täiendada otsust selliselt, et V. Jõgisoole makstaks määruse nr 2 alusel hüvitisena kuue kuu palk, sest määruse nr 2 punkt 2 ütleb väga selgelt, et volikogu poolt ametisse valitavatele isikutele makstakse hüvitist kuue kuu ametipalga ulatuses, kui nad on töötanud vastaval ametikohal vähemalt ühe aasta ning vabastamine toimub seoses volituste tähtaja lõppemisega ja uueks tähtajaks ametisse kinnitamata jätmisega (tl 64). Sellele vastas volikogu esimees, et määruse nr 2 aluseks oli vana avaliku teenistuse seadus, mis on kehtetuks tunnistatud (tl 64). Järgnes otsuse nr 20 hääletamine. T. Mäe ettepanekut ei toetatud. Kuna kaebaja volitused lõppesid volituste tähtaja korralise lõppemise tõttu, siis on praeguses vaidluses selgelt asjassepuutuv lisaks

§ 541

lg 1 p-le 1 ka sama küsimust reguleeriv määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1. Ringkonnakohtu otsuse õigsus ja kehtimajäämine ning kassaatorile kohtuotsustega pandud kohustuse jõustumine sõltub otseselt sellest, kas määruse nr 2 punkt 2.1 on kohaldatav. Kui määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on kehtiv ja põhiseadus​pärane, siis jõustub ringkonnakohtu otsus ja kaebaja saab lisaks saadud hüvitistele ringkonnakohtu otsuse alusel veel nelja kuu palga suuruse hüvitise. Kui aga määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 tunnistatakse põhiseadusvastaseks ja kehtetuks, siis tühistatakse ringkonnakohtu otsus ja kaebaja kaotab õiguse saada ringkonnakohtu välja mõistetud nelja kuu palga suurust hüvitist. Kolleegium on seisukohal, et määruse nr 2 punkti 2.1 ei saa jätta kõrvale põhjusel, et kaebaja on saanud

§ 541lg 3 alusel hüvitusena kuue kuu palga.

Ka viimati nimetatud hüvitise alusetu määramise korral ei saa kehtiva otsuse nr 20 punkti 3 jätta kohaldamata (HMS § 60 lg 2). IV 27. Järgnevalt võtab kolleegium seisukoha, kas

§ 541

lg 1 p 1 ja määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on kooskõlas põhiseadusega. 28. Kolleegium mõistab

§ 541

lg-t 1 selliselt, et sõnaga "võib" antakse volikogule kaalutlus​õigus, kas hüvitis määrata või jätta määramata, ning sõnaga "kuni" seatakse hüvitise suurusele ülem​määr, mida kohalik omavalitsus enda määruse või otsusega ei tohi ületada. Säte on hüvitise ülem​määra osas imperatiivne. Kolleegium märgib, et kohalik omavalitsus võib enesekorraldusõiguse alusel kehtestada koondamis​hüvitise suuremas ulatuses, kui see on sätestatud ATS § 102 lg-s 1, sest see säte, erinevalt

§ 541

lg-st 1, ei määra kohaliku omavalitsuse jaoks siduvalt kindlaks hüvitise suuruse ülempiiri. 29. Tõlgendust, et

§ 541

lg-ga 1 kavatsetigi kehtestada kohalike omavalitsuste jaoks siduv ülemmäär volikogu poolt valitavatele isikutele makstava hüvitise suurusele, toetab ka seadus​eelnõu 123 SE § 16 algtekst. Nimelt ei kavandatud seaduseelnõu algtekstiga hüvitise ülem​määra.

§ 541lg 1 kavatseti seaduseelnõu 123 SE algatamisel kehtestada järgmises sõnastuses: "

§ 541lg 1 praegu kehtivas sõnastuses viidi eelnõusse selle teisel lugemisel.

Seaduseelnõu 123 SE seletuskirjast ega Riigikogu stenogrammidest ei ole muudatuse tegemise põhjendusi võimalik leida. Seletuskirjast nähtub vaid alljärgnev: "Volikogu ainupädevusse kuuluvate küsimuste loetelule on võrreldes kehtiva seadusega lisatud valla- või linnaametnikele sotsiaalsete garantiide kehtestamine. Avaliku teenistuse seaduse sotsiaalsete garantiide osa laieneb vaid riigiametnikele, mida käesoleva eelnõu redaktsiooniga on soovitud parandada. Nimetatud garantiide kehtestamine on volikogu otsustada ning seega ei too riigile täiendavaid kulutusi." Stenogrammidest nähtuvalt ei ole neid küsimusi Riigikogu istungil arutatud. 30. Määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2, erinevalt

§ 541lg-st 1, sätestab hüvitise suuruse ilma kaalutlusõiguseta.

Samuti sätestab määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2 teistsuguse hüvitise määra kui

§ 541lg 1.

Korra punkti 2 järgi on hüvitise suuruseks alati kuue kuu palk, kui isik on töötanud vallavolikogu poolt valitaval ametikohal vähemalt ühe aasta. Seevastu

§ 541

lg 1 lubab isikule, kes on vallavanemana töötanud kaks kuni kaheksa aastat, maksta hüvitist, mille suuruseks võib olla kuni kolme kuu palk. 31. Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses esitanud alljärgnevad seisukohad kohaliku omavalitsuse määruse ja seaduse vahekorra kohta. "Kui kohaliku omavalitsuse üldakt, millega otsustatakse omavalitsuse pädevusse kuuluvaid kohaliku elu küsimusi, on vastuolus seadusega, siis on selline üldakt seadusevastane sellele vaatamata, et lahendatakse kohaliku elu, mitte aga riigielu küsimusi" (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-11-98 II osa viimane lõik). "Kui teatud küsimuse lahendamine on seadusega reguleeritud, ei ole kohalikul omavalitsusel õigust seadust ignoreerida ega iseseisvalt oma võimuvolitusi, sh õigustloovat pädevust laiendada" (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-14-04, p 17). Kolleegium, võttes arvesse neid Riigikohtu otsuseid, on seisukohal, et Kose valla volikogu sai määruse nr 2 punktiga 2 piirata talle seadusega antud kaalutlusõigust, kuid volikogu pidi hüvitise ülemmäära kehtestamisel siiski jääma seadusega sätestatud hüvitise ülemmäära piiridesse. Praegusel juhul on aga määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2 hüvitise ülemmäära osas vastuolus

§ 541lg-ga 1 – määrus sätestab suurema hüvitise ülemmäära, kui näeb ette seadus.

1. Kolleegium on seisukohal, et määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 ei olnud siiski algusest peale seadusega vastuolus, sest selle määruse andmise ajal puudus sama küsimust määrusest erinevalt reguleeriv seadus. Vastuolu tekkis
2. oktoobril 1999, mil jõustus sama küsimust reguleeriv

§ 541lg 1 p 1.

1. Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses rõhutanud, et põhiseaduse § 87 p 6 tähendab riigivõimu kohustust tagada mitte üksnes määruse andmise ajal selle kooskõla põhi​seaduse ja seadustega, vaid ka kohustust jälgida varem kehtima hakanud määruste kooskõla uute seadustega (vt otsuse asjas nr 3-4-1-2-97 IV osa
2. lõik; otsuse asjas nr 3-4-1-5-00 punkt 30). Nendes otsustes leidis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et seadusega kooskõlla viimata jäänud Vabariigi Valitsuse määrused on põhiseaduse vastased. Riigikohtu halduskolleegium on seisukohal, et sama põhimõtet tuleb järgida ka juhul, kui kohaliku omavalitsuse määrus on jäänud sama küsimust reguleeriva seadusega kooskõlla viimata, sh kehtetuks tunnistamata. Praegusel juhul nii ongi – määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 pole seoses

§ 541lg 1 p 1 jõustumisega muudetud ega kehtetuks tunnistatud.

Määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 võib seega olla vastuolus põhiseaduse § 154 lg-ga 1, millest tuleneb, et ka kohaliku elu küsimuses antud määrus peab olema kooskõlas seadusega. 34. Määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on vastuolus põhiseaduse § 154 lg-ga 1 ja

§ 541

lg 1 p-ga 1 aga vaid siis, kui

§ 541lg 1 p 1 ise on põhiseaduspärane.

35. Volikogu poolt valitavatele isikutele ametist vabastamisel makstava hüvitise ülemmäära kehtestamine on kolleegiumi arvates kohaliku elu küsimus ning seadusega hüvitise ülemmäära kehtestamine riivab seetõttu põhiseaduse § 154 lg-t 1, milles sätestatakse kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus. Riive seisneb praegusel juhul selles, et kohaliku omavalitsuse otsustusruumi hüvitise ülemmäära kehtestamisel, samuti igal üksikul juhul volikogu otsusega hüvitise suuruse kindlaksmääramisel on

§ 541lg 1 p-ga 1 kitsendatud.

36.

§ 541

lg 1 p 1, erinevalt määrusega nr 2 kinnitatud korra punktist 2.1, välistab hüvitise määramise isikutele, kes on töötanud volikogu poolt valitaval palgalisel ametikohal vähem kui kaks aastat. Kuna kaebaja töötas vallavanemana rohkem kui kaks aastat (novembrist 2009 kuni detsembrini 2013), siis pole

§ 541

lg 1 p 1 asjassepuutuv osas, milles ei näe ette hüvitist vähem kui kaks aastat vallavanemana töötanud isikutele. Kolleegium ei hinda seepärast

§ 541

lg 1 p 1 põhiseaduspärasust osas, milles see ei näe ette hüvitise määramise võimalust isikule, kes töötas volikogu poolt valitaval ametikohal vähem kui kaks aastat. Kolleegium uurib

§ 541

lg 1 p 1 põhiseaduspärasust osas, milles see sätestab volikogu jaoks siduvalt hüvitise ülemmäärad.

1. Kolleegium on seisukohal, et praegusel juhul ei ole hüvitise seadusega sätestatud ülemmäär vastuolus PS § 154 lg-ga
3. Seaduseelnõu 123 SE seletuskirjast ega Riigikogu stenogrammidest ei nähtu

§ 541lg 1 kehtestamise eesmärk.

Võttes arvesse, et kehtivas sõnastuses esitati

§ 541

lg 1 eelnõu teisel lugemisel, selgub seletuskirjast vaid see, et see säte kehtestati, olles ebatäpsel arvamusel, et avaliku teenistuse seaduse sotsiaalsete garantiide osa laieneb vaid riigiametnikele (stenogrammi tsitaati vt käesoleva määruse punkti 29 viimane lõik). 39. Kolleegium arvab siiski, et

§ 541lg 1 p-l 1 on legitiimne eesmärk.

Tegemist on nn topelteesmärgiga. Esiteks, luua uue töökoha või ametikoha otsimise ajaks materiaalsed tagatised isikule, kes eelduslikult on jätnud senise töö, et teenida kohalikku kogukonda. Teiseks, kasutada tagatiste andmisel otstarbekalt ja säästlikult avalikke rahalisi vahendeid. Avalike rahaliste vahendite otstarbekas ja säästlik kasutamine hõlmab ka seda, et

§ 541

lg 1 p 1 ei võimalda volikogu enamusel kehtestada mõõdutundetult suuri hüvitisi ning panna volikogu järgmist koosseisu hüvitiste määramisel sundseisu. 40. Kolleegium on seisukohal, et

§ 541

lg 1 p 1 piiraks ebaproportsionaalselt põhiseaduse § 154 lg-ga 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust, kui sellega sätestatud hüvitise ülemmäär oleks ilmselgelt liiga väike. Praegusel juhul ei ole seadusega sätestatud hüvitise ülem​määrad kolleegiumi arvates sellised, et suretaksid välja võimekate inimeste soovi kandideerida volikogu poolt valitavasse ametisse ja kahjustaksid sellistena kohalike omavalitsuste tegevust. 41. Kolleegium ei näe ka seda, et

§ 541lg-s 1 sätestatud hüvitise määrad rikuksid kaebaja põhiõigusi.

Põhiseadus ei sätesta riigi kohustust kehtestada taoline hüvitis. 42. Kolleegium märgib, et

§ 541lg-s 1 sätestatud hüvitise määrad on võrreldavad kuni 1.

aprillini 2013 kehtinud avaliku teenistuse seaduse § 131 lg-s 1 sätestatud koondamishüvitise määradega ja märgatavalt suuremad kehtiva avaliku teenistuse seaduse § 102 lg-s 1 sätestatud koondamishüvitise määradest. Volikogu poolt valitud isikule kohaliku omavalitsuse rahalistest vahenditest makstav hüvitis ei pea olema sama suur kui Riigikogu liikme staatuse seaduse §-ga 32 või Vabariigi Valitsuse seaduse §-ga 35 sätestatud hüvitis. 43. Eeltoodu põhjal arvab kolleegium, et määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on

§ 541lg 1 jõustumisest – 15.

oktoobrist 1999 – läinud vastuollu PS § 154 lg-ga 1, mis nõuab, et ka kohaliku elu küsimuses antud volikogu määrus oleks kooskõlas seadusega. Vastuolu seisneb selles, et määrusega nr 2 kehtestatud korra punktiga 2.1 sätestatud hüvitise ülemmäär on kaks kuni kaheksa aastat ametis olnud vallavanema jaoks suurem, kui sätestab

§ 541lg 1.

V 44. Kuid Riigikohtu halduskolleegium ei saa tunnistada määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 põhiseaduse vastaseks, jätta see kohaldamata ja tunnistada kehtetuks ning seejärel lahendada haldus​asja. Seda saab teha ainult Riigikohtu üldkogu (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lg 3). Seepärast annab kolleegium haldusasja lahendamise HKMS § 228 lg 1 p 3 alusel üle Riigikohtu üldkogule. Tõnu Anton, Ivo Pilving, Jüri Põld