Riigikohtunike Villu Kõve ja Tambet Tampuu eriarvamus Riigikohtu üldkogu 15. detsembri 2015. a otsuse kohta kohtuasjas nr 3-2-1-71-14. Eriarvamuse punktidega 1–3 on ühinenud riigikohtunik Jaak Luik ja

§ 113

kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse (vt Riigikohtu

1. detsembri
2. a otsus tsiviilasjas nr 3-4-1-10-00, p 20). Riigikohtu senise praktika järgi peab seadusandja PS § 3 lg-st 1 tulenevalt kõik põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused otsustama ise ega tohi nende sätestamist delegeerida täitevvõimule. Täitevvõim võib seadusega kehtestatud põhiõiguste ja -vabaduste piiranguid üksnes täpsustada, mitte aga kehtestada seaduses sätestatuga võrreldes lisapiiranguid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
3. detsembri
4. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-10-02, p 24; Riigikohtu
5. juuni
6. a määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-153-13, p 71). Riigikohus on lisaks leidnud, et põhiseadus ei võimalda delegeerida eraõiguslikule isikule kõiki riigivõimu volitusi. Neid ülesandeid, mida on põhiseaduse mõtte kohaselt kohustatud täitma riigivõim ja mis seetõttu moodustavad riigivõimu tuumikfunktsiooni, ei saa riigivõim delegeerida eraõiguslikule juriidilisele isikule. Kuna riigivõimu teostamine üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel on ka üks õigusriigi põhimõtte väljendusi, siis tuleb PS § 3 lg-t 1 lugeda koos PS §-s 10 väljendatud demokraatliku õigusriigi põhimõttega (vt Riigikohtu
7. mai
8. a otsus väärteoasjas nr 3-1-1-8607, p 17–26). Oleme seisukohal,

§ 113

mõttes avalik-õigusliku rahalise kohustuse määra kehtestamine on riigivõimu üheks tuumikfunktsiooniks ning kuna avalik-õigusliku rahalise kohustuse määra kehtestamine riivab otseselt kohustatud isikute omandipõhiõigust (PS § 32), siis on avalik-õigusliku rahalise kohustuse määra kehtestamise delegeerimine eraõiguslikule isikule PS § 3 lg-st 1 ja PS §st 10 tulenevalt lubamatu. Üldkogu ei ole selles küsimuses seisukohta võtnud. Loogiliselt võttes ei saa PS § 3 lg-st 1 ja PS §-s 10 tulenevad avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamise tingimused sõltuda sellest, kas tegemist on maksumäära või muu avalik-õigusliku rahalise kohustuse määra kehtestamisega. Seega peab meie arvates seadusandja kõikidel PS §-ga 113 hõlmatud juhtudel kehtestama avalik-õiguslike rahaliste kohustuste määrad kas ise või siis delegeerima selle kohta otsustuse tegemise täitevvõimule. Riigikohus on varem leidnud veel seda,

§-st 113 tulenevat riikliku maksu seadusega sätestamise nõuet tuleb mõista nii, et see hõlmaks ka maksumäära (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

1. märtsi
2. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-98, IV). Ka selle seisukoha järgi ei tohiks loogiliselt võttes olla vahet, mis liiki avalik-õigusliku kohustusega on tegemist. Elektrituruseaduse (ELTS) § 592 lg 4 esimese lause järgi määrab põhivõrguettevõtja järgmise kalendriaasta toetuste rahastamise kulu suuruse tarbitud võrguteenuse ja otseliini kaudu tarbitud elektrienergia ühe kilovatttunni kohta, st taastuvenergia tasu suuruse. Seega ei sätestata taastuvenergia tasu määra seaduses. Üldkogu oleks pidanud (eespool nimetatud) kohtuasjas nr 3-4-1-2-98 avaldatud seisukoha tõttu võtma seisukoha, kas taastuvenergia tasu kui avalik-õigusliku tasu määra sätestamine mitte seaduses, vaid muus üldkohustuslikus õigusaktis, on kooskõlas põhiseadusega. Siiski ei pruugi eraõigusliku isiku poolt avalik-õigusliku rahalise kohustuse määra kehtestamine olla põhiseaduse vastane juhul, kui seadusandja on sellise õiguse delegeerimisel sätestanud selged ja objektiivselt kontrollitavad andmed, mille alusel eraõiguslik isik saab avalik-õigusliku rahalise kohustuse määra kehtestada tehnilise tegevusena, nt tehes seaduses sätestatud andmete alusel arvutustehted. ELTS § 592 lg 2 sätestab, et põhivõrguettevõtja koostab ja avaldab oma veebilehel iga aasta
3. detsembriks hinnangu selle kohta, kui suur on taastuvast energiaallikast toodetud elektrienergia ja tõhusa koostootmise režiimil toodetud elektrienergia järgmise kalendriaasta toetuste rahastamiseks kuluv summa, tarbijatele osutatavate võrguteenuste maht ning otseliinide kaudu tarbitud elektrienergia kogus. ELTS § 592 lg 4 sätestab, et põhivõrguettevõtja määrab ELTS § 592 lg-s 2 nimetatud hinnangu alusel kindlaks järgmise kalendriaasta toetuste rahastamise kulu suuruse tarbitud võrguteenuse ja otseliini kaudu tarbitud elektrienergia ühe kilovatt-tunni kohta, võttes arvesse hinnangu koostamisele vahetult eelnenud 12 kuu jooksul toetuste rahastamiseks üle- või alalaekunud summasid, ülelaekunud summalt teenitud intressi või alalaekunud summalt tasutud intressi ning toetuste haldamiseks tehtavaid põhjendatud kulutusi. Oleme seisukohal, et põhivõrguettevõtjale on ELTS § 592 lg-tega 2 ja 4 antud üldsõnaline, mitmeti mõistetav ning igal juhul liiga suurt kaalutlusõigust sisalduv pädevus kehtestada taastuvenergia tasu kui PS § 113 mõttes avalik-õigusliku rahalise kohustuse suurus ehk määr järgmiseks aastaks. Sellise regulatsiooni kohta ei saa väita, et eraõigusliku isiku (põhivõrguettevõtja) tegevus taastuvenergia tasu kui avalik-õigusliku rahalise kohustuse määra kehtestamisel on vaid tehniline tegevus (mis võiks õigustada sellise otsustuse tegemise delegeerimist). Samas riivab taastuvenergia tasu määr oluliselt elektrienergia tarbijate PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust (selle määra alusel määratakse igale elektrienergia tarbijale talle saadetavas arves tasumisele kuuluv taastuvenergia tasu). Eeltoodu tõttu ei saagi me nõustuda üldkogu enamuse seisukohaga, et taastuvenergia tasu maksmise kohustus ja selle määr on kehtestatud formaalselt põhiseaduspäraselt.
4. Lisaks ei nõustu me ka üldkogu otsuse nende põhjendustega, et taastuvenergia tasu määr ei ole selle kehtestamisega taotletavaid eesmärke silmas pidades ilmselgelt põhjendamatu (vt otsuse p 112– 126). Üldkogu leidis, et kuna taastuvenergia tasu määr sõltub taastuvenergia tootjatele makstavate toetuste määradest, siis tuleb tasu määra hinnates vältimatult selgitada, kas taastuvenergia tootjatele makstavate toetuste määrad ei ole ilmselgelt ülemäärased. Selle hindamiseks, kas need toetused on ülemäärased, on üldkogu võtnud aluseks Euroopa Komisjoni (EK)
5. oktoobri
6. a otsuse, milles EK hindas Eestis kehtivate taastuvenergia ja koostootmise jaamade toetuste vastavust keskkonnakaitseks antava riigiabi suunistele (vt otsuse p-d 80, 118–121). Üldkogu märkis, et ei ole põhjust seada kahtluse alla praeguse vaidluse seisukohalt erapooletu EK eksperditeadmist ning et EK on asunud seisukohale, et taastuvenergia toetused ei ole ülemäärased (vt otsuse p 118). Leiame, et üldkogu eelnimetatud seisukoht on vastuolus PS § 152 lg-ga 1, mille järgi jätab kohus kohtuasja lahendamisel kohaldamata mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus põhiseadusega. Märkimata ei saa jätta, et üldkogu on oma otsuse p-s 79 just rõhutanud, et ta ei nõustu menetlusosaliste seisukohaga, et Riigikohus ei saa hinnata taastuvenergia tasu põhiseaduspärasust, sest tegemist on riigiabiga, mille EK on tunnistanud õiguspäraseks. Üldkogu on märkinud, et praeguse vaidluse esemeks ei ole küsimused, kas taastuvenergia tasu on riigiabi ning kas taastuvenergia tasu riigiabina on kooskõlas selle andmise reeglitega (vt otsuse p 80). Samuti on üldkogu leidnud, et kui mingid sätted on EL õigusega kooskõlas, ei saa järeldada, et samad sätted on kooskõlas ka Eesti Vabariigi põhiseadusega, ega ka mitte seda, et sätte põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks tunnistamisega rikutaks EL õigust, ning õigusakti kokkupuude EL õigusega ega mõne muu institutsiooni seisukoht riigisisese õiguse kooskõla kohta EL õigusega ei saa iseenesest takistada õigusakti põhiseaduspärasuse kontrolli PS § 152 mõttes (vt otsuse p 81). Leiame, et kui üldkogu oleks olnud järjekindel, siis oleks ta otsuse p-des 79–81 leitust tulenevalt pidanud hindama, kas taastuvenergia toetused on, arvestades asjaolu, et nendest sõltub ka taastuvenergia tasu määr ning arvestades sellega kaasnevat PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõiguse riivet, põhjendatud või ülemäärased. EK selle küsimuse kohta arusaadavalt arvamust ei andnud ega saanudki anda. Asjaolu, et taastuvenergia toetused ei ole ülemäärased EL õiguse järgi, ei välista seda, et need ei võiks olla ülemäärased, hinnatuna PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõiguse riive proportsionaalsuse aspektist. Seega oleks üldkogu pidanud põhiseaduse sätete alusel sisuliselt hindama seda, missugust taastuvenergia tootmise tulukuse määra on tarbijad kohustatud taastuvenergia tasude maksmisega taastuvenergia tootjatele tagama.
7. Üldkogu on põhjendamatult jätnud tähelepanuta küsimuse, kas põhivõrguettevõtja kehtestatud asjassepuutuvad taastuvenergia tasu määrad on õigusaktidena kehtivalt avaldatud. Nimelt tuleneb PS § 3 lg 2 esimesest lausest, et seadused avaldatakse ettenähtud korras, ning sama paragrahvi sama lõike teisest lausest, et täitmiseks kohustuslikud saavad olla üksnes avaldatud seadused. Kõikide üldkohustuslike õigusaktide avaldamise kohaks on Riigi Teataja (vt Riigi Teataja seaduse § 1). Praegusel juhul ei ole taastuvenergia tasu määrasid kui ELTS § 592 lg-s 4 sätestatud delegatsiooninormi alusel põhivõrguettevõtja kehtestatud üldkohustuslikke õigusakte, mille alusel arvestas hageja kostjale esitatud arvetes taastuvenergia tasu, Riigi Teatajas avaldatud (vt selle kohta Riigikohtu
8. oktoobri
9. a määrus haldusasjas nr III-3/1-28/95).
10. Kostja on kõigis kohtuastmetes väitnud, et taastuvenergia tasu regulatsioon on vastuolus EL toimimise lepingu (ELTL) art-ga 107 ning kohtud oleksid pidanud selles osas küsima EL Kohtult eelotsust. Alama astme kohtud leidsid, et asjas kohaldub Eesti õigus, sest vaidlusel ei ole piiriülest mõõdet, ning Eesti õigusaktid on kooskõlas EL õigusega. Üldkogu on oma otsuse p-des 80 ja 82 viidanud sellele, EK on
11. oktoobri
12. a otsusega hinnanud taastuvenergia toetuste kui riigiabi proportsionaalsust ja leidnud, et nii kehtiv kui ka kavandatav taastuvenergia toetusskeem on kooskõlas EL õigusest tulenevate riigiabi suunistega. Eeltoodust järeldub, et üldkogu ei näe vastuolu EL õiguse ja Eesti õiguse vahel. Üldkogu leidis iseenesest õigesti, et praeguse vaidluse esemeks ei ole küsimused, kas taastuvenergia tasu on riigiabi ning kas taastuvenergia tasu riigiabina on kooskõlas selle andmise reeglitega (vt otsuse p 80). Vaidluse all oli küsimus, kas taastuvenergia toetuste regulatsioon, mis otseselt mõjutab taastuvenergia tasude suurust, on kooskõlas EL õigusega. Kooskõlas üldtunnustatud EL õiguse põhimõttega on liikmesriikide kohtud kohustatud asjassepuutuva EL õigusakti tõlgendamise küsimuses pöörduma eelotsuse taotlusega EL Kohtu poole. Sellist kohustust ei ole kohtutel üksnes siis, kui vaidlusse puutuva EL õigusakti tõlgendamise kohta on olemas EL Kohtu varasem praktika või kui EL õigusakti tõlgendus on ilmselge (vt selle kohta Riigikohtu
13. mai
14. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-85-07, p 38). Meie arvates ei saa üksnes EK otsusele tuginedes asuda seisukohale, et mingis muus kohtuasjas peetava vaidluse jaoks tähtsa EL õigusakti tõlgendus on ilmselge. Üheks vaidlusaluseks küsimuseks, mille kohta EK võttis seisukoha oma kõnealuses otsuses (ja millele ka üldkogu tugines) oli see, kas taastuvenergia toetused olid Eestis kostjale arve esitamise ajal ülemäärased (vt üldkogu otsuse p 118–121). ELTL art 107 lg 1 sätestab, et kui aluslepingutes ei ole sätestatud teisiti, on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust. Oleme seisukohal, et üksnes EL Kohtul on pädevus anda EL õiguse üldkohustuslikke tõlgendusi, sh küsimuses, millistel juhtudel on riigiabi andmine kooskõlas EL õigusega. Meie meelest on ebaselge ka küsimus, et kui liikmesriik on kooskõlastanud riigiabi andmise EK-ga, kas siis hiljem saab EL õiguse kohaldamist puudutavas kohtuvaidluses tuvastada, et EK tõlgendatud liikmesriigi riigiabi sätted on vastuolus EL õigusega. Arvestades ülatoodut leiame, et üldkogu oleks pidanud küsima EL Kohtult eelotsust küsimuses, kas taastuvenergia toetuste regulatsioon on kooskõlas EL õigusega. Peeter Jerofejev, Villu Kõve, Jaak Luik, Tambet Tampuu