RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM MÄÄRUS Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON 3-4-1-27-15 18. detsember 2015 Eesistu

) § 40 lõike 7 osas, milles säte ei võimalda isikul, kelle vara suhtes andis halduskohus loa selle riigi omandisse kandmiseks, esitada loa andmise määruse peale määruskaebust ringkonnakohtule. 8.

§ 40lõige 7 ei näe vara valdajale ette mingeid menetluslikke tagatisi.

Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 264 lõike 3 järgi on loa andmise otsustamisel menetlusosalisteks taotleja ja seaduses sätestatud juhtudel isik, kelle suhtes loa andmist taotletakse.

§ 40

lõige 6 sätestab, et vara käsutamise piiramiseks loa andmisel kuni vara omaniku kindlakstegemiseni on vara valdajal, kelle suhtes vara käsutamise piiramiseks loa andmist otsustatakse, õigus esitada halduskohtule seletus määratud tähtajaks. Kuid

§ 40

lõige 7 isikuid, kes väidavad end olevat vara omanikud, menetlusosalistena ei sätesta. Seetõttu ei ole neil lähtuvalt HKMS § 265 lõikest 5 määruskaebeõigust.

1. Edasikaebeõigus on piiratav põhiõigus. Avalike vahendite kokkuhoid, kohtute koormuse vähendamine ning võitlus rahapesu ja terrorismi rahastamisega on legitiimsed eesmärgid, aga ei õigusta sedavõrd intensiivset põhiõiguse piirangut. Kuna määruskaebuse esitamine ei takista toimingu sooritamist, milleks luba anti, ei kahjusta edasikaebe võimalus rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamist.
2. Vara omandiõiguse üleminek riigile halduskohtu määruse alusel on sundvõõrandamine PS § 32 lõike 1 teise lause tähenduses. Sama lõike kolmas lause näeb ette õiguse pöörduda kohtusse ja vaidlustada muu hulgas vara võõrandamine.

§ 40

lõike 4 neljas lause, mis võimaldab esitada kahju hüvitamise nõude, ei õigusta edasikaebeõiguse puudumist. Neis menetlustes on tõendamiskoormis vastupidine. Seetõttu on edasikaebeõiguse piirang põhiseaduse vastane. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Riigikogu

1. Riigikogu leiab, et kohaldamata jäetud säte võib olla vastuolus PS § 24 lõikega 5 ja § 32 lõike 1 kolmanda lausega osas, milles see ei võimalda isikul, kelle vara suhtes andis halduskohus loa selle riigi omandisse kandmiseks, esitada loa andmise määruse peale määruskaebust ringkonnakohtule.
2. HKMS § 265 lõike 5 järgi võib haldustoiminguks loa andmise määruse, loa andmisest keeldumise määruse ja loa muutmise või tühistamise määruse peale esitada määruskaebuse menetlusosaline, kelleks on HKMS § 264 lõike 3 alusel mh seaduses sätestatud juhul isik, kelle suhtes loa andmist taotletakse.

§ 40lõige 7 ei näe ette vara valdaja õigust esitada määruskaebust.

See riivab PS § 24 lõikega 5 ja § 32 lõike 1 kolmanda lausega tagatud õigusi.

1. Riive legitiimne eesmärk on menetlusökonoomia. Omandipõhiõiguse riive on intensiivne, eriti arvestades, et praegusel juhul on tegemist pööratud tõendamiskoormisega. Isikul ei ole võimalik end riive eest kaitsta. Määruskaebuse esitajad
2. Määruskaebuse esitajad on seisukohal, et kohaldamata jäetud säte on vastuolus PS § 24 lõikega 5 ja § 32 lõike 1 kolmanda lausega osas, milles see ei võimalda isikul, kelle vara suhtes andis halduskohus loa selle riigi omandisse kandmiseks, esitada loa andmise määruse peale määruskaebust ringkonnakohtule.
3. Määruskaebuse esitajad nõustuvad ringkonnakohtu seisukohtadega normi põhiseaduse vastaseks tunnistamisel. HKMS § 264 lõike 3 järgi on loa andmise otsustamisel menetlusosaliseks mh seaduses sätestatud juhtudel isik, kelle suhtes loa andmist taotletakse.

§ 40

lõige 7 ei sätesta vara võõrandamiseks loa andmise menetluses menetlusosalisena vara valdajat. Seetõttu ei saa isik ka määruskaebust esitada. Kaebeõiguse piiramiseks on riigi ressursside kokkuhoid, kohtute töökoormuse vähendamine ja võitlus rahapesuga mõistlikud ja arvestatavad eesmärgid, kuid ei kaalu üles sedavõrd intensiivset põhiõiguse riivet. PS § 32 lõike 1 kolmandast lausest tuleneb sõnaselgelt igaühe õigus vaidlustada tema nõusolekuta vara võõrandamine. Ka rahapesu ning kriminaaltulu avastamise, arestimise ja konfiskeerimise konventsiooni järgi peab olema huvitatud isikul võimalik oma õigusi tõhusalt kaitsta.

§ 40

lõike 7 neljandast lausest tulenev õigus nõuda vara väärtusele vastava summa hüvitamist ei ole tõhus õiguskaitsevahend, kuna tõendamiskoormis on sel juhul vastupidine. Politsei- ja Piirivalveamet 16. Politsei- ja Piirivalveameti arvates on vaidlusalune säte põhiseadusega kooskõlas. 17.

§ 40

lõige 7 ei ole iseseisev säte, vaid see eeldab mitmete teiste sätete rakendamist. Sama paragrahvi lõike 1 alusel võib tehingu peatada või käsutuspiirangu seada esmalt 30 päevaks, lõike 3 alusel saab seatud piirangut 60 päeva võrra pikendada ja lõike 6 alusel saab piirangu seada aastaks. Kõigis neis etappides on menetlusosalisteks isikud, kes väidavad end olevat vara omanikud. Hiljem

§ 40lõike 7 alusel taotluse esitamisel ei muutu menetlusosaliste staatus olematuks.

Nad kutsutakse istungile ja neilt küsitakse eelnevalt arvamust taotluse kohta ning taotluse rahuldamiseks vajalike tingimuste täidetus selgub alles kohtuvaidluste käigus. Seega on isikutel kaebeõigus olemas. 18. HKMS § 264 lõike 6 teist lauset tuleb tõlgendada nii, et kui istungi korraldamine on kohustuslik, tuleb arvestada menetlusosalise HKMS § 27 lõike 1 punktis 2 sätestatud õigusega kohtuistungil osaleda. Praktikas ei määra Tallinna Halduskohus istungit enne, kui on veendunud, et isikud, kes väidavad end olevat vara omanikud, on kohtukutse kätte saanud ja teatanud, kas nad osalevad istungil. 19.

§ 40lõigetest 6 ja 7 tulenevatel riivetel ei ole eriti vahet.

Rahapesu ja terrorikuritegude rahastamise tõkestamise vastu on ülekaalukas avalik huvi, mis annab riigile aluse panna isikule kohustusi ja õigustab riivet. Nii Tallinna Ringkonnakohus kui ka Riigikohus on teinud mitmeid lahendeid, kus on kohaldanud

§ 40lõiget 6, ilma et selle põhiseaduspärasus oleks kahtluse alla sattunud.

20.

§ 40

on proportsionaalne – kahel esimesel tasandil (30-päevane piirang ja 60-päevane piirangu pikendamine) on ette nähtud haldusorgani tegevuse kohtulik järelkontroll, kahe järgmise meetme puhul (1-aastane piirangu pikendamine ja konfiskeerimine) on kohtulik kontroll tagatud juba loamenetluse kaudu kohtus. Õiguskantsler 21. Õiguskantsleri hinnangul on

§ 40

lõige 7 PS § 32 lõike 1 kolmanda lausega ja § 24 lõikega 5 vastuolus osas, milles säte ei võimalda esitada ringkonnakohtule määruskaebust isikul, kes peab ennast selle vara omanikuks, mille suhtes halduskohus andis

§ 40lõike 7 alusel loa vara riigi omandisse kandmiseks.

22. Kuigi

§ 40

lõige 7 ei käsitle seda, kes saab esitada loa andmise määruse peale määruskaebuse, on norm asjassepuutuv. HKMS § 265 lõike 5 esimese lause järgi võib määruskaebuse haldustoiminguks loa andmise määruse peale esitada menetlusosaline. HKMS § 264 lõike 3 teise lause alusel on menetlusosaliseks loa andmise otsustamisel taotleja ja seaduses sätestatud juhtudel isik, kelle suhtes loa andmist taotletakse. Isik saaks kaebuse esitada, kui

§ 40lõige 7 sätestaks, et ta on menetlusosaline.

1. Vaidlustatud säte riivab PS § 24 lõikes 5 sätestatud edasikaebeõigust. Isikutel tekkis vajadus kaitsta oma õigusi halduskohtu määruse tõttu. PS § 24 lõike 5 eesmärk on tagada kohtulahendite vähemalt ühekordne kontroll kõrgemas kohtuastmes.
2. Sisuliselt realiseerisid isikud aga kohtusse pöördumise õigust, kuna halduskohus otsustas seaduse alusel asja, mitte ei reageerinud haldusorgani tegevusele ning isikutel ei olnud õigust halduskohtumenetluses osaleda. PS § 32 lõike 1 kolmas lause on vara isiku nõusolekuta võõrandamisel lex specialis PS § 15 lõike 1 suhtes. Seega on tegu ka PS § 32 lõike 1 kolmandas lauses sätestatud õiguse riivega.
3. PS § 32 lõike 1 kolmandas lauses sätestatud õigus on reservatsioonita tagatud põhiõigus. Edasikaebeõiguse piirangu eesmärk on ilmselt menetlusökonoomia. Kuigi menetlusökonoomia on põhiseaduslik õigusväärtus, ei õigusta see üksi vaidlusalusest regulatsioonist tulenevat PS § 32 lõike 1 kolmandas lauses ega § 24 lõikes 5 sätestatud õiguste riivet. Praegusel juhul kaotasid isikud halduskohtu määruse alusel omandi ja sellisel juhul (edasi)kaebeõiguse täielik välistamine, tuginedes vaid menetlusökonoomiale, õõnestab põhiseaduse kui põhiõiguste realiseerimise garantii autoriteeti. Justiitsminister
4. Justiitsministri arvates tuleb

§ 40

lõiget 7 tõlgendada põhiseaduskonformselt nii, et lõike teises lauses sätestatud kohtuistungi korraldamise kohustusest tuleneb ühtlasi kohustus kutsuda istungile isik, kelle valduses oleva vara riigi omandisse kandmist taotletakse. Vastasel korral ei ole istungi korraldamise kohustusel mõtet. Sellest tulenevalt on isik menetlusosaline, kellel on kaebeõigus. Seetõttu ei ole norm asjassepuutuv. Seda toetab ka teleoloogiline argument – seaduse eelnõu seletuskirja järgi tagatakse isiku, kelle valduses oleva vara riigi omandisse kandmist taotletakse, põhiõiguste kaitse eelkõige menetlusnormidega. Erinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust neile tõlgendustele, mis ei ole põhiseadusega kooskõlas.

1. Kui kohus peab normi asjassepuutuvaks, riivab see PS § 24 lõikest 5 tulenevat edasikaebeõigust, mille eesmärgiks on tagada põhiõiguste lünkadeta kaitse. Norm on formaalselt põhiseaduspärane. Kohtulik kaebeõigus on kohtumenetluse olemuslik institutsioon, mis kuulub PS § 104 p-st 14 tulenevalt konstitutsiooniliste seaduste reguleerimisalasse. Vaidlusalune norm on lihtseaduses. Kuna HKMS § 264 lõike 3 teine lause näeb ette võimaluse menetlusosaliste ring määratleda muus seaduses, siis ei ole menetluses kohaldatav edasikaebeõigus olemuslikult kohtumenetluse regulatsiooni osa, mis peaks olema konstitutsioonilises seaduses.
2. Riive legitiimseks eesmärgiks on menetlusökonoomia, mis on põhiseaduslik õigusväärtus. Piirang ei ole aga mõõdukas, kuna sellega saavutatav ressursi kokkuhoid ei kaalu üles väga intensiivset omandipõhiõiguse riivet – vara võõrandatakse. Seetõttu on norm PS § 24 lõikega 5 vastuolus osas, milles see ei võimalda isikul, kelle vara suhtes andis halduskohus loa selle riigi omandisse kandmiseks, esitada loa andmise määruse peale määruskaebust ringkonnakohtule. Rahandusminister
3. Rahandusminister leiab, et põhikohtuasjas puudub alus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks.
4. Kohaldamata jäetud norm ei ole asjassepuutuv. Rahandusminister nõustub justiitsministri teleoloogiliste ja süstemaatiliste argumentidega, et tulenevalt

§ 40

lõike 7 teisest lausest ja § 40 lõike 6 teisest lausest nende koostoimes peab kohtuistungile kutsuma isiku, kelle valduses oleva vara riigi omandisse kandmist taotletakse. Seda toetavad ajaloolised argumendid, sest HKMS-i vana redaktsiooni § 30 lõike 2 punkti 2 alusel võis määruskaebuse esitada isik, kelle suhtes haldustoiminguks luba anti, kui loa andmine otsustati kohtuistungil. Kehtiva HKMS-i vastuvõtmisel sooviti selle seletuskirja järgi teha loa andmise menetluses üksnes sõnastuslikke ja normitehnilisi korrektiive.

1. Rahandusminister märkis veel, et lähtuvalt makseasutuste ja e-raha asutuste seadusest ning krediidiasutuste seadusest ei saa põhikohtuasjas määruskaebuse esitajaid käsitada leitud sularaha omanikena. Kui asuda seisukohale, et leitud sularaha omanikud on määruskaebuse esitajad ja mitte nende kliendid, on see tegevus hoiuste kaasamine krediidiasutuste seaduse § 4 tähenduses ja ebaseaduslik ettevõtlus. PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE
2. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse § 40 „Tehingu peatamine, vara käsutamise piiramine ja vara riigi omandisse kandmine" lõige 7: „Kui ühe aasta jooksul pärast vara käsutamise piirangute kehtestamist ei ole õnnestunud vara omanikku kindlaks teha, võib rahapesu andmebüroo või prokuratuur taotleda halduskohtult luba vara riigi omandisse kandmiseks. Halduskohus otsustab loa andmise kohtuistungil. Vara müüakse täitemenetluse seadustikus sätestatud korras ning müügist saadud summa kantakse riigi tuludesse. Vara väärtusele vastava summa väljanõudmise õigus on vara omanikul kolme aasta jooksul vara riigi tuludesse kandmise päevast arvates." KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
3. Tallinna Ringkonnakohus jättis kohaldamata ja tunnistas põhiseaduse vastaseks

§ 40

lõike 7 osas, milles see säte ei võimalda isikul, kelle vara suhtes andis halduskohus loa selle riigi omandisse kandmiseks, esitada loa andmise määruse peale määruskaebust ringkonnakohtule. Konkreetse normikontrolli eelduseks on vaidlustatud sätte asjassepuutuvus ehk selle otsustav tähtsus kohtuasja lahendamise seisukohalt. Säte on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja lahendades seaduse põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui seaduse põhiseadusele vastavuse korral (Riigikohtu üldkogu

1. oktoobri
2. a otsus nr 3-4-1-5-02, p 15). Seetõttu kontrollib kolleegium esmalt, kas ringkonnakohtu vaidlustatud norm on käesoleva kohtuasja lahendamiseks asjassepuutuv. Viimase küsimuse lahendamisel ei saa piirduda ainult järelevalvemenetluse esemeks oleva õigusnormi grammatilise tõlgendamisega, vaid tuleb hinnata ka vaidlusalust normi süstemaatilises koostoimes seda õigusvaldkonda reguleeriva muu normistikuga.
3. Tallinna Ringkonnakohtu taotluses on põhjendatult asutud seisukohale, et ainuüksi vaidlusalune

§ 40

lõige 7 ei näe ette kohustust kaasata halduskohtumenetlusse vara valdaja, kelle suhtes vara käsutamise piiramise luba antakse

§ 40lõike 6 alusel (vara valdaja).

Kaasamata jätmise tagajärjeks on sellise isiku ilmajäämine menetlusosalise seisundist, mistõttu on tema jaoks muuhulgas välistatud ka õigus halduskohtu lahendite peale edasi kaevata. Kolleegium on siiski seisukohal, et sel moel

§ 40

lõiget 7 tõlgendades on ringkonnakohus jätnud tähelepanuta HKMS-st tuleneva üldise halduskohtumenetluse reeglistiku koosmõjus

asjakohaste normidega. 35.

§ 40lõikes 7 sätestatud menetlus on loa andmise menetlus HKMS §-de 264–265 mõttes.

HKMS § 264 lõike 1 järgi annab halduskohus haldustoiminguks loa seadusega sätestatud juhtudel. HKMS § 265 lõike 3 teise lause järgi on loa andmise otsustamisel menetlusosalisteks taotleja ja seaduses sätestatud juhtudel isik, kelle suhtes loa andmist taotletakse. Need juhud ei ole reguleeritud halduskohtumenetluse seadustikus, vaid teistes seadustes (nt julgeolekuasutuste seadus, maksukorralduse seadus). Vara riigi omandisse kandmiseks loa andmise menetluse puhul näebki vastava menetluskorra ette

§ 40lõige 7.

36. Küsimuse lahendamisel, kas kõnealusesse loa andmise menetlusse tuleb menetlusosalisena kaasata ka vara valdaja

§ 40lõike 6 mõttes, tuleb silmas pidada järgmist.

PS § 24 lõige 2 näeb ette igaühe õiguse olla oma kohtuasja arutamise juures ning lõige 5 sätestab, et igaühel on õigus tema kohta tehtud kohtu otsuse peale seadusega sätestatud korras edasi kaevata. Lähtudes põhiseaduskonformse tõlgendamise nõudest vaidlustatud normi rakendamisel ja hinnates

§ 40

lõiget 7 süstemaatiliselt koos

teiste normidega, tuleb vaidlusalust sätet siiski tõlgendada nii, et selle sätte alusel toimuvasse menetlusse tuleb kaasata vara valdaja. See isik on ja saab olla vara käsutamise piiramise varasemates etappides halduskohtumenetluses menetlusosaliseks. Seda põhjusel, et kui vara valdaja leiab, et tema õigusi on rikutud

§ 40

lõike 1 alusel haldusorgani tehtud ettekirjutusega seada vara suhtes käsutuspiirang 30 päevaks, samuti kui ta leiab, et tema õigusi on rikutud lõike 3 alusel tehtud haldusorgani ettekirjutusega piirangu pikendamisel 60 päeva võrra, võib ta pöörduda nende ettekirjutuste vaidlustamiseks halduskohtusse HKMS § 44 lõike 1 kui üldsätte alusel.

§ 40

lõige 6 reguleerib haldusorgani taotluse alusel halduskohtu loa andmist vara käsutamise piiramiseks kuni vara omaniku kindlakstegemiseni, kuid mitte kauemaks kui üheks aastaks.

§ 40

lõige 6 sätestab sõnaselgelt, et vara valdajal, kelle suhtes vara käsutamise piiramiseks loa andmist otsustatakse, on õigus esitada halduskohtule seletus määratud tähtajaks.

§ 40lõike 7 järgi tuleb loa andmine otsustada kohtuistungil.

Kohtuistungi mõte on eelkõige kuulata ära vastandlikud seisukohad ja nendele vastuargumendid. Seega, arvestades eelnevat menetlust vara suhtes

§ 40

lõigete 1, 3 ja 6 alusel ning istungi korraldamise kohustust

§ 40

lõike 7 järgi, tuleb vara riigi omandisse kandmiseks loa andmise kohtumenetlusse kaasata vara valdaja kui menetlusosaline. 37. HKMS § 265 lõike 5 esimese lause järgi võib haldustoiminguks loa andmise määruse, loa andmisest keeldumise määruse ja loa muutmise või tühistamise määruse peale esitada määruskaebuse menetlusosaline. Seega tuleneb määruskaebuse esitamise õigus halduskohtumenetlusse HKMS § 40 lõike 6 alusel kaasatud vara valdajale

§ 40

lõikest 7 ja HKMS § 265 lõike 5 esimesest lausest nende koosmõjus – vaidlusaluses sättes nimetatud loa andmise menetluses on määruskaebuse esitamise õigus selles sättes reguleeritud menetlusosalisel. 38. Selliselt tõlgendas

§ 40lõiget 7 praeguses asjas sisuliselt ka Tallinna Halduskohus.

Viimane järeldub käesolevas asjas esimese astme halduskohtu menetlust kajastavast toimikumaterjalist. Nimelt nähtub sellest, et määruskaebuse esitajad on osalenud halduskohtu​menetluses algusest peale (vt Tallinna Halduskohtu

1. augusti
2. a menetlusse võtmise määruse lk 1, menetlusosaliste loetelu), samuti on neile olnud tagatud õigus esitada kohtule enne istungit oma vastuväited (
3. septembri
4. a määruse p 5) ning nad on vahetult osalenud ka kohtuistungil (
5. septembri
6. a määruse p 7). Tähtsusetu pole ka asjaolu, et Tallinna Halduskohtu
7. septembri
8. a määruse päises on otsesõnu märgitud, et see on HKMS § 265 lõike 5 alusel määruskaebekorras vaidlustatav ringkonnakohtus. Ühtlasi on Politsei- ja Piirivalveamet Riigikohtule esitatud arvamuses selgitanud, et ka teistes sarnastes asjades on halduskohus kohtumenetlusse kaasanud alati ka isikud, kes väidavad end olevat vara omanikud (vt ülal p 18).
9. Kuna nii juhul, kui

§ 40

lõige 7 oleks põhiseadusvastane, kui ka juhul, kui see norm on põhiseaduspärane, peab kohus lahendama asja ühtmoodi (vara valdaja menetlusse kaasama), ei pea kohus normi põhiseaduspärasuse ja -vastasuse korral erinevalt otsustama. Eeltoodust lähtuvalt ei ole norm asjassepuutuv ja Tallinna Ringkonnakohtu taotlus tuleb jätta läbi vaatamata. Priit Pikamäe, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Saale Laos, Tambet Tampuu