Obsah (10)

§ 54§ 65§ 61§ 66§ 67§ 64§ 69§ 60§ 63§ 70

RIIGIKOHUS ERIKOGU KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-2-1-178-15 Otsuse kuupäev Tartu, 28. märts 2016 Kohtukoosseis Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Tõnu Anton, Villu Kõve, Viive Ligi

) § 69 lg 1 kohaselt tuleb tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistatud haldusakti alusel isikule üle antud raha (987 eurot 15 senti) haldusorganile tagastada. Volikogu

1. a otsus on jõustunud ning seetõttu on tegemist õigusliku aluseta saadud rahaga. Lisaks põhinõudele 987 eurot 15 senti tuleb kostjalt välja mõista viivis sellelt
2. veebruarist
3. a kuni
4. maini
5. a 21 eurot 16 senti ja edasi VÕS § 113 lg 1 teises lauses sätestatud määras kuni põhinõude tasumiseni.
6. Kostja palus jätta hagi rahuldamata ja menetluskulud hageja kanda. Kostja arvates oli lisatasu määramise otsus

§ 54kohaselt materiaalselt ja formaalselt õiguspärane.

Tegemist on jõustunud ja täidetud haldusaktiga. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 22 lg 1 p 19 kohaselt oli volikogul õigus määrata vallavanemale lisatasu. Kostja arvates ei välista lisatasu määramist ja maksmist ka avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 61 lg-d 5 ja

2. a otsus ei ole jõustunud. Soodustava ja koormava haldusakti motiveerimise kohustused on erineva kaaluga. Õiguspärase haldusakti tagasiulatuv kehtetuks tunnistamine on üldjuhul lubamatu. Tulenevalt menetlusökonoomia põhimõttest puudub mõistlik põhjendus ja vajadus haldusakti eraldi halduskohtus vaidlustada, kuna õiguslikule ebaselgusele saab hinnangu anda ka maakohus (Riigikohtu
3. märtsi
4. a otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-17-03). Seega ei pea kostja haldusakti vaidlustamiseks eraldi halduskohtusse pöörduma. Hageja nõudearvestus on ebaselge.
5. Tartu Maakohus jättis
6. novembri
7. a otsusega hagi rahuldamata ja menetluskulud hageja kanda, mõistes hagejalt kostja kasuks välja menetluskuludena 405 eurot. Maakohtu otsuse põhjenduste kohaselt toimetati
8. a otsus kostjale kätte koos hagimaterjalidega
9. juunil 2014 ja sealt algas ka halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 46 lg-s 1 sätestatud 30päevane tühistamiskaebuse esitamise tähtaeg. Samas ei pea haldusakti halduskohtus eraldi vaidlustama, kuna õigusliku hinnangu saab anda ka maakohus. Riigivastutuse seaduse (RVastS) § 22 lg 3 järgi on vaidlus, kus avaliku võimu kandja nõuab isikult avalik-õiguslikus suhtes õigusliku aluseta üleantu või säästetu tagastamist, maakohtu pädevuses. Maakohus saab tuvastada, kas haldusakt kehtib ja on õiguspärane, kuid kehtivat haldusakti ei saa tsiviilkohtumenetluses tunnistada kehtetuks. KOKS § 22 lg 1 p 19 järgi on vallavolikogu ainupädevuses otsustada lisatasu maksmine. Volikogu otsus tasu maksmise kohta jõustus ja see on täidetud.

§ 65

lg-te 2 ja 3 kohaselt võib õiguspärase haldusakti tagasiulatuvalt isiku kahjuks kehtetuks tunnistada, kui see on lubatud seadusega või kui selleks on jäetud võimalus haldusaktis, haldusaktiga on seotud lisakohustusi ja isik ei ole neid täitnud või isik ei kasuta haldusakti alusel üle antud asja või raha eesmärgipäraselt. Selliseid asjaolusid ei ole hageja esile toonud.

§ 61

lg 2 kohaselt kehtib haldusakt kuni kehtetuks tunnistamiseni, kehtivusaja lõppemiseni, haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimiseni või kohustuse täitmiseni, kui seadus ei sätesta teisiti. Lisatasu maksmist ei välistanud ka ATS § 61 lg 6, kuna seaduslik alus (KOKS § 22 lg 1 p 19) lisatasu maksmiseks oli olemas. Lisatasu maksmist ei välistanud ka ATS § 61 lg

1. Lisatasu määras kostjale volikogu, mitte kostja ise. Kuna lisatasu maksti kehtival õiguslikul alusel, tuleb hagi jätta rahuldamata.
2. Hageja palus apellatsioonkaebuses maakohtu otsuse tühistada, hagi rahuldada ja jätta menetluskulud kostja kanda. Kostja palus jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata ja maakohtu otsuse muutmata ning menetluskulud hageja kanda. Ringkonnakohtu lahend ja põhjendused
3. Ringkonnakohus jättis maakohtu otsuse muutmata ja apellatsioonkaebuse rahuldamata ning menetluskulud ringkonnakohtus hageja kanda. Ringkonnakohus nõustus maakohtuga, et haldusakt, millega kostjale lisatasu määrati, oli õiguspärane. Õige on maakohtu seisukoht, et seda haldusakti ei saanud hiljem kehtetuks tunnistada, kuna haldusakt oli kehtivuse kaotanud.

§ 61

lg 2 kohaselt kehtib haldusakt kuni kehtetuks tunnistamiseni, kehtivusaja lõppemiseni, haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimiseni või kohustuse täitmiseni, kui seadus ei sätesta teisiti. Pooled ei vaidle selle üle, et õiguspärane haldusakt oli välja antud kostja kasuks, see oli täidetud, seega oli haldusakt oma kehtivuse kaotanud. Ka juhul kui eeldada, et 2013. a otsuse võis tagasiulatuvalt isiku kahjuks kehtetuks tunnistada, ei ole täidetud

§ 66lg 2 p-des 1, 3 ja 4 sätestatud eeldused.

Toimiku materjalidest ei nähtu, et kehtetuks tunnistamine on lubatud seadusega või selleks oli jäetud võimalus haldusaktis. Haldusaktiga ei olnud seotud lisakohustusi, mille täitmata jätmist saaks kostjale ette heita. Asjas ei ole esitatud väiteid, et kostjale heideti ette, et talle määrati haldusaktiga raha kasutamiseks ülesanne ja kostja ei kasutanud haldusakti alusel üleantud raha või asja eesmärgipäraselt. Asja materjalidest ei nähtu ka, et hageja oleks kooskõlas

§ 67

lg-ga 1 arvestanud isiku kahjuks haldusakti kehtetuks tunnistamist otsustades peale

§ 64

lg-s 3 sätestatu ka isiku usaldust, et haldusakt jääb kehtima, avalikku huvi ja haldusaktiga koormatud isiku huvi, et haldusakt tunnistataks kehtetuks. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

1. Hageja palub kassatsioonkaebuses alama astme kohtute otsused tühistada ja hagi rahuldada ning jätta menetluskulud kostja kanda. Kaebuse põhjenduste kohaselt ei võinud kohtud hinnata volikogu
2. a otsuse õiguspärasust, kuna see otsus oli volikogu
3. a otsusega tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistatud ning kehtetuks tunnistamise otsus on kehtiv. Selliselt on haldusakti alusel isikule makstud rahasummade tagasinõudmine sisuliselt võimatu, sest kui haldusakti alusel on raha välja makstud, on haldusakt

§ 61

lg 2 kohaselt kehtivuse kaotanud ning seda ei saa kehtetuks tunnistada.

§ 69

lg 1 näeb ette võimaluse tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistatud haldusakti alusel isikule üle antud raha tagasi nõuda. Ka RVastS § 22 lg 3 kohaselt on avaliku võimu kandjal õigus isikult nõuda õigusliku aluseta avalik-õiguslikus suhtes üleantud asja või raha tagastamist. Kohtuotsuste jõustumine tähendaks, et haldusakti kehtetuks tunnistamise otsuse tähtaegsel vaidlustamisel HKMS-s ettenähtud korras ei ole tähendust, kuna maakohus võib muuta täitevvõimu tehtud otsuseid väljaspool korralist kaebemenetlust, mis kuulub HKMS § 5 lg 1 kohaselt üksnes halduskohtu pädevusse. Sõltumata kehtetuks tunnistamise õiguspärasusest ei saa kohus kohtuotsuse resolutsioonis haldusakti tühistamata leida, et kehtivat haldusakti ei pea täitma. Hageja arvates oli kohtutel kohustus kontrollida üksnes seda, kas volikogu 2014. a otsuse, millega 2013. a otsus oli kehtetuks tunnistatud, kehtivuse eeldused olid

§ 61mõttes täidetud ehk kas volikogu 2014.

a otsus oli haldusakti adressaadile teatavaks tehtud. Kostja on otsuse kätte saanud ning ei ole seda vaidlustanud. Kuni

1. a otsus on kehtiv, on
2. a otsus algusest peale kehtetu ehk õiguslik alus, mille alusel kostja on lisatasu saanud, on ära langenud ning tal on kohustus

§ 69

lg 1 ning VÕS § 1027 ja VÕS § 1028 lg 1 kohaselt saadud lisatasu hagejale tagasi maksta.

1. Kostja palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse muutmata ning menetluskulud hageja kanda. ERIKOGU SEISUKOHT
2. Riigikohtu tsiviilkolleegium andis asja lahendamise erikogule, kuna tsiviilasja arutamisel tekkis küsimus, kuivõrd tsiviilkohtumenetluses on võimalik hinnata haldusakti kehtivust.
3. Esmalt võtab erikogu seisukoha, milliste eelduste esinemise korral on avaliku võimu kandjal õigus nõuda isikult aluseta avalik-õiguslikus suhtes üleantud raha tagastamist (I). Seejärel võtab erikogu seisukoha maakohtu pädevuse ja volituse kohta hinnata haldusakti kehtivust (II) ning lõpuks lahendab menetluslikud küsimused (III). I
4. Mäksa Vallavolikogu määras
5. oktoobri
6. a otsusega nr 56 vallavanemast kostjale ühe kuupalga suuruse ühekordse lisatasu 1280 eurot.
7. jaanuari
8. a otsusega nr 3 tunnistas Mäksa Vallavolikogu oma
9. a otsuse omakorda tagasiulatuvalt kehtetuks. Mäksa vald esitas maakohtule hagi kostja vastu 1008 euro ja 31 sendi väljamõistmiseks.
10. Maa- ja ringkonnakohus asusid seisukohale, et tulenevalt Riigikohtu
11. märtsil
12. a tsiviilasjas nr 3-2-1-17-03 tehtud otsuse p-st 12 ei tule kostjal halduskohtus haldusakti eraldi vaidlustada, vaid sellele saab õigusliku hinnangu anda maakohus. Kohtud märkisid, et kuna
13. a otsuse alusel maksti kostjale lisatasu välja, on see otsus kehtivuse kaotanud ning seda ei saanud seetõttu kehtetuks tunnistada. Lisaks märkisid kohtud, et lisatasu maksmiseks oli õiguslik alus (KOKS § 22 lg 1 p 19).
14. RVastS § 22 lg 3 sätestab, et avaliku võimu kandja võib isikult nõuda õigusliku aluseta avalik- õiguslikus suhtes üleantud asja või raha tagastamist eraõiguses sätestatud alustel ja korras. Seega järeldub RVastS § 22 lg-st 3, et tagastusnõude eeldused on vara ümberpaigutumine ja selle toimumine õigusliku aluseta. Praegusel juhul ei ole vaidlust selle üle, et vara on ümber paigutunud, kuna kostjale on raha üle kantud. Vaidluse all on küsimus, kas vara paigutus ümber õigusliku aluseta.
15. Kui avalik võim otsustas haldusakti (s.o
16. a otsuse) alusel isikule maksta lisatasu, oli see haldusakt väljamakse õiguslikuks aluseks (

§ 60lg 1).

Selleks, et lisatasu oleks makstud õigusliku aluseta, peab haldusorgan lisatasu maksmise aluseks oleva haldusakti tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistama (s.o 2014. a otsus) (

§ 60lg 1, § 61 lg 2) (Riigikohtu halduskolleegiumi 12.

oktoobri 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-50-09, p 13), halduskohus lisatasu maksmise aluseks oleva haldusakti tühistama (HKMS § 5 lg 1 p 1) või selle tühisuse tuvastama (HKMS § 5 lg 1 p 6,

§ 63

). Lisatasu aluseks olnud haldusakt tunnistatakse kehtetuks samuti haldusaktiga (

§ 70lg 1).

Kui

1. a otsus on õigusvastane, ei muuda see
2. a otsust kehtetuks ning
3. a otsus on endiselt tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistatud (

§ 60lg 1 ja § 61 lg 2, Riigikohtu 7.

märtsi

1. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-21-03, p 15). Seega, selleks et
2. a otsus kehtima hakkaks ja taaslooks raha maksmiseks õigusliku aluse, tuleb selle kehtetuks tunnistamise aluseks olnud
3. a otsus kehtetuks tunnistada, tühistada või tuvastada selle tühisus. Kui seda ei tehta, on raha maksmise aluseks olnud haldusakt endiselt tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistatud ning seetõttu on raha makstud õigusliku aluseta. II
4. Kuigi avalik-õiguslikus suhtes alusetu rikastumise vaidlus on olemuslikult avalik-õiguslik vaidlus, on seadusandja RVastS § 22 lg-ga 3 näinud ette, et alusetult üle antud asi või raha tuleb avaliku võimu kandjal isiku käest tagasi nõuda eraõiguse sätete alusel ja korras. Sellest järeldub, et neid vaidlusi on pädev lahendama maakohus.
5. Järgnevalt analüüsib erikogu seda, milliseid tagastusnõude eelduseid ja millises ulatuses saab maakohus kontrollida.
6. Erikogu hinnangul saab maakohus kontrollida, kas vara on ümber paigutunud. Tegemist on eelkõige fakti tuvastamise küsimusega, kas haldusorgan tegi isikule väljamakse või mitte.
7. Probleemne on see, kas ja millises ulatuses saab maakohus kontrollida haldusakti kehtivust. Haldusakt tunnistatakse tagasiulatuvalt kehtetuks avalik-õiguslikus suhtes, kuna avalik võim rakendab oma volitusi avaliku ülesande täitmisel (RVastS § 3 lg 4,

§-d 64-70). Halduskohtu pädevuses on avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda (HKMS § 4 lg 1). Eriseadus ei anna maakohtule haldusakti tühistamise pädevust ja volitusi, samuti ei tee seda RVastS § 22 lg

2. Praeguses asjas on kohtud tuginenud Riigikohtu
3. märtsi
4. a otsusele tsiviilasjas nr 3-2-117-03, mille punktis 12 on märgitud järgmist: "Kohtuvõim ei saa täitevvõimu tehtud otsuseid muuta väljaspool korralist kaebemenetlust, milleks Eesti õiguskorras on halduskohtumenetlus. Selle tõttu on kehtiva haldusakti resolutiivosa, vaatamata võimalikule õigusvastasusele, üldjuhul siduv ka haldusaktiga seotud tsiviilvaidlust lahendavale kohtule. See põhimõte on nüüdseks väljendatud haldusmenetluse seaduse § 60 lg-s
5. Üldkohus on tsiviilkohtumenetluses siiski pädev tuvastama, kas haldusakt kehtib ja kas ta on õiguspärane, kui sellest sõltub mõne tsiviilasja lahendamine, kuid kehtivat haldusakti ei saa tsiviilkohtumenetluses tunnistada kehtetuks." 18.1.

§ 61

lg 1 esimene lause sätestab reegli, mille kohaselt kehtib haldusakt adressaadile teatavaks tegemisest või kättetoimetamisest alates, kui haldusaktis ei ole ette nähtud hilisemat kehtima hakkamist. Lisaks kehtib haldusakt kehtetuks tunnistamiseni, kehtivusaja lõppemiseni või haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimiseni või kohustuse täitmiseni (

§ 61lg 2).

Seega võib eelnevast teha järelduse, et maakohus saab kontrollida, kas haldusakt, millega haldusorgan tunnistas kehtetuks raha maksmise aluseks olnud haldusakti, on: isikule teatavaks tehtud või kättetoimetatud; haldusorgani poolt kehtetuks tunnistatud või halduskohtu poolt tühistatud; kehtivusaja kaotanud (kui on tähtajaline haldusakt); realiseeritud või sellest tulenev kohustus täidetud. Eespool nimetatud asjaolude tuvastamisel ei tunnista maakohus haldusakti kehtetuks. Kehtiva õiguse kohaselt on haldusakti kehtetuks tunnistamise õigus halduskohtul (HKMS § 4 lg 1, § 5 lg 1 p 1, RVastS § 3 lg 4). 18.

1. Kuigi maakohus on hinnanud, kas haldusakt on õiguspärane, ei kaota haldusakt hoolimata selle õigusvastasusest ilma haldusakti kehtetuks tunnistamiseta, tühistamiseta või tühisuse tuvastamiseta õiguslikku kehtivust (vt käesoleva otsuse p 13).
2. Kohtute seisukoht, et
3. a otsus on kehtivuse kaotanud, kuna isikule on raha välja makstud, ja seetõttu ei saanud seda kehtetuks tunnistada, ei ole õige. Selle otsusega määrati kostjale lisatasu, mis maksti talle välja. Tegemist ei ole õiguse lõpliku realiseerimise või isikule peale pandud kohustuse täitmisega

§ 61lg 2 mõttes.

Ka pärast lisatasu väljamakse tegemist on

1. a otsusel tuvastuslik mõju ja praktiline tähendus, kuna sellega on loodud raha maksmise õiguslik alus.
2. a otsus ei kehti põhjusel, et hageja tunnistas kehtiva
3. a otsusega selle tagasiulatuvalt kehtetuks. Kohtute seisukoht, et
4. a otsuse õiguslikuks aluseks võis olla KOKS § 22 lg 1 p 19, ei muuda
5. a otsust kehtetuks.
6. Eelnevast tulenevalt on erikogu seisukohal, et
7. a otsuse kehtivust oleks tulnud hinnata halduskohtumenetluses, kuna selle otsuse kehtivusest sõltub hagi rahuldamine või rahuldamata jätmine. Kohtute seisukoht, et kostja ei pidanud
8. a otsust halduskohtus vaidlustama, ei ole seega õige.
9. Erikogu hinnangul on kostja tahteks olnud maakohtus hagile koostatud vastuses vaidlustada
10. a otsuse kehtivust, mistõttu on sisuliselt tegemist puudustega kaebusega ebapädevale kohtule (tl 42-51). Erikogu hinnangul oleks maakohus pidanud sellises olukorras kostjale selgitama, et tal tuleb
11. a otsuse tühistamise kaebusega pöörduda halduskohtusse. Maakohus tuvastas, et kostjale tehti
12. a otsus teatavaks koos hagimaterjalide kättetoimetamisega
13. juunil 2014, kostja esitas maakohtule vastuse
14. juulil 2014 ning selleks hetkeks ei olnud möödunud 30-päevane kaebetähtaeg
15. a otsuse tühistamiseks. Selgitamiskohustuse täitmata jätmine on oluline menetlusnormi rikkumine, kuna selgitamata jätmise tagajärjest sõltub suure tõenäosusega hagi rahuldamine või rahuldamata jätmine. III
16. Eelnevast tulenevalt tühistab erikogu maa- ja ringkonnakohtu otsused (tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 692 lg 1 p 1).
17. Erikogu peab isiku õiguste tõhusa kaitse vajaduse ja menetlusökonoomia tagamiseks põhjendatuks saata kostja vastus hagile (tl-d 42-51) halduskohtule ettevalmistava menetluse toimingute tegemiseks, kuna sisuliselt on see käsitatav ebapädevale kohtule esitatud puudustega kaebusena (TsMS § 8 lg 2, § 711 lg-d 1 ja 3). Erikogu hinnangul tuleb praeguses asjas halduskohtule saadetav tühistamiskaebus lugeda HKMS § 46 lg 1 mõttes esitatuks tähtaegselt, sest isik on vastava tahtega kohtu poole tähtaegselt pöördunud (vt käesoleva otsuse p 21).
18. Kuna käesolevas asjas tehtav otsus sõltub
19. a otsuse kehtivusest, mida tuleb hinnata halduskohtumenetluses, tuleks maakohtul kaaluda asja menetluse peatamist kuni teise menetluse lõppemiseni (TsMS § 356 lg 1). Priit Pikamäe, Tõnu Anton, Villu Kõve, Viive Ligi, Malle Seppik