(1999). Erinevus nimetatud kahe õigusakti vahel – ja sellest on tekkinud ka vaidlus V. Jõgisoole makstava hüvitise suuruse üle – seisneb üksnes tõigas, et kui määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 sätestab hüvitise suuruse ilma kaalutlusõigust võimaldamata, siis KOKS § 541 lõike 1 punkt 1 jätab volikogule hüvitise määramiseks kaalutlusõiguse ja diferentseerib hüvitise ülemmäärad sõltuvalt ametis oldud ajast (kohtuotsuse pd 40–41). Selle mõttekäiguga saab samuti üksnes soostuda.
- Ma ei nõustu siiski üldkogu enamuse arvamusega, et kirjeldatud vastuolu lahendamise ainsaks teeks on kohaliku omavalitsuse õigusakti kõnealuses osas põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistamine. Arvan, et üldkogu ette toodud vaidlus tulnuks selle asemel otsustada normikonflikti üldiste lahendamiseeskirjade järgi ehk reeglist lex superiori derogat legi inferiori (kõrgema õigusjõuga norm tõrjub kõrvale madalamalseisva normi) juhindudes. Üksikasjades oleks see käesoleva kohtuasja puhul tähendanud seda, et ajaliselt hiljem jõustunud KOKS § 541 lõike 1 punkt 1 võttis vallavolikogu ametisse valitud isikutele ametist vabastamise korral hüvitise maksmise õigussuhte reguleerimise üle, mistõttu määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on küll kehtiv, kuid ei ole asjas enam kohaldatav. Seega ei oleks alternatiivne normikonflikti tee kohtuasja lahendamise lõpptulemust küll muutnud, kuid ära oleks langenud vajadus tunnistada kohaliku omavalitsuse õigusakt põhiseadusvastaseks ja kehtetuks. Möönan, et üldkogu langetas sellises olukorras põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse kasutamise kasuks otsustades sisuliselt õiguspoliitilise valiku. Viimase sisuline põhjendatus on siiski kaheldav.
- Esiteks pole põhiseaduslikkuse järelevalve valimise korral võimalik aru saada, milles siiski seisneb kohaliku omavalitsuse õigusakti põhiseadusvastasus. Seda ei selgita ka käesolevas asjas tehtud kohtuotsus, mis vastavate põhjenduste esitamise asemel piirdub üksnes üldsõnalise viitamisega Riigikohtu varasemale praktikale (kohtuotsuse p-d 45–46). Samas on kaheldav, kas üksnes osutamine kahele varasemale ja märksa teistsugustest tehioludest lähtuvale põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi lahendile on ise piisav põhjendus käesoleva kohtuasja jaoks. Kuidagi ei saa jätta tähelepanuta asjaolu, et ajal, mil Kose Vallavolikogu määrusega nr 2 kõnealuse korra kinnitas, ei olnud seadusandja vaidlusalust valdkonda reguleerinud. Kahtlust pole ilmselt ka selles, et kohaliku omavalitsuse volikogu valitavate ametiisikute hüvitise suuruse ja määramise kord kuulub põhimõtteliselt kohaliku omavalitsuse eneseregulatsiooni valdkonda, olles seega kaetud ka omavalitsuse autonoomiagarantiiga PS § 154 mõttes. Pigem võiks siin seetõttu hoopis küsida, kas parlamendi kehtestatud KOKS § 541 lõike 1 punkt 1 ei riiva ise kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi PSJKS § 7 tähenduses. Ei ole välistatud, et niisuguse riive toetuseks on võimalik leida ülekaalukaid argumente (nt kohalike omavalitsusüksuste paljusust silmas pidades vajadus ühtlustada ametiisikutele volituste tähtaegse lõppemisega seotud hüvitiste määrad ja maksmise kord, soov seada mõistlikud piirid hüvitiste maksmiseks kulutatavatele avalikele vahenditele jne), kuid see lahendus ei muuda midagi asjaolus, et ennemini on käesoleval juhtumil seadusandja sekkunud kohaliku omavalitsuse autonoomiasse kui vastupidi. Kummastav on mõttekäik, et kohaliku omavalitsuse õigusakt, mille põhiseaduspärasust selle kehtestamise ajal keegi kahtluse alla ei seadnud, muutus põhiseadusvastaseks üksnes põhjusel, et ühel hetkel otsustas seadusandja lahkumishüvitiste määrasid ise reguleerima asuda. Samas näib nimelt ainult see arusaam vähemalt implitsiitselt põhistavat määrusega nr 2 kehtestatud korra punkti 2.1 põhiseadusvastasust, sest kohtuotsuse p-dest 45–47 jääb kõlama järeldus, et kohaliku omavalitsuse akt on põhiseadusvastane just formaalsetel, mitte aga materiaalsetel kaalutlustel.
- Teiseks pole tähtsusetu ka üldkogu valitud põhiseaduslikkuse kontrollitee mõju kohtusüsteemi ja põhiseaduslikkuse järelevalve mehhanismi töökoormusele tervikuna. Üldkogu varasemas praktikas on kohtusüsteemi efektiivset toimimist ja kohtumenetluse ökonoomiat järjepidevalt tunnustatud kui põhiseaduslikke õigusväärtusi (vastavalt nt Riigikohtu üldkogu
- juuni
- a kohtuotsus asjas nr 34-1-19-07, p 23 ja
- aprilli
- a kohtuotsus asjas nr 3-2-1-75-14, p 68). Lähenemine, mis suunab kohtuid kohaliku omavalitsuse määruse ja seaduse vastuolu sedastamisel algatama põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust Riigikohtus, koormab ilmselgelt enam kohtusüsteemi ja pikendab kohtuasja lahendamise kestust, võrreldes olukorraga, kus kohtuasja arutav kohus saaks seadusega ühildamatu omavalitsuse määruse jätta kohaldamata üldiste normikonflikti ületamiseeskirjade kohaselt. Arvestades siinkohal ka kohalike omavalitsusüksuste suurt hulka, võib eeldada, et kohalike omavalitsuste õigusaktide ja seaduste võimalike vastuolude lahendamise koondamine vaid Riigikohtu kätte hakkab koormama samuti põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust ennast.
- Väljaspool käesoleva kohtuasja lahendamise piire ei saa jätta märkimata ka järgmist. Riigikohtu hiljutise praktika (vt nt Riigikohtu üldkogu kohtuotsus
- märtsist 2010 kohtuasjas nr 3-4-1-8-09) kontekstis jääb esialgu selgusetuks ka küsimus, et kui kohalike omavalitsuste ametiisikutele volituste tähtaegse lõppemisega seotud hüvitiste määrade reguleerimine oli algselt kaetud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusega, siis kas juhul, kui riik kohalike omavalitsuste enesekorraldusõigusesse sekkudes seda reguleerima asus, muutus see riiklikuks ülesandeks. Juhul, kui riik reguleerimise üle võttis – kas siis oleks riik pidanud võtma üle ka selle ülesande rahastamise. Viimasele küsimusele käesolev kohtuotsus ei vasta ega pidanudki vastama, kuid uue vaidluse tekkimist selle üle ei saa välistada. Priit Pikamäe, Eerik Kergandberg, Villu Kõve, Tambet Tampuu