RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Menetlusosalised Asja läbivaatamine Eesti Vabariigi ni

eaduse (

) § 16 lg 4 alusel ning tulenevalt

1. aasta riigieelarve seaduse §-st 1 (osa 6, jagu 7) jaotada avalikult kasutatavate kohalike teede hoiuks eraldatud 29 265 000 eurot omavalitsus​üksuste kaupa vastavalt korralduse lisale. Projektipõhised summad vastavalt rahuldatud taotlustele ning lisasummad Kagu-Eesti seitsmele vallale ja Piirissaarele (kokku 3 501 204 eurot) olid arvestatud korralduse lisas omavalitsusüksuste kaupa loetletud toetussummade hulka. Tallinna linnale eraldati vastavalt kasutusel olnud valemile
2. aastaks kohalike teede hoiuks 2 690 511 eurot, konkreetsete projektide elluviimiseks esitatud taotlust ei rahuldatud.
3. MKM teavitas
4. novembri
5. a e-kirjaga Eesti Linnade Liitu ja Eesti Maaomavalitsuste Liitu, et
6. aastal planeeritakse jätkata omavalitsuste toetamist teehoiukulude finantseerimisel
7. aastal kavandatud viisil. Pöördumisele oli lisatud juhend "Lisakoormusega kohalike teede toetuse taotlemise tingimused ja kord ettepaneku tegemiseks Vabariigi Valitsusele" ning sellele vastavate taotluste esitamise tähtpäevaks määrati
8. detsember
9. Juhendi kohaselt võis MKM teha Vabariigi Valitsusele ettepaneku riigieelarves kohalike teede hoiuks määratud summast kuni 15% jaotamiseks projektipõhiselt ning maksimaalne omavalitsusüksuse toetus võis olla 600 000 eurot. Juhend sisaldas ka nõudeid taotlusele, hindamiskriteeriume ja toetuse saaja kohustusi. Tallinna linn teatas
10. detsembri
11. a kirjas nr LV-1/16425 MKM-le, et

§ 16lg-d 3 ja 4 ning MKM 15.

novembri

1. a kirjas kehtestatud kohalike teede hoiuks raha taotlemise tingimused on õigusselgusetuse tõttu vastuolus põhiseadusega ning kuni MKM pole viidanud asja​kohastele õiguslikele alustele, Tallinna linn taotlust ei esita. Tallinna linna läbivad suurema lisa​koormusega sadamaühendused ja transiitteed on MKM-le teada ja nende hooldamiseks saab rahalisi vahendeid eraldada nagu teistelegi kohalikele omavalitsustele.
2. Vabariigi Valitsus kinnitas
3. märtsi
4. a korraldusega nr 82 avalikult kasutatavate kohalike teede hoiuks
5. aastal eraldatud raha jaotuse omavalitsusüksuste kaupa. Korralduse kohaselt esitasid lisatoetuse saamiseks taotlused 15 omavalitsusüksust ning Tallinna linn teavitas, et tema sellel konkursil ei osale. Kokku eraldati lisatoetust 8 omavalitsusüksuse projektidele (kõigi oma​valitsuste puhul toetati ainult ühte objekti) kogusummas 3 022 793 eurot. Lisaks eraldati 420 000 eurot seitsmele Kagu-Eesti vallale ja 4479 eurot Piirissaare vallale. Seega, kokku jagati projekti- või juhtumipõhiselt 3 447 272 eurot. Nimetatud sihtfinantseeringute summad olid arvestatud korralduse lisas omavalitsusüksuste kaupa loetletud üldiste toetussummade (kogusummas 28 071 300 eurot) hulka. Korralduses selgitati, et kohalike maanteede ja tänavate vahel jaotatakse raha teeregistri andmete põhjal suhtes 1:5, mis on kasutusel juba
6. aastast. Tallinna linnale eraldati
7. aastaks valemi alusel 2 814 462 eurot.
8. Tallinna linn esitas
9. märtsil 2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse Vabariigi Valitsuse
10. veebruari
11. a korralduse nr 46 tühistamiseks (haldusasi nr 3-13-594) ja
12. aprillil 2014 kaebuse Vabariigi Valitsuse
13. märtsi
14. a korralduse nr 82 tühistamiseks (haldusasi nr 3-1450498). Lisaks nõudis kaebaja mõlemal juhul, et Vabariigi Valitsust kohustataks uuesti otsustama raha jaotuse üle. ja alternatiivselt korralduste õigusvastasuse tuvastamist. Kaebuste põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised. Korraldused on põhjendamata ega vasta haldusaktile esitatavatele nõuetele. Vabariigi Valitsus ei ole lähtunud ühegi kohaliku omavalitsuse tegelikust rahavajadusest ega teede reaalsest seisundist. Riikliku teeregistri andmete alusel üksnes kohalike maanteede ja tänavate pikkuse järgi suhtes 1:5 raha eraldamine ei arvesta erinevate linnade tänavate laiusi ja teehoiuvajaduse tegelikku mahtu, samuti ei pöörata tähelepanu liikluskoormusele.

§ 16lg-te 3 ja 4 kohaselt peab kohalike teede hoiuks eraldatama raha riigieelarvest.

Kaebajal on õigus nõuda, et maksumaksja raha jaotataks õigus​pärasel ja kontrollitaval viisil.

§ 16lg-d 3 ja 4 on õigusselgusetud ning vastuolus põhiseaduse (PS) §-dega 3 ja 10.

Seadusest ei selgu, kuidas peaks riigimaanteede ja kohalike teede hoiuks vajalik raha jagunema. Arvestades rahastamise seotust kütuseaktsiisi laekumisega, on riigi​maanteede osa teehoiu rahastamisel liiga suur. Vaidlustatud korraldustes kohaldatud kriteeriumid ei tulene ühestki õigusaktist, mistõttu jagab Vabariigi Valitsus sisuliselt raha oma suva järgi.

§ 16

lg 4 ei anna MKM-le volitust kehtestada teehoiuks määratud raha jaotamise tingimusi. Taotluse rahuldamata jätmisega korralduses nr 46 on Tallinna linna koheldud ebavõrdselt võrreldes nende kohaliku omavalitsuse üksustega, kelle taotlus sarnastel asjaoludel rahuldati. Korralduses nr 82 on ebaõigesti väidetud, et Tallinna linn ei osalenud MKM korraldatud konkursil, sest Tallinn väljendas

1. detsembri
2. a taotluses selgelt oma osalemissoovi.
3. Tallinna Halduskohus jättis
4. märtsi
5. a otsusega Tallinna linna
6. märtsi
7. a kaebuse rahuldamata ning
8. oktoobri
9. a otsusega Tallinna linna
10. aprilli
11. a kaebuse rahuldamata ning menetluskulud poolte endi kanda. Kohtud leidsid, et riigil on

§ 16

lg-st 4 tulenevalt lai kaalutlusruum riigieelarvest eraldatud raha jaotamisel ning korraldustest nähtuvalt on riik kasutanud kaalutlusõigust õiguspäraselt. Kohalike teede hoid on omavalitsuslik ülesanne, mida finantseeritakse eelkõige kohalikest eelarvetest. Vaidlustatud korraldused on lõplikult täidetud ja kehtivuse kaotanud. Kaebaja ei esitanud

1. aasta kohta taotlust projektipõhise toetuse saamiseks, seega ei riku see korraldus tema õigusi.
2. aasta taotluse rahuldamata jätmise põhjusi on kaebajal õigus teada ja vaidlustada kohtus kaebaja hinnangul hea halduse tavadele mittevastav haldusakt, kuid tal pole õigust nõuda suuremat summat riigieelarvest ega kahju hüvitamist. Seetõttu pole lubatav ka kaebaja tuvastusnõue.
3. Tallinna linn esitas apellatsioonkaebused nende kohtuotsuste tühistamiseks ning kaebuste rahuldamiseks.
4. Tallinna Ringkonnakohus tegi
5. juulil
6. a-l mõlemas haldusasjas kohtuotsused, millega rahuldas kaebused osaliselt. Haldusasjas nr 3-13-594 tunnistas kohus korralduse nr 46 õigus​vastaseks 3 501 204 euro jaotamist puudutavas osas ning haldusasjas nr 3-14-50498 korralduse nr 82 õigusvastaseks 3 447 272 euro jaotamist puudutavas osas. Kohtuotsuseid põhjendati kokku​võtvalt järgmiselt. Vaidluse all on küsimus, kas Vabariigi Valitsus on kohalike omavalitsuste vahel raha jaotades käitunud õiguspäraselt. Kuna kaebaja pole vaidlustanud riigieelarves avalikult kasutatavate teede korras​hoiuks eraldatud summasid, ei analüüsi kohus, kas riigieelarvest riigimaanteede hoiuks ja kohalike teede hoiuks raha eraldamise proportsioon (vastavalt 90% ja 10% teehoiuks määratud rahast) on õiguspärane (s.o kas riik on kohaliku omavalitsuse üksustele kokkuvõttes taganud piisavad rahalised vahendid oma ülesannete täitmiseks, sh kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg-s 1 nimetatud kohalike teede ja tänavate nõuetekohaseks hoiuks). Tallinna linna etteheide, et teede ja tänavate koefitsient 1:5 ei arvesta piisaval määral teehoiu korraldamiseks tegelikult vajamineva raha suurust, on üldjoontes õige, sest raha jagamisel tuleks arvesse võtta nii teede tehnilisi näitajaid kui ka kõiki

§ 15lg-s 1 loetletud aspekte.

Samas ei vaidle pooled selle üle, et riiklikus teeregistris ei ole vajaliku arvutuskäigu tegemiseks olulisi andmeid ning kohalikest omavalitsustest on põhjalikud teeregistrid üksnes Tallinnal, Tartul ja Pärnul. Ülejäänud omavalitsusüksustes nendega võrreldavad andmepangad puuduvad. Kohalike teede kohta peavad andmed registrisse esitama ja tagama nende õigsuse kohalikud omavalitsused. Seega ainus objektiivne alus raha jagamiseks on teede pikkus. Koefitsiendi 1:5 kasutamise kohta on ministeeriumidevaheline komisjon saavutanud varem omavalitsusliitudega kokkuleppe (

1. sep​tembri
2. a ja
3. septembri
4. a protokollid). Riigieelarvest kohalike teede hoiuks eraldatud rahast osa jagamine nn sihtfinantseeringuna konkreetsete projektide elluviimiseks riivab kaebaja õigust saada teatud osa riigieelarvest oma​valitsustele eraldatud rahast, sest sihtfinantseeringu summad vähendasid kõigi kohalike oma​valitsuste vahel jagatavat summat. Kaebaja õigusi riivatakse, sõltumata sellest, et ta pole
5. aasta kohta taotlust esitanud. MKM
6. novembri
7. a e-kirjaga omavalitsusliitudele edastatud toetuste jagamise juhend vastab osaliselt halduseeskirja tunnustele. Sellise halduseeskirja võib kehtestada ilma volitus​normita. Halduseeskiri ei piiranud Vabariigi Valitsusel kaalumisruumi ja küsimus taandub üksnes sellele, kas Vabariigi Valitsusel oli õigus otsustada raha jaotamine omavalitsuste vahel viisil, et osa summa saamiseks seatakse lisatingimused (taotluse esitamine, omafinantseeringu nõue jne).

§ 16

lg-d 2 ja 3 ei võimaldanud jätta kohalike teede hoidu riigieelarvest üldse toetamata (summa seotud kütuseaktsiisiga) ega lugeda kohalike teede hoiu rahastamiseks piisavaks muid riigi​eel​arvelisi eraldisi omavalitsusüksustele. Kuivõrd rahastamiskohustus tulenes

eadusest, siis ei ole määrav, et PS § 154 lg 1 seisukohalt ei peaks riik kohalike teede korrashoidu iseenesest üldse eraldi rahastama, kui omavalitsusüksusele on muude meetmetega tagatud piisavalt raha kõigi kohalike ülesannete (sh kohalike teede korrashoiu) täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus (vt Riigikohtu 16. märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 121).

§ 16

lg 4 volitas Vabariigi Valitsust kinnitama omavalitsusüksustele kohalike teede hoiuks eraldatud raha jaotuse, nägemata selleks ette mingeid täpsustavaid kriteeriume või põhimõtteid. Osas, milles Vabariigi Valitsus jaotab kohalike teede hoiuks riigieelarvest eraldatud raha juhtumi​põhiselt, valides ise prioriteetsed ja toetatavad projektid, ei ole omavalitsusüksustel võimalik täita KOKS § 6 lg-st 1 ja

§ 25

lg-st 3 tulenevat ülesannet ehk kavandada ja korraldada ise kohalike teede hoidu kooskõlas

§ 15lg-ga 1.

Kohaliku omavalitsuse üksustel peab PS § 154 lg 1 järgi olema kohalike teede korrashoiu kui omavalitsusliku ülesande kavandamisel ja täitmisel iseseisva otsustamise õigus. Kuna kohalike teede hoid ja selleks seadusega (riigieelarvega) eraldatud raha kasutamine on omavalitsusüksuste ainupädevuses, siis ei saa Vabariigi Valitsus ilma selleks seaduses eraldi sätestatud volitusnormita asuda kohaliku omavalitsuse üksuste asemel hindama ja otsustama, milliseid projekte tuleks teehoiurahadest ellu viia. Sellist volitust

§ 16

lg 4 ette ei näe, mistõttu tuleb vaidlusalune korraldus juba ainuüksi sellel põhjusel tunnistada õigusvastaseks osas, milles sellega jagati üldisest proportsionaalsest jaotusest erinevas korras (s.o projekti- või juhtumi​põhiselt) 2013. aastal kokku 3 501 204 eurot ja 2014. aastal kokku 3 447 272 eurot.

§ 16

lg 4 ei ole siiski põhiseadusega vastuolus, sest see ei takista iseenesest Vabariigi Valitsusel jaotada riigieelarvest kohalike teede hoiuks eraldatud raha omavalitsusüksuste vahel vastavuses legaalsuse ja õiguskindluse printsiipidega. Kuna vaidlustatud korraldused on täidetud ja kõnealused eelarveaastad läbi saanud, siis on korralduste kehtivus lõppenud ja nende mõju ammendunud. Riigikohus on

1. novembri
2. a otsuses asjas nr 3-3-1-44-14 (p-d 10–12) käsitlenud olukorda, kus kehtivuse kaotanud haldusaktil on säilinud mõju ja praktiline tähendus. Praeguses asjas sellist olukorda ei esine. Seetõttu ei ole korralduste tühistamise nõuded enam asjakohased ning rahuldada tuleb alternatiivselt esitatud õigus​vastasuse tuvastamise nõuded. Tuvastusnõuded on lubatavad, kuna kahju tekkimine pole välistatud. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
3. Vabariigi Valitsus vaidlustas mõlemad kohtuotsused. Kassatsioonkaebustes leitakse, et ringkonna​kohus on valesti kohaldanud

§ 16lg-d 2, 3, 4, ja esitatakse kokkuvõtlikult järgmised põhjendused.

Kohtu järeldus, et kogutavast aktsiisisummast lähtuva minimaalse rahastamise ulatuse tõttu peab riik kohalike teede hoidu rahastama, on vale. Aktsiisil ei ole teehoiuga seotud eesmärki ning viide aktsiisile on vajalik pelgalt minimaalse suuruse määramiseks. Riigieelarves ette nähtud rahalised vahendid saavad olla üksnes lisa kohalikus eelarves ette nähtud rahalistele vahenditele ja nende jaotus projektipõhiselt ei takista kohaliku omavalitsuse üksustel oma ülesannete täitmist. Kohalik omavalitsus peab, sõltumata riigieelarvest saadud rahast, teid korras hoidma. Kuna valemi alusel riigi eraldatud raha võib kohalik omavalitsus kulutada üksnes teehoiule, pole ta ka nende summade kasutamisel vaba. Samuti pole kohalik omavalitsus kohustatud projekti jaoks antud raha ära kasutama, vaid võib selle tagasi anda. Seni pole seda küll juhtunud. Vabariigi Valitsuse poolt toetuse eraldamine pole sekkumine kohaliku omavalitsuse autonoomiasse. Kohalik omavalitsus peab teehoidu korraldama pidevalt ja toetatud projektide puhul oli ilmselt tegu projektidega, mille elluviimine oli planeeritud kohaliku omavalitsuse enda raha eest. Tänu saadud toetusele kulus projekti finantseerimiseks vähem omavalitsuse eelarvevahendeid. Kui järgida kohtu loogikat, oleks ka Tallinnale Ühtekuuluvusfondist või regionaalfondist raha eraldamine sekkumine kohaliku omavalitsuse autonoomiasse. Kuna riigil puudub kohustus eraldada kohalikule omavalitsusüksusele teehoiuks raha, on Vabariigi Valitsusele antud lai volitus raha jagamiseks ning kohaliku omavalitsuse üksusi ei pea toetama kindla summaga ja ühetaoliselt. Ringkonnakohtu seisukoht, et tuvastamisnõue on lubatav, kuna vaidlusaluse korralduse tagajärjel võis Tallinnale tekkida kahju, on väär. Kahju tekkimine ebavõrdselt väiksema summa saamisest oleks võimalik üksnes siis, kui tegemist oleks kohaliku omavalitsuse subjektiivse õiguse rikkumisega.

§-st 16 ei tulene riigile aga kohustust kohalikele omavalitsustele kindla summa andmiseks. Tallinna seis on olnud piisavalt hea, mida kinnitab muu hulgas asjaolu, et ta ei ole saanud tasandusfondist raha. Tasandusfondi rahalisi vahendeid eraldatakse kohalikele omavalitsus​üksustele võrdsete võimaluste tagamiseks ning tulubaasi arvestamise aluseks on kohaliku oma​valitsuse elanike arv ja kohalike teede pikkus. Kuna Tallinn oleks võimeline tagama teehoidu

-s nõutud minimaalses mahus oma rahaliste vahenditega, puudub tal subjektiivne õigus nõuda riigilt korraldusega eraldatud summat. Riigikohus on otsuses asjas nr 3-3-1-54-05 rõhutanud, et kaebeõigus riigieelarveliste vahendite jaotamise otsuste peale on erandlik. Selline õigus võib tekkida juhul, kui isikul on seadusest tulenev nõudeõigus sihtfinantseeringule või seadus on erandlikel juhtudel ette näinud kaebeõiguse. 10. Tallinna linn märgib vastustes kassatsioonkaebustele, et kassatsiooniastmes jätkub vaidlus raha jaotuse üle, mis tehti MKM juhendi alusel ning Vabariigi Valitsuse valitud kohalikele oma​valitsustele (Kagu-Eesti piirkonna kohalikud omavalitsused). Vastuste seisukohad on kokkuvõtlikult järgmised. Selle vaidluse esemeks pole küsimus, kas riik peab kohalikele omavalitsustele raha eraldama. Raha riigieelarvest eraldati ning Vabariigi Valitsus poleks saanud seda kuidagi jätta jagamata. Asjasse​puutuv pole ka viide aktsiisi eesmärgile. Tallinna linn on avaliku ülesande täitja, kes soovib avaliku raha jaotamist õigusaktides sätestatud tingimustel ja korras.

§ 16

lg-test 2 ja 4 tulenes riigi kohustus anda KOV-dele teehoiuks raha, arvestades seda, et kohalikud maanteed moodustavad suurema osa maanteedest ja kogu lg-s 2 ettenähtud summa kulutamine riigimaanteedele poleks sellest tulenevalt võimalik. Ka siis, kui riigil rahastamise kohustus puuduks, ei tohiks ta haldusmenetluse seaduse reegleid kõrvale jätta. Vabariigi Valitsus ei saa MKM juhise alusel otsustada, millise kohaliku omavalitsuse üksuse teed 225-st on kohaliku elu korraldamise aspektist olulisemad, sest sellist volitust seaduses ei ole. Pealegi ei järginud Vabariigi Valitsus juhendit ja lähtus hindamisel oma suvast. Riigi eel​arveliste vahendite jaotamiseks projektipõhiselt peaks eelnevalt olema kehtestatud asjakohane õiguslik regulatsioon. Finantseeringute ettenägematus takistab kohalikul omavalitsusel iseseisva otsustamise õigust teostamast. Riigieelarveliste vahendite jaotamist ei tohiks korraldada MKM talituse juhataja ekirjaga. Asjakohased pole kassatori viited Tallinna piisavatele rahalistele vahenditele, sest rahalisest võimekusest kõnealuse raha jagamisel ei lähtutud. Kogu Kagu-Eesti teehoiuks suunatud raha on tegelikult suunatud riiklike ülesannete täitmiseks, nagu nähtub vaidlustatud korralduses toodud eesmärkidest – piirkonna teedevõrgu integreerimine ühtsesse võrku ja Schengeni viisaruumi laienemise teenindamine. Riigieelarve kohaselt tuli eraldatud summad jagada kohalike teede hoiuks ja kohalike ülesannete täitmiseks, aga MKM juhendist selgub, et sooviti hoopis toetada objekte, mis vastavad riigimaantee tunnustele ja peaksid olema kantud riigimaantee nimekirja. Kui Kagu-Eesti valdadele poleks raha eraldatud, oleks Tallinna osa olnud ca 10% suurem.

1. Riigikohtu halduskolleegiumi
2. detsembri
3. a määrusega kohtuasjas nr 3-3-1-74-15 liideti haldusasjad nr 3-13-594 ja 3-14-50498 ühte menetlusse. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
4. Kassatsiooniastmes ei vaielda enam kõigi kohalike omavalitsuste vahel maanteede ja tänavate pikkuse alusel jaotatud toetuste üle. Vaidlus käib veel üksnes sihtotstarbeliste projekti- või juhtumi​põhiste toetussummade jaotamise õiguspärasuse üle.
5. aastal moodustas selliselt jaotatud summa 3 501 204 eurot ja
6. aastal 3 447 272 eurot. Kassaator leiab, et Tallinna linnal puudub kaebeõigus riigieelarveliste vahendite jaotamise peale ning kõigepealt tulebki peatuda sellel seisukohal. Kui isikul puudub kaebeõigus, tuleb kaebus rahuldamata jätta ning haldusakti pole vaja kontrollida.
7. Kohaliku omavalitsuse üksuse kaebeõigus on reguleeritud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 44 lg-tes 4 ja
8. HKMS § 44 lg 4 alusel võiks Tallinna linn esitada kaebuse riigi vastu oma õiguste (nt omandiõigus, halduslepingust tulenev õigus) kaitseks. Sellisel juhul eeldaks kaebe​õigus, et õigus saada konkreetset toetust tuleneks seadusest või muust õigusaktist. HKMS § 44 lg 5 alusel võiks Tallinna linn esitada kaebuse juhul, kui vaidlustatud korraldus takistaks või raskendaks oluliselt kohalikule omavalitsusele pandud ülesannete täitmist. Sellisel juhul peaks kaebaja väitma PS-s sätestatud enesekorraldusõiguse rikkumist. Ringkonnakohus on tunnistanud Tallinna linna kaebeõigust nii HKMS § 44 lg 4 kui ka lg 5 alusel. Kolleegium kontrollib kõigepealt Tallinna linna kaebeõigust HKMS § 44 lg 5 alusel (I), seejärel HKMS § 44 lg 4 alusel (II) ning lõpuks lahendab haldusasja (III). I
9. Ringkonnakohus asus seisukohale, et olukord, kus riigieelarves ettenähtud summast teatud osa jagatakse projekti- või juhtumipõhiselt, takistab kohalikul omavalitsusel kavandada ja korraldada ise kohalike teede hoidu ning riivab seetõttu PS § 154 lg-st 1 tulenevat iseseisva otsustamise õigust. Ringkonnakohus leidis, et Vabariigi Valitsus ei saa ilma seadusest tuleneva konkreetse volitusnormita hakata kohaliku omavalitsuse asemel hindama ja otsustama, milliseid projekte tuleb teehoiurahadest ellu viia. Kolleegium ei nõustu selle lähenemisega.
10. Kohaliku omavalitsuse põhitagatis sisaldub PS § 154 lõikes 1, mille kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Sellest sättest tuleneb kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus. Enesekorraldusõiguse põhisisuks on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste lahendamisel (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
11. juuni
12. a otsus asjas nr 3-4-1-2-09, p 29). Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lg-st 1 ja

§ 25

lg-st 3 tulenevalt on kohalike teede hoid kohaliku omavalitsuse ülesanne, mille rahastamine peaks üldjuhul toimuma kohaliku omavalitsuse üksuse enda tulubaasi arvel.

1. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse ja kohalike ülesannete täitmiseks vajaliku tulu​baasi seoseid on Riigikohus käsitlenud asjas nr 3-4-1-8-09 tehtud otsuse p-des 50–
2. Riigikohus märkis, tuginedes muu hulgas Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklile 9, et kohaliku elu küsimuste iseseisva otsustamise õigus ja kohustus eeldab juba olemuslikult, et omavalitsusüksustele oleks tagatud õigus saada piisavalt rahalisi vahendeid. Sellele õigusele vastab riigi kohustus luua selline rahastamissüsteem, mis kindlustab omavalitsusüksustele piisavad rahalised vahendid oma​valitsuslike ülesannete täitmiseks. Seadusandja otsustada on, millistest allikatest (nt riiklike maksude otse kohalikku eelarvesse laekumisest, riigieelarvest tehtavatest eraldistest, kohalikest maksudest vm) peavad piisavad rahalised vahendid laekuma. Samuti peab omavalitsuslike üles​annete rahastamissüsteem olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, arvestamaks nende ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegelikku muutumist. Väiksemate rahaliste vahenditega oma​valitsus​üksuste kaitseks tuleb rakendada rahalise ühtlustamise mehhanisme või analoogilisi meetmeid, et tasandada potentsiaalsete tuluallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist omavalitsusüksuste vahel. Omavalitsusüksused tuleb kaasata rahastamissüsteemi puudutavate otsuste tegemisse. Kui võimalik, ei peaks omavalitsusüksustele eraldatavaid rahalisi vahendeid siduma konkreetsete projektide finantseerimisega, et säilitada nende võimalikult suur iseseisvus ülesannete täitmisel. Toetuste saamine ei tohi võtta omavalitsusüksuselt vabadust tegutseda oma pädevuse piires omal ära​nägemisel.
3. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 9 lg-st 7 selgub, et projektipõhised toetused ei ole välistatud, kuid neid tuleb võimaluse korral vältida. Kuigi hartast nähtuvalt võib kohaliku oma​valitsuse tegevusvabadust piirata see, et suur osa toetustest jaotatakse sihtotstarbeliselt konkreetsete projektide elluviimiseks, ei ole sellist toimet siis, kui taolistel toetustel on kogutuludes väheoluline osakaal. Kuna HKMS § 44 lg 5 annab kohalikule omavalitsusüksusele kaebeõiguse juhul, kui haldus​akt takistab või raskendab oluliselt omavalitsuslike ülesannete täitmist, on ilmne, et kaebe​õigus võiks Tallinna linnal projektipõhiste summade osas olla üksnes siis, kui iseotsustamise õiguse rikkumine oleks võimalik, arvestades projektipõhiste summade olulist osakaalu kogutuludes. Tallinna linnale ei ole praeguse asja materjalide kohaselt projektipõhiseid summasid eraldatud. Teistele kohalikele omavalitsustele raha projektipõhine jaotus ei saa kaebaja iseotsustamise õigust rikkuda.
4. Tallinna linn taotles
5. aastal raha kohalike teede remondi projektide rahastamiseks kokku 7 035 250 eurot ja see taotlus jäi rahuldamata. Kuna Tallinna linn esitas tühistamiskaebuse ja taotles vastustaja kohustamist taotluse üle uuesti otsustama või alternatiivselt vaidlustatud korralduse õigusvastasuse tuvastamist, siis mõistab kolleegium kaebust selliselt, et kaebaja sihiks on saada taotluses nimetatud nelja projekti jaoks raha. Tallinna linna vastusest kassatsioonkaebusele võib järeldada, et kaebaja peab rikkumiseks ka seda, et raha projekti- või juhtumipõhine jaotamine vähendas valemi järgi jaotatavat summat. Eeltoodud kaebeõiguse alus võiks tulla kõne alla, kui Tallinna linn väidaks, et tema toetus riigi​eelarvest pole piisav, et täita talle pandud ülesandeid (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 67: "Tähtis kriteerium kohalike ülesannete minimaalse rahastamisvajaduse kindlaksmääramiseks konkreetse omavalitsusüksuse puhul on see, et selle omavalitsusüksuse osutatavate omavalitsuslike avalike teenuste tase ei langeks rahapuuduse tõttu oluliselt madalamale sarnaste teenuste üldisest tasemest Eesti teistes omavalitsusüksustes."). Seda Tallinna linn ei väida. Kõne alla võib tulla ka rahastamise ebastabiilsus, sest ka see asjaolu võib mõjutada kohaliku omavalitsuse finantsgarantiid (eelviidatud otsuse p-d 78–83).
7. aastal planeeriti eraldada projektipõhiselt kõigi kohalike omavalitsuste tarvis kokku kuni 3 miljonit eurot. Seega poleks kaebaja projektipõhise taotluse (üle 7 miljoni euro) rahuldamine kõne alla tulnud ning vaidlusaluse summana võiks maksimaalselt käsitleda 3 miljonit eurot. Samas ei saanud kaebaja arvestada sellega, et kogu 3 miljonit eraldatakse talle, mitte aga teistele kohaliku omavalitsuse üksustele. Seetõttu ei saanud see ka rahastamise ebastabiilsust põhjustada. Summa, millega kaebaja oleks saanud oma kulude planeerimisel arvestada, oli riigieelarves kohalike teede hoiuks ette nähtud toetusest eelduslikult valemi alusel kaebajale jaotatav osa. Nagu otsuse p-s 12 märgitud, puudutas projekti- või juhtumipõhine jaotamine kõigi kohalike omavalitsuste vahel jaotatavast summast ca 10%. Kaebaja on märkinud, et tema riigieelarvest teehoiuks saadav eraldis oleks ca 10% suurem, kui kogu riigieelarves kohalike omavalitsusüksuste vahel jaotamiseks ette nähtud summa oleks jagatud aastaid kasutusel olnud valemi alusel. Arvestades Tallinnale eraldatud summasid (vt otsuse p-d 2 ja 4), on küsimus ca 250 000 euros. Tallinna
8. aasta eelarves oli teede ja tänavate korrashoiuks ette nähtud 26 159 941 eurot (http://www.tallinn.ee/est/Tallinna-linna-eelarve-2013). Tallinna
9. aasta eelarvest (https://oigusaktid.tallinn.ee/?id=3001&aktid=127310&fd=1&leht=1&q_sort=elex_akt.akt_vkp) selgub, et teede ja tänavate korrashoiuks on planeeritud 26 958 000 eurot. Pole usutav, et võimaliku toetuse vähenemine 250 000 euro võrra takistanuks kohalikul oma​valitsusel oma ülesannete täitmist või muutnuks selle oluliselt raskemaks. Eeltoodut kinnitab Vabariigi Valitsuse poolt menetluse kestel esile toodud asjaolu, et
10. aasta esimese lisaeelarvega pidas kaebaja võimalikuks oma maksutulust vähendada linna teehoiu rahastamist 173 600 euro võrra. Arvestades vaidlusaluse summa suurust ning igal aastal kaebajale jaotatava rahasumma varieerumist (
11. aastal oli see 2 690 511,
12. aastal 2 814 462 ja
13. aastal 2 882 859 eurot), pole alust arvata, et finantseeringute ettenägematus võiks oluliselt mõjutada teehoiu kui kohaliku elu küsimuse otsustamisel kaebaja iseseisva otsustamise õigust. Seega puudub kaebajal kaebeõigus HKMS § 44 lg 5 alusel. II
14. Ringkonnakohtu arvates ei võimaldanud

§ 16

lg-d 2 ja 3 jätta kohalike teede hoidu riigieelarvest üldse toetamata, sest toetus oli seotud kütuseaktsiisi kavandatava laekumisega ning osa kütusest kulutatakse vaieldamatult ära kohalikel teedel. Kolleegium ei nõustu ka selle ringkonnakohtu lähenemisega. 21.

§ 16

lg 2 vaidlusaluste haldusaktide andmise ajal kehtinud redaktsioonis sätestas, et teehoiu rahastamiseks nähakse riigieelarves ette kulud üldsummas, mille suurus vastab vähemalt 75 protsendile kütuseaktsiisi, välja arvatud erimärgistatud kütuste ja maagaasi aktsiisi, ning 25 protsendile erimärgistatud kütuste aktsiisi kavandatavast laekumisest. Sama paragrahvi

1. lõike kohaselt määratakse raha jaotus riigimaanteede hoiuks ning kohalike teede hoiuks igaks eelarve​aastaks riigieelarves ning sama paragrahvi
2. lõike kohaselt kinnitab Vabariigi Valitsus raha jaotuse riigimaanteede hoiuks vajalike kulude vahel, samuti kohalike teede hoiuks omavalitsusüksuste kaupa. 22.

§ 16

lg-test 2 ja 3 ei tulene riigi kohustust Tallinna linnale teehoiu toetuse maksmiseks.

§ 16

lg-d 2 ja 3 on siduvad riigieelarve kujundamisel ega ole suunatud kohalikele oma​valitsustele.

§ 16

lg 4 on pädevusnorm, mis määrab kindlaks Vabariigi Valitsuse pädevuse eelarveliste vahendite jaotamisel. Seadus ei sätesta, et teatud osa riigieelarves teehoiuks ette nähtud rahast tuleb jaotada kohalike omavalitsuste vahel. Jaotamise võimalikkus sõltub sellest, kas riigi​eelarves vastav summa eraldatakse või mitte. Kuna riigieelarves oli 2013. aastal kohalike teede hoiu toetamiseks ette nähtud 29 265 000 eurot ja 2014. aastal 28 071 300 eurot, pidi Vabariigi Valitsus

§ 16

lg-st 4 lähtuvalt kinnitama nimetatud summa jaotuse kohalike oma​valitsus​üksuste vahel.

§ 16

lg-st 4 ei tulene kohustust jaotada toetust kõigile omavalitsusüksustele võrdselt või võrdsete kriteeriumite alusel. Seega ei saa

§-st 16 tuletada Tallinna kaebeõigust HKMS § 44 lg 4 alusel. Eespool nimetatud normid ei kaitse kaebaja õigust saada rahalisi vahendeid. Kaebajale ei tulenenud ühestki seadusest või seadusest alamalseisvast aktist õigust saada riigieelarvest sihtotstarbelist toetust linna taotluses märgitud teede hoiuks. Kuna kaebajal ei olnud sellist subjektiivset õigust, ei saa kaebaja välja​jätmine osa rahasumma jaotamisest rikkuda ka tema omandiõigust. Omandiõiguse rikkumine eeldaks konkreetse nõudeõiguse olemasolu.

1. Kaebaja on märkinud veel, et tal on õigus riigieelarveliste vahendite jaotamisele seaduses kindlaks määratud reeglite, mitte Vabariigi Valitsuse suva järgi. Kassatsiooniastmesse jõudnud vaidlus puudutab üksnes projekti- või juhtumipõhiselt jaotatud summasid, mille saamiseks tuli kohalikul omavalitsusel konkureerida teiste omavalitsustega, või mis jaotati Vabariigi Valitsuse arvates halvemas olukorras olevatele Kagu-Eesti valdadele (II köite lehtedel 74–75 asuva korralduse seletuskirja kohaselt jäid osad ühendusteed Vene Föderatsiooni territooriumile ning tuli asendada, lisaks on piirkonna teedele tulnud lisafunktsioon Schengeni viisaruumi suurenemise tõttu) ja Piiris​saare vallale (teehoiu korraldamiseks liiklemiseks saare ja mandri vahel).
2. Kohtupraktikas on leitud, et konkurentsisituatsioonis, kus ühte ja sama eesmärki soovivad saavutada mitu isikut ning seda on võimalik saavutada vaid ühel, on teatud juhtudel kaotanud isikul kaebeõigus toetuse jagamise vaidlustamiseks (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi
3. oktoobri
4. a määrus asjas nr 3-3-1-35-12, p 19). Kaebeõigus saab isikul olla üksnes siis, kui isik väidab konkursil selliste normide rikkumist, mis avalike huvide kõrval kaitsevad ka kaebaja õigust korraldusele ja menetlusele. Kõigepealt tuleb märkida, et
5. aasta projektipõhiste rahaliste vahendite saamiseks kaebaja taotlust ei esitanud, nagu kohtud õigesti kohtuotsuses tuvastasid. Seega selle aasta osas ei ole kaebajal kaebeõigust juba seetõttu.
7. aasta rahaliste vahendite saamiseks esitas kaebaja taotluse, kuid seda ei rahuldatud. Kolleegium leiab, et
8. aastal ei olnud toetuse jaotamisel tegemist konkurentsisituatsiooniga, vaid riigieelarveliste vahendite jaotamisega lisakriteeriumi alusel. Korralduse seletuskirjast (II kd, leht 74 pöördel) nähtub, et raha eraldati kohalikele omavalitsustele selliste teelõikude korrasta​miseks, millele lisandub oluline koormus transiitliikluse tõttu ja mille seisund vajab kiiret sekkumist. Seega tehti esitatud taotluste alusel kindlaks hädapärase sekkumise vajadus ega soovitud korraldada konkurssi piiratud ressursi jagamiseks. Konkursi korraldamise tahet ei selgu ka MKM ametniku omavalitsusliitudele saadetud kirjast, kus rõhutatakse, et taotluste abil soovitakse saada informatsiooni teede seisundi ja korrashoiuks vajalike kulude kohta, et teha Vabariigi Valitsusele ettepanek võtta toetussummade jaotamisel arvesse nende kohalike omavalitsuste lisakulutusi, kelle kohalikele teedele langeb lisakoormus neid läbivate riigimaanteede liikluse või sadamaühenduste tõttu.
9. Kaebaja väide, et

§ 16

lg 4 on põhiseadusega vastuolus, kuna ei sätesta piisavalt selgeid kriteeriume raha jaotamiseks, ei ole põhjendatud. Põhiseadus ei nõua, et täitevvõimu otsustus​ruum raha eraldamisel, mille saamiseks kaebajal subjektiivne õigus puudub, oleks detailselt reguleeritud. III

1. Eeltoodust tulenevalt tühistab kolleegium ringkonnakohtu otsused osas, milles kaebused rahuldati, ja jätab selles osas jõusse halduskohtu otsused, asendades nende otsuste põhjendused praeguse otsuse põhjendustega.
2. Menetlusosalised pole menetluskulude hüvitamist taotlenud ning need jäävad nende endi kanda. Tõnu Anton, Viive Ligi, Jüri Põld