RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine 3-4-1-31-15 10. mai 2016 E

) § 7 lõike 1 ja § 8 lõiked 4–6 osas, milles need sätestavad Tartu Halduskohtu tööpiirkonnas elavale kaebajale kohustuse esitada SKA tegevuse peale kaebuse Tallinna Halduskohtule.

1. Alates
2. detsembrist 2014 kehtiv SKA põhimääruse redaktsioon ei näe enam SKA struktuuriüksustena ette piirkondlikke büroosid ja põhimääruse § 1 lõike 5 järgi asub SKA üksnes aadressil Endla 8, Tallinn. SKA ei toimi enam territoriaalsel põhimõttel, vaid struktuuriüksused on spetsialiseerunud valdkondade järgi. On juhus, et vaidlustatud otsuse teinud ametniku töökoht asus Jõgeval, Tartu Halduskohtu tööpiirkonnas. 4.

§ 7

lõige 1 ja § 8 lõiked 4–6 moodustavad tervikliku kohtualluvuse regulatsiooni, mille koostoimest sõltub, millisele halduskohtule asi allub.

§ 8

lõige 6 sätestab, et kui vastustaja on Maksu- ja Tolliamet (MTA), esitatakse kaebus kaebaja elu- või asukoha järgi. Kuni

1. novembrini 2012 olid ka MTA-l mujal asuvad struktuuriüksused, alates
2. detsembrist 2012 asub MTA põhimääruse järgi ainult Tallinnas. Alates
3. detsembrist 2012 kehtestati

§ 8lõikega 6 erandlik kohtualluvus piirkondlike struktuuriüksuste kaotamise tõttu.

1. Põhiseaduse (PS) § 15 lõike 1 esimese lause järgi on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. Seda õigust saab riivata üksnes teiste põhiõiguste või põhiseaduslike väärtuste kaitseks. Formaalselt ei ole praegusel juhul kohtualluvuse regulatsiooni muudetud, kuid uue põhimääruse redaktsiooni jõustumisega sai see materiaalselt uue sisu. Põhiseaduslikku järku eesmärki PS § 15 lõikes 1 sätestatud põhiõiguse riiveks ei ole. Järelikult on vaidlusalused sätted põhiseadusega vastuolus osas, milles need sätestavad Tartus Halduskohtu tööpiirkonnas elavale kaebajale kohustuse esitada SKA tegevuse peale kaebuse Tallinna Halduskohtule.
2. PS § 24 lõike 2 järgi on igaühel õigus olla oma kohtuasja arutamise juures. See õigus laieneb ka kolmandale isikule. Isikutel oleks Tartus võimalik kohtuistungil osaleda oma igapäevatoimetuste kõrvalt, Tallinnas kohtuistungil osalemiseks tuleks võtta terve päev vabaks. Riivet leevendab võimalus pidada istung ka mujal kui kohtumajas, mille teeninduspiirkonda jääb koht, millest lähtudes määratakse kohtualluvus. Kaebajal ega kolmandal isikul ei ole aga õigust nõuda kohtuistungi korraldamist väljaspool Tallinna, samuti mitte õigust nõuda kohtuistungit menetluskonverentsina. Pealegi ei saa tehnilise vahendi kaudu suhtlust pidada täielikult samaväärseks vahetu suhtlemisega samas ruumis. Ka selle põhiõiguse riivel ei ole legitiimset eesmärki.
3. Vaidlusalused sätted on vastuolus ka PS § 12 lõikega
4. Isikud, kes esitavad kaebuse MTA või SKA tegevuse peale, on võrreldavad grupid. Mõlema asutuse struktuuri on muudetud sarnaselt. MTA vastu kaebuse esitajate suhtes kohaldub erandlik, isikutele mugavam kohtualluvus. Seejuures võib eeldada, et sotsiaalkindlustusasjas kohtusse pöörduv isik vajab suuremat kaitset kui maksuasjas kohtusse pöörduv isik, sest siis on sagedamini tegu majandus- või kutsetegevusega seotud vaidlusega. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Riigikogu
5. Riigikogu õiguskomisjoni hinnangul on vaidlusalused sätted põhiseaduse vastased halduskohtu määruses toodud põhjendustel. PS §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttest tulenevalt oli täitevvõimul õigus ja pädevus SKA struktuuri selliselt muuta, et sisuliselt muutus SKA asjade kohtualluvus.
6. Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvates ei ole

§ 7lõige 1 PS § 15 lõikega 1 ega § 24 lõigetega 1 ja 2 vastuolus.

1. Kohtualluvuse sidumine vastustaja tegevus- või teenistuskohaga on seadusandja õiguspoliitiline tahe. See võib teenida ka menetlusökonoomilisi eesmärke. Suurim töökoormus on Tallinna Halduskohtu tööpiirkonnas, seal on ka pea kolm korda enam kohtunikke kui Tartu Halduskohtus. See võimaldab tõhusamalt erimenetlustele spetsialiseeruda ja hoida menetluskulusid madalamal ning kohtupraktikat ühtsemana. Kohtusüsteemi efektiivsus ehk menetlusökonoomia on põhiseaduslikku järku õigusväärtus.
2. PS § 24 lõikes 2 sätestatud põhiõigust olla oma kohtuasja arutamise juures riivab minimaalselt kohtumaja geograafiline kaugus kaebaja elukohast. Pikem sõit toob kaebajale kaasa mõningaid lisakulusid, kuid tegu ei ole õigusliku takistusega õigusemõistmisele juurde pääseda. Seadus võimaldab kohtul istungeid pidada ka mujal, samuti menetluskonverentsina. Menetlusosalised saavad kohtuga suhelda ka sidevahendite abil. 12.

§ 8lõiked 4–6 ei ole praeguses asjas asjassepuutuvad, kuna need ei kohaldu.

Kuna MTA kohtualluvust reguleeriv

§ 8

lõige 6 ei ole asjassepuutuv, ei saa praeguses asjas ka võrdsuspõhiõiguse riivet lähemalt analüüsida. Kaebaja 13. Kaebaja arvates on

§ 7

lõige 1 ja § 8 lõiked 4–6 PS § 12 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja § 24 lõikega 2 vastuolus. 14. Olukord, kus kaebaja elukoht ja vastustaja asukoht asuvad erinevate kohtute tööpiirkondades ning kaebus tuleb esitada vastustaja asukoha järgi, piirab intensiivselt isiku põhiõigusi. Praegusel juhul elab lisaks kaebajale ka kolmas isik Tartu Halduskohtu tööpiirkonnas.

§ 7

lõige 1 ei taga kaebaja ega kolmanda isiku optimaalset juurdepääsu õigusemõistmisele. Isikuid koheldakse põhjendamatult ebavõrdselt võrreldes MTA vastu kaebuse esitajatega. Mõlemal asutusel on sarnane struktuur ja üle Eesti piirkondlikud teenindusbürood. Seejuures saab üksnes MTA vastu kaebuse esitada kaebaja elu- või asukoha järgi. Sotsiaalkindlustusamet

1. SKA leiab enda teenindatavat sihtgruppi arvestades, et on oluline, et oleks tagatud isikute õigus pöörduda kohtusse võimalikult mugaval viisil.
2. PS § 15 lõikest 1 tulenev kohtusse pöördumise õigus on igaühel sõltumata oma elu- või asukohast või vastustaja asukohast. SKA oli
3. aastal vastustajaks 61 haldusasjas, millest 43 lahendati kirjalikus menetluses. Seejuures lahendati 21 asja Tartu Halduskohtus. Kirjalikku menetlust kasutati ka paljudes juriidilise fakti tuvastamise asjades tunnistajate ülekuulamisel. Alati ei ole kaebaja ja tunnistajate elukoht samas piirkonnas, vaid erinevates kohtades üle Eesti. Õiguskantsler
4. Õiguskantsleri hinnangul on

§ 7

lõige 1 põhiseadusega kooskõlas ning

§ 8lõiked 4–6 ei ole praeguses asjas asjassepuutuvad normid.

18. PS § 24 lõike 1 seadusega määratud kohtualluvuse põhimõte on käsitatav PS § 15 lõike 1 esimese lause loogilise jätkuna. Normihierarhiast tulenevalt tuleb

§ 7

lõike 1 termineid vastustaja asukoht ja vastustaja piirkondlik struktuuriüksus tõlgendada

-i enda eesmärkide ja kohtute seaduse järgi, mis kohustab arvestama piirkondlikkusega. Vastustaja piirkondlikku struktuuriüksust saab ja tuleb tõlgendada laiemalt, kui seda on tehtud praeguses asjas ja lähtuda tuleb sisulistest kriteeriumidest. Valitsusasutuste põhimäärused ei kasuta üldjuhul terminit piirkondlik struktuuriüksus, kuigi asutused on piirkondades esindatud ja volitatud tegutsema. SKA-l on 13 valdkondlikku üksust ja 17 piirkondlikku klienditeenindust. SKA pädevusse kuuluvad küsimused on sellised, et nende üle tekkivate kohtuvaidluste lahendamine peaks toimuma võimalikult kaebaja elukoha lähedal. 19. Minister peab saama määrusega asutuse põhimäärust lihtsalt ja paindlikult muuta, kuid täidesaatev võim ei saa muuta

§ 7lõike 1 järgset kohtualluvust.

Halduskorralduse kujundamisel tuleb arvestada vaidluste seadusjärgse kohtualluvusega. Piirkondliku kohtualluvuse põhimõtte eesmärkideks on võimalikult ulatuslik õiguskaitse ja selle lihtne kättesaadavus, nõrgema poole kaitse, lähedus, korrakohane, tõrgeteta, harmooniline ja hea õigusemõistmine. Täidesaatva võimu asutuse töö tõhustamine ja kulude optimeerimine ei ole põhiseaduslikku järku väärtused, mistõttu need ei ole legitiimsed eesmärgid PS § 15 lõikes 1 ja § 24 lõikes 2 sätestatud seadusereservatsioonita põhiõiguste piiramiseks. Justiitsminister 20. Justiitsminister leiab, et

§ 7

lõige 1 ja § 8 lõiked 4–6 on PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigusega vastuolus. 21. Asjassepuutuvad normid on nii

§ 7

lõige 1 kui ka § 8 lõiked 4–6, kuna need sätted reguleerivad ühtse tervikuna kohtualluvust. 22. Võrreldavateks gruppideks on isikud, kelle kaebuse vastustajaks on SKA, ning isikud, kelle kaebuse vastustajaks on MTA. Võrreldavaid gruppe koheldakse erinevalt, kuna MTA puhul näeb

§ 8

lõige 6 ette erandliku kohtualluvuse, mille järgi kaebus esitatakse kaebaja elu- või asukoha järgi, kuid SKA tegevuse peale tuleb esitada kaebus vastustaja asukoha järgi üldnormi

§ 7lõike 1 alusel.

23. Võrreldavate gruppide erinev kohtlemine on sätestatud

-iga formaalselt põhiseaduspäraselt.

-i regulatsioonile ei saa ette heita seda, et faktiliselt muutus SKA vastu esitatavate kaebuste kohtualluvus sotsiaalministri määrusega, millega kinnitati SKA uus struktuur. Võimude lahususe põhimõttest lähtuvalt on Vabariigi Valitsuse pädevuses kujundada valitsusasutuste struktuur ja ülesehitus vastavalt muutunud faktilisele olukorrale ja ühiskonna vajadustele. 24.

§ 8lõikega 6 sätestatud erandlik kohtualluvus MTA vastu esitatud kaebustes loodi 1.

detsembril 2012 jõustunud maksukorralduse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadusega, millega mindi üle MTA senisest regionaalsest toimemudelist valdkondlikule toimemudelile. Seejuures märgiti eelnõu seletuskirjas, et

§ 7

lõikest 1 tulenev üldine kohtualluvus oleks edaspidi MTA puhul selgelt ebamõistlik.

1. Sotsiaalkindlustusasjades kohtusse pöörduv isik vajab eelduslikult suurematki kaitset kui maksuasjades kohtusse pöörduv isik, kuna sotsiaalkindlustusasjad on valdavalt seotud füüsilise isiku või tema perekonna toimetulekuga, samas kui maksuasjades vaieldakse pigem majandus- ja kutsetegevuses. Mõistlikku põhjust võrreldavate gruppide erinevaks kohtlemiseks ei ole. Sotsiaalminister
2. Sotsiaalministri arvates on

§ 7

lõige 1 ja § 8 lõiked 4–6 põhiseadusega vastuolus osas, milles need sätestavad kohustuse esitada kaebuse SKA vastu vaid Tallinna Halduskohtusse.

1. SKA põhimäärust muudeti eesmärgiga minna üle valdkondlikule spetsialiseerumisele, et ühtlustada halduspraktikat. Määruse muutmise eelnõu seletuskirjas rõhutati, et ameti regionaalne esindatus ja geograafiline kättesaadavus on oluline ning alles jäi kodanike teenindamine maakondades. Vabariigi Valitsuse seaduse § 72 lõike 2 järgi võivad ametitel olla kohalikud asutused. SKA-l ei ole põhimääruse järgi kohalikke asutusi, kuid see ei välista isikute teenindamist igas Eesti piirkonnas, samuti peab olema võimalik pöörduda elukohajärgsesse kohtusse. Lähtuda tuleb MTA kohtualluvuse analoogiast, kuna MTA ja SKA on sarnased asutused. Seadusandja peaks ette nägema SKA kohtuasjadele MTA asjadega sarnase erandi. PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTTED
2. Halduskohtumenetluse seadustiku § 7 lõige 1: „Kaebus esitatakse vastustaja asukoha või teenistuskoha järgi. Kui vaidluse esemeks on vastustaja piirkondliku struktuuriüksuse või ametiisiku tegevus, sellega tekitatud kahju või selle tagajärjed, esitatakse kaebus piirkondliku struktuuriüksuse asukoha või ametiisiku teenistuskoha järgi."
3. Halduskohtumenetluse seadustiku § 8 lõiked 4–6: „

§ 7lõiget 1 ja § 8 lõikeid 4–6.

32. Kolleegiumi hinnangul ei ole kõik need sätted asjassepuutuvad. Praegu on tegemist haldusasjaga, kus isa esitas kaebuse SKA otsuse peale, millega lõpetati talle peretoetuse maksmine.

§ 7

lõike 1 kohaselt tuleb selline kaebus esitada vastustaja – käesoleval juhtumil SKA – asukoha järgi ehk Tallinna Halduskohtule. Seevastu

§ 8

lõige 4 reguleerib kohtualluvust teenistusvaidluse puhul, § 8 lõige 5 määrab ära kohtualluvuse juhtudel, kui isikult on võetud vabadus ning § 8 lõige 6 sätestab kohtualluvuse vaidlustes Maksu- ja Tolliametiga. Kuna käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve asja aluseks olev haldusasi ei puuduta teenistusvaidlust ega kelleltki vabaduse võtmist ning selles ei ole vastustajaks MTA, ei ole

§ 8lõiked 4–6 asjassepuutuvad normid.

Sätteid, mis näevad ette erandid mingiteks muudeks juhtudeks, ei saa lugeda asjassepuutuvaks põhjusel, et järelevalvemenetluse algataja arvates peab seaduse regulatsioon olema samasugune ka selles kohtuasjas.

§ 8

lõikeid 4–6 ei saa asjassepuutuvaks pidada ka justiitsministri esitatud põhjendusel, et nii hõlmatakse terviklik kohtualluvuse regulatsioon. Kohtualluvust reguleerivad lisaks eeltoodutele ka

§ 8lõiked 1–3 ja § 9.

Kuna käesolev kohtuasi jõudis Riigikohtusse konkreetse normikontrolli korras, siis saab selle raames põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 14 lõike 2 kohaselt hinnata üksnes selles kohtuasjas asjassepuutuva õigusnormi põhiseaduspärasust. 33. Õiguskantsler leidis oma arvamuses, et

§ 7

lõiget 1 tuleks tõlgendada põhiseadus​konformselt, sisustades terminitega vastustaja asukoht ja vastustaja piirkondlik struktuuriüksus tähistatud mõisteid asutuse tegelikku piirkondlikkust arvestades, ning kuna praeguses asjas tehti otsus kaebaja elukoha järgse halduskohtu tööpiirkonnas, peaks asi sellele halduskohtule ka alluma. Kolleegium selle tõlgendusega ei nõustu.

§ 7

lõike 1 teine lause sätestab: „Kui vaidluse esemeks on vastustaja piirkondliku struktuuriüksuse või ametiisiku tegevus, sellega tekitatud kahju või selle tagajärjed, esitatakse kaebus piirkondliku struktuuriüksuse asukoha või ametiisiku teenistuskoha järgi." SKA põhimääruse § 1 lõike 5 järgi asub SKA üksnes aadressil Endla 8, Tallinn. Praeguses halduskohtumenetluse asjas vaidlustatud SKA otsuse tegi perehüvitiste üksuse peaspetsialist Jõgeval. SKA põhimääruse § 4 lõike 2 punkti 2 järgi on perehüvitiste üksus ameti üheks üksuseks, mille ülesanded on muuhulgas riiklike peretoetuste ja -hüvitiste määramine. SKA põhimäärusest ei tulene, et asutusel oleks piirkondlikke struktuuriüksuseid. Isikuid võtavad vastu kohalikud klienditeenindusüksused, mille põhiülesanded on klientide asjatundlik teenindamine ning nõustamine ameti tegevusvaldkondades (SKA põhimääruse § 4 lõike 2 punkt 8; klienditeeninduste kontaktinfo SKA kodulehel). Kliente teenindavad SKA teised struktuuriüksused on valdkondlikult spetsialiseerunud ja teenindavad Eestit tervikuna hoolimata asjaolust, et ka valdkondlikud üksused asuvad tegelikult üle Eesti erinevates asukohtades. Tulenevalt SKA kehtivast struktuurist ja tööjaotusest ei langetata asutuse erinevates asukohtades otsuseid lähtuvalt taotleja või adressaadi eluvõi asukohast. Asjaolu, et praeguses asjas langetas isiku suhtes otsuse tema elukoha järgse halduskohtu tööpiirkonnas asuv SKA struktuuriüksus, tulenes vastustaja valdkondlikust tööjaotusest ning ei pruugi mõnel muul juhul või teist liiki SKA asjade puhul nii olla. Riigikohus ei saa juhuslikust kokkulangevusest põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses lähtuda, kuna normi põhiseaduspärasusele antud hinnangul on ka erga omnes mõju. 34. Lähtuvalt eeltoodust on kolleegiumi hinnangul praeguses menetluses asjassepuutuv üksnes

§ 7

lõige 1 osas, milles see sätestab Tartu Halduskohtu tööpiirkonnas elava kaebaja kohustuse esitada SKA tegevuse peale kaebus Tallinna Halduskohtule.

§ 7

lõike 1 põhiseaduspärasuse korral puudub Tartu Halduskohtul pädevus lahendada SKA peretoetuse maksmise lõpetamise vaidlusi, sõltumata kaebaja elukohast.

1. Järgmiseks leiab kolleegium riivatud põhiõigused.
2. PS § 15 lõike 1 järgi on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. Kolleegium märgib, et PS § 15 lõikes 1 sätestatud kohtusse pöördumise põhiõiguse esemeline kaitseala hõlmab subjektiivsete õiguste kaitseks kohtumenetluse algatamise kõiki neid aspekte, mille kaitstus ei ole tuletatav mõnest muust põhiõigusest. Muu hulgas tuleneb PS § 15 lõikes 1 sätestatud kohtusse pöördumise põhiõigusest koostoimes PS § 104 lõike 2 punktiga 14 ja §ga 148 seadusandja kohustus luua kohtusüsteem, mis kindlustab igaühele õigusemõistmise kättesaadavuse ebamõistlike pingutusteta. Protsessiõiguse normid, mis määravad kohtualluvuse, piiravad kaebaja võimalust pöörduda endale sobivasse kohtusse, seal hulgas õigust esitada kaebus enda elukohale kõige lähemale halduskohtule. Kuna

§ 7

lõige 1 suunab vastustaja asukoha järgi SKA otsuste vaidlustamiseks kõiki sõltumata nende elukohast pöörduma Tallinna Halduskohtusse, samas kui see ei pruugi olla neile lähim olemasolev halduskohus, siis riivab kõnealune kohtualluvuse norm kolleegiumi hinnangul PS § 15 lõikes 1 sätestatud põhiõigust.

1. PS § 24 lõike 2 järgi on igaühel õigus olla oma kohtuasja arutamise juures. Normid, millega õiguslikult või faktiliselt raskendatakse isiku võimalust olla oma kohtuasja arutamise juures, riivavad seda põhiõigust. Olles saavutanud oma subjektiivsete õiguste kaitseks halduskohtumenetluse käivitamise, eeldab kohtuasja edasine ajamine kaebaja võimalust võtta osa asja kohtulikust arutamisest. Olukord, kus isik peab oma kohtuasja arutamise juures olemiseks sõitma kaugemale kui lähimasse kohtumajja, raskendab seda võimalust. Järelikult on tegu PS § 24 lõikes 2 sätestatud põhiõiguse riivega.
2. PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõiguse riivega saab tegu olla üksnes siis, kui ebavõrdselt koheldakse sarnases olukorras olevaid isikuid (Riigikohtu üldkogu
3. juuni
4. a otsus asjas nr 34-1-2-05, punkt 40).

§ 8

lõige 6 sätestab: „Kui vastustaja on Maksu- ja Tolliamet, esitatakse kaebus kaebaja elu- või asukoha järgi." Eeltoodust järeldub, et kehtivas halduskohtumenetlusõiguses ei ole kõigi haldusasjade kohtualluvuse määramisel lähtutud üksnes vastustaja asukohajärgsuse põhimõttest. MTA põhimääruse § 4 järgi asub MTA õiguslikus mõttes samuti ainult Tallinnas nagu SKA-gi. Mõlemal asutusel on sarnane struktuur, mille kohaselt paiknevad asutuse spetsialiseerunud üksused üle Eesti ning isikute suhtes ei tehta otsuseid lähtuvalt nende elu- ega asukohast. Selles osas on MTA ja SKA vastu kaebuse esitajad sarnases olukorras. Nende olukord on erinev halduskohtumenetlusliku kohtualluvuse reeglistiku mõttes, kuivõrd MTA vastu halduskohtusse kaebuse esitajad saavad seda teha oma elu- või asukoha järgi, samas kui SKA vastu kaebuse esitajad peavad pöörduma üksnes Tallinna Halduskohtusse. Järelikult koheldakse SKA vastu kaebuse esitajaid oma kohtukaebeõiguse teostamisel ebasoodsamalt kui MTA vastu kaebuse esitajaid. Seega riivab

§ 7

lõikes 1 sisalduv kohtualluvuse regulatsioon ühtlasi PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigust.

1. Edasi leiab kolleegium eelloetletud riivete legitiimse eesmärgi. PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigus on piiratav igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel ehk tegu on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigusega (Riigikohtu üldkogu
2. juuni
3. a otsus asjas nr 3-4-1-1210, p 31). PS § 15 lõikes 1 sisaldub ilma seadusereservatsioonita põhiõigus, mille piiramise õigustusena saab arvestada üksnes teisi põhiõigusi või põhiseaduslikke väärtusi (vt nt Riigikohtu üldkogu
4. mai
5. a otsus asjas nr 3-1-1-88-07, p 43). Ka PS § 24 lõikes 2 ette nähtud põhiõigus olla oma kohtuasja arutamise juures on seadusereservatsioonita põhiõigus.
6. Põhiseadusest tulenevalt on kohtualluvuse määramine seadusandja ülesanne. Kui PS §-s 15 sätestatakse üldine kohtusse pöördumise põhiõigus, siis PS § 24 lõige 1 näeb ette igaühe põhiõiguse seadusega määratud kohtualluvusele. Viimane peab kindlustama kohtuasjade jaotamise kohtute vahel ette kindlaks määratud objektiivsete kriteeriumite alusel, hoides seeläbi ära asjade kohtutevahelist meelevaldset jagamist. Vältides kohtuasjade ad hoc jagamist kohtute vahel, peab PS § 24 lõikes 1 nimetatud põhiõigus seadusega määratud kohtualluvusele kindlustama õigusemõistmise sõltumatuse. Eelöeldu tõttu peab kohtualluvuse regulatsioon menetlusseadustikes muu hulgas garanteerima, et asja arutava kohtu kindlaksmääramine ei oleks kantud soovist saada konkreetne kohtulahend. Kohtualluvuse määramine seaduslikul teel peab justiitshaldustasandil tagama kohtu suurust arvestava kohtunikevahelise tööjaotuse ja seeläbi kohtusüsteemi tõhusa toimimise ning teiselt poolt isikute optimaalse juurdepääsu õigusemõistmisele.
7. Järgmiseks käsitleb kolleegium küsimust, mis eesmärgil määratakse halduskohtumenetluses kohtualluvus üldjuhul lähtuvalt vastustaja asukohast. Objektiivseks kriteeriumiks, millele kohtualluvuse määramisel tugineda, on kas kaebaja või vastustaja asu- või elukoht. Vastustaja asukohast juhindumine võimaldab paremini plaanida kohtute töökoormust ning lõppastmes tagada tõhusalt toimiv ja ökonoomne kohtusüsteem. Isikutel on võimalik oma elu- või asukohta muuta lihtsalt, samas vastustaja puhul nõuab asukoha muutmine struktuurilisi ümberkorraldusi, mis annab seadusandjale võimaluse ka kohtusüsteemis vajalikke muutusi teha, näiteks luua erandlik kohtualluvuse regulatsioon, nagu MTA puhul. Vastustaja asukoha järgi kohtualluvuse määramine väldib ka ebaselgust, mis võiks tekkida kaebajast lähtuva kohtualluvuse puhul, kui üht haldusakti või -toimingut vaidlustaks mitu isikut, kelle elu- või asukoht asub erinevate halduskohtute tööpiirkonnas. Lisaks osalevad haldusorganid oma asjade kohtumenetluses sageli, isikud aga esitavad kaebuse halduskohtusse konkreetse haldusorgani vastu üldjuhul harva. Järelikult vähendab vastustajajärgne kohtualluvus haldusorganite kohtumenetluses osalemise ja esindamise kulutusi.
8. Lisaks loob kohtualluvuse regulatsioon, mis suunab selles piirkonnas asuva haldusorgani vastu esitatavate kaebuste lahendamiseks pöörduma sama piirkonna halduskohtu poole, sellesse kohtusse eelduslikult niisuguste asjade läbivaatamise parema sisulise pädevuse, kuna kohtunikud spetsialiseeruvad nendele. Viimane omakorda kindlustab tõenäoliselt ka ühtsema kohtupraktika. Spetsialiseerumine mingit tüüpi kohtuasjadele võimaldab asju ökonoomsemalt menetleda. Kohtusüsteemi efektiivne toimimine on väärtus, mille tõttu võib piirata seadusereservatsioonita põhiõigusi. Põhiseaduse preambuli järgi rajaneb Eesti riik muuhulgas õiglusel ja selle tagamiseks on oluline kohtusüsteemi efektiivne toimimine (Riigikohtu üldkogu
9. märtsi
10. a otsus asjas nr 3-13-10-02, p 28). PS § 14 paneb riigile kohustuse tagada põhiõigusi ja vabadusi. Need tagatakse muuhulgas tõhusalt toimiva ja ökonoomse kohtusüsteemi abil. Seega on kohtumenetluse ökonoomia PS § 12 lõike 1, § 15 lõike 1 ja § 24 lõike 2 riivete legitiimseks eesmärgiks.
11. Järgnevalt kontrollib kolleegium riivete proportsionaalsust legitiimse eesmärgi suhtes. Kolleegium leiab, et kuigi kohtualluvuse määramisel ja kohtute paiknemise üle otsustamisel on seadusandjal lai otsustusruum (vt lähemalt allpool p 53), ei tähenda see, nagu võiks seadusandja selles vallas toimida meelevaldselt. Nii kohtute asukohtade määramine kui ka kohtualluvuse reguleerimine peab olema proportsionaalne seeläbi riivatavate põhiõiguste suhtes. Kolleegium ei kahtle, et

§ 7

lõikest 1 tulenev vastustaja asukohapõhisest kohtualluvuse regulatsioonist tulenev riive on seatud eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik. Abinõu mõõdukuse hindamisel tuleb praeguses asjas lisaks seadusandja laia otsustusruumi arvestamisele kaaluda ühelt poolt põhiõiguste riive intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust.

1. Esmalt vaeb kolleegium PS § 15 lõikes 1 ja § 24 lõikes 2 vastavalt sätestatud kohtusse pöördumise ja enda kohtuasja arutamise juures olemise põhiõiguste riivete intensiivsust.
2. PS § 15 lõike 1 mõttes kohtusse pöördumist ei saa halduskohtumenetluses sisustada üksnes üldnormi

§ 7

lõike 1 järgi.

§ 40

lõike 1 punkti 1 alusel esitatakse kaebus halduskohtule kirjalikult posti teel või toimetades selle isiklikult või teise isiku vahendusel kohtusse. Sama paragrahvi lõike 2 alusel võib kirjaliku kaebuse toimetada ka ükskõik millisesse Eesti haldusvõi maakohtu kohtumajja, kust see edastatakse alluvusjärgsele kohtule. Osutatud sätetest järeldub, et kuigi kaebused SKA tegevuse peale alluvad üle riigi Tallinna Halduskohtule, ei tulene sellest kohtusse pöördujale kohustust toimetada kaebus tingimata pealinna. Tähelepanuta ei tohi jätta sedagi, et

§ 40lõike 1 punkti 2 alusel võib kaebuse halduskohtule esitada elektrooniliselt.

Elektrooniliste vahendite kasutamine ja digiallkirjastamine ID-kaardi või mobiil-ID abil on Eestis küllaltki levinud. Nii saab isik kaebuse halduskohtule esitada hõlpsalt kodu lähedal või koguni kodust lahkumata sõltumata sellest, millisele halduskohtule konkreetne vaidlus allub. Seega ei olene kohtuasja algatamine halduskohtus eriliselt sellest, kui kaugel asub kohus kaebajast. Eeltoodust nähtub, et

§ 7

lõike 1 nõue esitada kaebus halduskohtule vastustaja asukoha järgi riivab kohtusse pöördumise õigust väheintensiivselt, kuna avalik-õiguslikust suhtest võrsuvat vaidlust puudutava kaebuse vastuvõtmiseks on pädev Eesti kohtuvõrk tervikuna, samuti saab kaebust Tallinna Halduskohtule alluvates vaidlustes esitada posti teel või elektrooniliselt. 46. PS § 24 lõikes 2 sätestatud põhiõiguse riive intensiivsust hinnates tuleb esmalt tähele panna, et

§ 131

lõike 1 alusel võib kohus asja läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui kohtu hinnangul on asja lahendamiseks olulised asjaolud võimalik välja selgitada kohtuistungit korraldamata ning kõik pooled ja kolmandad isikud on nõustunud asja arutamisega kirjalikus menetluses või kui menetlusosalistel puudub ilmselgelt põhjus kohtuistungi korraldamist nõuda, arvestades kaalul olevaid õigushüvesid ja vaidluse iseloomu, sealhulgas kui menetlusosaliste vahel on vaidluse all üksnes õigusküsimused. Praeguses asjas on SKA menetlusosalisena andnud arvamuse, millest nähtuvalt lahendati

1. aastal kõigist selle haldusorgani vastu esitatud kaebustest 70% kirjalikus menetluses (43 asja 61-st). Seejuures kasutati kirjalikku menetlust ka paljudes juriidilise fakti tuvastamise asjades tunnistajate ülekuulamisel, kusjuures tunnistaja ja kaebaja elukoht ei pruukinud olla samas Eesti piirkonnas. Seega lahendatakse SKA halduskohtumenetluse vaidlused ülekaalukalt kirjalikus menetluses ja kaebajad ei pea kohtusse tingimata ilmuma.
2. Isegi asja arutamise korral kohtuistungil ei tähenda see menetlusosaliste kohustust ilmuda asja arutavasse halduskohtusse. Nimelt lubab

§ 129

lõike 2 teine lause menetlusosaliste huvides pidada istungit ka mujal kui kohtumajas. Seega on menetlusosalisel põhjendatud vajaduse korral võimalik taotleda väljasõiduistungi korraldamist neile lähimas kohtumajas.

§ 129lõige 3 viitab muuhulgas Ts

MS § 350 kohaldamise võimalikkusele halduskohtumenetluses. TsMS § 350 lõike 1 järgi võib kohus korraldada istungi menetluskonverentsina selliselt, et menetlusosalisel või tema esindajal või nõustajal on võimalik viibida istungi ajal muus kohas ja teha sealt reaalajas menetlustoiminguid, ning lõike 2 alusel võib samal viisil üle kuulata ka eemalviibiva tunnistaja ja eksperdi, samuti saab neile esitada sel viisil küsimusi. Seetõttu ei pea menetlusosaline ka sel juhul, kui kohus jätab väljasõiduistungi korraldamise taotluse rahuldamata, võtma ette sõitu kohtu asukohta, vaid saab kohtuga suhelda infotehnoloogilisi vahendeid kasutades. Menetluskonverentsi pidamist võimaldavad süsteemid on olemas kõigis asulates, kus asuvad kohtumajad (halduskohtutest pole sellist süsteemi vaid Tallinna Halduskohtu Pärnu kohtumajas Rüütli tänaval, kuid saab kasutada menetluskonverentsi süsteemi Pärnu Maakohtu kohtumajas Kuninga tänaval). Need tagavad piisavalt mugava osavõtu kohtuistungist ka isikule, kes pole sellise süsteemi kasutamisega harjunud. 48. Õigus olla oma kohtuasja arutamise juures hõlmab ka õigust olla kursis asja materjalidega, seega õigust toimikuga tutvuda.

§ 88

lõige 6 sätestab, et menetlusosalisele tagatakse toimikuga tutvumise võimalus üldjuhul selles kohtumajas, mille teeninduspiirkonda jääb koht, millest lähtudes määratakse kohtualluvus; menetlusosaliste huve arvestades võib kohus võimaldada toimikuga tutvuda ka mujal. Seega juhul, kui isikul on raskendatud asja menetlevasse kohtumajja kohaletulek ja ta ei saa ka elektrooniliste vahendite kaudu toimikuga tutvuda, on tal võimalik toimikuga tutvuda endale lähimas kohtumajas. Muu suhtlus kohtuga (nt selgitamiskohustuse täitmine, lisadokumentide esitamine) toimub tavaliselt kirjalikult posti teel või elektrooniliselt ega eelda kohtumaja külastamist. 49. Kui vaatamata eelnimetatud võimalustele on kaebaja vahetu kohalolek asja arutamiseks seda menetlevas kohtus siiski vältimatult vajalik, on tal võimalik nõuda sellega kaasnenud kulutuste hüvitamist.

§ 108

lõige 1 sätestab üldpõhimõtte, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Seejuures on menetluskuludeks ka menetlusosalise sõidu-, posti-, side- ja majutuse kulud, mis on kantud menetluse tõttu, samuti menetlusosaliste saamata jäänud töötasu või muu püsiv sissetulek (

§ 103lõike 1 punktid 2–3).

Seega hüvitatakse isikule tema kaebuse rahuldamise korral kaugemal kohtus käimisega kaasnenud kulud ja sissetuleku kaotus. 50. Lõpuks tuleb märkida, et Eesti vahemaid ja teedevõrku arvestades jõuab Tallinna kohtumajja ka Eesti mandriosa kaugeimast punktist eelduslikult kolme-neljatunnise sõiduajaga ning ühistranspordiühendus pealinnaga on hea. Kohus saab istungi algusaja määramisel arvestada menetlusosaliste põhjendatud taotlustega, mis on tingitud vajadusest jõuda kohtuistungile mujalt kui Tallinnast. Eeltoodut arvestades ei riiva

§ 7

lõikes 1 sätestatud kohtualluvuse eeskirjad intensiivselt ka õigust olla oma kohtuasja arutamise juures. 51. Edasi kaalub kolleegium PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõiguse riive intensiivsust. Nagu ülal käesoleva kohtuotsuse punktis 38 märgitud, koheldakse SKA vastu halduskohtusse kaebuse esitajaid

§ 8

lõikes 6 ettenähtud erandliku kohtualluvuse reegli tõttu ebasoodsamalt kui MTA vastu kaebuse esitajaid. Arvestades otsuse p-des 44–50 kirjeldatut, ei ole SKA asjades erandliku kohtualluvuse kehtestamata jätmine eriti intensiivse mõjuga, sest kaebajal on võimalus kohtuasja allumisel teise piirkonna kohtule osaleda kohtumenetluses võrdväärselt nende isikutega, kes saavad esitada kaebuse halduskohtule oma elu- või asukoha järgi.

1. Järgmiseks käsitleb kolleegium legitiimse eesmärgi – kohtumenetluse ökonoomia – kaalukust. Kohtumenetluse ökonoomia seostub riigi raha tõhusa kasutusega. Riik peab kulutama otstarbekalt, et rahastada kõiki avalikke ülesandeid mõistlikul määral (vrd Riigikohtu üldkogu
2. juuni
3. a otsus asjas nr 3-4-1-1-14, p 112). Sellest tulenevalt on legitiimne eesmärk tagada kohtumenetluse ökonoomia kaalukas.
4. Kohtualluvuse määramisel on seadusandjal lai otsustusruum. Kohtualluvus on tihedalt seotud kohtute paiknemise ja tööjaotuse küsimustega, mille lahendamine on suuresti seadusandja õiguspoliitiline otsustus. Kohtute paiknemine ja omavaheline tööjaotus on omakorda seotud kohtusüsteemi rahastamise ja riigieelarvega. Riigikohus on varem asunud seisukohale, et põhiseaduse preambulist ja PS §-st 14 tuleneva põhiõiguste ja -vabaduste kaitse tagamise kohustuse täitmiseks peab Eesti kindlustama jätkusuutliku eelarvepoliitika (vt üldkogu
5. juuli
6. a otsus asjas nr 3-41-6-12, p 199). Samuti on Riigikohus leidnud, et põhiseaduslikkuse järelevalve kohus peab vältima olukorda, kus eelarvepoliitika kujundamine läheb suures osas kohtu kätte (põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
7. jaanuari
8. a otsus asjas nr 3-4-1-7-03, p 16).
9. Kolleegium hindab järgmiseks PS § 12 lõikes 1, § 15 lõikes 1 ja § 24 lõikes 2 sätestatud põhiõiguste riivete õigustatust. SKA vastu kaebuse esitajate ebasoodsamat kohtlemist kohtusse pöördumisel ja oma kohtuasja arutamise juures olemisel võrreldes MTA vastu kaebuse esitajatega saab põhjendada kõigepealt ajalise erinevusega, mil

§ 8

lõikes 6 sätestatud MTA-d puudutav erandlik kohtualluvuse reegel kehtestati ja mil SKA struktuuri uuendusest tulenevalt kohtualluvuse muutus tekkis.

1. Kuigi õiguslikud võimalused olla distantsilt oma kohtuasja juures olid samad nii
2. kui ka
3. aasta lõpus, tuleb arvestada ka tehnoloogia tegelikku levikut. Infotehnoloogiliste vahendite kasutamine on viimastel aastatel hüppeliselt suurenenud, seda ka ametlikus asjaajamises (digitaalse ID kasutamise info kättesaadav veebis www.id.ee).
4. Kolleegium möönab, et praeguses olukorras ei saa MTA ja SKA vastu kaebajate erinevat kohtlemist kohtusse pöördumisel ja oma kohtuasja arutamise juures olemisel siiski õigustada ainuüksi tehnoloogiliste võimaluste ning elanikkonna digitaalpädevuse kasvuga, kuna need tingimused kehtivad nüüdsel ajal mõlema grupi suhtes ühtmoodi. Täiendavalt tuleb aga arvestada neid põhjendusi, mida seadusandja võis – eriti tema laia kaalutlusruumi arvestades – silmas pidada MTA vastu esitatavate kaebuste kohtualluvuse suhtes erandi tegemisel

-i üldregulatsioonist.

1. Halduskohtutes menetletavate MTA ja SKA asjade arv erineb umbes 10 korda. MTA asju menetleti halduskohtutes
2. aastal 442 korral, neist 322 Tallinna ning 120 Tartu Halduskohtus. SKA oli
3. aastal vastustajaks vaid 61 haldusasjas. Kolleegium peab mõistlikuks, et seadusandja otsustas MTA suhtes erandit kehtestades sisuliselt vältida töökoormuse olulist kasvu Tallinna Halduskohtus ja samasugust vähenemist Tartu Halduskohtus. Töökoormuse oluline muutus tingiks kohtute struktuuri muutmist, mis on aeganõudev ülesanne ega pruugi olla kooskõlas kohtusüsteemi kui terviku tõhusa toimimise eesmärgiga. Seega ei tähenda erandi kehtestamine ühel juhul, et seadusandja peaks mis tahes muu asutuse reformile reageerima täiendava kohtualluvuse erandi ettenägemisega.
4. Nii üldreegli kehtestamisel kui ka erandite ettenägemisel on seadusandja õigustatud arvesse võtma erinevaid aspekte – lisaks kohtute kaugusele menetlusosalistest kohtute töö tõhusust lähtuvalt kohtute suurusest, elanike arvu kohtu piirkonnas, õigusabi kättesaadavust kohtu lähedal, kohtunike värbamise võimalusi ja muid asjakohaseid kaalutlusi.
5. Ka rahvusvahelisest õigusest ei tulene nõuet, et riik peaks tagama isikule asja arutamise võimalikult kodu lähedal asuvas kohtus. Samuti ei anna sellist soovitust rahvusvahelised organisatsioonid. European Commission for the Efficiency of Justice on oma soovituslikus juhendis (Guidelines on the Creation of Judicial Maps to Support Access to Justice within a Quality Judicial System, CEPEJ