RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-38-16 Otsuse kuupäev 13. september 2016 Kohtukoosseis Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Jüri Põld Kohtuas

) § 10 lg-st

1. Juhinduda ei tulnud riigihangete seadusest; 2) korra p 5.3 kohaselt pidi pakkumus olema silmanähtavalt põhjendamatult madala maksumusega. Kohustus oli hinnata üksnes reisitasu ühe reisi kohta, mitte üksikuid komponente. Lääne Maavalitsusel oli avar kaalutlusruum otsustamaks kellega ja millistel tingimustel leping sõlmida; 3) isegi kui juhinduda riigihangete seadusest, oli Lääne Maavalitsuse tegevus õiguspärane. Komisjoni protokollist nähtuvad hinnapakkumuste erisused ja täpsustavad küsimused. Kulukomponentide kohta on sisuline hinnang antud. Isegi kui tehti kaalumisviga, ei ole see oluline; 4) laevapersonali kulu on komisjon analüüsinud komisjoni protokolli lisas ja selgitustes, samuti on arvesse võetud eelneva aasta statistikat. Tegelikku ristsubsideerimist on võimalik kontrollida tegelike kulude järgi auditi alusel. Avaliku sektori ja erasektori tööjõukulud ei ole võrreldavad. Tellija ei saa ette kirjutada, millistel tingimustel ja palgamääradega vedaja oma töötajatega lepinguid sõlmib; 5) plaanilise hoolduse ja jooksva remondi kulude kohta ei ole kolmas isik väitnud, et ta teostaks töid enda valitud soodsaima teenusepakkuja juures. Uue ja kasutatud laeva võrdlemine on asjakohane. Üle 40 aasta ekspluatatsioonis olnud laeva kulu on suurem kui vastvalminud laeval. Komisjon ei ole kuluarvestust hinnates eeldanud, et kolmas isik teeb kõik hooldustööd ise. Võimalike avariiremontide kulud on kaetud tehasegarantiiga. Ülevaatuse kulu võib olla sõltuvalt ettevõttest erinev. Laeva meeskonnal on võimalik teha ka muid hooldustöid lisaks liftihooldusele; 6) kohtud on jätnud analüüsimata kolmanda isiku väited.
2. AS Kihnu Veeteed on vastuses seisukohal, et kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Vastuse põhjendused on järgmised: 1) Lääne Maavalitsus on jätnud täitmata üldise kontrollikohustuse; 2) kolmanda isiku tööjõukulu on nii laevapersonali ettevalmistuskulude kui ka muude kulude osas põhjendamatult madal, mh seetõttu, et hinna hulka pole arvestatud liini käivitamisele eelnevaid kulusid; 3) plaanilise hoolduse ja remondi kulud on ebarealistlikult madalad; 4) kindlustuskulude erinevus pole põhjendatav; 5) täpsete menetlusreeglite puudumine ei anna Lääne Maavalitsusele absoluutset otsustusõigust; 6) küsimuste esitamine ei asenda pakkumuste sisulist analüüsi; 7) kuigi vastustaja sõlmis
3. aprillil 2016 riigihanke tulemusena kaebajaga alalise parvlaevaliini lepingu, ei muuda see praegust kohtuasja ainetuks.
4. Väinamere Liinid OÜ toetab vastuses Lääne Maavalitsuse kassatsioonkaebust. Määrav on koondhinnang hinnapakkumusele ja pakkuja võime esitatud hinnaga teenust osutada, mitte aga üksikute kulukomponentide kontrollimine. Kaebaja pakutud hind on põhjendamatult kõrge.
5. AS Kihnu Veeteed palub vastukassatsioonkaebuses tühistada haldus- ja ringkonnakohtu otsused osas, milles kohtud jätsid vaidlustatud lepingu tühisuse tuvastamata. Vaidlusalune leping on TsÜS § 87 alusel tühine.
6. Väinamere Liinid OÜ palub jätta vastukassatsioonkaebus rahuldamata. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
7. Kolleegium kontrollib esmalt, kas seaduse järgi on kaebajal õigus nõuda väidetavalt ebaharilikult madala maksumusega pakkumuse esitanud pakkuja kõrvaldamist (I), ning seejärel, kas vastustaja kehtestatud otselepingu sõlmimise kord annab kaebajale sellise õiguse (II). I
8. Kuni
9. septembrini 2015 kehtinud

§ 10

nägi ette kolm erinevat menetlust avaliku teenindamise lepingu sõlmimiseks.

§ 10

lg 1 sätestas, et üldjuhul sõlmiti avaliku teenindamise leping avaliku konkursi tulemusel, v.a juhul, kui avaliku teenindamise lepingu alusel vedajale eeldatavalt makstav tasu ületas RHS § 15 lg-s 1 sätestatud piirmäära. Niisugusel juhul tuli korraldada riigihange riigihangete seaduses sätestatud korras.

§ 10

lg 11 nägi ette, et veo tellija võis vedajale panna sõitjateveoteenuse osutamiseks mh Eesti Vabariigi territoriaalvetes avaliku teenindamise kohustuse avaliku teenindamise otselepingu alusel. 20. RHS § 1 kohaselt on riigihangete seaduse eesmärk tagada hankija rahaliste vahendite läbipaistev, otstarbekas ja säästlik kasutamine, isikute võrdne kohtlemine ning olemasolevate konkurentsitingimuste efektiivne ärakasutamine riigihankel. Hankelepingu sõlmimine riigihangete seaduse alusel loob potentsiaalsetele pakkujatele võimaluse esitada enda pakkumus läbipaistvas ja kontrollitavas menetluses, milles pakkujal on õigus võrdselt konkureerida teiste pakkujatega. 21.

§ 10

lg 11 alusel saab avaliku teenindamise otselepingu konkreetse isikuga sõlmida ilma avalikku konkurssi ja riigihanget korraldamata, kui selleks on täidetud õigusnormis sätestatud eeldused. Avaliku teenindamise otseleping sõlmitakse konkreetse isikuga. Otselepingu regulatsiooni eesmärgiks on lubada avaliku teenindamise leping sõlmida erandina ilma võrdse kohtlemise ja konkurentsi kaitse kaalutlusele tähelepanu pööramata. Avaliku teenindamise otselepingu sõlmimine ei pea toimuma konkursi ega muu läbipaistva menetluse tulemusena.

§ 10

lg 11 kaitseb teisi turul osalejaid ja potentsiaalseid pakkujaid eelkõige ulatuses, milles see keelab teenuse tellijal konkreetse isikuga avaliku teenindamise otselepingu sõlmimise ning kohustab kas läbi viima avalikku konkurssi või riigihanget (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi

1. märtsi
2. a otsus asjas nr 3-3-1-2-14, p 22 jj;
3. oktoobri
4. a otsus asjas nr 3-3-1-66-10, p 16 jj). Kolleegium märgib, et kaebaja vaidlustas haldusasjas nr 3-15-1883 vaidlusalust otsust ja lepingut argumendiga, et otselepingu sõlmimine ei olnud lubatav, kuna vastustajal tuli korraldada riigihange riigihangete seaduses sätestatud korras. Tallinna Halduskohus jättis
5. mai
6. a otsusega kaebuse rahuldamata. Otsus on jõustunud. Seepärast ei anna kolleegium praeguses asjas hinnangut otselepingu põhimõttelisele lubatavusele. Selles asjas on oluline, et

§ 10

lg 11 ei anna teistele võimalikele pakkujatele õigust nõuda, et veo tellija küsiks otselepingu sõlmimise menetluses tulevaselt vedajalt selgitusi pakkumuse maksumuse kohta, ega ka seda, millise hinnaga tuleb pakkumus esitada. II

1. Lääne Maavalitsus otsustas
2. mai
3. a korraldusega kehtestada avaliku teenindamise otselepingu sõlmimise korra ja viia selle alusel läbi otselepingu sõlmimise menetluse. Kord sätestab avaliku teenindamise otselepingu sõlmimise protseduurireeglid, mille eesmärgiks on tagada otselepingu sõlmimiseks vajalike toimingute teostamine kooskõlas õigusaktidega ja määratleda teostatavate toimingute järjestus (korra punkt 1.1). Veo tellija on ise otselepingu sõlmimise üldpõhimõttena määratlenud riigi rahaliste vahendite säästliku ja otstarbeka kasutamise, sh minimeerides võimalike veoteenuse osutajate diskrimineerimist (korra punkt 2.1). Tellija pidas võimalikuks läbi rääkida üksnes teenuse maksumuse ja vormistuse üle, ülejäänud tingimuste üle läbi rääkimisi ei toimunud (korra punkt 3.2). Otseleping tuli sõlmida madalaima pakkumuse esitanud isikuga (korra p-d 4.3 ja 5.7). Kui esitatud hinnapakkumine annab aluse eeldada, et sellise hinnaga pole ilmselt võimalik veoteenust osutada, ja seda kahtlust ei ole kõrvaldatud, jäetakse isikuga otseleping sõlmimata (korra p 5.3).
4. Kolleegiumi hinnangul tuleb selles asjas vastata küsimusele, kas kord kaitseb kaebaja õigusi ulatuslikumalt, kui teeb seda

§ 10

lg 11, sh, kas korra punktid 5.3 ja 5.6, mille rikkumist kaebaja sisuliselt väidab, on kaebaja huve kaitsma loodud sätted või on tegemist pelgalt avalikku huvi kaitsvate reeglitega. Kui kaebaja huvide kaitse ei ole sätte eesmärk, ei tule sellest kaebajale subjektiivset õigust ning selle normi alusel ei saa kaebust rahuldada.

1. Vastustaja tunnistas
2. juunil 2014 välja kuulutatud riigihanke menetluses vastavaks ja edukaks kolmanda isiku pakkumuse. VAKO tunnistas vaidlustatud otsused kehtetuks (VAKO otsus jõustus). Vastustaja hinnangul ei olnud võimalik
3. juunil 2014 välja kuulutatud riigihankega jätkata, mistõttu ta tunnistas selle kehtetuks, et uue riigihanke menetluse raames leida parvlaevaliinile vedaja. Praeguses vaidluses on vastustaja tahteks olnud tulenevalt eelnevast riigihanke menetluse vaidlusest tekkinud segaduse tõttu avalikke vahendeid võimalikul säästlikult kasutades tagada alates
4. juunist 2015 kuni Lääne Maavalitsuse korraldatud riigihanke tulemusel sõlmitava avaliku teenindamise lepingu alusel uue vedaja liinile tulekuni, kuid mitte kauemaks kui
5. maini 2016, parvlaevaliini toimimine (Lääne Maavalitsuse
6. mai
7. a korraldus, sh
8. mai
9. a hinnaettepaneku küsimine). Tegemist on vastustaja ajutise ja lühiajalise meetmega tagamaks avaliku teenuse kättesaadavus kuni uue vedaja leidmiseni. Kaebaja väidete kohaselt sõlmis vastustaja temaga riigihanke menetluse tulemusena
10. aprillil 2016 lepingu.
11. Korra punktis 5.3 märgitakse, et kui esitatud hinnapakkumisest lähtuvalt võib eeldada, et võimalik veoteenuse osutaja ei ole ilmselt võimeline hinnapakkumises esitatud tingimustel veoteenust osutama, seejuures ei ole kõnealust kahtlust lisaselgituste küsimisega kõrvaldatud, jäetakse võimaliku veoteenuse osutajaga otseleping sõlmimata. 25.
12. Korra punkt 5.3 reguleerib veo tellija ja võimaliku vedaja vahelist õigussuhet hinnapakkumuse esitamisel ning selles selgitakse võimalikule vedajale neid õiguslikke tagajärgi, kuidas veo tellija võimaliku pakkujaga käitub, kui tellijal on tekkinud hinnapakkumuse osas kahtlus, ja millised on otselepingu sõlmimise tagajärjed, kui võimalik pakkuja jätab kahtluse kõrvaldamata. Korra punkti 5.3 mõtteks on kaitsta eelkõige nii võimalikku vedajat otselepingu sõlmimise menetlusest meelevaldselt kõrvaldamise eest kui ka veo tellijat andmaks talle võimaluse jätta otseleping sõlmimata isikuga, kes ei ole võimeline märgitud hinnaga teenust osutama. Kaebaja ei saa otselepingu sõlmimisel kaitsta veo tellija huvi saada pakkumine hinnaga, mis ei tekitaks kahtlust võimaliku teenuse osutamises. Kaebaja õigusi ei riku see, kui kaebaja arvates küsib kolmas isik otselepingu sõlmimisel liiga väikest tasu. 25.
13. Korra punkti 5.3 kohta tehtud järeldust ei muuda kolleegiumi hinnangul ka korra p-s 2.1 märgitu, et otselepingu sõlmimise eesmärgiks on mh minimeerida võimalike veoteenuste osutajate diskrimineerimist. Otselepingu sõlmimine väidetavalt ebaharilikult madala hinnaga ei kujuta endast teiste võimalike veoteenuse osutajate diskrimineerimist. Võimalike alapakkumuste tõrjumine võib kaitsta pakkuja huve hankemenetluses ja avalikul konkursil. Nende menetluste põhituumaks on kohustus sõlmida leping parima pakkumuse teinud ettevõtjaga. Alapakkumine moonutaks hankemenetluses ja avalikul konkursil konkurentsi. Seevastu otselepingu puhul odavaima või majanduslikult soodsaima pakkujaga lepingu sõlmimise kohustust seadusest ei tulene. Otselepingu võib hankija sõlmida vabalt valitud ettevõtjaga, ilma et hankija peaks pöörduma teiste ettevõtjate poole. Olukord, kus tellija maksab vabalt valitud vedajale otselepingu alusel liiga väikest tasu, ei riiva konkurentide õigusi. See, et vastustaja püüdis vältida vedajate ebavõrdset kohtlemist ja võimaldas neil enne otselepingu sõlmimist teha pakkumised, ei toonud kaasa kohustust kontrollida pakutud hindade piisavust konkurentide huvides. Seega mõistab kolleegium korra p 5.3 selliselt, et see andis tellijale võimaluse jätta otseleping kahtlusi mittekõrvaldanud pakkujaga sõlmimata, mitte aga pakkujale nõudeõigust teiste pakkujate kõrvaldamise nõudmiseks. 25.
14. Eespool tehtud järeldust ei väära ka Riigikohtu halduskolleegiumi
15. detsembri
16. a otsuse nr 3-3-1-50-15 p-des 20-26 esitatud seisukoht. Nimetatud asjas oli vaidluse all küsimus, kuidas tuleb hankijal tegutseda, kui riigihankemenetluses väidab konkureeriv pakkuja, et edukaks tunnistatud pakkumus on põhjendamatult madal põhjusel, et talle on antud riigiabi. Praeguses asjas ei ole tegemist hankemenetluses tehtud pakkumusega.
17. Kuigi korra punkt 5.3 kaebajale subjektiivset õigust ei loo, märgib kolleegium, et kohtute etteheited selle sätte rikkumise kohta ei ole ka objektiiv-õiguslikult põhjendatud. Korra punkti 5.3 kohaldamise eelduseks oli veoteenuse osutaja ilmne võimetus hinnapakkumises esitatud tingimustel veoteenust osutada. VAKO ja kohtud ei ole tuvastanud, et kolmas isik ei ole ilmselgelt võimeline nendel tingimustel lepingut täitma. Kohtud asusid seevastu seisukohale, et maavalitsusel oleks pidanud tekkima kahtlus lepingu täitmise võimekuses, ning seetõttu heidavad kohtud maavalitsusele ette selle kahtluse kõrvaldamata jätmist. VAKO ja kohtute hinnangu kohaselt oleks maavanem pidanud kahtluste hajutamiseks tegema põhjalikud majandusanalüüsid mitmesuguste kulukomponentide kaupa. Kolleegium märgib, et seadus ei pane maavanemale kohustust kõrvaldada otselepingu sõlmimise otsustamise menetluses mistahes kahtlus, et pakkumus on väidetavalt ebaharilikult madala maksumusega. Korra punktist 5.3 nähtub tellija võimalus leping sõlmimata jätta, kui tema hinnangul pole pakkuja ilmselt võimeline lepingut täitma. Kahtlus ei ole võrdsustatav olukorraga, kus pakkuja ei ole tellija arvates ilmselt võimeline lepingut täitma.
18. Kui kohtutel tekkis kahtlus, et kolmas isik ei ole võimeline lepingut täitma, oleks nad pidanud seda asjaolu uurimispõhimõttest tulevalt kontrollima, mitte rahuldama kaebust pelgalt kahtluse tõttu.
19. Kolleegiumi hinnangul ei anna ka korra punkt 5.6 kaebajale õigust vaidlustada vastustaja tegevust otselepingu sõlmimisel. Korra punktis 5.6 on märgitud, et veo tellija peab teenuse osutajale hüvitise maksmisel järgima määruse nr 1370/2007 lisas toodud Euroopa Kohtu asjas C-280/00 märgitud põhimõtteid (nn Altmarki kriteeriume). Euroopa Kohus loetles Altmarki kaasuses tingimused, millal ei käsitata lepingu täitmise eest makstavat tasu riigiabina. Alla omahinna jääv lepingutasu ei kujuta endast riigiabi. Samuti ei ole kohtuasjas tuvastatud, et kolmanda isiku avalike teenuste ja muu tegevusvaldkonna vahel toimuks lubamatu ristsubsideerimine.
20. Eeltoodust tulenevalt on kolleegium seisukohal, et vastustaja poolt kaebuses tõstatud üksikute kulukomponentide kohta lisaks küsitud selgitustele uute selgituste küsimata jätmine ei riku kaebaja õigusi vaidlusaluse otselepingu sõlmimise menetluses. Seetõttu tuleb jätta kaebus vaidlustatud korralduse tühistamisnõude osas rahuldamata. Seega puudub alus ja vajadus analüüsida, kas vaidlustatud leping on seadusest tuleneva keeluga vastuolus ning on seetõttu tühine TsÜS § 87 tähenduses.
21. Kolleegium rahuldab kassatsioonkaebuse ja jätab vastukassatsioonkaebuse rahuldamata. Kolleegium tühistab halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused osas, millega kohtu vaidlustatud korralduse tühistasid. Kolleegium teeb uue otsuse ja jätab ka selles osas kaebuse rahuldamata.
22. Kuna kaebus jääb rahuldamata, kannab kaebaja menetluskulud (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg 1). Vastustaja ei ole esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente, mistõttu jäävad tema kulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1). Väinamere Liinid OÜ taotles esimese astme menetluskulude 1837 euro ja 50 sendi väljamõistmist. Halduskohtu hinnangul ei olnud kolmanda isiku menetluskulud põhjendatud, kuna ta ei esitanud kohtumenetluses ühtegi seisukohta ega menetlusdokumenti ning kinnitas kohtuistungil vaid vastustaja seisukohtadega nõustumist. Arvetelt nähtus, et kolmanda isiku esindaja õigusabi seisnes menetlusdokumentidega tutvumises ja nende esindatavale tutvustamises. Halduskohus pidas põhjendatud kuluks 1000 eurot. Väinamere Liinid OÜ taotles apellatsiooniastmes, et talle hüvitataks menetluskulud 2175 eurot. Õigusteenuse osutamiseks kulus 14 tundi ja 30 minutit, mis koosneb Lääne Maavalitsuse apellatsioonkaebuse ja vastuse, AS Kihnu Veeteed vastuse ja vastuapellatsioonkaebuse analüüsidest ning vastuste koostamisest, samuti kohtuistungil osalemisest. Väinamere Liinid OÜ ei ole kassatsiooniastme kohta menetluskulude nimekirja ja kuludokumente esitanud, mistõttu jäävad need kulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1). Seega on menetluskulu haldus- ja ringkonnakohtus 4012 eurot ja 50 senti. Kolleegium peab põhjendatud menetluskuluks 3000 eurot, mis tuleb kaebajalt kolmanda isiku kasuks välja mõista (HKMS § 108 lg 1, § 108 lg 8, § 109 lg 6). AS Kihnu Veeteed tasutud kautsjon tuleb arvata riigituludesse (HKMS § 107 lg 4). Ivo PIlving, Viive Ligi, Jüri Põld