RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine KOHTUMÄÄRUS 3-3-1-48-16 27.

§ 113

kohaldub üksnes riiklikele maksudele ning kohalike maksude kehtestamist reguleerib PS § 157 lg 2, kusjuures maksu kehtestamisel kohaliku omavalitsuse volikogu õigus​aktiga ei saa maksuõigussuhte elemendid olla kindlaks määratud seaduses. Kohaliku oma​valitsuse volikogu pädevus ei saa piirduda üksnes otsusega, kas maks kehtestada või mitte, sest see piiraks ebaproportsionaalselt PS §-s 154 sätestatud enesekorraldusõigust. Maksuobjekt on aga reklaami​maksu puhul määratletud reklaamiseaduse (RekS) §-s

1. Ka maksumäära kehtestamisel pole kohaliku omavalitsuse volikogu diskretsioon piiramatu, kuna igal juhul peab arvestama võrdse kohtlemise, proportsionaalsuse, õiguskindluse ja sotsiaalriigi põhimõtetega ning austada tuleb eraelu puutumatust ja ettevõtlusvabadust. Kaebajad ei ole väitnud, et Pärnu linna reklaamimaks oleks ebaproportsionaalne. Kuna kohus ei tee abstraktset normikontrolli, ei ole asjakohased väited selle kohta, kuidas on reklaamimaks reguleeritud mõnes teises vallas või linnas.
2. Kaebajad esitasid Tallinna Halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palusid Tallinna Halduskohtu
3. mai
4. a otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada.
5. Tallinna Ringkonnakohus jättis
6. märtsi
7. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohtu hinnangul on PS § 113 eesmärki – kehtestada maksu​õigussuhte kõik elemendid seaduses – kohaliku maksu puhul võimatu saavutada. Kohaliku omavalitsuse kehtestatava maksu puhul on võimalik reguleerida vaid sellise maksu kehtestamise aluseid. PS § 113 ja § 157 lõike 2 eesmärgiks ei saa pidada olukorda, kus seadusega on kohaliku maksu tasumise alused ammendavalt ette nähtud ning kohaliku omavalitsuse volikogu valida on üksnes see, kas konkreetses kohalikus omavalitsuses tuleb sellist maksu tasuda. Maksukohustust saab ühtviisi selgelt sätestada nii seaduse kui ka määruse vormis kehtestatud õigustloova aktiga. Ühtlasi leidis ringkonnakohus, et kuna KoMS § 10 lg 1 võimaldab maksustada lisaks reklaamile ka kuulutusi, ei pea kohalik omavalitsus maksuobjekti osas juhinduma üksnes reklaamiseadusest, ent maksuobjekt on sellest hoolimata piisavalt selgelt mõistetav. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8. JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste Eesti AS ja Selver AS paluvad kassatsioonkaebuses haldus- ja ringkonnakohtu otsused tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kassaatorite seisukohad on järgmised. 7.
9. Kohalik maks on avalik-õiguslik rahaline kohustus, millele laieneb PS §
10. Riigikohtu üldkogu on asjas nr 3-4-1-10-00 selgitanud,

§ 113

kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse. PS § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga. Järelikult laieneb seaduse​reservatsiooni nõue kõikidele avalik-õiguslikele rahalistele kohustustele. Meelevaldne on ringkonna​kohtu seisukoht, et maksukohustust saab ühtviisi selgelt sätestada nii seaduse kui määruse vormis kehtestatud õigustloova aktiga. 7.

1. Kohaliku maksu puhul ei saa seadusliku aluse nõue olla täidetud ainult kohalike maksude seaduses maksu nimetamisega. Põhiõiguste kandja õiguste seisukohalt on vajalik, et seaduses oleksid kindlaks määratud kõik maksuõigussuhte olulised komponendid. Riigikohus leidis hiljutises lahendis asjas nr 3-4-1-34-14 jäätmeseadusega kohalikule omavalitsusele delegeeritud avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamise kohta, et see on põhiseadusega kooskõlas juhul, kui kõik avalikõigusliku rahalise kohustuse elemendid on PS §-st 113 tulenevalt kindlaks määratud seaduses ning üksikute elementide osas ei ole lubatud otsustusõiguse delegeerimine täitevvõimule. Seega on kohalike maksude kehtestamisel eriliseks seadusereservatsiooniks PS § 113, mitte § 157 lg
2. Lahendus, kus PS § 113 kohaldataks kohalikele avalik-õiguslikele rahalistele kohustustele valikuliselt, ei ole loogiline. 7.
3. Ekslik on ringkonnakohtu järeldus,

§ 113

kohaldamine kohalikele maksudele piiraks ebaproportsionaalselt kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. Enesekorraldusõiguse põhisisuks on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimustes. Kohaliku elu küsimused on aga need, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole põhi​seadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi. Põhiseadusest tuleneva seadusliku aluse kehtestamise nõue ei ole kohaliku elu küsimus, vaid riigielu küsimus. Nõue, et omandiõiguse piiranguid võib seada üksnes formaalse seadusega või seaduses sisalduva ja nõuetele vastava volitusnormi alusel, on suunatud sellele, et omandiõiguse piirangute seadmisel arvestataks kogu riigi territooriumil ühesuguste kriteeriumitega. Kui omandiõiguse kaitse oleks riigi erinevates piirkondades ebaühtlaselt tagatud, oleks see võrdse kohtlemise ja ühetaolisuse põhimõttega vastu​olus. Maksuõigussuhte oluliste elementide seaduses sätestamine ei kitsendaks võimalusi kohaliku elu küsimusi otsustada, sest kohalikul võimul jääb õigus otsustada, kas maksu kehtestada. Põhiõiguste piiramise aluse kehtestamine ei ole kohaliku elu küsimus. 8. Pärnu Linnavalitsus palub vastuses kassatsioonkaebusele jätta see rahuldamata. Kohalike maksude seaduses sätestatud reklaamimaksu regulatsioon on põhiseadusega kooskõlas. PS § 113 kaitse​alas on tõepoolest lisaks riiklikele maksudele ka muud avalik-õiguslikud rahalised kohustused. Riigikohus ei ole aga üheski kassaatorite viidatud lahendis öelnud,

§ 113

kohalduks kohalikele maksudele ning et kõik kohaliku maksu elemendid peavad olema sätestatud seadusega. Jäätme​käitluse teenustasu, mida käsitleti asjas nr 3-4-1-34-14, ei ole kohalik maks, ning sellest lahendist tehtud kassaatorite järeldused on väärad. Asjas nr 3-4-1-14-04 on Riigikohus ka möönnud, et kohalikul omavalitsusel on maksusuhte oluliste elementide kehtestamisel ulatuslik kaalumisruum. Selles lahendis ei tuvastanud Riigikohus, et parkimistasu maksumäära kehtestamise õiguse delegeerimine kohalikule omavalitsusele oleks vastuolus põhiseadusega.

1. Vastuseks Riigikohtu kohtunõudele edastas Pärnu Linnavalitsus
2. septembril 2016 kassaatorite kohta tehtud maksuteated ja -otsused ning selgitas, et JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ ja Neste Eesti AS-i puhul koostati maksuteated maksudeklaratsioonides esitatud andmete põhjal, kuid Selver AS maksudeklaratsioone ei esitanud ning maks määrati maksuotsusega, kusjuures tasumisele kuuluv summa on määratud reklaami paigaldamise lubade alusel. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
3. Asjas ei vaidle pooled selle üle, et kassaatorid tasusid Pärnu Linnavolikogu
4. detsembri
5. a määruse nr 43 "Reklaamimaksu kehtestamine" alusel reklaamimaksu linna nõutud ulatuses. Pärnu Linnavolikogu
6. detsembri
7. a määruse nr 43 "Reklaamimaksu kehtestamine" § 4 lõike 4 kohaselt arvutab maksuhaldur maksudeklaratsiooni alusel tasumisele kuuluva maksusumma ja saadab selle kohta maksuteate. Sama paragrahvi lg 5 sätestab, et maksudeklaratsiooni esitamata jätmisel määrab tasumisele kuuluva maksusumma maksuhaldur vastavalt maksukorralduse seadusele. JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ ja Neste Eesti AS-i puhul koostati maksu​teated maksudeklaratsioonides esitatud andmete põhjal. Seevastu Selver AS maksu​deklaratsioone ei esitanud ning maks määrati maksuotsusega, kusjuures tasumisele kuuluv summa on määratud reklaami paigaldamise lubade alusel.
8. Maksukorralduse seaduse (MKS) § 101 lg 2 piirab maksuotsuse muutmist või kehtetuks tunnistamist maksukohustuse vähendamiseks maksuotsuse vaidlustamiseks ettenähtud tähtajaga. Seevastu maksudeklaratsiooni alusel koostatud maksuteade ei takista MKS § 33 lõikes 4 sätestatud tähtaja jooksul tagastusnõude esitamist. Praegusel juhul ei ole Selver AS maksudeklaratsioone esitanud. Pärnu Linnavalitsus on määranud maksu reklaami paigalduslubade alusel. Seega on tegemist reklaamimaksu määruse § 4 lõikes 5 sätestatud maksuotsustega. Selver AS ei vaidlustanud kõnealuseid maksuotsuseid ega esitanud nende vaidlustamise tähtaja jooksul ka tagastusnõuet. Seetõttu välistab Selver AS-i kaebuse rahuldamise MKS § 101 lg 2 ning seda sõltumata reklaamimaksu määruse põhiseaduspärasusest. JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ ja Neste Eesti AS-i tagastusnõudeid peab kolleegium aga sisuliselt kontrollima.
9. JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ ja Neste Eesti AS-i osas taandub kogu vaidlus asjas sellele, kas KoMS § 10 lõiked 2 ja 4, mis võimaldavad valla- või linnavolikogul määrata reklaamimaksu objekti ja määra, on põhiseaduspärased. Kui nimetatud volitusnormid ei ole põhiseaduspärased, on põhiseadusvastased ka nende alusel antud määrused, nagu Riigikohtu üldkogu on korduvalt selgitanud (vt Riigikohtu üldkogu
10. juuni
11. a määrus asjas nr 3-2-1-153-13, p 69 ja
12. aprilli
13. a otsus asjas nr 3-2-1-40-15, p 39). Kui Pärnu linnavolikogu määrus reklaamimaksu kehtestamise kohta on põhiseadusega vastuolus, on JCDecaux Eesti OÜ-l, Clear Channel Estonia OÜ-l ja Neste Eesti AS-il MKS § 33 lõike 1 järgi õigus tasutud reklaamimaksu tagasi nõuda, arvestades sama paragrahvi lõikes 4 sätestatud kolme aasta pikkust tähtaega.
14. Riikliku maksu kohta on Riigikohus selgitanud, et vähemalt maksu ülem- ja alammäär tuleb kehtestada seadusega (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
15. jaanuari
16. a otsus asjas nr 3-4-1-2-98, punktid IV–V). Asjas nr 3-4-1-1-10 tehtud
17. juuni
18. a otsuse punktis 58 on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium selgitanud varasemat praktikat kokku võttes, et avalik-õigusliku rahalise kohustuse puhul peab seadusandja PS §-st 113 tulenevalt kindlaks määrama diskretsiooni ulatuse, mis võib seisneda tasu alam- ja ülemmäära seadusega sätestamises, tasu suuruse arvestamise aluste kehtestamises vms. Riigikohtu üldkogu pidas
19. detsembri
20. a otsuses asjas nr 3-2-1-71-14 taastuvenergia tasu põhiseaduspäraseks, kuna seaduses olid kehtestatud kriteeriumid, mille alusel tasu määra tuli arvutada ning puudus kaalutlusõigus selle üle otsustamisel.
21. KoMS § 10 lg 1 sätestab, et reklaamimaksu maksavad füüsilised ja juriidilised isikud omavalitsuse territooriumil paigaldatud, samuti omavalitsuse territooriumil elunevatele ja asuvatele füüsilistele ja juriidilistele isikutele kuuluvatena registreeritud ühissõidukitele paigaldatud kuulutustelt ja reklaamilt. Sama paragrahvi lõige 2 annab kohaliku omavalitsuse volikogule õiguse kehtestada maksustamisele kuuluvate kuulutuste ja reklaami ning nende paigutuskohtade loetelu. Kuigi tõepoolest on seaduses reklaamimaksu objekt määratletud võrdlemisi üldsõnaliselt, on kolleegium
22. juunil 2016 asjas nr 3-3-1-7-16 tehtud otsuse punktis 10 rõhutanud, et reklaamimaksu objektiks oleva reklaami mõiste on määratletud reklaamiseadusega ning kohaliku omavalitsuse üksus ei või maksustada reklaamina objekti, mida seadus reklaamina ei käsita. RekS § 2 lg 1 punktis 3 on antud reklaami legaaldefinitsioon ning sama paragrahvi lg 2 annab võrdlemisi selge loetelu juhtudest, mil reklaami definitsioonile vastava teabe puhul siiski reklaamiga tegemist ei ole. Seoses lahtiolekuaegade ja müügikoha asukohast teavitavate tulpadega, mille osas võiks kõne alla tulla RekS § 2 lg 2 punktis 2 sätestatud erandi kohaldamine, on kaebajad viidanud üksnes Tallinna linna tegevusele. Praeguses asja vaidlevad kassaatorid aga üksnes Pärnu linnaga. Kuigi KoMS § 10 lg 1 sätestab reklaamimaksu objektina lisaks reklaamile ka kuulutused ning asjas nr 3-3-1-7-16 piiritles kolleegium üksnes reklaamina maksustatavat maksuobjekti, ei ole praegusel juhul vaidlust selle üle, et maksustatud teabe puhul oli tegemist reklaami, mitte kuulutustega.
23. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis
24. novembril 2007 asjas nr 3-4-1-1807 tehtud otsuse punktis 29, et olukord, kus seadusandja volitas rahandusministrit sisustama pakendiaktsiisiga maksustatava karastusjoogi mõistet, ei ole PS §-ga 113 kooskõlas. Praegusel juhul on reklaamimaksu võimalikud objektid seaduses kindlaks määratud ning kohaliku omavalitsuse volikogul on üksnes võimalik valida, kas ja millist reklaami millises piirkonnas maksustada. Teisi​sõnu on kohaliku omavalitsuse diskretsiooni piirid maksuobjekti osas ettenähtavad. Seetõttu on kolleegium seisukohal, et reklaamimaksu objekt on seaduses piisavalt määratletud, sõltumata sellest, kas reklaamimaks on PS § 113 kaitsealas. Seda seisukohta ei muuda ka näited maksuobjekti erinevuste kohta kohaliku omavalitsuse üksustes. Seaduses ettenähtud diskretsiooni piirides on kohaliku omavalitsuse volikogul õigus reklaamimaksu objekti ise kujundada.
25. Maksumäära, selle sätestamise kriteeriume ega alam- või ülemmäära KoMS § 10 ei sätesta. KoMS § 10 lg 4 lubab reklaamimaksu määra või diferentseeritud määrad kehtestada kohaliku omavalitsuse volikogul. On iseenesest tõsi, et ka niisuguse reklaamimaksu määr võib alluda kohtulikule kontrollile, kuigi silmas tuleb pidada, et kohalikul omavalitsusel on selles küsimuses ulatuslik kaalutlusruum, millesse saab kohus sekkuda võrdlemisi erandlikel juhtudel. Seetõttu ei saa sellest, et asjas pole kahtluse alla seatud Pärnu linna reklaamimaksu proportsionaalsust, järeldada, et selle kehtestamine on olnud igal juhul põhiseaduspärane.
26. Nagu kolleegium määruse punktis 13 märkis, tuleneb Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi ja üldkogu järjekindlast praktikast,

§ 113

kaitsealas oleva rahalise kohustuse puhul peab seaduses olema kindlaks määratud vähemalt selle alam- või ülemmäär või selle arvestamise alused. Järelikult on asja lahendamisel määrava tähendusega, kas PS § 113 kohaldub reklaamimaksule kui kohalikule maksule samade järelmitega nagu muudele avalik-õiguslikele rahalistele kohustustele. 18. Riigikohtu üldkogu leidis 22. detsembril 2000 asjas nr 3-4-1-10-00 tehtud otsuse punktis 20,

§-s 113 on püütud võimalikult täielikult loetleda kõiki avalik-õiguslikke kohustusi ning selle sätte kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse. Üldkogu märkis,

§ 113

eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu poolt vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga. Eeltoodud lahendis märgitud seisukohtade jätkuvat asja​kohasust on Riigikohtu üldkogu rõhutanud 15. detsembril 2015 asjas nr 3-2-1-71-14 tehtud otsuse punktides 91 ja 97. Seejuures leidis üldkogu nimetatud lahendi punktis 96,

§ 113

laieneb ka taastuvenergia tasule, kuigi see ei ole maks, lõiv, koormis, trahv ega sundkindlustuse makse, vaid PS §-s 113 nimetamata rahaline kohustus sui generis, mis on sellegipoolest PS § 113 kaitsealas. Seetõttu nähtub Riigikohtu üldkogu senisest praktikast, et igasugust avalik-õiguslikku rahalist kohustust on peetud PS § 113 kaitsealas olevaks. Kohaliku maksu kehtestamine on kahtlusteta avalik-õiguslik tegevus. PS § 157 lg 2 lubab kohaliku maksu kehtestada seaduse alusel, täpsustamata seejuures, millised maksu elemendid peavad olema sätestatud seaduses.

1. Eeltoodust tulenevalt nähtub, et Riigikohtu üldkogu ja põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seniste seisukohtade põhjal tekib kahtlus, et KoMS § 10 lg 4 võib olla vastuolus PS §-ga 113 osas, milles see lubab kohaliku omavalitsuse volikogul reklaamimaksu määra kehtestada, sätestamata alam- ja ülemmäära või muid maksumäära kehtestamise aluseks olevaid kriteeriume. Samas nendib kolleegium, et üldkogu ega põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei ole kordagi võtnud seisukohta PS § 113 kohaldumise kohta kohalikele maksudele ega selgitanud PS § 113 ja § 157 lõike 2 omavahelist suhet. Kolleegiumi hinnangul on see vajalik, et tagada edaspidi PS § 157 lõike 2 ühetaoline kohaldamine. Kolleegiumi hinnangul võib kohaliku maksu ülemmäära seadusega kehtestamine olla vajalik tulenevalt olulisuse põhimõttest (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus asjas nr 3-4-1-55-14, p 46), kui maks võib kaasa tuua õiguste väga intensiivse riive. Reklaamimaksu puhul ei näe kolleegium seda ohtu, mistõttu ei pruugi seaduses sätestatud ülemmäär olla vajalik. Vastustajal on küll õigus, et Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei tõstatanud
2. novembri
3. a otsuses asjas nr 3-4-1-14-04, milles oli vaidluse all parkimistasuga seonduv, küsimust PS § 113 kohaldamisest, kuid sellest ei saa järeldada, et põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium oleks vaikimisi asunud seisukohale,

§ 113kohalikele maksudele ei kohaldu.

PS § 113 analüüs ei olnud nimetatud asjas ka vajalik, kuivõrd asjas tunnistati kohaliku omavalitsuse volikogu määruse punkt kehtetuks seetõttu, et ei eksisteerinud ühtegi volitusnormi, mis lubanuks vaidlusalust küsimust reguleerida. Praegusel juhul aga lähtub vaidlus küsimusest, kas olemasolev volitusnorm on põhiseaduspärane. Seetõttu annab kolleegium asja halduskohtumenetluse seadustiku § 228 lg 1 p 2 alusel lahendada Riigikohtu üldkogule.