RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis 3-4-1-11-16 16. mai 2017 Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Hannes Kiri

) § 154 lõikest 1 tuleneva kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusega ja sisuliselt ka

§-st 4 tuleneva võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega ning

§ 63

lõikest 1 tuleneva Riigikogu liikme ameti ja muu riigiameti ühitamatuse põhimõttega.

1. Õigusakt, mis lubab Riigikogu liikmel kohaliku omavalitsuse esinduskogu töös osaleda, mõjutab negatiivselt kohaliku elu küsimuste iseseisvat otsustamist, mis on omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse põhisisu. Riigikogu liikmed ei pruugi lähtuda otsustamisel kohaliku kogukonna huvidest. Riive intensiivsust suurendab asjaolu, et haldusreformi tulemusel väheneb kohaliku omavalitsuse üksuste arv ning volikogu liikmete arv, mistõttu ei ole välistatud, et mitmete volikogude enamus hakkab tulevikus koosnema Riigikogu liikmetest.
2. Seaduse jõustumisel tuleb volikogude tööaeg ümber korraldada, nõnda et see võimaldaks ka Riigikogu liikmetel volikogu tööst osa võtta. See on sekkumine kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusesse ning võib olla vastuolus ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 7 lõikega 1, mis näeb ette, et valitud kohalike esindajate töötingimused peavad võimaldama neil vabalt oma funktsioone täita. Volikogu liikme mandaati omaval Riigikogu liikmel on raskendatud volikogu tööst osavõtmine ja see riivab omavalitsusüksuse autonoomiat.
3. Mandaatide ühitamine tekitab Riigikogu liikmel huvide konflikti, sest vastanduvad nii kohaliku omavalitsuse ja riigi huvid kui ka täidesaatva ning seadusandliku võimu funktsioonid.
4. Riigi ja omavalitsuse huvid võivad olla vastandlikud ning omavalitsusüksusel peab olema vajaduse korral võimalik ka riiklikele huvidele vastanduda. Selged vastuolud võivad riiklike ja kohalike huvide vahel tekkida nt kohaliku omavalitsuse üksuste rahastamise küsimustes.
5. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) kohaselt juhindub volikogu liige seadusest, valla või linna õigusaktidest ning valla- või linnaelanike vajadustest ja huvidest.

§ 62

näeb ette vaba mandaadi põhimõtte, mille kohaselt ei esinda Riigikogu liige Riigikogus mitte üksnes oma valijate või valimisringkonna huve, vaid teostab riigivõimu kogu rahva esindajana. Vajadus teha otsused Riigikogus kogu rahva huvides ja omavalitsusüksuse volikogus üksnes omavalitsuse elanike huvides tekitab samal ajal mõlemasse esinduskogusse kuuluval isikul huvide konflikti.

1. Kohalikele omavalitsustele pandud riiklike ülesannete täitmisel tegutseb kohaliku omavalitsuse üksus osana täidesaatvast riigivõimust. Riigikogu liige, kes kuulub samal ajal kohaliku omavalitsuse volikogusse, teostab seega ühel ametikohal seadusandlikku ja teisel ametikohal (vähemalt osaliselt) täidesaatvat võimu, mis võib samuti põhjustada huvide konflikti.
2. Mandaatide ühitamine võib vähendada ka esinduskogude stabiilsust, kuna koalitsiooni muutumine Riigikogus võib kaasa tuua muudatused kohalikus esinduskogus ning kanda poliitilised konfliktid Riigikogust kohalikesse volikogudesse.
3. Vaidlustatud seaduse eelnõu (181 SE, XIII koosseis) seletuskirjas esitatud näited teiste riikide kohta, kus mandaatide ühitamine on lubatud, ei ole asjakohased. Mandaatide ühitamine on lubatud riikides, kus on kahekojaline parlament. Riikide põhiseadused on erinevad ning mandaatide ühitamise lubatavusest teistes riikides ei saa teha järeldust selle kohta, et see peaks olema lubatud ka Eestis.
4. Ebaõige on vaidlustatud seaduse eelnõu seletuskirjas esitatud väide, et korruptsioonivastase seaduse kohaldamisega on võimalik vähendada huvide konflikti korraga nii Riigikogu liikme kui ka volikogu liikme mandaati omavatel isikutel. Kirjeldatud meetmed ei ole huvide konflikti vältimiseks piisavad.
5. Mandaatide ühitamisest tekkiv kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõiguse riive ei ole proportsionaalne. Muudatuste eesmärk on eelnõu seletuskirja ja muude seaduse väljatöötamise materjalide kohaselt tugevdada keskvõimu ja parteilist kontrolli kohalikus omavalitsuses, suurendada omavalitsusüksuse volikogu representatiivsust ja vähendada valijate petmist nn peibutuspartidega selliselt, et volikogus oleks esindatud Riigikogu liikmed, kellel on suur populaarsus. Samuti on seaduse eesmärgiks võimaldada Riigikogu liikmetel olla kursis kohaliku elu küsimustega.
6. Eesmärk tugevdada keskvõimu kohaliku omavalitsuse üksuses ei pruugi olla legitiimne, kuna on vastuolus kohaliku omavalitsuse autonoomia tuumaga.
7. Eesmärki suurendada volikogu representatiivsust Riigikogu liikmete kui kohalikus kogukonnas reaalset toetust omavate isikute abil ei ole võimalik vaidlustatud seadusega saavutada, sest Riigikogu liikmete võimalus volikokku kuuluda vähendab kohalikust kogukonnast võrsunud, kuid mitte nii tuntud kandidaatide võimalust valituks osutuda. Representatiivsus ei tähenda seda, et volikogus peaksid olema esindatud võimalikult laia toetajaskonnaga ja tuntud isikud, vaid seda, et volikogus on esindatud kohalikust kogukonnast võrsunud kandidaadid. Valitud abinõu ei ole seega nimetatud eesmärgi saavutamiseks sobiv.
8. Riigikogu liikme teadmised kohalikust elust ja selle probleemidest võivad suureneda, kui ta on volikogu liikmena aktiivne ja kohusetundlik, kuid korraga mõlemasse esinduskogusse kuulumise lubamine ei ole selle eesmärgi saavutamiseks vajalik abinõu, sest Riigikogu liikmetele on ette nähtud Riigikogu tööga seotud kulutuste hüvitamine ja neil on piisavalt vaba aega ning võimalus külastada omavalitsusüksuste volikogude avalikke istungeid ka ise volikogu liikmeks olemata.
9. Mandaatide ühitamise võimaldamine nn peibutuspartide kõrvaldamiseks kohaliku omavalitsuse volikogude valimistelt ei ole vajalik abinõu. On olemas alternatiivseid abinõusid, mis riivaksid kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust vähem. Näiteks on võimalik kehtestada õigusnorm, et uus valimistel omandatud mandaat tühistab eelmise mandaadi.
10. Mõlema mandaadi samaaegne võimaldamine ei ole ka mõõdukas abinõu volikogu representatiivsuse tagamiseks, sest see on intensiivne omavalitsuse enesekorraldusõiguse riive, mis peatab kohalikust kogukonnast pärinevate noorte poliitikasse tuleku ja annab Riigikogu liikmetele võrreldes kohalike poliitikutega eeliseid, samas pole võimalik välja tuua ülekaalukat avalikku huvi, mis sellist riivet õigustaks.
11. Oma täiendavas arvamuses leidis Lääne-Saare Vallavolikogu vastusena teiste menetlusosaliste arvamustele, et taotlus on lubatav ka osas, milles on väidetud vastuolu

§-ga 4, § 63 lõikega 1 ning §-ga

1. Kuigi need normid ei ole eraldi käsitatavad kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistena, on need autonoomia riivamisega seotud.
2. Lääne-Saare Vallavolikogu ei nõustu õiguskantsleri seisukohaga, et mandaatide ühitamine ei mõjuta omavalitsusüksuse iseseisvust kohaliku elu küsimuste otsustamisel. Riigikohus on varem üheselt leidnud, et Riigikogu liikme samaaegne kuulumine kohaliku omavalitsusüksuse volikokku riivab kohaliku omavalitsuse autonoomiat.
3. Personaalse võimude lahususe põhimõte, mis tuleneb

§-st 4, kaitseb ka kohalikku autonoomiat. Keskvõim ja kohalik omavalitsus on põhiseaduses järjekindlalt eraldatud. Järelikult peavad erinevad olema ka keskvõimu ja kohalikku omavalitsust teostavad isikud.

1. Ei ole õige, et huvide konflikt Riigikogu liikme töös tuleneb juba asjaolust, et ka Riigikogu liige on kohaliku omavalitsuse üksuse elanik. KOKS ei pane kohaliku omavalitsuse üksuse elanikule kohustust oma tegevuses juhinduda valla- või linnaelanike vajadustest ja huvidest, kuid paneb sellise kohustuse omavalitsusüksuse volikogu liikmele.
2. Ameti- ja toimingupiirangute kasutamine huvide konflikti vältimiseks volikogus ei ole piisav. Seadused peavad looma eeldused, et huvide konflikt ei saakski tekkida ning volikogu liige saaks riigi ja kohaliku huvi konflikti korral alati otsustada kogukonna huvides. Seadusega huvide konflikti ohu loomine on põhiseadusvastane.
3. Kuigi põhiseadus ei näe ette Riigikogu liikme sõnaselget kohaliku omavalitsuse volikogusse kuulumise keeldu, ei tulene sellest, et selline volikogusse kuulumine oleks põhiseaduspärane. Põhiseadus ei näe sõnaselgelt ette ka mitmete muude ametite ühitamatust, kuid see ei tähenda, et need ametid oleksid ühitatavad. Määrav ei ole ka see, et ametite ühitamatuse keeldu ei nähtu üheselt Põhiseaduse Assamblee materjalidest.
4. Asjakohane ei ole ka õiguskantsleri toodud näide mandaatide ühitamise lubatavuse kohta Soomes, sest selles riigis on ühitatavad ka näiteks parlamendiliikme ja ministri ametikohad. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Riigikogu
5. Riigikogu nimel arvamust avaldanud Riigikogu põhiseaduskomisjon on seisukohal, et seadus on vaidlustatud osas põhiseaduspärane. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus ei ole piiramatu. Muudatustega soovitakse vähendada piiranguid, mis võiksid tõrjuda volikogust reaalse toetajaskonnaga isikuid, ja muuta volikogu seeläbi representatiivsemaks. Selline eesmärk on legitiimne. Riigikogu liikmed ei ole oma tegevuses allutatud ühelegi riigivõimu asutusele, seetõttu ei suurene oht, et volikogu ei saaks langetada oma otsuseid sõltumatult. Arvestades Riigikogu ning valla- ja linnavolikogude mandaatide koguhulka, ei ole tõenäoline, et Riigikogu liikmetest volikogu liikmed moodustaksid tulevikus volikogude koosseisu enamuse. Isegi kui selline olukord mõnes omavalitsusüksuses tekib, ei moodusta Riigikogu liikmed olemuselt ühtset huvigruppi, kelle huvid vastanduksid kogukonna teiste liikmete huvidele. Volikogudesse saavad kuuluda üksnes omavalitsusüksuses püsivat elukohta omavad Riigikogu liikmed, kes eeldatavasti tunnevad kohalikke olusid ja kellel on võimalik tegutseda kohaliku kogukonna huvides. Riigikogu liikme ja omavalitsusüksuse volikogu liikme huvid ei ole olemuselt vastandlikud, sest Riigikogu ja omavalitsusüksuse volikogu ülesanded ja pädevus ei kattu. Huvide konflikti korral on võimalik lähtuda korruptsioonivastases seaduses sätestatud tegevus- ja toimingupiirangutest. Volikogude tööajad on võimalik korraldada selliselt, et need ei kattu Riigikogu tööaegadega. Vaidlustatud normid ei muuda Riigikogu liikmete jaoks volikogudesse kuulumist kohustuslikuks, vaid annavad neile võimaluse otsustada, kas mandaate ühitada või mitte. Justiitsminister
6. Justiitsminister leiab, et vaidlustatud seadus ei ole vastuolus

§ 154

lõikest 1 tuleneva kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhimõtte,

§-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse printsiibi ega

§-s 63 sisalduva ametite ühitamatuse põhimõttega. Justiitsministri arvates ei saa Kose Vallavolikogu taotlust menetleda kogu sellega vaidlustatud seaduse osas, sest kõik sellega vaidlustatud normid ei saa rikkuda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi.

1. Riigikogu liikmed saavad volikogu liikmeteks üksnes juhul, kui nad osutuvad volikokku valituks võrdsetel tingimustel teiste kandidaatidega. Riigikogu liikme kuulumine kohaliku omavalitsuse üksuse volikokku ei saa riivata kohaliku omavalitsuse üksuse õigust iseseisvalt kohaliku elu küsimusi otsustada.
2. Kohaliku elu küsimuste otsustamine ei ole riigivõimu teostamine, kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu liikmeks olek ei ole ka riigiametis olek

§ 63lõike 1 tähenduses.

Riigikogu liikmele võimaluse andmine rääkida kaasa oma elukohajärgse omavalitsuse kohaliku elu küsimuste korraldamisel on legitiimne. Vaidlustatud seaduse eelnõu ja selle menetlemise materjalidest ei ole võimalik järeldada, et seaduse formaalseks eesmärgiks oleks olnud keskvõimu tugevdamine kohalikus omavalitsuses. Vaidlustatud normid ei kujuta endast kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse ebaproportsionaalset riivet. Õiguskantsler

1. Õiguskantsler leiab, et Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seadus, mis võimaldab isikul samal ajal olla nii Riigikogu kui ka kohaliku omavalitsuse volikogu liige, on põhiseadusega kooskõlas.
2. Taotlused pole lubatavad osas, milles need väidavad vastuolu

§-dega 4, 63 ja 64, sest neis ei sätestata kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi.

1. Eristada tuleb taotlejate argumente, mis puudutavad Riigikogu liikmena volikogu liikmeks kandideerimist ning valituks osutumise järel ametikohtade ühitamist. Volikogu liikmeks kandideerimist puudutavad argumendid pole olulised esinduskogude liikmekohtade ühitamist võimaldavate normide hindamisel.
2. Vaidlustatud normid ei riiva kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. Volikogu moodustamise alused puudutavad omavalitsusüksuse välist ülesehitust, millele omavalitsusüksuse enesekorraldusõigus üldjuhul ei laiene. Ametikohtade ühitamine ei mõjuta iseseisvust kohaliku elu küsimuste otsustamisel ka kaudselt. Volikogu liikme otsustusvabadust kaitseb vaba mandaadi põhimõte, millest tuleneb esinduskogu liikme vabadus oma poliitilistes valikutes. Riigikogu liikmest volikogu liige võib volikogus vabalt lähtuda kohalikest huvidest.
3. Omavalitsusautonoomiat võib negatiivselt mõjutada hoopis ametikohtade ühitamise keelamine, sest see ei võimalda valituks osutumisel asuda oma mandaati teostama Riigikogu liikmest kohalikul elanikul, kellel on teiste kohalike elanike piisav toetus.
4. Riigikogu liikme võimalik huvide konflikt kohaliku omavalitsuse rahastamisega seotud otsuste langetamisel esineb nii või teisiti, sest Riigikogu liige on ühtlasi mõne kohaliku omavalitsuse üksuse elanik. Samuti kandideeritakse Riigikogu liikmeks konkreetses valimisringkonnas, mis hõlmab ainult osad kohaliku omavalitsuse üksused. Igast võimalikust huvide konfliktist ei tulene põhiseaduslikku takistust volikogu liikme ja Riigikogu liikme volituste ühitamisele. Huvide konflikti vältimiseks on võimalik lisaks ametikohapiirangutele kasutada ka toimingupiiranguid. Kuid ka toimingupiirangud ei kata kõiki huvide konflikti juhtumeid, sest see ei annaks mõistlikku tulemust (korruptsioonivastase seaduse § 11 lõige 3).
5. Riigikogu teeb järelevalvet Vabariigi Valitsuse üle. Linna- ja vallavolikogud ei allu Vabariigi Valitsusele ega kuulu riigi täitevvõimu harusse. Vertikaalse võimude lahususe eitamisest ega ekslikust väitest, justkui oleks linna- või vallavolikogu liikme amet riigiamet sarnaselt kohtuniku, õiguskantsleri või prokuröri ametiga, ei järeldu, et esinduskogu liikmelisuse ühitamisega rikutakse

§-s 154 sätestatud õigust otsustada ja korraldada seaduste raames iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi. 43.

§ 4

, § 63 lõige 1 ja § 64 ei ole eraldi käsitatavad kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistena ning taotluste vastavad argumendid tuleb jätta läbi vaatamata. Kui Riigikohus sellega ei nõustu, märgib õiguskantsler, et Riigikogu liikmeks ja volikogu liikmeks oleku ühitamine ei ole nimetatud sätetega vastuolus.

§-st 4 ei tulene vertikaalset võimude lahusust, selle sätestab põhiseaduse XIV peatükk.

§-st 4 ei tulene ka personaalse võimude lahususe nõuded, sest põhiseadus sätestab need vajalikuks peetud tingimustel eraldi, sh

§ 63lõikes 1 ja §-s 64.

Need sätted ei takista Riigikogu liikmel linna- või vallavolikokku valimise korral volikogu liikmeks asuda, sest volikogu liikmeks olek ei ole käsitatav riigiametina. Linnad ja vallad ei allu Vabariigi Valitsusele ega ole osa riigi täitevvõimust. See on nii ka olukorras, kus kohalik omavalitsus täidab riigielu ülesannet, sest ülesanne on kohalikule võimule antud selle autonoomiat arvestades. Põhiseadus on teadlikult ja järjekindlalt seisukohal, et riigivõim ja kohalik võim on lahutatud. Ka paljudes teistes demokraatlikes riikides, nt Soome Vabariigis, on riigi ja kohaliku tasandi esinduskogude liikmeks oleku ühitamine lubatud. 44. Ka Põhiseaduse Assamblee materjalidest ei nähtu, et

§ 63

lõike 1 kehtestamisel oleks silmas peetud Riigikogu liikme ja volikogu liikme mandaatide ühitamise keeldu.

§ 63

lõige 1 on sõnastatud erineval viisil

§-dest 84, 125 ja 147: kui esimesel juhul nimetatakse „riigiametit“, siis teisel juhul „valitavaid ja nimetatavaid ameteid“. Sõnastuse erinevusest võib järeldada, et Riigikogu liikmeks oleku puhul on soovitud välistada üksnes teisel riigi ametikohal olek ning säilitada võimalus olla mõnes muus valitavas või nimetatavas ametis, mis riigi ametikohaks ei ole. Põhiseaduse loomisel valitsenud arusaama, et nende ametikohtade ühitamine on põhiseaduspärane, kinnitab seegi, et põhiseaduse vastuvõtmise järel ei keelatud seadusega Riigikogu liikme ja omavalitsusüksuse volikogu liikme ametikohtade ühitamist. Riigikogu keelas samaaegse Riigikokku ja volikokku kuulumise

1. a-l vastu võetud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadusega.
2. Ametikohtade ühitamist ei takista ka Riigikogu liikme ja volikogu liikme mandaadi teostamise ajalise korraldamise küsimused. Volikogu töös osaletakse üldiselt muu põhitegevuse kõrvalt ja seda tuleb volikogu ja selle organite tööaja määramisel paratamatult arvestada. VAIDLUSALUSED SÄTTED
3. Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seadus (RT I, 21.06.2016, 16): Ҥ
4. Riigikogu liikme staatuse seaduse § 24 tunnistatakse kehtetuks. §
5. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 17 lõiked 3 ja 4 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt: „

JKS) § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada seadus kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. 49. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev sisuliselt läbi vaatama selliseid

JKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille puhul on täidetud kaks eeldust: esiteks peab taotluse olema esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja teiseks peab taotluses olema väidetud

JKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (Riigikohtu üldkogu

1. märtsi
2. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 44).
3. Esimese tingimuse täitmiseks on vaja, et kohaliku omavalitsuse volikogu otsus esitada

JKS § 7 alusel taotlus Riigikohtule oleks vastu võetud volikogu häälteenamusega (KOKS § 45 lõike 5 teine lause). Praeguses kohtuasjas on kõik volikogud esitanud Riigikohtule tõendid selle kohta, et otsus pöörduda taotlusega Riigikohtusse on vastu võetud volikogu koosseisu häälteenamusega.

1. Lisaks on taotluse esitamise eelduseks, et volikogu peab hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
2. detsembri
3. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-3-16, punkt 81). Praeguses asjas Riigikohtule esitatud materjalidest ei nähtu, et ükski taotluse esitanud volikogudest oleks hääletanud taotluse lõppteksti üle. Volikogud on otsustanud üksnes taotluse esitamise ja selle põhisisu üle. Kolleegium peab siiski oluliseks arvestada, et selline tõlgendus

JKS §-le 7 on antud alles pärast seda, kui volikogud olid otsustanud selles asjas taotluste esitamise. Riigikohtu varasem praktika selle sätte tõlgendamisel ei ole olnud ühtne (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

1. detsembri
2. a otsus kohtuasjas nr 34-1-3-16, punkt 82). Kolleegiumil pole ka alust arvata, et Riigikohtule esitatud taotluste lõpptekstid ei oleks kooskõlas taotluste esitamise otsustanud volikogude tegeliku tahtega. Neid asjaolusid arvestades loeb kolleegium taotlused praegusel juhul erandina lubatavateks.
3. Teise tingimuse täitmiseks on vaja, et taotluses väidetakse kohaliku omavalitsuse põhiseadusest tuleneva tagatise rikkumist. Praeguses kohtuasjas on kõik taotlejad leidnud, et Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse vaidlustatud sätted rikuvad

§ 154

lõikest 1 tulenevat kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigust ehk kohaliku omavalitsuse autonoomiat. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus on kahtluseta kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslikuks tagatiseks ning taotlused on selles osas lubatavad. 53. Olgugi et taotluste resolutsioonides on märgitud vastuolu kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusega, on taotluste sisu siiski laiem ega piirdu üksnes kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigust puudutavaga. Volikogud on vaidlustanud norme ka nende väidetava vastuolu tõttu

§-st 4 tuleneva võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega ning

§ 63

lõikest 1 tuleneva Riigikogu liikme ameti ja muu riigiameti ühitamatuse põhimõttega. Kolleegium leiab, et nimetatud sätted kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi ei sisalda ning selles osas puudub alus taotluste läbivaatamiseks (vrd Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-809, punktid 45–46 ja 49).

§ 4

sätestab võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte riigivõimu harude vahelistes suhetes ega näe ette, et kohaliku omavalitsuse teostamine peab toimuma lahutatult riigivõimu teostamisest.

§ 63

lõige 1 ei keela Riigikogu liikme kuulumist kohaliku omavalitsusüksuse volikogu koosseisu, sest põhiseadus eristab selgelt kohaliku omavalitsuse teostamist täidesaatva riigivõimu teostamisest (vt

§-d 14, 86,

§ 139

lõige 1).

§ 154

lõige 1 tagab kohalikule omavalitsusele autonoomia riigivõimust kohaliku elu küsimuste otsustamisel, mis on volikogu liikme töö põhisisu. Seetõttu pole volikogu liikme ülesannete täitmist õige käsitada riigiametina

§ 63lõike 1 tähenduses.

Ka Lääne-Saare Vallavolikogu on oma täiendavas arvamuses nõustunud, et

§-d 4 ja 63 lõige 1 ei ole käsitatavad kohaliku omavalitsuse autonoomia tagatistena, kuid rõhutanud, et normid on seotud Riigikogu ja volikogu liikme mandaadi ühitamatusega (vt otsuse punkt 25). Riigikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu liikme ametite ühitamise võimalikkust käsitleb kolleegium allpool (vt otsuse punktid 64–71). 54. Eeltoodust lähtudes on kõik esitatud taotlused lubatavad osas, milles nad väidavad vaidlustatud normide vastuolu

§ 154lõikes 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigusega.

Ülejäänud osas kolleegium taotlusi läbi ei vaata. II

1. Kõpu Vallavolikogu, Lääne-Saare Vallavolikogu ja Vormsi Vallavolikogu on taotlenud Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse § 1 ja § 2 punkti 3 põhiseadusvastaseks tunnistamist. Kose Vallavolikogu on taotlenud terve nimetatud seaduse põhiseadusvastaseks tunnistamist.
2. Kolleegiumi hinnangul on seadusandja eesmärgiks vaidlustatud seaduse vastuvõtmisel olnud eelkõige seaduse §-s 1 ja § 2 punktis 3 nimetatud muudatuste tegemine õiguskorras. Muud samas seaduses sisalduvad normid on üksnes abistava iseloomuga, ent seaduse põhieesmärki sätestavate normidega olemuselt seotud. Seaduse § 1 ja § 2 punkti 3 põhiseadusvastaseks tunnistamise korral poleks seaduse ülejäänud normide kehtima hakkamine põhjendatud juba õigusselguse tagamise vajaduse tõttu. Seepärast lähtub kolleegium laiemast esitatud taotlusest ja hindab vaidlustatud seadust tervikuna.
3. Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse §-ga 1 tunnistatakse kehtetuks Riigikogu liikme staatuse seaduse § 24, mille lõike 1 kohaselt ei või Riigikogu liige olla oma volituste ajal linna- või vallavolikogu liige. Sama seaduse § 2 punktiga 3 nähakse ette, et Riigikogu liige võib täita valla- või linnavolikogu liikme ülesandeid alates
4. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste valimistulemuste väljakuulutamise päevast. Nimetatud seaduse põhisisuks on Riigikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu liikme mandaatide ühitamise võimaldamine alates
5. a korralistest kohaliku omavalitsusüksuse volikogude valimistest. 58.

§ 154

lõikest 1 tulenev kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk enesekorraldusõigus tähendab kohaliku omavalitsuse üksuse õigust seaduse alusel iseseisvalt otsustada kõiki kohaliku elu küsimusi (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

1. detsembri
2. a otsus kohtuasjas nr 34-1-3-16, punkt 86). Enesekorraldusõiguse riivega on tegemist kohaliku elu küsimuste iseseisva lahendamise õiguse igasugusel negatiivsel mõjutamisel riigivõimu poolt (vt Riigikohtu üldkogu
3. märtsi
4. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 48).
5. Seega eeldab omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse riivamine eelkõige riigivõimu sekkumist kohaliku elu küsimuste otsustamisse.
6. Kohaliku omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse seisukohalt tuleb eristada omavalitsuse välist ja sisemist korraldust reguleerivaid õigusnorme. Omavalitsuse väline korraldus hõlmab neid omavalitsusüksuse ja tema organite moodustamist, ülesehitust ning funktsioneerimist puudutavaid küsimusi, mis peavad eelkõige unitaarriigi ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetest lähtudes olema lahendatud kogu riigi territooriumil ühetaoliselt. Seetõttu kuuluvad omavalitsuse välise korralduse küsimused riigielu küsimuste hulka ja nende lahendamine on

§ 160järgi seadusandja ülesandeks.

Senises praktikas on Riigikohus lugenud omavalitsuse välise korralduse küsimusteks näiteks omavalitsusüksuse volikogu valimist ja volikogu minimaalset suurust sätestavate normide kehtestamist (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

1. juuni
2. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-09, punkt 44).
3. Kolleegiumi hinnangul on ka Riigikogu liikmete kohaliku omavalitsusüksuse volikogusse kuulumise piirangute sätestamise puhul tegemist esmajoones omavalitsuse välise korralduse küsimusega, mis ei saaks eelmises lõigus nimetatud põhiseaduse põhimõtetest tulenevalt olla erinevates omavalitsusüksustes reguleeritud erineval viisil.
4. Kohaliku omavalitsuse üksus ei saaks volikogu liikme mandaadi omandamist või mitteomandamist ise otsustada ka seetõttu, et tegemist on valituks osutunud isiku passiivse valimisõiguse riivamisega, mille lahendamine nõuab seadusest tulenevat õiguslikku alust (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
5. juuli
6. a otsus kohtuasjas nr 3-4-17-10, punkt 8).
7. Siiski võib ka riigielu küsimuse lahendamine kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust riivata. Sellise riivega oleks tegemist, kui seadusemuudatus omavalitsusüksuse otsustusõigust küll formaalselt vähendamata kitsendaks mistahes muul viisil volikogu liikmete või omavalitsusteenistuses olevate isikute võimalusi langetada otsuseid sõltumatult riigi keskvõimust ja riigi sekkumiseta otsustusprotsessi. Riigikohus on varem leidnud, et näiteks muudatused kohalike valimiste süsteemis, mis seavad kohalike huvide esindamise sõltuvusse keskvõimust, riivavad kohaliku omavalitsuse autonoomiat (Riigikohtu üldkogu
8. aprilli
9. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1- 1-05, punktid 17 ja 18). Samuti on Riigikohus leidnud, et kohaliku omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust riivab vallavanema või linnapea ametist kõrvaldamine riigivõimu poolt, sest selle tulemusel sekkutakse KOKS § 22 lõike 1 punkti 15 järgi volikogu ainupädevusse kuuluvasse otsusesse linnapea või vallavanema valiku kohta (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
10. jaanuari
11. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-30-15, punkt 19). Kolleegiumi hinnangul on ka praeguses asjas vaja hinnata, kas vaidlusaluse seaduse kehtestamisega ei riivata kohaliku omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust, sõltumata sellest, et seaduse eesmärgiks on riigielu küsimuse lahendamine.
12. Taotlejad on põhiargumendina väitnud, et seadusemuudatus riivab omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust, kuna Riigikogu liikme valituks osutumisel on oht, et ta teeb oma otsused volikogus, lähtudes üleriigilistest huvidest, mis võivad aga olla omavalitsusüksuse huvidega vastandlikud. 65.

§-st 62 tuleneb Riigikogu liikme vaba mandaadi põhimõte, mis tähendab ennekõike, et Riigikogu liiget ei saa tagasi kutsuda ei rahvas, kes teda on valinud, ega erakond, kelle nimekirjas kandideerides ta on parlamenti valitud. Selle põhimõtte järgi ei esinda Riigikogu liige Riigikogus mitte üksnes oma valijate huve, vaid teostab riigivõimu kogu rahva esindajana. Teiseks tuleneb vaba mandaadi põhimõttest, et parlamendi liige peab saama langetada poliitilisi valikuid oma südametunnistusest lähtuvalt (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

1. mai
2. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-3-05, punkt 15). Vaba mandaadi põhimõte on väljendatud ka Riigikogu liikme staatuse seaduse §-s
4. Põhiseaduse esindusdemokraatia põhimõttest tuleneb ka kohaliku omavalitsusüksuse volikogu liikme vaba mandaadi põhimõte. Selle põhimõtte väljenduseks on KOKS § 17 lõige 2, mille kohaselt juhindub volikogu liige seadusest, valla või linna õigusaktidest ning valla- või linnaelanike vajadustest ja huvidest. Kohaliku omavalitsusüksuse volikogu liikme vaba mandaadi põhimõte kaitseb volikogu liiget sarnaselt Riigikogu liikme vabale mandaadile tema tagasikutsumise eest volikogust ja annab talle õiguse langetada otsuseid volikogus oma südametunnistusest lähtudes.
5. Sellest, et Riigikogu liige kasutab oma mandaati parlamendis kogu rahva esindajana, ei saa järeldada, et ta peaks langetama omavalitsusüksuse volikogusse kuuludes otsuseid vastuolus kohalike huvidega. Vaba mandaadi põhimõte tagab korraga mõlemasse esinduskogusse kuuluvale isikule võimaluse otsustada ise ja oma südametunnistusest lähtudes, mis on omavalitsusüksuse ning tema elanike parimates huvides.
6. Mandaatide ühitamine tagab esinduskogu liikme parema informeerituse nii riigi kui ka kohalikul tasandil lahendamist vajavatest probleemidest ja võimaluse neid mõlemal otsustustasandil tasakaalustatult arvesse võtta. Olukord, kus Riigikogu liikmed mõistavad paremini kohaliku elu probleeme, tagab ka kohaliku omavalitsuse üksuste õiguste ja huvide laiemat arvesse võtmist seadusandja tegevuses.
7. Kolleegium möönab, et isiku võimalus ühitada Riigikogu liikme ja omavalitsusüksuse volikogu liikme mandaadid võib soodustada üleriigilise ja kohaliku poliitilise otsustustasandi teatavat põimumist. Samas ei nõua kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõte, et kohaliku elu küsimusi otsustavatel isikutel ei võiks olla vähimatki puutumust riigielu küsimuste otsustamisega, ega saa välistada mistahes vastandlike huvide esinemise võimalust volikogu liikmete tegevuses. Seda võib järeldada juba demokraatia põhimõttes sisalduvast erakonnademokraatia põhimõttest, sest keskseteks poliitilisteks jõududeks on selle põhimõtte kohaselt Eestis erakonnad, mis seavad endale enamasti eesmärgiks nii riigivõimu kui ka kohaliku omavalitsuse samaaegse teostamise (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
8. mai
9. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-3-05, punkt 31). Kui Riigikogus esindatud või muul viisil riigivõimu teostava erakonna liikmed kuuluvad kohaliku omavalitsusüksuse volikogusse, esineb sarnane huvide põimumise võimalus ka nende tegevuses, sõltumata sellest, et nad ise ei ole Riigikogu liikmeteks.
10. Taotlejad on ka väitnud, et kohalikku autonoomiat riivab mandaatide ühitamisest tekkiv vajadus arvestada volikogu tööaja määramisel Riigikogu tööaegadega. Vaidlustatud seadus ei pane kohalikule omavalitsusüksusele kohustust kujundada oma tööaega selliselt, et see arvestaks Riigikogu tööajaga. KOKS § 44 lõike 1 kolmanda lause kohaselt kehtestab volikogu töökorra, sh tööaja, volikogu ise ning vaidlustatud seadus volikogu pädevust ei kitsenda. Kuna volikogu ei ole üldjuhul volikogu liikme põhitöökohaks, siis tuleb volikogu tööaeg volikogu liikmete kokkuleppel korraldada selliselt, et see võtaks tasakaalustatult arvesse kõigi volikogu liikmete huvisid, sh arvestaks nende vajadusega jätkata ka oma põhitöökohal töötamist. Riigikogu liige kui Riigikogu liikme staatuse seaduse § 22 lõike 1 kohaselt parlamendis põhitöökohta omav isik ei erine teistest volikogu liikmetest ning vaidlustatud seadus ei kohusta volikogu seadma Riigikogu liikme vajadusi ja huve teiste volikogu liikmete huvidest ja vajadustest kõrgemale.
11. Riigikogu liikme ülesannete ning kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu liikme ülesannete täitmisele ei laiene üldjuhul avaliku teenistuse seaduse ega töölepingu seaduse nõuded. Vaatamata õiguslike tagajärgede võimalikkusele (nt kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu liikme volituste peatamine KOKS § 19 lõike 2 punkti 4 alusel) on esinduskogu liikme vastutus oma tööülesannete nõuetekohase täitmise, sh esinduskogu tööaja järgimise eest eelkõige poliitilist, mitte õiguslikku laadi. Samal ajal mõlemasse esinduskogusse valitud isik peab ise leidma talle antud mandaatide teostamise vahel sobiva tasakaalu, riskides oma ülesannete unarusse jätmise korral poliitilise vastutusega. Kui isik mõlemast mandaadist tulenevate ülesannete täitmist ajaliselt, ülesannete mahu tõttu või muul põhjusel ühitada ei suuda, on tal alati võimalik ühest mandaadist loobuda või seadusega lubatud juhul ka oma volitused ajutiselt peatada.
12. Vaidlustatud seadus ei riiva ka kohalikust kogukonnast võrsunud kandidaatide võimalust kohaliku omavalitsusüksuse volikogu valimistel kandideerida või valituks osutuda. Õigus kohaliku omavalitsusüksuse volikogu valimisel kandideerida on Riigikogu liikmel ka kehtiva õiguse kohaselt. Vaidlustatud seadus seda õigust ei avarda ega piira ka muude isikute võimalust valimistel kandideerida või valituks osutuda. Seetõttu ei ole võimalik praeguses asjas tõmmata otsest paralleeli Riigikohtu üldkogu
13. aprilli
14. a otsuses kohtuasjas nr 3-4-1-1-05 käsitletud kohalike valimisliitude keelustamise juhtumiga, nagu seda on teinud taotlejad.
15. Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seadus ei ole volikogude taotlustes toodud osas põhiseadusega vastuolus ning kolleegium jätab taotlused

JKS § 15 lõike 1 punktile 6 tuginedes rahuldamata. Priit Pikamäe, Hannes Kiris, Saale Laos, Viive Ligi, Tambet Tampuu